Dr hab. n. med. Ewa Dmoch-Gajzlerska, prof. nadzw. WUM

Zakład Dydaktyki Ginekologiczno-Położniczej

Wydział Nauki o Zdrowiu

Warszawski Uniwersytet Medyczny

Mgr piel. Anna Kabala

Zakład Dydaktyki Ginekologiczno-Położniczej

Wydział Nauki o Zdrowiu

Warszawski Uniwersytet Medyczny

Dr n. med. Agnieszka Nowacka, położna

Zakład Dydaktyki Ginekologiczno-Położniczej

Wydział Nauki o Zdrowiu

Warszawski Uniwersytet Medyczny

Mgr piel. Elżbieta Pawłowska

Zakład Dydaktyki Ginekologiczno-Położniczej

Wydział Nauki o Zdrowiu

Warszawski Uniwersytet Medyczny

Mgr Maria Rabiej, położna

Zakład Dydaktyki Ginekologiczno-Położniczej

Wydział Nauki o Zdrowiu

Warszawski Uniwersytet Medyczny

© Copyright by Wydawnictwo Lekarskie PZWL, Warszawa 2017

Wszystkie prawa zastrzeżone.

Reprodukcja w jakiejkolwiek postaci całości bądź części książki bez pisemnej zgody wydawcy są zabronione.

Autorzy i Wydawnictwo dołożyli wszelkich starań, aby wybór i dawkowanie leków w tym opracowaniu były zgodne z aktualnymi wskazaniami i praktyką kliniczną. Mimo to, ze względu na stan wiedzy, zmiany regulacji prawnych i nieprzerwany napływ nowych wyników badań dotyczących podstawowych i niepożądanych działań leków, Czytelnik musi brać pod uwagę informacje zawarte w ulotce dołączonej do każdego opakowania, aby nie przeoczyć ewentualnych zmian we wskazaniach i dawkowaniu. Dotyczy to także specjalnych ostrzeżeń i środków ostrożności. Należy o tym pamiętać, zwłaszcza w przypadku nowych lub rzadko stosowanych substancji.

Recenzent: Dr hab. n. o zdr., mgr pielęgniarstwa Edyta Barnaś

Wydawca: Stella Nowośnicka-Pawlitko

Redaktor merytoryczny: Dorota Kassjanowicz

Producent: Anna Bączkowska

Projekt okładki i stron tytułowych: Marta Krzywicka

Projekt graficzny i redakcja techniczna: Maria Czekaj

Skład wersji elektronicznej na zlecenie Wydawnictwa Lekarskiego PZWL: Tomasz Szymański / konwersja.virtualo.pl

eBook został przygotowany na podstawie wydania papierowego z 2017., (wyd. I)

Warszawa 2017

ISBN 978-83-200-5346-3

Wydawnictwo Lekarskie PZWL

02-460 Warszawa, ul. Gottlieba Daimlera 2

tel. 22 695 43 21

www.pzwl.pl

Księgarnia wysyłkowa:

tel. 42 680 44 88; infolinia: 801 33 33 88

e-mail: wysylkowa@pzwl.pl

Informacje w sprawie współpracy reklamowej: reklama@pwn.pl

Wydawca nie ponosi odpowiedzialności za treść ogłoszeń zamieszczonych przez reklamodawców.

Przedmowa

Szanowni Państwo,

oddajemy do Państwa rąk podręcznik, który szczególny nacisk kładzie na omówienie roli położnej i pielęgniarki w strukturach Podstawowej Opieki Zdrowotnej. Skierowany jest on do wszystkich studentów Wydziału Nauk o Zdrowiu. W niniejszej publikacji przedstawiono informacje dotyczące funkcjonowania systemu ochrony zdrowia i zasad jej finansowania. Omówiono wybrane modele i systemy opieki zdrowotnej w krajach Unii Europejskiej i w Polsce. W opracowaniu omówiono tak ważne zagadnienie, jak zasady rządzące działaniem POZ w naszym kraju oraz związane z tym reguły prawne. Obszernie przedstawiono zagadnienie funkcjonowania rodziny w sytuacjach zdrowia i choroby. Scharakteryzowano także metody pracy położnej środowiskowej/rodzinnej zgodnie z obowiązującymi standardami oraz realizacją procesu pielęgnowania.

Zdajemy sobie sprawę, że niniejsza publikacja nie wyczerpuje w pełni problematyki związanej z ochroną zdrowia. Mamy jednak nadzieję, że książka ta będzie istotną pomocą dydaktyczną dla studentów, ułatwiającą zrozumienie trudnych zagadnień dotyczących POZ i wzbogacającą wiedzę z tego zakresu.

Autorki

1
Systemy opieki zdrowotnej
Agnieszka NOWACKA

Żyjemy w czasach, w których następuje wiele zmian dotyczących funkcjonowania systemu ochrony zdrowia. Na świecie i w Polsce obserwuje się zwiększone zainteresowanie tą problematyką, którą kształtują zmiany demograficzne, środowiskowe, społeczno-kulturowe oraz polityczne. Te ostatnie dotyczą głównie integracji naszego kraju z Unią Europejską (UE) i jego polityką zdrowotną w odniesieniu do państw członkowskich. W rozdziale przedstawione zostały różne typy modeli funkcjonowania systemów ochrony zdrowia w państwach UE.

1.1.  Definicje systemu opieki zdrowotnej

System opieki zdrowotnej w literaturze definiowany jest w różny sposób. Według Nowego Słownika Języka Polskiego pojęcie „system” rozumiane jest jako uporządkowany zbiór jednostek tworzących jakąś zorganizowaną całość, służącą jednemu celowi.

System – to również zasady organizacji czegoś, ogół przepisów, obowiązujących reguł stosowanych w jakiejś dziedzinie, według których coś jest wykonywane i organizowane.

Cezary Włodarczyk (1998) i Stefan Paździoch (2004) system zdrowotny definiują jako wyodrębnioną całość złożoną z wielu różnych elementów, powiązanych różnorodnymi więziami, który realizuje cel związany ze zdrowiem.

System zdrowotny – to całość działań, których podstawowym celem jest promowanie, poprawa i zachowanie dobrego stanu zdrowia członków populacji.

System opieki zdrowotnej – to zorganizowany i skoordynowany zespół działań, którego celem jest realizacja świadczeń i usług profilaktyczno-leczniczych, rehabilitacyjnych mających na celu zabezpieczenie i poprawę stanu zdrowia jednostki i zbiorowości.

System opieki zdrowotnej – to koncepcyjnie wyodrębniona całość, której części wspólnie przyczyniają się do powodzenia całości, w rozumieniu realizacji polityki zdrowotnej.

Według Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) system zdrowotny określany jest jako spójna całość, której liczne powiązane ze sobą części wspólnie oddziałując, wpływają pozytywnie na stan zdrowia ludności.

1.2.  Wybrane modele systemów opieki zdrowotnej

Historyczny rozwój form organizacyjnych ochrony zdrowia uzależniony był od rozwoju społecznego.

Wśród historycznych organizacji ochrony zdrowia możemy wyróżnić:

1. Wspólnotę pierwotną, w której dominowało ziołolecznictwo. Zaczątki tej wspólnoty dominowały głównie wśród plemion Afryki Środkowej i Ameryki Południowej. W Egipcie wprowadzono pierwsze przepisy dotyczące postępowania sanitarnego.

2. Ustrój niewolniczy, w którym ze stałej opieki medycznej korzystali głównie arystokraci oraz osoby zamożne. Ochrona zdrowia podporządkowana była interesom osób sprawujących władzę. W starożytnym Rzymie rozpoczyna się rozwój służby zdrowia, pojawia się pierwsza struktura organizacji szpitali przeznaczonych dla ludności.

3. Epokę feudalną, gdzie dostęp do opieki medycznej mają tylko wybrani (duchowni i zamożni członkowie społeczeństwa). Po raz pierwszy mamy do czynienia z pracownikami służby zdrowia, tzw. medykami dworskimi, którzy początkowo przebywali na dworach monarchów.

4. Odrodzenie (XIV–XVI w.), w którym następuje rozwój nauk medycznych. Państwo zaczyna ingerować w sferę ochrony zdrowia. By zapewnić społeczeństwu dostęp do lekarzy, powołuje tzw. zwierzchnie urzędy lekarskie. W 1328 r. w Strasburgu utworzono stanowisko lekarza miejskiego.

5. Oświecenie – na przełomie XVII–XVIII w. w Prusach i Rosji, jak również w pozostałej części Europy uregulowana zostaje instytucja lekarza miejskiego oraz szpitalnictwo.

6. Formację kapitalistyczną, kiedy to następuje wyraźny rozwój ochrony zdrowia. Pojawia się wolna praktyka lekarska, która stała się podstawową formą ochrony zdrowia. Lekarze pracujący w ramach tej formacji nastawieni byli wyłącznie na osiągnięcie zysku. W XIX w. w Europie, w tym również w Polsce, powstają pierwsze szpitale budowane przy fabrykach oraz pojawia się ubezpieczenie chorobowe.

7. Formację socjalistyczną, której inicjatorem był Siemaszko. W 1917 r. powstają dekrety o powszechnym ubezpieczeniu społecznym, państwo angażuje się w ochronę zdrowia, tworząc warunki korzystne dla rozwoju bezpłatnej pomocy lekarskiej. System ten rozwinął się we wszystkich krajach dawnego bloku socjalistycznego. Występował również w Polsce do lat 90. XX wieku.

Procesy przemian związane z ochroną zdrowia zachodzące na przełomie XIX i XX stulecia spowodowały znaczne zróżnicowanie poziomu opieki zdrowotnej na świecie. Doprowadziły do ukształtowania się norm i reguł prawnych dotyczących funkcjonowania ochrony zdrowia. Wraz z intensywnym rozwojem gospodarczym pod koniec XX w. wykształciły się dwa modele ochrony zdrowia: rynkowy (prywatny) i znacjonalizowany (państwowy).

Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) wyróżniła cztery podstawowe modele opieki:

1. Model bazujący na zasadzie pomocy publicznej.

2. Model oparty na systemie ubezpieczeń chorobowych (model Bismarcka).

3. Model narodowej służby zdrowia:

– brytyjski: Beveridge’a,

– radziecki: Siemaszki.

4. Model rynkowy, oparty na ubezpieczeniach prywatnych finansowanych przez pracodawców lub ubezpieczonych (bądź wspólnie).

1.2.1.  Model bazujący na zasadzie pomocy publicznej

Jest to model typowy dla krajów rozwijających się. Obecnie funkcjonuje w niektórych krajach Ameryki Łacińskiej, Azji i Afryki.

Główne założenia:

» zdecydowana większość obywateli państwa ma zagwarantowaną opiekę zdrowotną ograniczoną do minimum;

» baza szpitalna skupiona jest w dużych miastach;

» brak zasobów finansowych, kadrowych i aparatury na terenach słabiej zaludnionych;

» niekiedy wprowadza się w ograniczonym zakresie ubezpieczenia zdrowotne dotyczące wąskiej grupy funkcjonariuszy publicznych i kadry wielkich zakładów przemysłowych.

1.2.2.  Model oparty na systemie ubezpieczeń chorobowych (tzw. model Bismarcka)

Powstał z inicjatywy premiera Prus, kanclerza Rzeszy Niemieckiej Ottona von Bismarcka w 1883 r. Miał charakter zdecentralizowany. Obecnie uważany jest za najbardziej racjonalny i efektywny system ochrony zdrowia w krajach Unii Europejskiej. Występuje we Francji, Belgii, Holandii, Luksemburgu i Austrii.

Główne założenia:

» finansowanie opieki zdrowotnej pochodzi z ubezpieczenia obowiązkowego (składki pracowników i pracodawców);

» funduszami ubezpieczeniowymi zarządzają instytucje niezależne od administracji państwowej, mające samodzielność prawną i finansową;

» instytucje te zawierają kontrakty z zakładami opieki zdrowotnej, lekarzami i pozostałym personelem medycznym na wykonywanie usług medycznych dla osób ubezpieczonych;

» ubezpieczenie obejmuje osoby czynne zawodowo i członków ich rodzin;

» zakres przedmiotowy świadczeń obejmuje opiekę ambulatoryjną i szpitalną, zaopatrzenie w leki i artykuły medyczne;

» występuje zasada udziału własnego (pacjent uczestniczy w kosztach usługi, leku) niezależnie od wysokości wnoszonej składki na ubezpieczenie zdrowotne;

» istnienie sektora publicznego i niepublicznego, które ze sobą konkurują w świadczeniu usług medycznych.

1.2.3.  Modele narodowej służby zdrowia

1.2.3.1.  Model brytyjski (Beveridge’a)

Wprowadzony przez Williama Henry’ego Beveridge’a w 1948 r. w Wielkiej Brytanii. Występował również w Irlandii, Norwegii, Szwecji, Finlandii, Danii, Portugalii, Grecji, Hiszpanii i Włoszech. Model ten stanowił podstawę Narodowej Służby Zdrowia. Jego zadaniem była regulacja polityki społecznej, poprzez zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego obywatelom, jak również wzmocnienie funkcji opiekuńczej państwa.

Główne założenia:

» zakłady opieki zdrowotnej są głównie własnością państwa, a sektor niepubliczny jest ograniczony;

» opieka zdrowotna finansowana jest głównie z budżetu państwa;

» organ kontrolujący system opieki zdrowotnej stanowi państwo; dopuszczalna jest mniejsza lub większa decentralizacja;

» strategię i politykę zdrowotną, standardy i przepisy ustalają władze centralne;

» wspólnoty lokalne (gminy, rejony i regiony) wywierają bezpośredni wpływ na politykę zdrowotną i zarządzanie zakładami opieki zdrowotnej na swoim terenie;

» równy dostęp do opieki zdrowotnej (osoby chore przewlekle, dzieci, kobiety ciężarne mogą być zwolnione z obowiązku współpłacenia za niektóre usługi).

1.2.3.2.  Model radziecki (Siemaszki)

Pojawił się w Związku Radzieckim w 1917 r. w wyniku rewolucji październikowej. Obowiązywał w krajach tzw. bloku wschodniego.

Główne założenia:

» finansowanie opieki zdrowotnej wyłącznie z budżetu państwa;

» pełna kontrola systemu opieki zdrowotnej przez rząd;

» centralne planowanie działalności inwestycyjnej i leczniczej;

» powszechny i bezpłatny dostęp do opieki zdrowotnej;

» całkowity brak sektora prywatnego, ściśle limitowana praktyka lekarska;

» potraktowanie sektora opieki zdrowotnej jako sfery nieproduktywnej;

» ograniczenie autonomii prawnej, finansowej i organizacyjnej zakładów opieki zdrowotnej.

1.2.4.  Model rynkowy opieki zdrowotnej oparty na prywatnych, dobrowolnych ubezpieczeniach zdrowotnych

Model ten nie występuje nigdzie w czystej postaci. Ubezpieczenia zdrowotne wykupywane są przez zainteresowanych oraz ich pracodawców u różnych konkurencyjnych instytucji ubezpieczeniowych. System ten dominuje głównie w USA.

Proces integracyjny w Europie spowodował wiele zmian dotyczących systemów opieki zdrowotnej, jak również ich ewaluację w zakresie finansowania. W oparciu o takie kryteria, jak:

» formy własności środków ochrony zdrowia,

» źródła i zasady finansowania zasobów w ochronie zdrowia,

» zakres partycypacji pacjenta w kosztach pozyskiwania świadczeń w państwach UE

rozróżnić można następujące dwa modele ochrony zdrowia:

» narodowy system ochrony zdrowia

» system oparty na ubezpieczeniach zdrowotnych.

1.2.5.  Narodowy system ochrony zdrowia

Główne założenia:

» niezależnie od tego, czy jest to system scentralizowany, czy zdecentralizowany pacjent nie płaci za świadczenia;

» pacjent wybiera lekarza pierwszego kontaktu, którego może zmienić po upływie określonego czasu;

» organizacja i dostarczanie świadczeń jest obowiązkiem państwa lub władz lokalnych w przypadku systemu zdecentralizowanego;

» świadczenia zdrowotne finansowane są z podatków.

1.2.6.  System oparty na ubezpieczeniach zdrowotnych

Wprowadzony w latach 90. XX w. we wszystkich krajach Europy Wschodniej i Środkowej.

Główne założenia:

» autonomiczność i niezależność systemu ubezpieczeniowego od administracji publicznej państwa przy jednoczesnym zachowaniu jego kontroli i nadzoru;

» kontraktowanie świadczeń zdrowotnych ze świadczeniodawcami publicznymi i prywatnymi;

» finansowanie świadczeń zdrowotnych ze składek ubezpieczonych.

W Polsce przez wiele lat obowiązywał system narodowej służby zdrowia według modelu Siemaszki. Z tego powodu wszystkie decyzje dotyczące polityki zdrowotnej podporządkowane były Ministerstwu Zdrowia i Opieki Społecznej. Władze lokalne pełniły jedynie funkcję łącznika z centralnym poziomem decyzyjnym, a w funkcjonowaniu systemu opieki zdrowotnej główną rolę odgrywali politycy, nie biorąc pod uwagę rzeczywistych potrzeb zdrowotnych społeczeństwa. Przeobrażenia ustrojowe w kraju spowodowały zmianę w jej planowaniu. Polska stała się wolnym państwem europejskim. Nastąpiło przejście od centralnego planowania do gospodarki rynkowej. Wprowadzono wiele reform w dziedzinie zarządzania, finansów, w tym również w zakresie organizacji opieki zdrowotnej.

W 1999 r. została wprowadzona reforma opieki zdrowotnej, która była początkiem skomplikowanych zmian i reorganizacji w procesie związanym z działalnością ochrony zdrowia.

System opieki zdrowotnej w Polsce obejmuje zespół osób i instytucji, który ma za zadanie zapewnić ją ludności. Oparty jest on na modelu ubezpieczeniowym.

Działania systemu bazującego na ubezpieczeniach zdrowotnych reguluje wiele ustaw. Są to m.in.:

1. Ustawa o działalności leczniczej (Dz. U. 2015, poz. 618).

2. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027).

3. Ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417).

4. Ustawa Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271).

5. Ustawa o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 174, poz. 1039).

6. Ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634).

7. Ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 159).

Obecnie system opieki zdrowotnej kształtują dwie pierwsze ustawy. Aktem prawnym, który obok ustaw reguluje ochronę zdrowia w Polsce, jest art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej, który głosi:

1. KAŻDY MA PRAWO DO OCHRONY ZDROWIA.

2. OBYWATELOM, NIEZALEŻNIE OD ICH SYTUACJI MATERIALNEJ, WŁADZE PUBLICZNE ZAPEWNIAJĄ RÓWNY DOSTĘP DO ŚWIADCZEŃ OPIEKI ZDROWOTNEJ FINANSOWANEJ ZE ŚRODKÓW PUBLICZNYCH. WARUNKI I ZAKRES UDZIELANIA ŚWIADCZEŃ OKREŚLA USTAWA.

PIŚMIENNICTWO

1. Sobol E. (red.). Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo PWN, Warszawa 2003.

2. Hibner E. Zarządzanie w systemie ochrony zdrowia. Wydawnictwo WSH-E, Łódź 2003.

3. Kautsh M., Klich J., Whitfeld M. Zarządzanie w opiece zdrowotnej. Wydawnictwo UJ, Kraków 2001.

4. Kulik T., Lastalski M. (red.). Zdrowie Publiczne. Wydawnictwo Czelej, Lublin 2002.

5. Paszkowska M. Finansowanie systemu opieki zdrowotnej w wybranych państwach Unii Europejskiej; „e-Finanse” 2006.

6. Paździoch S. Prawo zdrowia publicznego. Zarys problematyki. Wydawnictwo Zdrowie i Zarządzanie, Kraków 2004.

7. Reprezentacja Komisji Europejskiej w Polsce: ABC Unii Europejskiej. Warszawa 2004.

8. Sieńko A. Prawo ochrony zdrowia. Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006.

9. Suchecka J. Ekonomia zdrowia i opieki zdrowotnej. Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2010.

10. Suchecka J. Finansowanie ochrony zdrowia. Wybrane zagadnienia. Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2011.

11. Ślusarczyk J. (red.). Zdrowie publiczne w praktyce. Wydawnictwo Warszawskiego Uniwersytetu Medycznego, Warszawa 2009.

12. Włodarczyk W.C. Reforma opieki zdrowotnej w Polsce. Studium polityki zdrowotnej. Wydawnictwo Vesalius, Kraków 1998.

2
Polityka zdrowotna
Elżbieta PAWŁOWSKA

Rozwój nauk i postęp techniczny XX w. spowodował przewartościowanie pojęć dotyczących zdrowia oraz działań służących jego ochronie. Warunkiem sprawnie funkcjonującego społeczeństwa, twórczego i kreatywnego, tworzącego dobra materialne oraz poprawiającego swój byt, jest nie tylko jego potencjał intelektualny, lecz także fizyczny, który niezmiennie kojarzy się ze zdrowiem. Pojęcie zdrowia na przestrzeni wielu lat ostatecznie ukształtowało się zarówno jako wartość biologiczna i kulturowa, jak też społeczna. Potwierdzeniem tej tezy było zawarte w dokumencie Zdrowie dla wszystkich w 2000 r. sformułowanie, że zdrowie to, po pierwsze, bogactwo społeczeństwa gwarantujące jego rozwój ekonomiczny i społeczny, ponieważ tylko zdrowe społeczeństwo jest w stanie stworzyć dobra materialne i kulturowe, rozwijać się oraz osiągnąć odpowiednią długość życia; po drugie – stanowi wartość pozwalającą jednostce lub grupie realizować własne aspiracje oraz potrzebę osiągania satysfakcji, a także zmieniać środowisko i radzić sobie z nim.

2.1.  Definicje, cele i zakres polityki zdrowotnej

Zmiana postrzegania zdrowia jako wartości bezcennej wymusza na władzy ustawodawczej państwa taką politykę zdrowotną, która zapewniałaby społeczeństwu poczucie bezpieczeństwa w tym zakresie. Jak zatem należy rozumieć politykę zdrowotną państwa i czy można ją zdefiniować w sposób jednoznaczny?

Poprzez termin „polityka” rozumiemy w tym przypadku różnorodne formy aktywności ludzkiej, której celem jest tworzenie, zachowanie i poprawa jakości życia społeczeństwa. Aby spełnić te założenia, niezbędne jest kreowanie polityki społecznej, której część stanowi właśnie polityka zdrowotna zwana także polityką ochrony zdrowia.

Analizując pracę Cezarego Włodarczyka z 1997 r. pt. Polityka zdrowotna w społeczeństwie demokratycznym, znajdujemy definicje polityki zdrowotnej sformułowane m.in. w zależności od jej punktu odniesienia, tj. celu, etyki, rodzaju działań służby zdrowia oraz podziału zasobów. Uwzględniając zatem cele polityki zdrowotnej, należy ją rozumieć jako „działalność, która ma na celu poprawę stanu zdrowia, zaspokajanie potrzeb zdrowotnych albo udzielanie świadczeń”.

Z punktu widzenia problemów etycznych polityka zdrowotna kraju lub społeczności to „przyjmowana przez nie strategia, służąca kontrolowaniu i optymalizowaniu wykorzystywania przez nie wiedzy medycznej i dostępnych zasobów do rozwiązywania problemów zdrowotnych”.

Uwzględniając działania służby zdrowia, polityka zdrowotna rozumiana jest jako „artykulacja celów prowadzących do poprawy sytuacji zdrowotnej, wśród nich celów priorytetowych i głównych kierunków działań służących ich realizacji” bądź jako „formalna deklaracja przyznająca priorytet sprawom zdrowia i określająca cele zdrowotne, która tworzy określone zobowiązania dla różnych instytucji, także dla instytucji rządowych”.

Rozpatrując politykę zdrowotną w kontekście podziału zasobów, rozumiemy ją jako „sposób, w jaki społeczeństwa, kraje, miasta i społeczności rozdzielają zasoby pomiędzy różne konkurujące ze sobą formy interwencji i różne konkurujące ze sobą grupy ludności” lub jako „zbiór zasad przyjętych przez społeczeństwo, które to zasady określają, jak dokonywana jest alokacja zasobów przeznaczanych na ochronę zdrowia albo też określają udział w kosztach i korzyściach zdrowotnych, jakie stają się udziałem poszczególnych grup”.

Polityka zdrowotna to zatem podsystem polityki społecznej. Tym samym jest powiązana z celową i zorganizowaną działalnością państwa oraz instytucji pozapaństwowych, poprzez co służy ochronie zdrowia społeczeństwa. Wynikają stąd określone zadania, które mają wspomóc realizację jej celów.

Na racjonalną politykę zdrowotną, spełniającą oczekiwania społeczeństwa, składają się:

» rozpoznawanie rzeczywistych potrzeb zdrowotnych;

» znajomość zasobów i ocena działania istniejącego systemu ochrony zdrowia;

» analiza jakości świadczeń;

» ocena kosztów leczenia i zasobów rezerwowych wynikających z postępu wiedzy i techniki.

Powyższe opisy pokazują, jak trudno istotę polityki zdrowotnej ująć w sposób zwięzły i jednoznaczny. Definicja minimum, według cytowanego już wyżej Włodarczyka, określa ją jako „proces polityczny mający związek ze zdrowiem”. Można zatem wyodrębnić jej podstawowe aspekty, którymi są polityka zdrowotna rozumiana jako:

» sztuka rządzenia,

» sprawy publiczne,

» kompromis i konsensus,

» władza i dystrybucja zasobów.

Pod pojęciem polityki zdrowotnej jako sztuki rządzenia rozumiemy decyzje polityczne w obszarze potrzeb zdrowotnych i ich egzekwowanie. Pod pojęciem spraw publicznych rozumiana jest jako sprawiedliwe podejście do kwestii zdrowia, a tym samym niwelowanie nierówności w tym zakresie. Jako kompromis i konsensus dotyczy metod rozwiązywania konfliktów w obszarze ochrony zdrowia, opiera się na negocjacjach i kompromisie (np. jeżeli dochodzi do narastania dysproporcji pomiędzy możliwościami działań prozdrowotnych i ekonomicznych a możliwością ich finansowania ze środków publicznych). Natomiast polityka zdrowotna jako władza i dystrybucja zasobów to ścisła zależność, a tym samym powiązanie z polityką całego państwa oraz wszystkich społecznych działań dotyczących zdrowia, władzy, decydowania, kontroli i nadzoru.

Aby polityka zdrowotna mogła wykorzystać istniejące rezerwy tkwiące w systemie ochrony zdrowia, niezbędne jest także kreowanie zachowań prozdrowotnych społeczeństwa i uświadamianie wszystkim współodpowiedzialności za własny stan zdrowia. Polityka zdrowotna to zatem proces dynamiczny, który ma kreować i tworzyć perspektywiczne ramy funkcjonowania systemu opieki zdrowotnej. Składa się na nią cała sekwencja działań, których celem jest wpływanie na instytucje systemu opieki zdrowotnej oraz na decyzje organizacyjne stwarzające warunki do zapewnienia dostępności świadczeń, a także określające odpowiedzialność obywateli i państwa w tej dziedzinie.

Realizacja polityki zdrowotnej przez państwo odnosi się także do postrzegania go jako nowoczesnego i świadomego, że zdrowe społeczeństwo jest wydajne i ekspansywne, i że to ważna kwestia społeczna oraz że postęp wiedzy umożliwia leczenie chorób, które uchodziły dotąd za trudne czy nieuleczalne, z czym jednak wiąże się wzrost kosztów i nakładów finansowych. Nie bez znaczenia jest fakt, że demokracja wymusza pomaganie tej części społeczeństwa, która z różnorodnych przyczyn, np. finansowych, nie może ponosić kosztów świadczeń.

Definiowanie polityki zdrowotnej ewaluuje w zależności od zmian, które zachodzą w obszarze ochrony zdrowia, sytuacji społecznej i ekonomiczno-gospodarczej danego kraju. Na cele, zadania i zakres polityki społecznej wpływa bardzo wiele czynników, z których najważniejsze wydają się zmiany demograficzne, epidemiologiczne, sytuacja ekonomiczna państwa i poszczególnych obywateli, sytuacja polityczna, różnice kulturowe, mobilność społeczeństwa, rozwarstwienie społeczne czy zmienne potrzeby zdrowotne. Polityka zdrowotna powinna wyznaczać cele istniejącego systemu ochrony zdrowia, zapewniać środki do jego funkcjonowania i kreować pomocne regulacje prawne.

PODSTAWOWYM ZADANIEM POLITYKI ZDROWOTNEJ STAJE SIĘ OKREŚLENIE PRIORYTETÓW, ZE WZGLĘDU NA OGRANICZONE ZASOBY FINANSOWE I KADROWE, TYM BARDZIEJ, ŻE ROZWÓJ NOWOCZESNYCH TECHNOLOGII DIAGNOSTYCZNO-LECZNICZYCH NIESIE MOŻLIWOŚĆ WPROWADZANIA CORAZ SKUTECZNIEJSZYCH, ALE I KOSZTOCHŁONNYCH PROCEDUR MEDYCZNYCH.

Istniejące możliwości powodują wzrost oczekiwań społecznych. Ze względu na ograniczony dostęp do zasobów polityka zdrowotna musi równoważyć oczekiwania w imię zapewnienia sprawiedliwego i przejrzystego dostępu do usług. Wiąże się to z koniecznością zapewnienia etyczno-moralnego aspektu realizowanej polityki. Nie może ona zarazem pomijać grup tzw. wrażliwych, wymagających wzmożonej troski, jak np. kobiety w ciąży, dzieci, osoby starsze, niepełnosprawni, którym musi zapewnić poczucie bezpieczeństwa zdrowotnego. W przypadku dużych dysproporcji związanych z rozdzielaniem środków finansowych jedynym etycznym i słusznym założeniem staje się wówczas ograniczenie świadczeń ze środków publicznych. W ten sposób zostaje zrealizowana zasada wynikająca z gwarancji Konstytucji RP mówiąca o równouprawnieniu w dostępie do świadczeń medycznych.

Zminimalizowanie różnic pomiędzy oczekiwaniami a możliwościami musi również uwzględniać działania ukierunkowane na tworzenie warunków sprzyjających zdrowiu, np. w miejscu pracy, warunków do rekreacji i wypoczynku czy zdrowego żywienia.

Kolejnym bardzo istotnym zadaniem jest także wskazanie zadań i roli poszczególnych podmiotów, osób, tzw. interesariuszy systemu, którzy mają wpływ na funkcjonowanie systemu ochrony zdrowia. Aktywność takich podmiotów, jak np. administracja rządowa, Agencja Oceny Technologii Medycznych, stowarzyszenia pacjentów, kadra zarządzająca itp., będzie wpływała na skuteczność polityki dotyczącej zdrowia. Powinna ona budować także konsensus co do wyznaczonych celów, ponieważ różnorodność interesariuszy rodzi często konkurencyjność i sprzeczność w tym zakresie. A zatem polityka zdrowotna państwa powinna skutecznie rozwiązywać tego typu problemy. Niezmiernie ważne jest także prowadzenie właściwej polityki informacyjnej, która naświetla konflikty wynikające z oczekiwań różnorodnych grup społecznych i ograniczonych zasobów oraz wskazuje drogi wyjścia.

2.1.1.  Jednostki odpowiedzialne za politykę zdrowotną w Polsce

Polityka zdrowotna realizowana jest w Polsce zgodnie z podstawowym dokumentem – Konstytucją Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietna 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), która w art. 68 stwierdza, że:

1. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia.

2. Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej, ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa.

3. Władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku.

4. Władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska.

5. Władze publiczne popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży.

A oto inne artykuły dotyczące polityki zdrowotnej:

Art. 66

„Każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Sposób realizacji tego prawa oraz obowiązków pracodawcy określa ustawa.

Pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów; maksymalne normy czasu pracy określa ustawa”.

Art. 67

„Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa.

Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający środków do utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy ustala ustawa”.

Art. 74

wskazuje na znaczenie ochrony środowiska dla zdrowia obywateli, stwierdzając, że:

„Władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Każdy ma prawo do informacji o stanie zdrowia i ochronie środowiska. Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony poprawy stanu środowiska”.

Art. 76

„Władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i najemców, przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwa oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi.

Konstytucja jako akt najwyższej rangi nakreśla kierunki działań polityki zdrowotnej oraz nakazuje stworzenie systemu prawnego oraz systemu ochrony zdrowia, który w sposób klarowny i przejrzysty zapewni dostęp do świadczeń finansowanych ze środków publicznych, a po drugie będzie obowiązywała w nim zasada równości w dostępie do świadczeń dla wszystkich obywateli. Nie należy rozumieć tego jednak jako powszechnego dostępu do wszystkich istniejących świadczeń. Konstytucja umożliwia również funkcjonowanie systemu w oparciu o środki pochodzące z działalności komercyjnej. Tak więc państwo stworzyło normy prawne, które stanowią podstawę uprawnień i obowiązków podmiotów biorących udział w świadczeniu opieki zdrowotnej”.

Przeprowadzona w latach 90. decentralizacja władzy umożliwiła przeniesienie wielu uprawnień w zakresie zarządzania systemem ochrony zdrowia na poszczególne szczeble władzy lokalnej.

Władza centralna reprezentowana jest przez Radę Ministrów i ministrów poszczególnych resortów, natomiast na poziomie województw powstały samorządy terytorialne (gminne, powiatowe i wojewódzkie), którym zapewniono samodzielność w działaniach związanych z realizacją zadań z obszaru ochrony zdrowia. W tym celu powołano również Narodowy Fundusz Zdrowia, który stał się głównym płatnikiem świadczeń zdrowotnych.

Za kreowanie polityki zdrowotnej odpowiedzialne są następujące podmioty:

» rząd z ministerstwami;

» administracja państwowa;

» samorządy;

» pracownicy opieki zdrowotnej;

» organizacje pozarządowe;

» społeczeństwo.

Zmiany w wyniku przeprowadzonej reformy systemu ochrony zdrowia mają na celu przede wszystkim jak najpełniejsze zaspokajanie potrzeb zdrowotnych obywateli. Poprzez ustawy szczegółowe określono zadania i rolę poszczególnych podmiotów odpowiedzialnych za funkcjonowanie owego systemu, w tym funkcję samorządów lokalnych w tym zakresie.

Minister zdrowia odpowiada za:

» ustalanie polityki zdrowotnej państwa i ustalanie jej priorytetów,

» przygotowanie projektów aktów normatywnych w zakresie ochrony zdrowia,

» nadzorowanie działalności terenowych organów administracji rządowej i realizacji programów zdrowotnych.

Ponadto współpracuje z samorządami zawodów medycznych i organizacjami społecznymi działającymi na rzecz zdrowia.

Na poziomie samorządu wojewódzkiego do podstawowych zadań w zakresie ochrony zdrowia należy:

» realizacja polityki zdrowotnej państwa i kontrola realizacji tych zadań;

» ocena i rozpoznawanie potrzeb zdrowotnych społeczności lokalnej oraz podejmowanie działań zaspokajających potrzeby społeczności lokalnej w tym zakresie;

» realizacja programów zdrowotnych i opracowywanie własnych, ocena ich skuteczności i ewaluacja;

» zabezpieczenie sprawnego działania i współdziałania wszystkich podmiotów, odpowiedzialnych za zdrowie społeczeństwa;

» zabezpieczenie dostępności do świadczeń specjalistycznych;

» prowadzenie nadzoru medycznego nad placówkami ochrony zdrowia;

» zapewnienie dostępności do świadczeń zdrowotnych oraz kształtowanie właściwych postaw społecznych;

» organizowanie systemu ratownictwa i współpracy pogotowia ratunkowego, policji, straży pożarnej;

» organizowanie systemu gotowości w sytuacjach kryzysowych;

» zapewnienie ochrony zdrowia psychicznego.

Na poziomie powiatu do podstawowych zadań w zakresie ochrony zdrowia należy:

» opracowywanie i realizacja programów zdrowotnych w oparciu o rozeznane potrzeby społeczności lokalnej;

» inicjowanie i wspomaganie działań z zakresu promocji zdrowia i edukacji zdrowotnej;

» nadzór nad realizacją zadań powiatowej inspekcji sanitarnej;

» utrzymywanie rezerw specjalistycznych;

» organizowanie domów pomocy społecznej oraz pomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi;

» zabezpieczenie usług medycznych w domach pomocy społecznej.

Zadania gminy:

» realizacja programów zdrowotnych i ocena ich efektów,

» opracowywanie programów zdrowotnych wynikających z potrzeb społeczności lokalnej,

» udział w organizowaniu edukacji zdrowotnej, inspirowanie działań,

» podejmowanie działań wynikających z sytuacji zdrowotnej społeczności lokalnej i potrzeb w tym zakresie.

Koordynacja wszystkich działań na poszczególnych szczeblach jest warunkiem równego i sprawiedliwego dostępu do świadczeń ochrony zdrowia, który umacnia i potęguje to, co najcenniejsze dla każdego człowieka – zdrowie.

2.2.  Sytuacja demograficzna społeczeństwa i jej wpływ na planowanie polityki zdrowotnej

Sytuacja demograficzna Polski w ostatnim dziesięcioleciu ulegała systematycznemu pogorszeniu. Od 2012 r. w wyniku ubytku naturalnego, liczba ludności w Polsce sukcesywnie maleje. W 2014 r. liczba mieszkańców zmniejszyła się o 17 tys. w stosunku do 2013 r., a w połowie roku 2015 zmalała o kolejne 22 tys. Niekorzystne lata 2012–2013, kiedy zanotowano największy naturalny ubytek ludności w okresie powojennym, oraz utrzymująca się emigracja ludności spowodowały, że Polska znalazła się w kryzysie demograficznym.

W najbliższej przyszłości odsetek ludzi starszych w naszym kraju będzie większy od przeciętnego w krajach Unii Europejskiej. Wszystko to skutkuje zmniejszeniem się liczby osób w wieku produkcyjnym i przedprodukcyjnym. Obecnie obserwujemy trend, który zaznacza się nadwyżką liczebną kobiet nad mężczyznami w przedziale wiekowym 50–54 lata, która bardzo dynamicznie wzrasta (po 65. r.ż. na 100 mężczyzn przypadają 163 kobiety). Prognozy GUS na rok 2020 nie są optymistyczne i wyraźnie wskazują, że sukcesywnie następuje znaczny ubytek liczby osób w wieku 18–40 lat. Oznacza to, że dwie osoby będą musiały pracować na jedną osobę w wieku poprodukcyjnym. Kolejnym niepokojącym zjawiskiem jest zmniejszanie się odsetka kobiet w wieku rozrodczym, a wzrost – w wieku starszym. Powoduje to nienastępowanie prostej zastępowalności pokoleń.

Pomimo poprawy w zakresie długości życia w Polsce nadal jeszcze nie dorównujemy krajom Europy Zachodniej. Prognozuje się, że dopiero w latach 2021–2022 kobiety osiągną u nas długość życia porównywalną do sytuacji w innych krajach Europy, mężczyźni zaś zbliżą się do tych wartości około roku 2030.

Długość życia związana jest z wieloma czynnikami, m.in. takimi, jak: styl życia, miejsce zamieszkania, wykształcenie, wykonywany zawód itd. W Polsce najkrócej żyją mieszkańcy miast liczących poniżej 5 tys. Główny Urząd Statystyczny (GUS) wskazuje na postępujący spadek ogólnej liczby ludności Polski, niekorzystne zmiany w strukturze wieku, ubytek osób w wieku prokreacyjnym.

Również stan zdrowia populacji nie ulega radykalnej poprawie. Pomimo coraz efektywniejszego leczenia ostrych stanów wieńcowych, udarów mózgu, innych chorób układu krążenia nadal mamy zbyt duży współczynnik zgonów z powodu tych schorzeń. Ponadto wzrasta liczba zachorowań na nowotwory. Wśród mężczyzn są to głównie nowotwory płuc, gruczołu krokowego i jelita grubego, pęcherza moczowego, żołądka. U kobiet, głównie rak piersi, jelita grubego, płuca, trzonu macicy, jajnika, szyjki macicy.

Problemem, który nie stanowi zagrożenia dla życia, ale może prowadzić do zbyt wczesnej niesprawności, są choroby układu ruchu, głównie bóle kręgosłupa, zapalenia kości i stawów.

Niezadowalająca sytuacja demograficzna kraju oraz bardzo powolny proces poprawy stanu zdrowia społeczeństwa będą wyznaczały kierunki polityki zdrowotnej i jej priorytety, co przyczyni się do skutecznej polityki ludnościowej, niwelującej niekorzystne trendy demograficzne i wynikające z nich konsekwencje społeczno-ekonomiczne.

2.3.  Monitoring zdrowia

Na stan zdrowia człowieka wpływa wiele czynników, które jako pierwszy sklasyfikował kanadyjski minister zdrowia Marc Lalonde. Stworzył on model holistyczny, a w nim wskazał tzw. pola zdrowia, w istotny sposób wpływające na stan zdrowia zarówno każdego człowieka, jak i całych populacji:

» styl życia;

» czynniki środowiskowe;

» czynniki biologiczne i genetyczne;

» opieka medyczna.

Z przeprowadzonych badań jasno wynika, że największy wpływ na nasze zdrowie ma styl życia, bo aż w 50%, następnie czynniki środowiskowe, biologiczne i genetyczne – po 20% i na końcu opieka medyczna – 10%. Pomimo wciąż rosnących nakładów finansowych na opiekę zdrowotną, interwencje medycyny naprawczej nie są w stanie doprowadzić do radykalnego obniżenia liczby zgonów i zachorowań oraz doskonałego stanu zdrowia społeczeństwa. Najważniejszym zadaniem staje się zatem zmiana stylu życia, który w tak dużym stopniu warunkuje nasze zdrowie: kształtowanie zachowań prozdrowotnych, poprawa warunków szeroko pojętego środowiska będą w sposób znaczący wpływały na poprawę zdrowia populacji.

W 1995 r. Ministerstwo Zdrowia przygotowało w ramach Narodowego Programu Zdrowia Państwowy Monitoring Zdrowia oraz Program Monitoringu Środowiskowych Zagrożeń Zdrowia i ich Skutków. Systematyczna analiza stopnia zanieczyszczenia wody, gleby, powietrza i całego środowiska, w którym żyje człowiek, obserwacja efektów tych zmian i zależności pozwala na wczesne interwencje i ochronę społeczeństwa przed ich szkodliwym oddziaływaniem.

ABY UZYSKAĆ WIARYGODNE OBSERWACJE, NALEŻY ANALIZOWAĆ ZARÓWNO WSKAŹNIKI STANU ZDROWIA ZGODNE ZE STANDARDAMI WHO, JAK I CZYNNIKI RYZYKA, WŁĄCZNIE Z UWZGLĘDNIENIEM WARUNKÓW SOCJALNO-EKONOMICZNYCH.

Monitoring powinien być skoncentrowany na celach Narodowego Programu Zdrowia. Państwowym monitoringiem zdrowia objęto:

» umieralność z powodu chorób układu krążenia;

» umieralność z powodu nowotworów złośliwych, zwłaszcza raka płuc;

» występowanie urazów i zatruć oraz umieralność powypadkową.

Założeniem tych programów jest obserwacja i analiza stanu zdrowia społeczeństwa, co ma umożliwić racjonalne prognozowanie potrzeb zdrowotnych.

2.4.  Narodowy Program Zdrowia

Pogarszające się wskaźniki zdrowia Polaków w stosunku do innych krajów Europy Zachodniej spowodowały, że w latach 90. opracowano pierwszy Narodowy Program Zdrowia (NPZ) obejmujący lata 1996–2005. Była to jednocześnie odpowiedź na strategię WHO „Zdrowie dla wszystkich w 2000 roku”. Program ten dążył do skonsolidowania wszystkich sił biorących udział w ochronie zdrowia. Obejmował zarówno organy administracji rządowej, ministerstwa i instytucje centralne, jak również organizacje pozarządowe. Włączał także do działania społeczności lokalne. Połączenie sił tych wszystkich organizacji i społeczności miało na celu ograniczenie groźnych zjawisk obserwowanych w obszarze zdrowia Polaków, m.in. wysoką zachorowalność na choroby układu krążenia czy nadmierne spożywanie alkoholu i palenie tytoniu.

Pierwszy NPZ koncentrował się na działaniach, które miały:

» zahamować tendencję wzrostową w zakresie umieralności z powodu chorób układu krążenia i nowotworów złośliwych, szczególnie płuc;

» zmniejszyć wskaźniki umieralności niemowląt oraz z powodu zatruć i urazów;

» zmniejszyć częstość występowania chorób związanych z niekorzystnym wpływem środowiska szeroko pojętego;

» wyeliminować choroby zakaźne poddające się leczeniu;

» ograniczyć występowanie niesprawności u osób przed 65. r.ż. i zredukować wynikające stąd uciążliwości.