© Copyright by Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2023

Redakcja

Redaktor naczelny: dr Sławomir Dębski

Zastępczyni redaktora naczelnego: dr Patrycja Sasnal

Redaktorka prowadząca: Veronika Jóźwiak

Członkowie: dr Przemysław Biskup, dr Łukasz Jasina, dr Łukasz Jurczyszyn, dr hab. Agnieszka Legucka, dr Marcin Andrzej Piotrowski, dr hab. Sebastian Płóciennik, dr Marcin Przychodniak, dr Justyna Szczudlik, dr Jolanta Szymańska, dr Marcin Terlikowski

Redakcja tekstu

Grażyna Nowocień-Mach

Marta Przyłuska-Brzostek

Korekta

Karolina Dyl

Katarzyna Staniewska

Projekt okładki, redakcja techniczna

Dorota Dołęgowska

„Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” ukazuje się od 1991 r.

Opinie w nim wyrażone odzwierciedlają wyłącznie poglądy ich autorów.

Poszczególne artykuły są dostępne (za opłatą) na stronach:

www.pism.pl/eksiegarnia, www.ceeol.com

ISSN 1230-4794

ISBN 978-83-67487-04-7

e-ISBN 978-83-67487-05-4

Wydawca

Polski Instytut Spraw Międzynarodowych

ul. Warecka 1a, 00-950 Warszawa

tel. (+48) 22 556 80 00

e-mail: publikacje@pism.pl; www.pism.pl

Konwersja do EPUB/MOBI

www.inkpad.pl

Wykaz skrótów nazw ministerstw

MAP – Ministerstwo Aktywów Państwowych

www.gov.pl/web/aktywa-panstwowe

MEiN – Ministerstwo Edukacji i Nauki

www.gov.pl/web/edukacja-i-nauka

MF – Ministerstwo Finansów

www.gov.pl/web/finanse

MFiPR – Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej

www.gov.pl/web/fundusze-regiony

MI – Ministerstwo Infrastruktury

www.gov.pl/web/infrastruktura

MKiŚ – Ministerstwo Klimatu i Środowiska

www.gov.pl/web/klimat

MKDNiS – Ministerstwo Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu

www.gov.pl/web/kulturaisport

MON – Ministerstwo Obrony Narodowej

www.gov.pl/web/obrona-narodowa

MRiPS – Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej

www.gov.pl/web/rodzina

MRiRW – Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi

www.gov.pl/web/rolnictwo

MRiT – Ministerstwo Rozwoju i Technologii

www.gov.pl/web/rozwój-praca-technologia

MS – Ministerstwo Sprawiedliwości

www.gov.pl/web/sprawiedliwosc

MSWiA – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji

www.gov.pl/web/mswia

MSZ – Ministerstwo Spraw Zagranicznych

www.gov.pl/web/dyplomacja

MZ – Ministerstwo Zdrowia

www.gov.pl/web/zdrowie

Od redaktora

Oddajemy w ręce czytelników kolejny tom „Rocznika Polskiej Polityki Zagranicznej” – wyjątkowej publikacji na polskim rynku wydawniczym. Analitycy Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, specjaliści w podejmowanej problematyce, którzy na bieżąco śledzą kształtowanie aktywności politycznej Polski w środowisku międzynarodowym, opisują tu proces realizacji polityki zagranicznej państwa. Czynią to w oparciu o jednakową i powtarzaną każdego roku metodę, co ułatwia systematyzację opisu polskiej polityki zagranicznej i umożliwia dążenie do jego obiektywizacji.

Każdy rozdział rozpoczyna się od prezentacji uwarunkowań prowadzenia polityki zagranicznej oraz analizy jej celów wyznaczonych przez rząd. Następnie autorzy opisują środki, które miały służyć ich osiągnięciu, a ostatecznie oceniają skuteczność realizacji tych zamierzeń. Podejście, w ramach którego analitycy PISM co roku udzielają odpowiedzi na te same pytania badawcze, ma dwa podstawowe atuty. Pozwala zaobserwować zmiany w polityce zagranicznej i porównywać poszczególne jej okresy, a także pomaga w podkreślaniu elementów, które są w polskiej polityce zagranicznej stałe jako głęboko zakorzenione w racji stanu. Takie podejście jest szczególnie potrzebne dzisiaj, w kontekście bardzo spolaryzowanej debaty politycznej, w efekcie której opinię publiczną często kształtują skrajne poglądy.

W poprzednich latach punkt wyjścia dla rozważań autorów „Rocznika” stanowiła coroczna Informacja rządu na temat polskiej polityki zagranicznej. W 2020 r. minister spraw zagranicznych nie przedstawił Sejmowi takiej informacji, dlatego opracowania zebrane w niniejszym tomie bazują na długofalowych strategiach rządu oraz wypowiedziach decydentów.

Rok 2020 był wyjątkowo trudny – minął w okolicznościach, jakie nie były doświadczeniem nikogo od ponad wieku. 11 marca Światowa Organizacja Zdrowia ogłosiła stan pandemii spowodowanej rozprzestrzenianiem się koronawirusa SARS-CoV-2. Kryzys zdrowotny wpłynął na rzeczywistość społeczną, polityczną i gospodarczą na całym świecie. Życie prywatne spowolniło, jednak świat przyśpieszył. Wiele trendów i zjawisk, które obserwowano wcześniej, wyostrzyło się wskutek COVID-19.

Pandemia przyspieszyła proces reformowania Unii Europejskiej i pogłębiania integracji. Komisja Europejska zainicjowała tworzenie Europejskiej Unii Zdrowotnej. Doprowadziła również do podjęcia bezprecedensowej decyzji o utworzeniu funduszu odbudowy finansowanego ze wspólnego długu. W Polsce te działania budziły kontrowersje – rząd oceniał, że niosą one ryzyko utorowania drogi do rewizji kompetencji UE. W momencie mobilizacji instytucji unijnych i państw członkowskich Polska włączyła się jednak w ogólnoeuropejską, a także globalną reakcję na pandemię, udzielając pomocy dwustronnej i współpracując w ramach organizacji międzynarodowych.

Jako że pandemia uwypukliła znaczenie transformacji klimatycznej i cyfrowej, wyzwaniem pozostało dostosowanie strategii modernizacyjnej Polski do unijnych priorytetów. Rok 2020 stał się impulsem do wzmożenia wysiłków państwa na rzecz przeciwdziałania zmianom klimatu i równoczesnej dbałości o bezpieczeństwo energetyczne. Tempa nabrała również cyfryzacja polskiej gospodarki.

W sferze społeczno-gospodarczej wskutek pandemii zwiększyła się rola państwa. Rządy na całym świecie wstrzymywały działalność całych branż gospodarki i wprowadzały ograniczenia w życiu społecznym. Działania te ograniczały aktywność gospodarczą i powodowały m.in. spadek konsumpcji czy problemy w działalności globalnych łańcuchów wartości. Te zaburzenia dotyczyły również Polski. Mimo to rząd zrealizował wiele celów zagranicznej polityki gospodarczej – m.in. wzrósł eksport rok do roku oraz zwiększył się napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych.

Sytuacja pandemiczna groziła nasileniem wyzwań i zagrożeń polityczno-wojskowych, które utrzymywały się już od kilku lat. Kryzys stworzył warunki, by Rosja i Chiny wzmocniły swoje pozycje dzięki pogłębianiu podziałów w NATO i UE, m.in. poprzez selektywną pomoc dla niektórych państw Unii i Sojuszu, wspieraną działaniami propagandowymi i dezinformacją. Zabiegi te przyniosły jednak tylko doraźne szkody. Polsce udawało się skutecznie działać na rzecz ograniczenia zagrożeń dla jej bezpieczeństwa. Co najważniejsze, koncentracja NATO na rosyjskim niebezpieczeństwie została utrzymana, a procesy rozpoczęte we wcześniejszych latach w stosunkach ze Stanami Zjednoczonymi mogły być kontynuowane.

W 2020 r. bilateralna współpraca polityczna z najważniejszymi europejskimi partnerami Polski w formatach wymagających bezpośrednich spotkań (konsultacje międzyrządowe, wizyty ministerialne) została wskutek pandemii ograniczona. Kryzys zdrowotny nie był jednak kluczowy dla kształtowania stosunków dwustronnych. Na relacjach z Niemcami i Francją cieniem kładły się spory między polskim rządem a instytucjami UE wokół praworządności, co było szczególnie widoczne w trakcie negocjacji budżetu UE na lata 2021–2027. Na rzecz utrzymania jego wysokiego poziomu i hojnej polityki spójności Polska najbliżej współpracowała z państwami Grupy Wyszehradzkiej i bałtyckimi. Kooperacja z Litwą, Łotwą i Estonią przekładała się także na inicjatywy podejmowane w stosunkach z reżimem białoruskim i wpływała na unijne decyzje dotyczące tego państwa.

W drugiej połowie roku uwagę polskiej dyplomacji i społeczeństwa przykuły bowiem wydarzenia na Białorusi. W sierpniu 2020 r., po sfałszowanych wyborach prezydenckich i fali represji ze strony reżimu Alaksandra Łukaszenki, Polska zaangażowała się w działania na rzecz rozwiązania kryzysu, domagając się powtórzenia głosowania pod nadzorem organizacji międzynarodowych. Wsparła także zdecydowanie białoruskie społeczeństwo obywatelskie. Zacieśniona współpraca rosyjsko-białoruska, przede wszystkim wojskowa, oznaczała dla Polski konieczność postrzegania Białorusi jako źródła dodatkowego, oprócz Rosji, zagrożenia.

W okresie przesilenia spowodowanego pandemią wyzwania jutra stały się częścią teraźniejszości. Pandemia uwypukliła wzrost współzależności międzynarodowej i świadomości wpływu globalnych trendów i ponadnarodowych zagrożeń na funkcjonowanie społeczeństwa. Trwający kryzys zdrowotny uświadomił całemu światu, jak jest na takie kryzysy podatny, a jednocześnie do nich nieprzygotowany. Polski rząd w 2020 r. podejmował szereg działań, którym przyświecał cel łączenia ochrony interesów narodowych ze współpracą w skali światowej, zawsze w duchu solidarności i poszanowania prawa międzynarodowego.

Zapraszam do lektury opisu i oceny aktywności polskiej polityki zagranicznej stworzonych przez najlepszy w Polsce zespół analityczny.

Sławomir Dębski

I.
PODSTAWY POLITYKI ZAGRANICZNEJ POLSKI

Polityka Polski w Unii Europejskiej

JOLANTA SZYMAŃSKA*

Uwarunkowania

Kluczowym uwarunkowaniem polityki Polski w Unii Europejskiej w 2020 r. było pojawienie się nowego wirusa SARS-CoV-2 w Europie, a następnie rozprzestrzenianie się pandemii COVID-19 w państwach członkowskich1. To wyzwanie wpłynęło bowiem na wszystkie dziedziny życia na kontynencie – od rzeczywistości społecznej do gospodarczej i politycznej.

Sytuacja epidemiczna w UE rozwijała się bardzo dynamicznie – w dużej mierze warunkowana była społeczną percepcją zagrożenia, dostępnością diagnostyki i środków ochronnych oraz poziomem wprowadzanych/luzowanych przez rządy restrykcji. Wiosną 2020 r. w pierwszej fazie pandemii najwięcej zachorowań notowały państwa południowej i zachodniej Europy (Hiszpania, Włochy, Niemcy i Francja). Jesienią przebieg pandemii okazał się najbardziej dotkliwy dla państw Europy Środkowo-Wschodniej – Czechy stały się liderem unijnych statystyk zachorowań na milion mieszkańców; wysoko w zestawieniach przypadków zachorowań i zgonów z powodu pandemii były też Rumunia, Węgry i Polska.

W związku z pandemią w większości państw członkowskich wprowadzono restrykcje w przemieszczaniu się, ograniczenia w działalności gospodarczej oraz dostępie do edukacji. Nie pozostała ona też bez wpływu na sposób działania instytucji UE. W 2020 r. większość brukselskich urzędników pracowała w trybie zdalnym, a posiedzenia Rady Europejskiej, Rady UE i Parlamentu Europejskiego odbywały się głównie w formie wideokonferencji. Brak bezpośrednich spotkań i kuluarowych negocjacji, tak charakterystycznych dla funkcjonowania Unii Europejskiej, istotnie ograniczał możliwości działania urzędników i dyplomatów wszystkich państw członkowskich, w tym Polski. Pandemia zweryfikowała też plany reform nakreślone w strategicznych programach KE i Rady, zmuszając instytucje UE i państwa członkowskie do koncentracji na przeciwdziałaniu kryzysowi w zakresie zdrowia publicznego i ograniczaniu jego negatywnych konsekwencji dla gospodarki.

Pierwsze tygodnie walki z pandemią przebiegły w UE dość chaotycznie – koordynację unijnej odpowiedzi na to wyzwanie utrudniały nieporozumienia związane z jednostronnymi decyzjami państw m.in. o wprowadzeniu ograniczeń dla podróżnych czy rywalizacja o środki ochrony i sprzęt medyczny. W marcu, pod wodzą instytucji UE, państwa członkowskie zacieśniły współpracę, co korzystnie wpłynęło na efektywność unijnej walki z pandemią oraz jej społeczny odbiór.

Pandemia wymusiła szeroko zakrojone działania na rzecz wsparcia systemów ochrony zdrowia oraz badań nad szczepionką na COVID-19, a także ochrony miejsc pracy, koordynacji środków zarządzania granicami wewnętrznymi Schengen oraz walki z dezinformacją na temat pandemii. Ujawniona w jej trakcie zależność Unii od łańcuchów dostaw strategicznych produktów (zwłaszcza z Chin) stała się przesłanką do dyskusji na temat autonomii strategicznej UE w wymiarze gospodarczym.

W drugiej połowie roku, w trakcie przewodnictwa Niemiec w Radzie UE, kluczowym uwarunkowaniem polskiej polityki europejskiej stały się negocjacje wieloletniego budżetu na lata 2021–2027. Antycypowany postpandemiczny kryzys gospodarczy (już w IV kwartale 2020 r. spadek PKB w strefie euro wyniósł 5,0%, a w całej UE 4,8%)2 stanowił zwrot w dotychczasowej dyskusji na temat wieloletniego budżetu, zmuszając państwa członkowskie do poczynienia bezprecedensowych kroków w celu ochrony europejskiej gospodarki (w postaci funduszu odbudowy po pandemii „Przyszłe Pokolenie UE”). Gorzka lekcja, wyciągnięta z doświadczeń walki z kryzysem gospodarczym 2008 r., wzmacniała w tej dyskusji zwolenników większej redystrybucji kosztem orędowników cięć.

Wydarzeniem o historycznym znaczeniu, które – ze względu na pandemię oraz negocjacje budżetowe – zeszło w 2020 r. na dalszy plan, był brexit. Jeszcze przed eskalacją kryzysu zdrowotnego, 31 stycznia, Wielka Brytania formalnie przestała być państwem członkowskim Unii. Tym samym rozpoczął się, wynegocjowany w poprzednich latach, tzw. okres przejściowy, w którego trakcie Wielka Brytania w praktyce wypełniała wszystkie obowiązki członka UE (wpłacała składki do budżetu Unii i przestrzegała unijnych praw i regulacji, pozostając częścią jednolitego rynku UE i unii celnej), nie mając jednak wpływu na decyzje podejmowane w organizacji.

Poza nowymi wyzwaniami wewnętrznymi Unia Europejska mierzyła się także z problemami pojawiającymi się w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Szczególne znaczenie w tym okresie miał kryzys polityczny na Białorusi po wyborach prezydenckich w sierpniu 2020 r. Fałszerstwa wyborcze uruchomiły masowe protesty społeczne w tym kraju, co wywołało falę represji reżimu Alaksandra Łukaszenki wobec opozycji. We wschodniej części Morza Śródziemnego narastały z kolei spory delimitacyjne między Grecją a Turcją oraz mnożyły się prowokacyjne działania Turcji w wyłącznej strefie ekonomicznej Cypru.

Wyzwania roku 2020 nie wpłynęły negatywnie na percepcję integracji europejskiej wśród obywateli państw członkowskich. Mimo zróżnicowanych ocen działalności instytucji UE w trakcie pandemii zdecydowana większość Europejczyków opowiadała się za silniejszą integracją – przykładowo w sondażu Eurobarometru przeprowadzonym na przełomie września i października dwie trzecie respondentów uznało, że UE powinna mieć większe kompetencje, by walczyć z kryzysami takimi jak pandemia3.

W Polsce utrzymywało się wysokie poparcie społeczne dla członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Przynależność kraju do organizacji popierało 88% Polaków, sprzeciw wyrażało 6% obywateli. Prawie połowa (48%) ankietowanych w badaniu CBOS wyraziła opinię, że Europa powinna się zjednoczyć bardziej niż dotychczas. Natomiast przekonanie o zbyt daleko idącej integracji wyraziło 17% badanych4.

Cele i założenia

Pandemia COVID-19 podporządkowała politykę europejską rządu RP potrzebie koordynacji działań antykryzysowych z innymi państwami członkowskimi Unii. Polski rząd był przy tym przychylnie nastawiony do inicjatyw instytucji europejskich wspierających państwa członkowskie w walce z pandemią, sceptycznie podchodził jednak do – zyskującego coraz większe uznanie ekspertów, polityków oraz przedstawicieli biznesu i społeczeństwa obywatelskiego5 – postulatu rozszerzenia kompetencji UE w obszarze zdrowia publicznego poza ramy wyznaczone traktatem6. Celem rządu było wynegocjowanie takich rozwiązań w zakresie zdrowia, które wzmocniłyby zdolność UE do wczesnego wykrywania zagrożeń zdrowotnych oraz wspierałyby systemy ochrony zdrowia państw członkowskich w sytuacjach kryzysowych, nie narażając przy tym nadmiernie budżetów krajowych.

Rząd RP wyraźnie akcentował „bezprecedensowy charakter skutków ekonomicznych” kryzysu pandemicznego, domagając się adekwatnej reakcji na kryzys dużej skali7. Podkreślał przy tym, że reakcja ta nie może ograniczać się „do odpowiedzi na bezpośrednie szkody spowodowane przez pandemię, ale musi brać pod uwagę […] szerszy obraz i budować odporność gospodarek unijnych na przyszłość”8. Podkreślał ryzyko, jakie niesie pandemia dla zachowania integralności wspólnego rynku, zwracając uwagę, że działania antykryzysowe nie powinny przynosić „nadmiernych nieproporcjonalnych skutków dla wspólnego rynku”, w szczególności swobody przepływu towarów i osób9. Celem rządu w tym zakresie było zwalczanie tendencji protekcjonistycznych innych państw członkowskich i przeciwdziałanie wykorzystywaniu pandemii do tworzenia nowych barier na unijnym rynku.

W negocjacjach unijnego budżetu podstawowym postulatem rządu RP było jego zwiększenie, jeżeli nie poprzez składkę, to poprzez system zasobów własnych. W tym obszarze rząd wspierał postęp w debacie nad podatkiem cyfrowym, podatkiem od zysków korporacji ponadnarodowych, graniczną opłatą węglową oraz podatkiem od transakcji finansowych. Kładł przy tym nacisk na transfery bezpośrednie. Podkreślał jednocześnie, że finansowanie działań antykryzysowych nie powinno przełożyć się na redukcję wydatków na tradycyjne polityki, takie jak polityka spójności i rolna. Zwracał też uwagę, że transformacja energetyczna wymaga szczególnego wsparcia państw członkowskich zależnych od węgla. W związku z ryzykiem upolitycznienia kwestią kontrowersyjną było – zdaniem rządu RP – powiązanie budżetu z mechanizmem ochrony praworządności. Przekładało się to na polski sprzeciw wobec rozporządzenia umożliwiającego wstrzymanie wypłaty części środków unijnych w przypadku uznania, że państwo członkowskie narusza zasady praworządności.

Podejście Polski do Konferencji w sprawie przyszłości Europy było zachowawcze. Rząd postrzegał ją jako okazję do wysłuchania obywateli i odpowiedniego dostosowania istniejących polityk, nie zaś jako forum inicjowania głębokich reform UE. Postulaty Polski w ramach dyskusji o przyszłości UE pozostawały niezmienne. Rząd kładł nacisk na ukończenie tworzenia jednolitego rynku. Opowiadał się za ściślejszą współpracą w kwestiach cyfrowych oraz za zwalczaniem nadużyć podatkowych. W obszarze polityki migracyjnej preferował działania ukierunkowane na zewnątrz – pomoc uchodźcom poza Europą i zwalczanie przemytu ludzi – zamiast obowiązkowej relokacji osób ubiegających się o azyl wewnątrz UE. Podkreślał też korzyści płynące z kontynuacji procesu rozszerzenia UE i pogłębienia więzi z sąsiedztwem.

Reforma instytucjonalna Unii nie była postrzegana przez Polskę jako priorytet. Rząd sceptycznie odnosił się do większości propozycji, które w ostatnich latach prezentowane były w Brukseli, takich jak głosowanie większością kwalifikowaną w Radzie UE w obszarze wspólnej polityki zagranicznej (postrzegane jako nadmierne zwiększenie siły Niemiec i Francji, kosztem pozostałych państw członkowskich10) czy wprowadzenie listy ponadnarodowej w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Zapewnienie parlamentom narodowym większego głosu w sprawach unijnych pozostawało podstawową polską propozycją w sferze instytucjonalnej.

Uwzględniając perspektywę finalizacji brexitu, Polska opowiadała się za szybkim rozpoczęciem negocjacji umowy o docelowych (po zakończeniu okresu przejściowego) relacjach Wielkiej Brytanii z UE. Celem było uniknięcie wprowadzenia ceł, kwot ilościowych i innych barier we wzajemnym handlu od początku 2021 r., które mogłyby pogłębić problemy gospodarcze stron.

Stosunki polityczne

Reakcja Unii Europejskiej na kryzys zdrowotny wywołany SARS-CoV-2 okazała się spóźniona11. Bagatelizowanie zagrożenia, na które w pierwszej fazie rozwoju epidemii wpływ miały uspokajające komunikaty płynące z dotkniętych nią Chin oraz monitorującej sytuację Światowej Organizacji Zdrowia (WHO), stało się powodem krytyki UE ze strony polskiego rządu. Rząd w wielu obszarach zdecydował się przejąć inicjatywę. Przykładowo po wybuchu pandemii Polska zorganizowała własną akcję powrotów obywateli do kraju „Lot do domu”, w odróżnieniu od innych państw członkowskich w ograniczony sposób korzystając z możliwości dostępnych w ramach unijnego mechanizmu ochrony ludności (UCPM)12. Jak tłumaczył wiceminister spraw zagranicznych Piotr Wawrzyk, wynikało to z faktu, że „procedura repatriacji/ewakuacji w ramach UCPM jest długotrwała i czasochłonna, ponieważ KE gromadzi informacje od zainteresowanych państw członkowskich oraz planuje organizację całego przedsięwzięcia […], a operacja „Lot do domu” w pierwszej fazie była zaplanowana jako natychmiastowa odpowiedź na problemy obywateli”13. Rosnące ryzyko epidemiczne w Europie stało się też przesłanką do decyzji o przywróceniu przez Polskę kontroli na granicach kraju, stanowiących wewnętrzne granice strefy Schengen w marcu 2020 r.14

Pomimo początkowego krytycyzmu w momencie mobilizacji instytucji UE i państw członkowskich Polska włączyła się w ogólnoeuropejską reakcję na pandemię, oferując wsparcie dla państw najbardziej dotkniętych jej skutkami i korzystając z udostępnionych przez Komisję Europejską (KE) mechanizmów pomocy. Przykładowo w ramach doraźnego wsparcia polscy lekarze uczestniczyli w specjalnych zespołach ratownictwa medycznego, pomagając w leczeniu pacjentów we Włoszech i na Litwie. Polska z kolei skorzystała z decyzji KE o poluzowaniu reguł pomocy publicznej, przesunięciu niewykorzystanych środków z funduszy UE na cele związane z przeciwdziałaniem pandemii15, a także z nowo utworzonego instrumentu wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE)16. W celu zapewnienia płynności transportu towarów, który został zablokowany wskutek wprowadzenia restrykcji na granicach wewnętrznych Schengen, Polska – podobnie jak inne państwa członkowskie – wyznaczyła przejścia graniczne na trasie uprzywilejowanych korytarzy17. Włączyła się też w unijny system koordynacji działań w zakresie ograniczania swobodnego przepływu osób w odpowiedzi na pandemię koronawirusa (na podstawie rekomendacji KE w czerwcu 2020 r. przywróciła pełny ruch graniczny w ramach granic wewnętrznych UE).

Wychodząc poza działania doraźne, Polska – wraz z innymi państwami UE – wsparła wysiłki na rzecz wynalezienia szczepionki przeciw COVID-19 oraz zapewnienia dostępu do bezpiecznych szczepień na całym świecie. Poparła przedstawioną w czerwcu strategię ws. szczepionek, na podstawie której KE zawarła w imieniu UE umowy w tej sprawie z sześcioma koncernami farmaceutycznymi – AstraZeneca, BioNTech/Pfizer, CureVac, Johnson & Johnson, Moderna i Sanofi/GlaxoSmithKline. Wspólne zakupy szczepionek wzmocniły pozycję handlową państw członkowskich w stosunku do tych firm. Jeszcze w grudniu 2020 r. dopuszczono do obrotu w Unii pierwszą szczepionkę opracowaną przez konsorcjum BioNTech/Pfizer i rozpoczęto jej dostawy do państw (pierwsza partia prawie 10 tys. dawek dotarła do Polski 26 grudnia). W większości państw członkowskich, w tym w Polsce18 rozpoczęto szczepienia 27 grudnia. Wsparcie przez Polskę globalnego programu dostępu do szczepień COVAX pozostawało w dużej mierze symboliczne19. Choć podczas globalnej konferencji zorganizowanej przez KE i WHO w maju Polska zobowiązała się do wniesienia wkładu finansowego w wysokości 750 mln euro na przyspieszenie rozwoju szczepionek, do końca roku nie przekazała zadeklarowanej kwoty20.

Jeszcze przed rozpoczęciem procesu szczepień, w listopadzie 2020 r., KE zaprezentowała pakiet wniosków legislacyjnych, inicjujących tworzenie Europejskiej Unii Zdrowotnej. Propozycje zmierzały do wzmocnienia zarządzania kryzysowego w obliczu transgranicznych zagrożeń zdrowia21. Ten kierunek działań co do zasady odzwierciedlał preferencje Polski – zgodnie z polskimi postulatami propozycje nie wiązały się z koniecznością zmiany traktatów. Niosły jednak ze sobą ryzyko utorowania drogi do rewizji kompetencji Unii i państw w polityce zdrowotnej w przyszłości.

W cieniu walki z pandemią toczyły się rozmowy na temat relacji unijno-brytyjskich po zakończeniu okresu przejściowego. W imieniu państw członkowskich (i stale konsultując się z nimi) prowadziła je Komisja w osobie Michela Barniera, byłego głównego negocjatora ds. brexitu. W październiku spór o kontrolę kalendarza rozmów skutkował wyhamowaniem procesu negocjacji, co stworzyło groźbę „twardego brexitu” po 31 grudnia 2020 r. W listopadzie UE i Wielka Brytania powróciły jednak do rozmów. W efekcie 24 grudnia doszło do podpisania unijno-brytyjskiego porozumienia, które stworzyło podstawy dalszej współpracy między stronami po brexicie22. Choć do końca roku nie udało się przeprowadzić pełnego procesu ratyfikacji dokumentu, dzięki zatwierdzeniu jego tymczasowego stosowania od 1 stycznia 2021 r. udało się uniknąć zakłóceń we wzajemnym handlu. Przyjęcie umowy spotkało się z pozytywną reakcją polskiego rządu, który uznał ją za dobrą wiadomość zarówno dla polskich przedsiębiorców, jak i obywateli23.

W drugiej połowie roku uwagę polskiej dyplomacji przykuły wydarzenia na Białorusi. W sierpniu po sfałszowanych wyborach prezydenckich i fali represji reżimu Alaksandra Łukaszenki wobec obywateli Polska zaangażowała się w działania dyplomatyczne na rzecz rozwiązania kryzysu w drodze powtórzenia głosowania pod nadzorem organizacji międzynarodowych. Tuż po ogłoszeniu wyników exit poll premier RP Mateusz Morawiecki wystosował list do przewodniczącego Rady Europejskiej Charles’a Michela i przewodniczącej KE Ursuli von der Leyen, w którym zaapelował o zwołanie nadzwyczajnego szczytu w sprawie wydarzeń na Białorusi. W konkluzjach ze spotkania przywódcy wskazali, że białoruskie wybory „nie były ani wolne, ani uczciwe”, i nie uznali ich wyników. Potępili przy tym przemoc reżimu wobec pokojowych demonstrantów24. W kolejnych miesiącach przywódcy zgodzili się przyjąć promowany przez rząd RP plan wsparcia na rzecz demokratycznej Białorusi. Rada UE nałożyła też sankcje personalne na osoby odpowiedzialne za stosowanie przemocy wobec Białorusinów, w tym na Łukaszenkę. Przyjęcie decyzji ws. sankcji okazało się jednak sporym wyzwaniem. Ze względu na wymóg jednomyślności dla aprobaty tego środka w Radzie negocjacje przeciągały się (Cypr blokował białoruską listę sankcyjną, by uzyskać poparcie dla przyjęcia unijnych sankcji wobec Turcji).

W ciągu 2020 r. kontynuowane były rozmowy instytucji UE z rządem RP w sprawie praworządności. W tym okresie przedmiotem sporu była przede wszystkim sprawa środków dyscyplinarnych stosowanych wobec polskich sędziów. W styczniu KE zwróciła się do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) o zastosowanie wobec Polski środków tymczasowych, nakazując jej zawieszenie działalności Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego w postępowaniach przeciwko sędziom. W kwietniu KE wszczęła przeciwko Polsce postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z ustawą o sądownictwie z 20 grudnia 2019 r., uznając, że ustawa podważa niezawisłość sędziowską i jest niezgodna z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego25.

Stosunki gospodarcze

Ważnym odcinkiem działań antykryzysowych w UE były prace nad wieloletnim budżetem na lata 2021–2027. Polska przedstawiła stolicom i instytucjom unijnym swoje stanowisko w tej sprawie 18 maja. Tego samego dnia Francja i Niemcy zaprezentowały wspólny pomysł na sfinansowanie gospodarczej odbudowy państw członkowskich, zakładający emisję wspólnych obligacji UE26. 27 maja, na podstawie pomysłu francusko-niemieckiego, KE przedstawiła nowy projekt wieloletnich ram finansowych UE27, w którym poza standardowym budżetem (w wysokości 1,1 bln euro) finansowanym ze składek państw wyodrębniła fundusz odbudowy „Przyszłe Pokolenie UE” (w wysokości 750 mld euro) finansowany z wyemitowanych przez nią długoterminowych obligacji. W założeniu dług zaciągnięty na poczet funduszu UE miała w przyszłości pokryć z nowych podatków.

Propozycja budżetowa Komisji stała się przedmiotem negocjacji, których kulminacyjnym momentem był szczyt Rady Europejskiej w lipcu. Podczas obrad – pod naciskiem państw Europy Północnej (tzw. koalicji oszczędnych28) – szefowie państw i rządów zdecydowali o pomniejszeniu wieloletniego budżetu o ponad 25 mld euro (2%) w stosunku do propozycji KE z maja. Zaakceptowali też fundusz odbudowy z zastrzeżeniem, że warunkiem otrzymania przez państwo pomocy będzie przygotowanie krajowego planu odbudowy, który uzyska akceptację Komisji i Rady UE. Porozumienie uwzględniało postulat Polski, by fundusz odbudowy zapewniał dodatkowe środki dla polityki spójności i wspólnej polityki rolnej. Przewidywało jednak niekorzystne z punktu widzenia RP cięcia Funduszu Sprawiedliwej Transformacji (z 40 mld na 17,5 mld euro) oraz ograniczenie środków dla państw, które nie zobowiązały się do osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 r. Ogólny zapis o powiązaniu wypłat funduszy z oceną praworządności był interpretowany różnorodnie przez poszczególnych przywódców i instytucje UE29.

Nieprecyzyjne sformułowania dotyczące mechanizmu warunkowości oraz cięcia w takich obszarach jak „Zdrowie”, „Horyzont” (badania naukowe) oraz „Erasmus+”, dokonane przez przywódców na szczycie, zaniepokoiły PE, który wymusił wznowienie prac nad budżetem jesienią. Presja PE oraz niektórych państw członkowskich (np. Holandii) na przyjęcie w ramach pakietu rozporządzenia ws. mechanizmu warunkowości spotkała się z ostrym sprzeciwem Polski i Węgier, które – w obliczu niemożności zablokowania przyjęcia samego rozporządzenia – zagroziły wetem wobec budżetu30. Przełamanie impasu nastąpiło podczas szczytu Rady Europejskiej w grudniu. Wówczas, wychodząc naprzeciw obawom Polski i Węgier, przywódcy przyjęli wytyczne interpretacyjne do rozporządzenia ws. praworządności i zobowiązali się do niewdrażania instrumentu do czasu zbadania przez Trybunał Sprawiedliwości jego zgodności z prawem UE. Polski rząd zapowiedział, że złoży odpowiednią skargę do TSUE w tej sprawie. Kompromis otworzył drogę do ratyfikacji pakietu budżetowego.

Poza uzgodnieniami budżetowymi podczas grudniowego szczytu Rady Europejskiej przywódcy zatwierdzili bardziej ambitny cel redukcji emisji gazów cieplarnianych do 2030 r. (z 40% do przynajmniej 55% w stosunku do poziomu z 1990 r.) zaproponowany przez KE we wrześniu. Uznali tym samym, że skala reakcji na kryzys pandemiczny odzwierciedlona w wysokości wieloletniego budżetu i funduszu odbudowy (łącznie 1,8 bln euro) daje możliwość przyspieszenia transformacji klimatycznej UE – polityki i programy UE mają w większym stopniu realizować założenia strategii klimatycznej, przede wszystkim ograniczenie emisji gazów cieplarnianych. Wychodząc naprzeciw postulatom państw obawiających się nadmiernych kosztów transformacji klimatycznej, w tym Polski, uznano, że nowy cel redukcyjny „musi zostać osiągnięty w sposób pozwalający zachować konkurencyjność UE i uwzględniający różne sytuacje wyjściowe i specyficzne uwarunkowania krajowe poszczególnych państw członkowskich oraz potencjał redukcji emisji”31.

Ocena

Pandemia COVID-19 przyspieszyła proces reformowania Unii Europejskiej w takich obszarach jak polityka zdrowotna czy budowa suwerenności gospodarczej. Bezprecedensowa była decyzja o utworzeniu funduszu odbudowy finansowanego ze wspólnego długu. Wspólne zadłużenie związało państwa członkowskie nowym rodzajem relacji, pogłębiając integrację. W wymiarze symbolicznym decyzja o utworzeniu funduszu była przełomem („momentem hamiltonowskim”), ponieważ – zdaniem wielu ekspertów – może prowadzić do faktycznej federalizacji Unii32.

Choć Polska miała być jednym z głównych beneficjentów zarówno wieloletniego budżetu, jak i samego funduszu, wywołany wprowadzeniem tego programu efekt pogłębienia integracji wzbudził w kraju kontrowersje. Potwierdziły to rosnące napięcia w koalicji rządowej z powodu ratyfikacji funduszu odbudowy33. Jako że pandemia nie podważyła głównych kierunków reform polityk unijnych, zwłaszcza transformacji klimatycznej i cyfrowej, a nawet uwypukliła ich znaczenie, wyzwaniem pozostało dostosowanie strategii modernizacyjnej Polski do tych priorytetów oraz utrzymanie poparcia społecznego dla integracji europejskiej34.

Dodatkowym problemem stało się ryzyko wstrzymania wypłat środków z budżetu i funduszu ze względu na niezażegnane spory z instytucjami UE z powodu praworządności. Po pierwsze, ich efektem mogą być problemy z akceptacją polskiego krajowego planu odbudowy przez instytucje UE. Po drugie, wywalczona przez rząd RP na szczycie Rady Europejskiej w grudniu 2020 r. możliwość zaskarżenia rozporządzenia w sprawie warunkowości do TSUE będzie tylko opóźniać, lecz nie zatrzyma wejścia w życie mechanizmu powiązania wypłat z funduszy europejskich z przestrzeganiem zasad rządów prawa. Tym samym rząd nie zrealizował celu, jaki założył w negocjacjach budżetowych.

* Jolanta Szymańska – koordynatorka programu Unia Europejska w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych.

1 Pierwszy przypadek zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w UE wykryto pod koniec stycznia we Francji. W lutym nastąpił gwałtowny wzrost zachorowań w północnych rejonach Włoch, a wirus zaczął się rozprzestrzeniać w całej Europie. W Polsce pierwszy pacjent z koronawirusem został zdiagnozowany 4 marca 2020 r. (po powrocie z Niemiec).

2 GDP and employment flash estimates for the fourth quarter of 2020, Eurostat, 23/2021, 16 lutego 2021 r., https://ec.europa.eu.

3 Zob. szerzej M. Szczepanik, Społeczeństwa wobec integracji europejskiej w trakcie pandemii, „Biuletyn PISM”, nr 236 (2168), 20 listopada 2020 r., www.pism.pl.

4 Polacy o warunkowości w budżecie UE, „Komunikat z badań CBOS”, nr 165/2020, 23 grudnia 2020 r., www.cbos.pl.

5 Zob. szerzej J. Szymańska, Perspektywy rozwoju polityki zdrowotnej UE po pandemii COVID-19, „Biuletyn PISM”, nr 134 (2066), 24 czerwca 2020 r., www.pism.pl.

6 Zgodnie z art. 168 Traktatu o funkcjonowaniu UE odpowiedzialność za ochronę zdrowia, a przede wszystkim za systemy opieki zdrowotnej, spoczywa na państwach członkowskich. Unia Europejska uzupełnia jedynie polityki krajowe w tym zakresie.

7 Posiedzenie Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej (nr 29) w dniu 14 lipca 2020 r., wypowiedź ministra ds. Unii Europejskiej Konrada Szymańskiego, Senat RP, www.senat.gov.pl.

8 Ibidem.

9 Posiedzenie Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej (nr 41) w dniu 16 grudnia 2020 r., wypowiedź ministra ds. Unii Europejskiej Konrada Szymańskiego, Sejm RP, www.sejm.gov.pl.

10 Zob. szerzej J. Szymańska, S. Zaręba, Wpływ brexitu na głosowanie w Radzie UE, „Biuletyn PISM”, nr 39 (1787), 8 kwietnia 2019 r., www.pism.pl.

11 M. Szczepanik, J. Szymańska, Reakcja Unii Europejskiej na epidemię koronawirusa, „Biuletyn PISM”, nr 48 (1980), 17 marca 2020 r., www.pism.pl.

12 Mimo że unijny mechanizm gwarantował dofinansowanie 75% kosztów organizacji rejsu ze środków unijnych, a kosztami lotów z krajowego programu „Lot do domu” obciążeni zostali pasażerowie.

13 Ł. Malinowski, Darmowe bilety dla repatriantów? Zobaczcie, dlaczego Polska nie skorzystała z unijnego mechanizmu ochrony ludności, „Rynek Lotniczy”, 17 kwietnia 2020 r., www.rynek-lotniczy.pl.

14 Zob. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie przywrócenia tymczasowo kontroli granicznej osób przekraczających granicę państwową stanowiącą granicę wewnętrzną, Warszawa, 13 marca 2020 r.

15 Zob. M. Kucharczyk, Ile Polska dostała pieniędzy z UE na walkę z koronawirusem?, „Euractiv.pl”, 12 czerwca 2020 r., www.euractiv.pl.

16 UE w 2020 r. Sprawozdanie ogólne z działalności Unii Europejskiej, Komisja Europejska, https://op.europa.eu.

17 Komunikat Komisji w sprawie wdrożenia uprzywilejowanych korytarzy w kontekście wytycznych dotyczących środków zarządzania granicami w celu ochrony zdrowia i zapewnienia dostępności towarów i usług podstawowych 2020/C 96 I/01, Dziennik Urzędowy UE, C 096/I, 24 marca 2020 r., https://eur-lex.europa.eu.

18 W Polsce ruszyły szczepienia przeciw COVID-19 – „to historyczny moment”, 27 grudnia 2020 r., www.gov.pl.

19 J. Benedyczak, S. Zaręba, Międzynarodowy wyścig po szczepionkę na COVID-19, „Biuletyn PISM”, nr 201 (2133), 1 października 2020 r., www.pism.pl.

20 A. Zachova, Czechia, Poland, Slovakia never followed-up on global COVID-19 pledge, „Euractiv.com”, 9 marca 2021 r., www.euractiv.com.

21 Zob. szerzej J. Szymańska, Wspólna odpowiedź na kryzysy – w kierunku Europejskiej Unii Zdrowotnej, „Biuletyn PISM”, nr 263 (2195), 23 grudnia 2020 r., www.pism.pl.

22 P. Biskup, Koniec początku: unijno-brytyjska umowa o handlu i współpracy, „Komentarz PISM”, nr 94/2020, 29 grudnia 2020 r., www.pism.pl.

23 Szymański: umowa między UE a Wielką Brytanią jest dobra dla polskich przedsiębiorców i obywateli, PAP, 25 grudnia 2020 r., www.pap.pl.

24 Konkluzje przewodniczącego Rady Europejskiej po wideokonferencji członków Rady Europejskiej z 19 sierpnia 2020 r., Rada Europejska, www.consilium.europa.eu.

25 UE w 2020 r. Sprawozdanie ogólne z działalności Unii Europejskiej, op. cit.

26 S. Płóciennik, Czas na euroobligacje – Niemcy i Francja proponują większe wsparcie dla gospodarki UE, „Komentarz PISM”, nr 31/2020, 19 maja 2020 r., www.pism.pl.

27 Pierwotny projekt wieloletniego budżetu UE na lata 2021–2027 przedstawiony został przez KE w maju 2018 r.

28 Austria, Dania, Finlandia, Holandia i Szwecja.

29 M. Szczepanik, Rada Europejska przyjmuje nowy wieloletni budżet UE i fundusz odbudowy, „Komentarz PISM”, nr 57/2020, 21 lipca 2020 r.

30 O ile do przyjęcia rozporządzenia ws. warunkowości potrzebne było uzyskanie kwalifikowanej większości głosów w Radzie UE, o tyle przyjęcie budżetu wymagało jednomyślności.

31 Posiedzenie Rady Europejskiej (10 i 11 grudnia 2020 r.) – Konkluzje, Rada Europejska, 11 grudnia 2020 r., www.consilium.europa.eu.

32 Określenie „moment hamiltonowski” nawiązuje do rewolucji finansowej obejmującej szereg reform, które zmieniły warunki finansowe i fiskalne w Ameryce. Zob. O. Issing, The COVID-19 crisis: A Hamilton moment for the European Union?, „International Finance”, lipiec 2020, t. 23, nr 2; S. Ananicz, P. Buras, A. Smoleńska, Nowy rozdział. Transformacja Unii Europejskiej a Polska, Raport Fundacji Batorego, kwiecień 2021, www.batory.org.pl.

33 P. Białczyk, Solidarna Polska krytykuje Morawieckiego. Dostali konkretną odpowiedź, „Wirtualna Polska”, 13 grudnia 2020 r., www.wp.pl.

34 Koszty związane z dostosowaniem polityki energetycznej do nowego unijnego celu redukcji emisji mogą wpłynąć na osłabienie poparcia dla integracji europejskiej zwłaszcza w regionach górniczych.