Projekt okładki i stron tytułowych

Małgorzata Smogorzewska

Wydawca

Dorota Siudowska-Mieszkowska

Koordynator ds. redakcji

Renata Ziółkowska

Redaktor

Joanna Forysiak

Korekta

Anna Marecka

Koordynator produkcji

Mariola Iwona Keppel

Recenzent

dr hab. Jacek Sierak

Skład wersji elektronicznej na zlecenie Wydawnictwo Naukowe PWN S.A.
Michał Latusek

Książka, którą nabyłeś, jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym. Ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując jej część, rób to jedynie na użytek osobisty.

Szanujmy cudzą własność i prawo

Więcej na www.legalnakultura.pl

Polska Izba Książki

Copyright © by Wydawnictwo Naukowe PWN SA

eBook został przygotowany na podstawie wydania papierowego z 2023r. (Wydanie I)

Warszawa 2023

ISBN 978-83-01-22826-2

Wydawnictwo Naukowe PWN SA

02-460 Warszawa, ul. Gottlieba Daimlera 2

tel. 22 69 54 321, faks 22 69 54 288

infolinia 801 33 33 88

e-mail: pwn@pwn.com.pl; reklama@pwn.pl

www.pwn.pl

Przedmowa

Słabości gospodarki komunalnej wynikają nie tylko z niedoboru środków,

ale w równej mierze z niesprawnego systemu zarządzania nią.

Jerzy Regulski, 1986 (z recenzji)

Ramy i kontekst rozważań podjętych w pracy określa sektor publiczny. W szerszym świetle podejście krytyczne w opracowaniu odnosi się do jednego z kluczowych problemów teorii ekonomii, jakim jest rola państwa i administracji publicznej w systemie gospodarki rynkowej w warunkach globalizacji. Treścią sektora publicznego jest proces świadczenia usług publicznych realizujących podstawowe funkcje państwa jako całości. Sektor generuje usługi publiczne, których konsumpcja leży w interesie publicznym (państwa). Skuteczność procesu ich świadczenia ilustruje sprawność, czyli siłę państwa i jego struktur. W badaniu sektora publicznego problematyka usług publicznych, szeroko rozumianych, zajmuje centralne miejsce. Podstawowymi aspektami sektora publicznego są kwestie: wielkości i struktury, dostępności przestrzennej i ekonomicznej, kosztu i efektywności, standardu i jakości usług oraz organizacji procesów ich świadczenia. Celami kolejnych reform sektora publicznego na świecie są modernizacja i racjonalizacja wymienionych dziedzin[1]. Szczególnym wymiarem reform sektora publicznego jest poprawa efektywności jego funkcjonowania przez pryzmat świadczonych usług. Istnieją kluczowe czynniki instytucjonalne, które teoretycznie przyczyniają się do lepszej efektywności sektora publicznego. Sprawą otwartą jest poszukiwanie przekonujących dowodów empirycznych potwierdzających tę tezę[2]. Reformy w sektorze publicznym są złożone oraz trudne i przypominają wysiłek, jaki trzeba włożyć w „powolne przewiercanie się przez twarde deski”[3]. Reformy w sektorze publicznym są procesem różnorodnym, ponieważ mają po części charakter polityczny, organizacyjny, ekonomiczny i technologiczny, którego wyniki są dość niepewne[4]. Teoretyczną podbudową reform sektora publicznego są koncepcje uzasadniające nową rolę i funkcje władz publicznych oraz administracji publicznej w życiu gospodarczym[5]. Będą one traktowane jako przesłanki do wdrożenia rozwiązań w procesie świadczenia usług, w tym użyteczności publicznej. W krajach europejskich kluczowym i strategicznym obszarem rządzenia w samorządzie terytorialnym staje się właśnie dostarczanie usług publicznych[6]. Problem zarządzania usługami komunalnymi w krajach europejskich pozostaje również w centrum uwagi władz publicznych, obywateli i naukowców[7]. Badania wykazały, że dobre rządzenie (good governance) i globalizacja mają istotne znaczenie dla efektywności świadczenia usług publicznych, zwłaszcza w zakresie jakości i dostępu do usług infrastrukturalnych[8].

Częścią sektora publicznego jest samorząd terytorialny prowadzący działalność gospodarczą polegającą na realizacji zadań własnych, w ramach których odbywa się proces świadczenia usług publicznych[9]. Podstawami tej działalności są zasoby gospodarcze obejmujące majątek, finanse i zatrudnienie w służbach komunalnych. Regulacje prawne pośrednio określiły ekonomiczną rolę samorządu jako podmiotu w sensie gospodarczym. Mieszkańcy i pozostali użytkownicy samorządu widzą na zewnątrz efekty mechanizmów gospodarowania i zarządzania, oceniając sprawność struktury funkcjonalno-przestrzennej i wygląd estetyczny otoczenia. Z procesem świadczenia usług w sektorze publicznym związana jest efektywność gospodarowania. Kwestia ta jest bardzo złożona i należy do jednej z najtrudniejszych w teorii ekonomii[10]. Dotyczy ona efektywności przedsiębiorstw świadczących te usługi i efektywności samych usług publicznych. Ogólne kierunki zmian w celu poprawy efektywności sektora publicznego w Polsce przedstawia M. Zioło[11].

Motywem przewodnim w książce jest trochę zapomniana kategoria przedsiębiorstwa komunalnego, odgrywającego doniosłą rolę w gospodarce miejskiej na świecie i w sektorze publicznym. Podmioty gospodarcze określane tym mianem ulegały przekształceniom w poszukiwaniu racjonalnych form realizacji różnych oraz coraz liczniejszych zadań i przedsięwzięć publicznych. Na ogół wartość miasta jest oceniana z zewnątrz przez pryzmat oceny jakości życia (warunków, dostępności, funkcji, estetyki). Niewielu interesuje, co dzieje się w środku organizmu miasta, którego ważnym elementem jest przedsiębiorstwo komunalne. Forma gospodarowania w tej postaci usunęła się stopniowo jakby „w cień”, a jej miejsce zajęła spółka handlowa, uważana za bardziej wykształconą strukturę wykonawczą w gospodarce rynkowej. Szkoda, że dostrzeganie znaczenia i roli przedsiębiorstwa komunalnego w zaspokajaniu potrzeb człowieka jest wciąż niewielkie i bardzo słabe. Znajduje to marginalne odbicie w miejscu zajmowanym przez przedsiębiorstwo komunalne w badaniach naukowych i programach nauczania. Przedsiębiorstwa komunalne są traktowane jako podmioty mało ciekawe i nieatrakcyjne (niektórym kojarzą się z oczyszczaniem miasta, utrzymaniem zieleni, gospodarką wodno-ściekową). Ocena ta zaskakuje, zważywszy, że codziennie obcujemy z usługami tych przedsiębiorstw, dokonując mimowolnie oceny efektów ich pracy, podświadomie i intuicyjnie, jednak bez głębszej refleksji[12]. Gdy mowa o przedsiębiorstwie komunalnym, nasuwają się dwa skojarzenia, które już w pierwszym przybliżeniu opisują jego istotę. Pierwszym jest odniesienie się do jakiegoś podmiotu prowadzącego działalność, drugim odwołaniem jest przypisanie temu podmiotowi określonego charakteru związanego ze wspólnotą lokalną. Ta ostatnia to inaczej komuna (łac. commune) obejmująca ogół mieszkańców bytujących na danym terytorium.

W książce podjęto próbę przybliżenia problematyki przedsiębiorstwa komunalnego w świetle analizy teoretycznej i praktycznej. Rola przedsiębiorstwa komunalnego jest niezmiernie istotna w gospodarce i w zaspokajaniu potrzeb społecznych, a przemawiają za tym dwa powody. Pierwszym jest słabo jeszcze uświadamiany związek, że standard życia ludzi zależy m.in. od wielkości, struktury i jakości usług świadczonych przez te przedsiębiorstwa. Drugim pragmatycznym powodem jest kształtowanie warunków funkcjonowania przedsiębiorstwa komunalnego w celu poprawy jego efektywności ekonomicznej i społecznej. Zamysł badawczy podjęty w pracy polega na zarysowaniu i przybliżeniu problematyki przedsiębiorstwa komunalnego, złożonej i trudnej z jednej strony, ale z drugiej twórczej w sensie tworzenia dobra wspólnego i służebności wobec mieszkańców przez świadczenie podstawowych usług bytowych[13]. W wymiarze estetycznym przedsiębiorstwa komunalne nie zasługują na zapomnienie, tworzą bowiem nie „szary świat”, ale różnorodny i barwny, wart zainteresowania poznawczego, a nawet fascynujący.

Książka nie stanowi wyczerpującego kompendium wiedzy teoretyczno-praktycznej o przedsiębiorstwach komunalnych, lecz przedstawia swobodne i osobiste poglądy na podstawie posiadanych doświadczeń naukowo-poznawczych oraz obserwacji praktyki gospodarczej. Należy ją traktować jako zbiór refleksji dotyczących różnych istotnych dziedzin i aspektów działalności gospodarczej przedsiębiorstw komunalnych, zamkniętych w postaci studium, którego poszczególne części są krótkimi esejami lub szkicami. Ma to umożliwić Czytelnikowi łatwiejsze dotarcie do konkretnych kwestii zaprezentowanych w określonej kolejności rozważań. Obok zagadnień teoretycznopoznawczych w publikacji został zarysowany wątek pragmatyczny, w którym zaproponowano rozwiązania systemowe i usprawniające w systemie prawa racjonalizację działalności przedsiębiorstw komunalnych. Uzasadniając wybór tematu, należy zwrócić uwagę na szczególny rys przedsiębiorstwa komunalnego, jakim są ramy samorządowe kształtujące warunki jego działalności. Przedsiębiorstwa komunalne o statusie rynkowym funkcjonują w złożonej strukturze sieciowej w specyfice użyteczności publicznej pod wpływem zewnętrznego czynnika politycznego i administracyjnego. Bardziej zaawansowana organizacyjnie forma spółki kapitałowej, występująca w sektorze prywatnym, na gruncie samorządu ma odmienną logikę i mechanizm działania. Już ta ocena jest wystarczającym argumentem do poszerzenia i pogłębienia wiedzy o społecznej oraz ekonomicznej naturze przedsiębiorstwa komunalnego świadczącego usługi w otoczeniu rynkowym. Złożoność przedsiębiorstwa komunalnego może tłumaczyć powściągliwość badaczy w podejmowaniu studiów nad problematyką jego działalności gospodarczej. Książka stanowi próbę wypełnienia luki w krajowym piśmiennictwie ekonomicznym.

Jej celem jest identyfikacja uwarunkowań i mechanizmów funkcjonowania przedsiębiorstwa komunalnego w Polsce w świetle efektywności ekonomicznej. Ewolucja modelu świadczenia usług publicznych wykształciła ułomną strukturalnie formę przedsiębiorczości prowadzącą do wielu dysfunkcji ekonomicznych, finansowych, społecznych i politycznych (teza 1). Nieprawidłowości występują też w zarządzaniu przedsiębiorstwem komunalnym, lecz są wtórne wobec dysfunkcji systemowych (ustrojowych) i prawnych. Są one opisywane i wyjaśniane w kolejnych częściach książki. Budowa racjonalnego systemu ekonomicznego w formule komercyjnej nie została dopasowana do specyfiki warunków działalności gospodarczej w samorządzie (teza 2). Problematyka przedsiębiorstwa komunalnego stanowi kontekst istotnej kwestii naukowej w teorii ekonomii, którą jest problem wyboru społecznego w ekonomii dobrobytu ukazujący relacje między kryteriami oceny alternatywnych wariantów polityki gospodarczej, jakimi są efektywność i sprawiedliwość. Jak napisał Joseph E. Stiglitz, istnieje zależność i zamienność między efektywnością a sprawiedliwością, „trzeba [zatem] poświęcić nieco efektywności, aby podział dochodów był nieco bardziej sprawiedliwy”[14]. Zasada sprawiedliwości orientuje się na zapewnienie równego dostępu do usług publicznych wszystkim pod względem przestrzennym i ekonomicznym[15].

Na poziom efektywności ekonomicznej wpływa wiele czynników zewnętrznych (w otoczeniu przedsiębiorstwa) i wewnętrznych (w przedsiębiorstwie). Oddziałują one pośrednio i bezpośrednio na procesy i zjawiska kształtujące efektywność. W przedsiębiorstwie komunalnym najbardziej istotne są następujące czynniki:

• strukturalne, objaśniane przez specyfikę komunalną (użyteczność publiczną),

• polityczne (koszt władzy i administracji oraz koordynacja działań),

• proces zarządzania bezpośredniego w przedsiębiorstwie i jego jakość,

• regulacja rynkowa (warunki konkurencji) lub regulacja administracyjna przez krajowych regulatorów i urzędników (warunki monopolu),

• nadzór i kontrola właścicielska (poziom samorządu i przedsiębiorstwa – spółki).

Trzy pierwsze czynniki mają charakter pośredni, pozostałe zaś bezpośredni[16]. Czynnik strukturalny rzutuje ujemnie na efektywność, natomiast regulacyjny oddziałuje pozytywnie. Wpływ pozostałych czynników jest dwukierunkowy; mogą one wpływać korzystnie na efektywność ekonomiczną, jak też osłabiać motywację do jej poprawy.

Dla wyjaśnienia i weryfikacji sformułowanych przypuszczeń badawczych pomocne stają się stwierdzenia przedstawione w logicznej sekwencji w kolejnych częściach pracy. Po pierwsze, kategoria przedsiębiorstwa komunalnego wykształcała się w długowiekowym procesie i od początku była związana z powstaniem miast oraz wyrosłą na jego gruncie instytucją władzy lokalnej. Przedsiębiorstwo to ma publiczny, wspólnotowy charakter, a jego formy związane są organicznie z instytucją samorządu w ogóle, stanowiąc jego ogniwo. Po drugie, związki przedmiotowe, funkcjonalne i personalne przedsiębiorstwa z samorządem sprawiają, że pozostaje ono pod wpływem czynnika publicznego i administracyjnego (pierwszy typ regulacji przedsiębiorstwa). Po trzecie, warunki, w których przedsiębiorstwa komunalne prowadzą działalność, odznaczają się wyraźną specyfiką związaną z infrastrukturą, sytuacją rynkową, charakterem potrzeb oraz motywacją aktywności gospodarczej. Specyfika ta określa szczególny reżim funkcjonowania przedsiębiorstw zawarty w statusie użyteczności publicznej. Po czwarte, system przedsiębiorstwa komunalnego jest zróżnicowany, złożony i nieczytelny, osłabiający motywację do efektywnego gospodarowania z powodu kolizji dwóch odmiennych filozofii postępowania (społecznej i ekonomicznej). Wynika z tego konieczność innego systemu oceny działalności gospodarczej przedsiębiorstw komunalnych, a także celów i form organizacyjno-prawnych. Rozwiązania w systemie ekonomicznym spółki komunalnej nie przystają bowiem do działalności o charakterze użyteczności publicznej, typowej dla samorządu. System kształtuje warunki powodujące wystąpienie wielu nieprawidłowości ekonomicznych i społecznych, skutkujących wyższym kosztem świadczenia usług komunalnych. Po piąte, w podejściu liberalnym uważa się, że najlepszym sposobem wykonywania zadań użyteczności publicznej w samorządzie jest system opierający się na przedsiębiorstwach prywatnych. W praktyce gospodarczej uformowały się różne systemy organizacji usług komunalnych (zamknięte, otwarte i mieszane). Przyjęcie określonego modelu świadczenia usług stanowi funkcję wielkości samorządu i strategii władz lokalnych (doktryny ekonomicznej). Po szóste, względy społeczne i ekonomiczne użyteczności publicznej uzasadniają konieczność regulacji działalności spółek komunalnych (drugi typ regulacji). Wgląd w ich pracę stanowi wyraz interwencjonizmu państwowego i samorządowego. Regulacja podmiotu komunalnego odbywa się na dwóch płaszczyznach: zewnętrznej (fachowej) i wewnętrznej (samorządowej). Mechanizmy nadzoru i kontroli w działalności spółki komunalnej nie są skuteczne. W części wynika to z regulacji prawnych, jak też z niskiej dbałości władz samorządu o kondycję społeczno-ekonomiczną przedsiębiorstwa. W spółkach komunalnych nadzór właścicielski ma podwójny charakter: jest sprawowany przez organ wykonawczy samorządu, za pośrednictwem pracowników urzędu, oraz realizowany przez radę nadzorczą[17]. Po siódme, przedsiębiorstwa komunalne bardzo rzadko są przedmiotem polityki organów samorządu. Najczęściej ma miejsce wycinkowe i okazjonalne zainteresowanie nimi, przy czym dotyczy to zagadnień formalnych lub wynikających z ciągłości procesu świadczenia usług. Uwaga władz publicznych obejmuje wtedy sprawy obsady kadrowej, procedury nadzoru właścicielskiego, podziału zysku i pokrycia strat, przypadków korupcji, afer obyczajowych, dotkliwych awarii, wypadków, katastrof pozbawiających mieszkańców dostępu do urządzeń infrastrukturalnych. Po ósme, efektywność ekonomiczna przedsiębiorstw komunalnych kształtuje się teoretycznie na niższym poziomie niż w sektorze prywatnym. Główną rolę odgrywają w tym specyfika warunków (użyteczność publiczna) i jakość zarządzania. Dominująca w literaturze przedmiotu teza o przewadze efektywnościowej firm prywatnych nie znajduje pełnego potwierdzenia w badaniach empirycznych. Istnieje wiele przesłanek argumentujących, że przedsiębiorstwa komunalne mogą być równie efektywne, przy czym ich konkurencyjność rośnie, jeśli działają na rynkach zmonopolizowanych. Po dziewiąte, w piśmiennictwie ekonomicznym obecny jest pogląd o deficytowości i niskiej rentowności gospodarki komunalnej, uzasadniający jej wspieranie przez władze samorządu. Ze stwierdzeniem tym wiąże się ocena, że podmioty komunalne charakteryzują się niską efektywnością gospodarowania. Przeprowadzone badanie empiryczne w podstawowych branżach gospodarki komunalnej stanowi próbę weryfikacji tego przypuszczenia. Po dziesiąte, istnieje potrzeba stworzenia regulacji prawnej nowego podmiotu gospodarczego mającego status użyteczności publicznej. W założeniu byłoby to przedsiębiorstwo o rozwiązaniach organizacyjno-prawnych i finansowo-ekonomicznych, lokujących go między formą zakładu budżetowego a spółką prawa handlowego. Dostępne formy organizacyjno-prawne wykonywania zadań w samorządzie nie są adekwatne do racjonalnego zaspokajania potrzeb komunalnych ludności.

Do rzetelnego poznania i oceny gospodarki przedsiębiorstw komunalnych nie wystarcza sama znajomość teorii samorządu terytorialnego i teorii przedsiębiorstwa. Potrzeba też doświadczenia praktycznego przez udział w pracach tych przedsiębiorstw lub w czynnościach składających się na proces świadczenia usług komunalnych. Dopiero to pozwala poczuć atmosferę podmiotu, jego powiązania i strukturę zarządzania. Być może to tłumaczy powściągliwość badaczy polskich w podejmowaniu studiów nad przedsiębiorstwem komunalnym. Innym powodem jest bardzo trudna materia badawcza, gdyż przedsiębiorstwa komunalne funkcjonują w złożonym otoczeniu ekonomicznym i instytucjonalnym, kształtującym specyficzne warunki ich działalności. Wyjaśnianie mechanizmów funkcjonowania przedsiębiorstw komunalnych wymaga wypracowania i stosowania indywidualnej metodyki badania i znajomości kilku pokrewnych dyscyplin naukowych.

* * *

Pomysł napisania książki o przedsiębiorstwach komunalnych powstał już pod koniec lat 80. ubiegłego wieku. Inspiracją do zainteresowania się tym tematem były moje długoletnie kontakty i współpraca z wybitnymi osobistościami nauki i gospodarki, takimi jak profesorowie: Juliusz Goryński, Adam Ginsbert-Gebert, Zygmunt Dziembowski, Ksawery Krassowski, Jerzy Regulski, Halina Mortimer-Szymczak, Cezary Kosikowski, Alojzy Zalewski, Danuta Strahl, Marta Sadowy, Zbigniew Grzymała, Jacek Sierak, Piotr Jeżowski, Krzysztof Jarosiński i inni. Miałem wielkie szczęście spotkać Ich na swojej drodze zawodowej jako student, a później pracownik uczelni wyższej. W dyskusjach kształtowali Oni moje poglądy naukowe, niektórzy oceniali moje postępy na ścieżce awansowej, przekazując bagaż bogatych doświadczeń i umiejętności, nazywanych zbiorczo warsztatem naukowo-badawczym. Dodatkowym motywem do napisania książki było moje doświadczenie zawodowe, krytyczne i refleksyjne obserwacje przedsiębiorstw komunalnych w systemie władz lokalnych z perspektywy naukowej i praktyki gospodarczej. Opóźnienie realizacji zamysłu badawczego, brak odwagi i świadomość posiadania jeszcze niewystarczającej wiedzy o przedsiębiorstwach komunalnych miały też pozytywną stronę. W krótkim czasie w Polsce po 1989 r. nastąpiły głębokie zmiany systemowe w państwie i w gospodarce, wpływające na kształtowanie się nowego modelu przedsiębiorstwa komunalnego, funkcjonującego w strukturze samorządu terytorialnego i gospodarki rynkowej. Nie sformalizowano tego jednak w regulacjach prawnych, a lata funkcjonowania samorządu przyniosły duży zasób wiedzy i doświadczeń pozwalających na dokonanie próby syntetycznej oceny rozwiązań ekonomicznych i prawnych jego gospodarki.

Część I

Municypalizacja usług publicznych

1. Podstawowe pojęcia i uwagi terminologiczne

2. Rodowód przedsiębiorstwa komunalnego

3. Przedmiotowe i podmiotowe ujęcie gospodarki komunalnej

4. Wiedza o przedsiębiorstwie komunalnym

5. Reasumpcja

1. Podstawowe pojęcia i uwagi terminologiczne

Rozważania należy rozpocząć od krótkiego przedstawienia znaczenia podstawowych określeń najczęściej stosowanych w książce, ustalenie elementarnego aparatu pojęciowego zapewnia bowiem czytelność wywodów i jednoznaczność treści w posługiwaniu się kolejnymi terminami. W naukach ekonomicznych występuje zjawisko przenikania do procedur badawczych pojęć stosowanych w zbliżonych specjalizacjach i dyscyplinach naukowych. Wynika to z różnych podejść interdyscyplinarnych, operujących odmiennym aparatem pojęciowym. Proste przenoszenie niektórych terminów w nową materię badania może prowadzić do zniekształcenia prawdziwego obrazu zagadnienia i mylących wniosków analitycznych. Tak jest również w obszarze szeroko pojmowanej działalności komunalnej. Gospodarka komunalna wywodzi się ze znaczenia pojęcia pierwotnego, jakim jest wspólnota terytorialna, która wykształciła się na pewnym etapie rozwoju cywilizacyjnego. Porzucenie wędrownego trybu życia i przejście do osiadłego zapewniało stabilne i bardziej bezpieczne warunki w zaspokajaniu żywotnych potrzeb ludzi. Przejście od prostych do rozwiniętych form osadnictwa doprowadziło do powstania miast jako stacjonarnej wspólnoty – komuny, gminy. Termin komuna (wspólnota) jest związany z samorządem miejskim i używany w różnych aspektach i kontekstach. Komuny jako formy życia wspólnotowego istniały od początków bytowania stacjonarnego przez komuny chrześcijańskie, religijne i miast średniowiecznych, w postaci wiejskiej i miejskiej. Przesłanką ekonomiczną tworzenia komun było stworzenie podstaw gospodarki autarkicznej (samowystarczalnej), w której zaspokajane były podstawowe potrzeby ludności (np. grupy parafialne w Anglii, miasta średniowieczne, miasta wraz z otoczeniem w Ameryce Środkowej i Łacińskiej, osady amerykańskie, kibuce izraelskie itp.).

Wspólnym mianownikiem dla terminów związanych z miastem i jego najbliższym otoczeniem jest komunalność, rozumiana w sensie cechy, jako komunalny charakter procesów i zjawisk w zwartej wspólnocie terytorialnej. W tym znaczeniu komunalność jest tożsama z miejscowością i lokalnością działalności[18]. Myśląc abstrakcyjnie, to, co komunalne, można lepiej zdefiniować w rozumieniu przestrzennym (znajduje się obok nas, w bliskim otoczeniu, kontakcie). Najczęściej stosowanymi określeniami są takie wyrażenia jak: komunalna, komunalny, komunalne. Mówimy wtedy o kategoriach: gospodarki komunalnej, spółki komunalnej, własności komunalnej, organizacji komunalnej, sfery i sektora komunalnego, przedsiębiorczości komunalnej, infrastruktury komunalnej (jako części lokalnej infrastruktury publicznej). Znaczenie komunalny ma m.in. majątek, podmiot, system, charakter, holding. Z kolei określenie komunalne przypisuje się takim pojęciom jak: przedsiębiorstwo, usługi, finanse, inwestycje, dobra, służby. Łączenie form przymiotnikowych z kategorią ekonomiczną tworzy bogactwo zastosowań odnoszących się do terminu wskazującego na charakter jego własności i funkcji. Tworzywem gospodarki komunalnej jest miasto jako odpowiednik osiadłego trybu życia społeczeństwa. Miasto stanowi strukturę funkcjonalno-przestrzenną o cechach nadających jej miejski charakter. Są nimi: umowna wielkość zaludnienia, przewaga zatrudnienia w zawodach nierolniczych, rodzaj zabudowy zwartej i wysokiej, powodującej dużą gęstość zaludnienia, wyposażenie w podstawowe urządzenia usługowe, techniczne, społeczne i kulturalne oraz miejski styl życia[19]. W procedurze ubiegania się o prawa miejskie uwzględnia się kryteria wyposażenia w infrastrukturę społeczną i techniczną, układ urbanistyczny i charakter zabudowy[20].

Z tymi terminami związane jest określenie komunalizacja, którego nie zastępuje pojęcie umiastowienie. Komunalizacja jako proces ma dwa znaczenia. W pierwszym oznacza przejście od zaspokajania potrzeb bytowych w gospodarstwie domowym do ich zaspokajania w większej skali, w ramach wspólnoty. Proces ten wykształcał się stopniowo od starożytności i uległ przyspieszeniu w XIX w. dzięki wzrostowi liczby ludności, dynamicznemu postępowi technicznemu stwarzającemu nowe, większe możliwości rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych. W drugim znaczeniu komunalizacja polega na przejęciu tytułów własności państwowej lub prywatnej przez wspólnotę. Dzięki temu tworzy się własność komunalna majątku należącego do mieszkańców wspólnoty. W opracowaniach naukowych używane jest też określenie rekomunalizacja do wyjaśnienia powtórnej komunalizacji. Zamiennym terminem wobec komunalizacji jest pojęcie municypalizacji, z tym że najczęściej był on używany dla charakterystyki procesu tworzenia i przejmowania od kapitału prywatnego przedsiębiorstw na rzecz miasta, samorządu. Biorąc jednak pod uwagę, że proces municypalizacji obejmował również przejmowanie przez miasto pewnych działalności komunalnych wykonywanych przez gospodarstwo domowe, pojęcie to będzie używane w pracy w szerokim tego słowa znaczeniu. Demunicypalizacja oznacza jednocześnie redukcję własności i roli miasta w działalności gospodarczej, a powtórna municypalizacja wyjaśniana jest przez termin remunicypalizacja. Dopełnieniem tej części rozważań terminologicznych są jeszcze pojęcia: komunalizm i komunitaryzm. Pierwsze oznacza przekazywanie związkom komunalnym określonych funkcji gospodarczych i społecznych. Komunalizm (komunaryzm) jest również poglądem polityczno-ekonomicznym propagującym różne formy życia wspólnotowego w komunach. Drugie określenie najczęściej stosowane jest w filozofii, politologii i socjologii. Założeniem programowym koncepcji komunitaryzmu jest niechęć do indywidualizmu i liberalizmu oraz propagowanie wyższości wspólnoty nad jednostką[21]. Komunitaryzm odwołuje się do idei solidarności i odpowiedzialności wzajemnych obywateli, stąd preferowane są działania na rzecz współpracy, rodziny, wspólnoty sąsiedzkiej i lokalnej, demokracji, czyli wymiarów wspólnotowych w życiu człowieka.

Samorząd terytorialny (komunalny, municypalny) jest pojmowany jako organizacja wspólnoty założona w celu zaspokajania potrzeb wynikających ze wspólnego bytowania (na danym terytorium). Upraszczając, w rozważaniach synonimem samorządu będą jego władze (organy), administracja i służby komunalne (jednostki organizacyjne)[22]. W szerszym znaczeniu służby komunalne obok urzędu obejmują również spółki komunalne. W aspekcie ekonomicznym samorząd terytorialny stanowi formę rządzenia (zarządzania publicznego) na podstawie zasobów gospodarczych, wykonuje funkcję obsługi jego użytkowników (interesariuszy), w tym mieszkańców. W literaturze ekonomicznej stosowane jest często określenie czynnik publiczno-administracyjny, obejmujący organy samorządu wraz z aparatem administracyjnym (urzędem). Suweren samorządu (ludność) nie jest organem samorządu, ale wybiera organy, zapewniając im legitymizację demokratyczną. Organy te są delegatami, którzy w imieniu mieszkańców mają rządzić sprawami publicznymi na wyodrębnionym terytorium. Dalej dla jego oznaczenia stosowane będzie określenie czynnik publiczny mający charakter polityczny.

Świadczenie usług publicznych (komunalnych) polega na procesie ich produkcji (w urządzeniach centralnych) i dostarczaniu (urządzenia sieciowe, przesyłu) różnym odbiorcom, w tym konsumentom (urządzenia obsługi)[23]. Świadczenie usług to inaczej wykonywanie zadań, ich realizacja, dostarczanie dóbr. Organizowanie i wykonywanie usług komunalnych wywodzi się z misji i sfer funkcjonalnych działania administracji publicznej. Misją władzy publicznej jest m.in. realizowanie zadań publicznych określonych ustawami, a sferą działalności – funkcja administracji świadczącej[24]. Funkcja ta wykształciła się po tradycyjnej funkcji porządkowo-regulacyjnej. Po świadczeniu usług wyodrębniły się kolejne funkcje: zarządzania zasobami gospodarczymi oraz rozwojem[25]. Na strukturę władz samorządu sensu largo składa się czynnik polityczny (radni i organ wykonawczy – monokratyczny lub kolegialny) oraz czynnik administracyjny (urząd, zarządy, centra obsługi). Proces wytwarzania dóbr komunalnych (produktów i usług) oraz ich podział jest dualny i przybiera dwa oblicza. Jest to gospodarowanie, czyli transformacja ograniczonych zasobów w strumień produktów i usług, a inaczej proces produkcji i podziału między konkurencyjne cele oraz procesy wymiany i konsumpcji[26]. Patrząc na proces przez pryzmat struktury działania, mamy też do czynienia z procesem zarządzania, w którym formułuje się cele i środki oraz metody ich osiągania. W pierwszym spojrzeniu istota gospodarowania (działalności gospodarczej) polega na uzyskiwaniu coraz wyższej efektywności, w drugim natomiast chodzi o jego skuteczność w realizacji założonych celów i zadań (celów szczegółowych, niższego rzędu). Efektem procesów gospodarowania i zarządzania są usługi oraz produkty publiczne, a w wymiarze samorządu – usługi komunalne. Proces gospodarowania jest działalnością gospodarczą, którą samorząd terytorialny jest zobowiązany prowadzić przez ustawy, w przeciwieństwie do sektora prywatnego, gdzie działalność jest dozwolona w ramach przepisów prawnych[27].

Precyzja wywodów wymaga określenia granic gospodarki publicznej. Jest nią działalność gospodarcza prowadzona w sektorze publicznym na szczeblu krajowym (makro) i samorządowym (mezo). W strukturze samorządu istnieje gospodarka gminna i powiatowa, tworząc segment lokalny, i gospodarka samorządu województwa, predestynująca raczej do gospodarki regionalnej. Kolejne terminy: władze, polityka, podmioty, zarządzanie, samorząd, budżet odnoszą się odpowiednio do tych zakresów gospodarowania. Problematyka przedsiębiorczości komunalnej ma zatem znaczenie lokalne i miejscowe, a w odniesieniu do skali przedsiębiorstwa komunalnego – charakter mikro. Z gospodarką komunalną związana jest ściśle polityka komunalna. Według A. Ginsberta-Geberta polityka komunalna zajmuje się badaniem warunków bytowych ludności i poszukiwaniem środków ich poprawy[28]. Szerzej politykę komunalną J. Regulski traktuje jako oddziaływanie władz miasta na miasto[29]. Termin rządzenie (governance) jest najbardziej pojemny, gdyż obejmuje procesy sprawowania władzy przez zarządzanie (kierowanie) publiczne (management) z elementami ich funkcji, procesy sterowania i regulowania w kontekście prawnoadministracyjnym, politycznym, społecznym, ekonomicznym i kulturowym, które zachodzą w określonej przestrzeni publicznej[30]. J. Hausner interpretuje rządzenie jako governance, odnosząc je do struktur władzy, w tym politycznej[31]. W samorządzie terytorialnym występują wszystkie typy władzy: politycznej, administracyjnej, gospodarczej i społecznej oraz element przywództwa. W rozważaniach przyjmuje się, że rządzenie obejmuje procesy świadczenia usług publicznych i kształtowanie warunków dla rozwoju[32]. Samorząd przez wykonywanie zadań własnych prowadzi działalność gospodarczą w celach niezarobkowych i zarobkowych, łącząc elementy regulacji ze sferą realną[33]. Słowo podmiot to inaczej forma zorganizowania działalności gospodarczej w rozumieniu sprawczym w celu bezpośredniego tworzenia efektów (dobra komunalnego). Praktycznie są nimi różne postacie przedsiębiorstwa komunalnego, firmy sektora prywatnego, struktury powstałe w wyniku partnerstwa międzysektorowego i organizacje pozarządowe (społeczne, obywatelskie). Odrębną grupę podmiotów stanowi system władzy i administracji samorządu, tworząc instytucje dla lokalnej i regionalnej polityki rozwoju.

Efektem działalności gospodarczej samorządu są dobra komunalne (materialne i niematerialne), przybierające formę produktów i usług zaspokajających biologiczne i kulturalne potrzeby ludzkie[34]. Produkty mają charakter materialny, a usługi niematerialny. Oprócz produktów jako efektów (rezultatów) działalności wytwórczej występują też dobra wolne istniejące w przyrodzie i nadające się do wykorzystania do zaspokajania potrzeb komunalnych (np. woda, lasy). Większość dóbr komunalnych ma wymiar usługowy, kiedy działanie zaspokaja potrzeby konsumenta tylko w czasie ich realizacji (świadczenia). W gospodarce komunalnej mamy do czynienia zarówno z dobrami publicznymi, jak i prywatnymi[35]. Część dóbr komunalnych zalicza się do dóbr społecznie pożądanych (merit goods), czyli takich, których konsumpcja jest zasadna ze społecznego punktu widzenia (mimo że pojedyncza osoba może tego nie chcieć), bez względu na różnice między oceną indywidualną a społeczną[36]. Przykładami mogą być dostarczanie wody, odprowadzanie ścieków, wywóz i utylizacja odpadów albo komunikacja zbiorowa. Władza publiczna powinna zapewnić świadczenia komunalne w związku ze wspólnym zamieszkaniem na danym terytorium. Usługi komunalne są niejednorodne i obejmują trzy grupy zadań: administracyjne, techniczne i społeczne. Pierwsze polegają m.in. na wydawaniu produktów administracyjnych (np. decyzje, zezwolenia, odpowiedzi na wnioski, prośby) na wniosek interesanta lub wynikających z trybu postępowania administracyjnego. Usługi społeczne dotyczą ochrony zdrowia, oświaty i wychowania, edukacji, kultury, kultury fizycznej, rekreacji, pomocy i opieki społecznej, mieszkalnictwa oraz bezpieczeństwa publicznego. Natomiast usługi techniczne związane są z: transportem (tabor i infrastruktura), zaopatrzeniem w energię cieplną i elektryczną, gospodarką wodociągowo-kanalizacyjną oraz odpadami, utrzymaniem porządku i czystości, zielenią publiczną i cmentarnictwem komunalnym[37]. Niektórzy autorzy niesłusznie zawężają pojęcie usług komunalnych jedynie do technicznych i stosują je zamiennie. Podział infrastruktury na społeczną i gospodarczą (techniczną) opiera się na kryteriach wykonywania funkcji publicznych[38].

Używany dalej termin urynkowienie (marketyzacja) należy rozumieć jako proces świadczenia usług komunalnych oparty na mechanizmach rynkowych. Modele (systemy) usług są uproszczonym schematem sposobów organizacji świadczenia usług komunalnych. Dla charakterystyki efektywności przedsiębiorstw komunalnych oraz władz samorządu używane jest pojęcie sprawności ekonomicznej, które będzie rozumiane jako zbiór trzech komponentów: skuteczności, gospodarności (ekonomiczności) i efektywności. Gospodarka komunalna, jako kluczowe pojęcie w omawianej problematyce, jest organicznie związana z instytucją samorządu miejskiego i stanowi obiekt kolejnego zainteresowania badawczego.

Przypisy

[1] Wskazują na nie artykuły w periodyku „Służba Cywilna” takich badaczy jak A. Matheson, Modernizacja sektora publicznego: nowy program, 2003/2004, nr 7, s. 29–52; A. Schick, Państwo sprawne, 2004, nr 8, s. 11–56; K. Rexed, Służba cywilna a modernizacja sposobu sprawowania władzy, 2004/2005, nr 9, s. 47–53. Por. też D. Clarc, Open Government in Britain. Discourse and Practice, „Public Money and Management” 1996, nr 1.

[2] T. Curristine, Z. Lonti, I. Joumard, Improving Public Sector Efficiency: Challengesand Opportunities, OECD „Yournal on Budgeting” 2007, t. 7, nr 1, s. 32.

[3] D. Kapur, Wyboista droga do dobrego rządzenia, „Rzeczpospolita” 2003, nr 9.

[4] C. Pollitt, G. Bauckaert, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford University Press 2004, s. 215.

[5] Najbardziej znane koncepcje to New Public Management, Public Governance, neoweberyzm i pochodne.

[6] Public and Social Services in Europe. From Public and Municipal to Private Provision, red. H. Wollmann, I. Kopric, G. Marcou, Palgrave, London 2016.

[7] Local Public Services in Times of Austerity across Mediterranean Europe, red. A. Lippi, Theodore N. Tsekos, Palgrave Macmillan, London 2019.

[8] D. Kaufmann, F.L. Daniel, M. Mastruzzi, Governance and the City: An Empirical Exploration into Global Daterminants of Urban Performance, Discussion Paper, World Bank, Washington 2004, s. 37.

[9] W sektorze publicznym zapewnienie usług publicznych ma znaczenie najważniejsze i należy do obszaru tradycyjnej „administracji świadczącej”, por. M. Kulesza, D. Sześciło, Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 79 i 95.

[10] G. Kozuń-Cieślak, Przegląd pomiaru efektywności w aspekcie zastosowania do oceny działalności podmiotów sektora publicznego, Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu nr 173, Wrocław 2011, s. 91.

[11] M. Zioło, Efektywność sektora publicznego w warunkach polskich – próba oceny, „Polityka Gospodarcza” 2008, nr 15–16, s. 129–143. Działalność podmiotów sektora publicznego polega na sprawnej alokacji zasobów publicznych dla osiągnięcia założonych celów, por. K. Jarosiński, B. Opałko, Zarządzanie w sektorze publicznym wobec procesów rozwoju społeczno-gospodarczego, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2021, s. 51.

[12] Z punktu widzenia poznawczego problematyka funkcjonowania przedsiębiorstwa komunalnego mieści się w obszarze public economics. Ekonomia publiczna stanowi naukę w nurcie teorii dobrobytu traktującą o polityce publicznej (władz publicznych) w świetle zapewnienia równości i sprawiedliwości oraz efektywności ekonomicznej.

[13] Na elementarne warunki bytowania ludzi składa się zaspokajanie sześciu podstawowych potrzeb, takich jak: pożywienie, ubranie, mieszkanie, ogrzewanie i oświetlenie, transport i higieniczno-sanitarne. Gospodarka komunalna zaspokaja większość z nich (cztery ostatnie).

[14] Joseph E. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, WN PWN, Warszawa 2004, s. 138.

[15] Odpowiada to modelowi „miasta sprawiedliwego i odpornego”; por. K. Sadowy, Miasto policentryczne. Doświadczenie warszawskich centrów lokalnych, SGH Oficyna Wydawnicza, Warszawa 2020, s. 96–97 i 207.

[16] Uznanie czynnika politycznego za bezpośredni nie może budzić wątpliwości, ponieważ organy przedsiębiorstw komunalnych są powoływane z inicjatywy organu wykonawczego samorządu, a on sam jest reprezentowany w zgromadzeniu wspólników spółki komunalnej.

[17] Skuteczność nadzoru właścicielskiego zależy przede wszystkim od organu wykonawczego samorządu, który jest związany unią personalną z urzędem i ze spółką komunalną.

[18] Zbliżonym terminem jest miejskość, oznaczająca styl i sposób życia prowadzonego w mieście. Koncepcję urbanizmu jako miejskiego stylu życia stworzył L. Wirth, wskazując na trzy czynniki sprawcze: liczebność, gęstość i heterogeniczność populacji miejskiej; por. K. Olechnicki, P. Załęcki, Słownik socjologiczny, Graffiti BC, Toruń 2002, s. 235. Z kolei urbanizacja stanowi proces napływu ludności do miast.

[19] J. Goryński, Urbanizacja, urbanistyka, architektura, PWN, Warszawa 1966, s. 22–23.

[20] Art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.).

[21] A. Szahaj, M.N. Jakubowski, Filozofia polityki, WN PWN, Warszawa 2005, s. 145–146.

[22] Dalej będzie mowa o władzach (organach) samorządowych (samorządu).

[23] Nie zawsze odbiorca usługi komunalnej staje się bezpośrednim konsumentem. Przykładami są m.in. zakup energii elektrycznej, cieplnej lub dostarczanie wody przez administrację zarządu nieruchomościami czy spółdzielnię mieszkaniową. Administracja występuje wtedy po stronie popytu jako monopolista (monopson).

[24] H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Wydawnictwo Liber, Warszawa 2004, s. 100 i 158.

[25] M. Kulesza, D. Sześciło, Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne…, op. cit., s. 82.

[26] Podstawy ekonomii, red. R. Milewski, WN PWN, Warszawa 1998, s. 21.

[27] M. Chlebuś, Polityka gospodarcza gminy, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1991, s. 2.

[28] A. Ginsbert-Gebert, Polityka komunalna w Polsce Ludowej, Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1984, s. 15.

[29] J. Regulski, Polityka komunalna, Uniwersytet Łódzki, Łódź 1980, s. 5.

[30] Pojęciem zbliżonym do rządzenia jest rządność, oznaczająca według J. Staniszkis system sprawowania władzy; por. Władza bez polityki, „Rzeczpospolita” 1998, nr 290. Także termin władztwo, wprowadzony przez E. Wnuka-Lipińskiego, nosi znamiona procesu rządzenia.

[31] Administracja publiczna, red. J. Hausner, WN PWN, Warszawa 2003, s. 17.

[32] E. Wojciechowski, Refleksje na temat rządzenia, Difin, Warszawa 2009, s. 240; por. też Interpretacja pojęcia „rządzenie publiczne”, „Acta Universitatis Lodziensis. Folia Oeconomica” 2010, nr 245.

[33] M. Kogut-Jaworska, Świadczenie usług komunalnych w kontekście zagrożenia negatywną interwencją w gospodarce lokalnej, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu nr 31, Poznań 2010, s. 15.

[34] W naukach ekonomicznych dobra (jako coś cennego, wartościowego) obejmują produkty i usługi; por. Podstawy ekonomii…, op. cit., s. 20.

[35] Konsumpcja dobra publicznego odbywa się jednocześnie przez jedną osobę, jak też wiele, w przeciwieństwie do dobra prywatnego. Należy odróżnić sposób konsumpcji od sposobu wytworzenia usługi (który może być też prywatny).

[36] S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, WN PWN, Warszawa 2013, s. 32–34.

[37] A. Ginsbert-Gebert, Polityka komunalna…, op. cit., s. 126.

[38] Dla ilustracji – utrzymanie zieleni miejskiej przynależy pod względem techniczno-eksploatacyjnym do infrastruktury gospodarczej, natomiast według funkcji jest częścią infrastruktury społecznej.