Not Whether But When: The U.S. Decision to Enlarge NATO

© 1999, The Brooking Institution

Copyright for the Polish Translation
© 2021, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych

Recenzent

dr hab. prof. UW Robert Kupiecki

Konsultant merytoryczny

dr hab. prof. UKSW Zbigniew Lewicki

Tłumaczenie

Magdalena Klimowicz

Redakcja tekstu

Grażyna Nowocień-Mach

Korekta

Katarzyna Staniewska

Redakcja techniczna

Dorota Dołęgowska

Zdjęcie na okładce

Jeff Taylor / Reuters / Forum

ISBN 978-83-66091-75-7

Wydawca

Polski Instytut Spraw Międzynarodowych
ul. Warecka 1a, 00-950 Warszawa
www.pism.pl

Konwersja

eLitera s.c.

Wstęp do wydania polskiego

Wydawnictwo Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych przekazuje w ręce krajowego czytelnika książkę znanego amerykańskiego politologa Jamesa M. Goldgeiera Anatomia decyzji. Ameryka otwiera NATO. Jej pierwsze wydanie w języku angielskim ukazało się w 1999 r. nakładem Brookings Institution Press i nosiło tytuł Not Whether But When: The US Decision to Enlarge NATO. Myślę, że taki właśnie tytuł pracy Goldgeiera nie był przypadkowy, a autor świadomie nawiązał do jednej z najważniejszych dla współczesnych stosunków międzynarodowych – wcześniejszej o blisko trzy dekady – monografii naukowej Grahama Allisona (Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis). Przy wszystkich różnicach (czasu i kontekstu) między obiema pracami jest bowiem wiele podobieństw. Na pięć z nich warto zwrócić uwagę.

Po pierwsze, obie stanowią fascynującą lekturę – lekkość stylu autorów w niczym nie umniejsza ich analitycznych zdolności, pozwalających wniknąć w tajniki mechanizmów politycznych Waszyngtonu, ich uwarunkowania wewnętrzne i wpływy międzynarodowe.

Po drugie, obie książki dotyczą kluczowych decyzji strategicznych podejmowanych przez Stany Zjednoczone, mających długotrwałe konsekwencje nie tylko dla tego państwa, ale i dla stosunków międzynarodowych w ogóle. Zasadniczą poprawność analizy autorskiej potwierdzają późniejsze badania i studia źródłowe.

Po trzecie, obie prace zostały oparte na solidnym fundamencie teoretycznym, czyli teorii decyzji. Obie wiele wnoszą do poszerzenia jej horyzontów oraz zastosowań badawczych, z zastrzeżeniem, że Allison jest dla niej uznanym klasykiem. Nie przeszkodziło to jednak Zbigniewowi Brzezińskiemu – znanemu z powściągliwości w ocenach – nazwać książki Goldgeiera „błyskotliwym studium walk biurokratycznych i oddziaływań zewnętrznych, które złożyły się na decyzję USA o rozszerzeniu NATO”. Jej autor zaś obficie korzystał w swej pracy z teoretycznych ustaleń Allisona.

Po czwarte, zarówno Allison, jak i Goldgeier pisali swoje dzieła w warunkach braku dostępu do rządowych źródeł archiwalnych – utajnionych niemal w całości w czasie, gdy prowadzili badania. W jakimś sensie obaj stali się pierwszymi analitykami (i błyskotliwymi kronikarzami) procesów, które po latach obrosły poważną literaturą przedmiotu, korzystającą już z dobrodziejstw otwierających się archiwów dyplomatycznych, ale zawsze odwołującą się do pierwszych badaczy. Późniejsze poszerzenie bazy wiedzy w niczym nie umniejsza bowiem wartości pionierskich ustaleń obu autorów. I tak jak nie ma zapewne badań kryzysu kubańskiego z października 1962 r. pomijających od jej wydania Essence of Decision, tak nie znam poważnego opracowania dotyczącego procesu rozszerzenia NATO, które nie odwoływałoby się do pracy Goldgeiera.

Po piąte, z konieczności autorzy obu monografii musieli poszukiwać źródeł wiedzy, obszernie wykorzystując dostępne dane oraz – co należy podkreślić – niezwykle obficie czerpiąc z ustnych relacji najważniejszych uczestników opisywanych wydarzeń.

James M. Goldgeier odnotowuje „ponad 75” tego typu rozmów, jakie w latach 1997–1999 odbył w czasie przygotowań swego dzieła. Te relacje źródłowe, pochodzące od osób zaangażowanych w proces rozszerzenia NATO po stronie Białego Domu, Kongresu, Departamentu Stanu, Departamentu Obrony, Narodowej Rady Bezpieczeństwa, CIA i ośrodków analitycznych – funkcjonariuszy rządu amerykańskiego oraz jego „cichych” lobbystów, stanowią o unikalnej wartości pracy. Pozwalają bowiem zbudować sobie obraz badanego problemu na podstawie informacji wieloźródłowych, wzajemnie się uzupełniających i weryfikujących oraz wiarygodnych – bo pochodzących od wielu głównych uczestników opisywanych zdarzeń. Reprezentują oni faktycznie pełne spektrum amerykańskich procesów decyzyjnych w sprawach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Co więcej, czas, w jakim były przeprowadzone wspomniane wywiady naukowe, odpowiada przełomowym etapom badanych procesów. Goldgeier wydobywa z pamięci rozmówców wiedzę „z pierwszej ręki” (którą byli skłonni się podzielić) i niezniekształconą w żadnym stopniu przez późniejszą debatę, spory czy ich zmieniające się poglądy na międzynarodowe konsekwencje rozszerzenia NATO.

To między innymi sprawia, że czytelnik zainteresowany historią stosunków międzynarodowych, polityką Stanów Zjednoczonych, kształtowaniem się pozimnowojennego ładu w Europie czy najlepszym sojuszem Zachodu, jakim jest NATO, otrzymał książkę nie tylko interesującą, ale i niezwykłą. Należy jedynie przyklasnąć Polskiemu Instytutowi Spraw Międzynarodowych za decyzję o wydaniu jej polskiego przekładu. Dwadzieścia dwa lata po premierze nie straciła ona bowiem wartości jako zapis zdarzeń, analiza amerykańskiego procesu decyzyjnego oraz studium przypadku pierwszego po zakończeniu zimnej wojny rozszerzenia NATO. W tej perspektywie warto pamiętać, że był to jeden z największych sukcesów polityki zagranicznej wolnej Polski, wieńczący jej pierwszą pozimnowojenną dekadę. Książka ukazuje nieoczywiste kulisy tego wydarzenia, które dla polskiego stratega państwowego powinny stanowić poważną lekcję realizmu i rozwagi politycznej.

***

James M. Goldgeier jest nietuzinkową postacią amerykańskiej politologii. Absolwent uniwersytetów Harvarda i Kalifornijskiego w Berkeley, przez wiele lat pełnił funkcję dziekana School of International Service waszyngtońskiego American University, gdzie nadal wykłada. Jest on uznanym badaczem stosunków międzynarodowych oraz polityki zagranicznej i bezpieczeństwa USA oraz autorem wielu nagrodzonych prac z tej dziedziny. Wśród nich szczególne miejsce zajmują badania dotyczące stosunków transatlantyckich i rozszerzenia NATO. Warto podkreślić długoletnią karierę naukową Goldgeiera – wcześniej związany był m.in. z George Washington University, Cornell University i Library of Congress oraz z ośrodkami badawczymi, jak Council on Foreign Relations, Hoover Institution, Woodrow Wilson International Center for Scholars czy Brookings Institution. Pracy m.in. tego badacza zawdzięczamy też kolejne tomy zbioru dokumentów Foreign Relations of the United States, przy których wydawaniu współpracuje on z Departamentem Stanu.

W jakimś sensie profil naukowy i zainteresowania Goldgeiera czynią go następcą wielkich mistrzów w tej dziedzinie, poszukujących w swoich badaniach nie tylko wiedzy, refleksji teoretycznej i metodologicznej, ale także wyników użytecznych dla polityki zagranicznej swego państwa. Jest to być może unikalna cecha politologii (a zwłaszcza internacjologii) w USA, którą – jako godną pochwały i wsparcia postawę naukową – warto byłoby w znacznie poważniejszym stopniu upowszechnić także w Polsce. Jej wielkim reprezentantem był cytowany wcześniej nieodżałowanej pamięci Zbigniew Brzeziński.

***

Książka Goldgeiera jest najwcześniejszą, i wciąż jedną z najlepszych, naukową analizą pierwszego po zakończeniu zimnej wojny rozszerzenia NATO. Wydana w 1999 r., niemal natychmiast po tym fakcie, powstawała „na żywo”, wraz z postępami ostatniej fazy tego procesu w latach 1996–1999, w ferworze towarzyszących mu sporów politycznych i niezwykle agresywnych działań jego przeciwników. Powstawała, co warto podkreślić, w Waszyngtonie – czyli w samym centrum tych wydarzeń. To właśnie korzystna dla państw kandydackich ewolucja postawy USA, wbrew negatywnemu stanowisku Rosji, sceptycyzmowi części państw zachodnioeuropejskich i krytyce opiniotwórczej grupy własnych ekspertów, określiła warunki brzegowe powodzenia tego procesu. Można nawet myśl tę sformułować dosadniej – bez decyzji amerykańskich polityków nie byłoby rozszerzenia NATO, a o jej źródłach, sporach, wahaniach i oddziaływaniach zewnętrznych traktuje właśnie ta publikacja.

Składa się ona z sześciu rozdziałów w układzie chronologiczno-problemowym omawiającym wspomniane zagadnienia. Otwiera ją swego rodzaju studium teoretyczne amerykańskiej polityki, pozwalające lepiej zrozumieć skomplikowaną naturę (i, co za tym idzie, nierzadko niespieszność) procesów decyzyjnych w polityce zagranicznej. Po nim następują cztery rozdziały charakteryzujące ewolucję stanowiska USA w sprawie rozszerzenia NATO – od chwili decyzji o zaangażowaniu państw byłego Układu Warszawskiego w bliższą współpracę polityczno-wojskową z Sojuszem po faktyczne jego rozszerzenie. Książkę kończą rozważania o implikacjach tego procesu, którego kolejne etapy pozwoliły niemal podwoić liczbę członków organizacji: z 16 państw w chwili zakończenia zimnej wojny do dzisiejszych 30. W jakimś więc sensie ostatni rozdział pracy Goldgeiera jest nadal pisany w ramach podtrzymywanej przez NATO tzw. polityki otwartych drzwi.

Polski czytelnik, co zrozumiałe, będzie w tej książce poszukiwał wątków polskich – i znajdzie ich niemało. I choć wiele z nich, podobnie jak i inne tematy poruszone w książce, zasługiwałoby współcześnie na rozwinięcie lub solidne przebadanie źródłowe (np. wielowątkowa kwestia tzw. polskiego lobbingu prorozszerzeniowego), nie zmienia to faktu, że zostały one w pracy potraktowane w sposób szczególny. Wynikało to ze znaczenia i miejsca Polski w tym procesie oraz równoważącej je zasadniczo siły rosyjskiego weta, jak również z aktywności amerykańskich przeciwników i zwolenników ekspansji NATO na Wschód.

Wartość poznawcza książki nie zmniejszyła się przez ponad dwie dekady od chwili jej wydania. Należy podtrzymać tę opinię niezależnie od późniejszych publikacji rozwijających te zagadnienia w różnych aspektach (szczególnie ciekawie np. w kwestiach oddziaływań Rosji czy politycznego mitotwórstwa Moskwy o jakoby złamanej przez Zachód obietnicy nierozszerzania NATO, złożonej w czasie rozmów z 1990 r. o zjednoczeniu Niemiec). Nie zmieniają jej także – dostępne badaczom – odtajnione dokumenty dyplomatyczne administracji Billa Clintona, zapisy rozmów USA–Rosja czy osobiste wspomnienia uczestników tamtych zdarzeń (np. interesujące zapiski byłego ambasadora USA w Warszawie Daniela Frieda). Fakty te podkreślają tylko, jak solidną pracę badawczą i pisarską wykonał niegdyś James Goldgeier.

***

Z tematyką pracy, samą publikacją i osobą Jamesa Goldgeiera wiąże się wiele moich osobistych wspomnień zawodowych.

Książkę przeczytałem po raz pierwszy w 2000 r. Pełniłem wówczas funkcję zastępcy ambasadora RP przy NATO, a wcześniej przez kilka lat pracowałem w Ministerstwie Spraw Zagranicznych na różnych stanowiskach bezpośrednio związanych z akcesją Polski do Sojuszu Północnoatlantyckiego. Publikacja ta była dla mnie źródłem wielu wartościowych informacji na temat spraw, które intensywnie i na bieżąco sam niegdyś śledziłem i analizowałem na potrzeby polskiej polityki zagranicznej. Była także pierwszym tak obszernym zbiorem informacji na temat kulisów amerykańskich decyzji związanych z rozszerzeniem NATO. Stanowisko USA w tej sprawie było przecież kluczowe dla postępów i finału tego procesu w 1999 r. W istotny sposób wpływało również na ewolucję postaw ówczesnych członków organizacji wykazujących różną wrażliwość wobec aspiracji Polski i innych państw środkowoeuropejskich oraz w różny sposób przejętych rosyjskim niet. W Polsce słusznie uważamy, że nasza akcesja z 12 marca 1999 r. nie byłaby możliwa bez całej dekady udanych systemowych reform wewnętrznych, odpowiedzialnej polityki zagranicznej i dobrej polskiej dyplomacji transatlantyckiej. Był to ważny czynnik podnoszący wiarygodność polskiej kandydatury do NATO. W wymiarze międzynarodowym nie doszłoby do tego jednak bez – nieoczywistej przecież – amerykańskiej determinacji i stopniowego dojrzewania politycznego do takiej decyzji. O tym właśnie traktuje książka Goldgeiera.

Samego autora poznałem w Brukseli, wkrótce po wydaniu książki, w domu mojej dyplomatycznej odpowiedniczki – ówczesnej zastępczyni ambasadora USA przy NATO Victorii Nuland. W niewielkim gronie amerykańskich, polskich, czeskich i węgierskich „weteranów” pierwszego pozimnowojennego rozszerzenia Sojuszu odbyłem wtedy jedną z najciekawszych dyskusji dotyczących doświadczeń z tego procesu. Byłaby ona wartościowym posłowiem omawianej książki.

Otwierający ją akapit opisuje symbolikę Biblioteki Trumana w Independence (Missouri), gdzie 12 marca 1999 r. szefowie dyplomacji Polski, Czech i Węgier przekazali na ręce sekretarz stanu USA Madeleine Albright dokumenty ratyfikacji Traktatu północnoatlantyckiego. Jako członek delegacji ministra Bronisława Geremka miałem zaszczyt uczestniczyć w tym epokowym dla Polski i Europy wydarzeniu. Wielokrotnie, gdy sam o nim pisałem i czytałem, doświadczałem nieczęstego poczucia równoczesnego poznawania wielkiej historii i uczestniczenia w jej wydarzeniach.

***

Nie tylko zatem z powodu nieprzemijającej wartości poznawczej książki Jamesa Goldgeiera, ale i z uwagi na jej osadzenie w doświadczeniu całej generacji dyplomatów pierwszych pozimnowojennych dekad, szczerze polecam wszystkim zainteresowanym jej lekturę. Powinna ona stanowić „początek podróży” dla każdego adepta dyplomacji, amerykanisty, eksperta i studenta stosunków międzynarodowych. Bardziej zaawansowany czytelnik znajdzie w niej wiele szczegółowej, a zarazem uniwersalnej wiedzy o tym, jak strategiczne decyzje polityczne podejmowały Stany Zjednoczone u szczytu swojej potęgi.

Robert Kupiecki

Warszawa, czerwiec 2021

Wstęp

Mija dziesięć lat od upadku muru berlińskiego, co zakończyło powojenny podział Europy. Mając za sobą czterdziestoletni okres skutecznej obrony Zachodu, po dramatycznych wydarzeniach z lat 1989–1991 Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego stanęła w obliczu niezwykle trudnego zadania, jakim było nawiązanie współpracy z członkami Układu Warszawskiego i udzielenie im pomocy w zintegrowaniu się z bogatym i pokojowym światem zachodnim. Jedną z najważniejszych i najbardziej kontrowersyjnych pozimnowojennych inicjatyw NATO była decyzja o zaproponowaniu Polsce, Węgrom i Czechom pełnego członkostwa w Sojuszu. Zwolennicy inicjatywy uważali, że doprowadzi ona do zatarcia linii podziału Europy nakreślonej w 1945 roku przez sowieckiego dyktatora Józefa Stalina i przyczyni się do zajęcia przez te młode demokracje rynkowe należnego im miejsca w świecie Zachodu. Natomiast przeciwnicy twierdzili, że po zakończeniu zimnej wojny najważniejszym zadaniem było doprowadzenie do zmiany statusu Rosji z wroga na partnera, a decyzja o rozszerzeniu NATO może tylko nieodwracalnie podważyć te starania, przez co sprawne funkcjonowanie sojuszu wojskowego stanie się niemożliwe.

Od kiedy w latach 1993–1994 zaczęto poważnie się zastanawiać nad kwestią rozwoju NATO, na ten temat z zaangażowaniem wypowiadali się zarówno zwolennicy, jak i przeciwnicy rozszerzenia. Mimo to niewiele wiadomo o przebiegu procesu opracowywania polityki rozszerzenia przez administrację Billa Clintona. W swojej książce James M. Goldgeier analizuje proces, który doprowadził do tego, że rozszerzenie NATO stało się elementem polityki Stanów Zjednoczonych. Książka ułatwia zrozumienie biurokratycznych mechanizmów polityki zagranicznej, wpływu polityki wewnętrznej oraz relacji między władzą wykonawczą a ustawodawczą. Ponadto dzięki ujawnieniu przeszkód, z jakimi zmagało się NATO podczas tej rundy rozszerzenia, autor dokonuje oceny ograniczeń, które napotyka Sojusz, rozważając przyjęcie w przyszłości w poczet swoich członków innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej.

Niniejsza książka w dużej mierze opiera się na wywiadach przeprowadzonych w latach 1997–1999 z ponad 75 osobami, które były uczestnikami opisywanych wydarzeń. Autor chciałby podziękować Grahamowi Allisonowi, Coitowi Blackerowi, Zbigniewowi Brzezińskiemu, Nicholasowi Burnsowi, Ashtonowi Carterowi, Warrenowi Christopherowi, Wesleyowi Clarkowi, Jamesowi Collinsowi, Lynn Davis, Pauli Dobriansky, Thomasowi Donilonowi, Stevenowi Erlangerowi, Charlesowi Freemanowi, Danielowi Friedowi, Altonowi Frye’owi, Charlesowi Gatiemu, Lesliemu Gelbowi, Stephenowi Hadleyowi, Richardowi Holbrooke’owi, Robertowi Hunterowi, Johnowi Isaacsowi, Bruce’owi Jacksonowi, Richardowi Kuglerowi, Anthony’emu Lake’owi, Michaelowi Mandelbaumowi, Dickowi Morrisowi, Leonowi Panetcie, Williamowi Perry’emu, Stephenowi Rademakerowi, Jeremy’emu Rosnerowi, Dennisowi Rossowi, Johnowi Shalikashvilemu, Strobe’owi Talbottowi, Alexandrowi Vershbowowi, Robertowi Zoellickowi oraz pozostałym rozmówcom i rozmówczyniom, którzy poprosili o nieujawnianie ich nazwisk.

Duży wkład w początkową fazę pracy nad książką wniosło grono profesorów z Uniwersytetu George’a Washingtona, wśród których byli David Auerswald, Steven Balla, Martha Finnemore i Lee Sigelman. Niezwykle cenne dla autora były także uwagi przekazane w trakcie seminariów na Uniwersytecie Georgetown, Uniwersytecie Marylandu, na forum Council on Foreign Relations, w Brookings Institution, na Uniwersytecie Stanforda oraz podczas dorocznego spotkania Amerykańskiego Towarzystwa Nauk Politycznych w 1997 roku.

Leslie Gelb, Alton Frye i Elise Lewis wsparli prace nad książką w ramach International Affairs Fellowship Program prowadzonego przez Council on Foreign Relations. Michael Dobbs, Bennett Freeman, Michael Mandelbaum, Kori Schake i Christopher Schroeder wnieśli cenny wkład w prace badawcze.

Robert Art, Michael Brown, Andrew Carpendale, Charles Kupchan, Steve Randolph i Jeremy Rosner przeczytali cały rękopis i przekazali niezwykle trafne uwagi. Derek Chollet, lvo Daalder, Katherine Goldgeier i Richard Haass nie tylko przeczytali rękopis i sformułowali cenne uwagi, ale także poświęcili wiele godzin na omawianie książki z jej autorem.

Fundusze na powstanie książki pochodziły z programu Junior Scholar Incentive Award prowadzonego przez Columbian School of Arts and Sciences na Uniwersytecie George’a Washingtona oraz ze środków George Washington University Facilitating Fund. Instytut Studiów Europejskich, Rosyjskich i Eurazjatyckich Uniwersytetu George’a Washingtona oraz jego dyrektor James Millar, działając za pośrednictwem Roberts Family Foundation Fund, zapewnili środki na podróże oraz sfinansowali wynagrodzenie dla dwojga wybitnych asystentów naukowych – Michaela Struetta i Catherine Nielsen. Dzięki wsparciu finansowemu udzielonemu przez Fundację Johna M. Olina autor mógł na przełomie 1998 i 1999 roku spędzić roczny urlop naukowy w Brookings Institution, podczas którego powstała niniejsza książka. Candice Geouge, Lea Rosenbohm i Monique Principi podjęły się zadań asystenckich. Susan Jackson i Myrna Atalla pracowały nad weryfikacją faktograficzną tekstu. W Brookings Institution Press Gary Kessler dokonał redakcji rękopisu, Vicki Chamlee zajęła się korektą, a Mary Mortensen opracowała indeks.

Fragmenty książki są przedrukiem, za pozwoleniem MIT Press Journals, artykułu Jamesa M. Goldgeiera pt. NATO Expansion: Anatomy of a Decision, opublikowanego w „The Washington Quarterly”, t. 21 (zima 1998), s. 85–102, do którego prawa autorskie mają Center for Strategic and International Studies oraz Massachusetts Institute of Technology.

Poglądy wyrażone w niniejszej książce są poglądami autora, nie należy ich przypisywać żadnej z wymienionych wyżej osób, które wsparły autora w trakcie pracy nad książką, ani żadnemu z członków zarządu, pracowników czy współpracowników Brookings Institution.

MICHAEL H. ARMACOST
prezes

Waszyngton, D.C.
wrzesień 1999 r.

Zapraszamy do zakupu pełnej wersji książki