Projekt okładki i stron tytułowych

Maryna Wiśniewska

Wydawca

Dorota Siudowska-Mieszkowska

Koordynator ds. redakcji

Agnieszka Kowalska

Redakcja i indeksy

Grzegorz Antoszek

Korekta

Jadwiga Witecka

Produkcja

Anna Bączkowska

Skład wersji elektronicznej na zlecenie Wydawnictwo Naukowe PWN S.A.:
Michał Latusek

Książka, którą nabyłeś, jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym. Ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując jej część, rób to jedynie na użytek osobisty.

Szanujmy cudzą własność i prawo.

Więcej na www.legalnakultura.pl.

Polska Izba Książki

Copyright © by Wydawnictwo Naukowe PWN SA

Warszawa 2024

eBook został przygotowany na podstawie wydania papierowego z 2024 r. (Wydanie I)

Warszawa 2024

ISBN 978-83-01-23666-3

DOI: https://doi.org/10.53271/2024.064

Wydawnictwo Naukowe PWN SA

02-460 Warszawa, ul. Gottlieba Daimlera 2

infolinia 801 33 33 88

www.pwn.pl

Przedmowa

Z wielu powodów historia konstytucyjna Polski zyskuje ostatnio na znaczeniu. Nie jest to wynikiem mody, ale konieczności szczególnego spojrzenia na dzieje Polski od strony porządku prawnego, stanowiącego podstawę ustroju państwa. Spojrzenie takie jest o tyle istotne, że w sprawie ustroju konstytucyjnego w Polsce narosło wiele sprzeczności, powodujących powstanie również pewnych pytań czy nawet wątpliwości, w większości jednak, jak się wydaje, nieuzasadnionych.

Problemy te, związane głównie ze zdefiniowaniem konstytucjonalizmu, koncentrują się wokół określenia wyznaczników konstytucjonalizmu i jego klasyfikacji. Te z kolei wynikają z przyjętych założeń ideowych, a poniekąd metodologicznych, pozwalających na określenie kryteriów ustroju konstytucyjnego. W większości zastrzeżenia te mają swoje korzenie w dogmatycznym rozumieniu konstytucjonalizmu, którego początki wskazuje się na koniec XVIII wieku, jego zaś rozwój wiązany jest z pierwszą połową XIX wieku.

Uwagi te mają o tyle znaczenie, że w przypadku dziejów konstytucyjnych państwa polskiego ideą zasadniczą prezentowanego tomu było uchwycenie rozwoju ustroju konstytucyjnego w okresie, jak to się czasem określa, porewolucyjnym, co w przypadku dziejów polskich ma szczególny wymiar i wymowę. Przyjęcie takiej koncepcji sygnalizuje potraktowanie polskich dziejów konstytucyjnych od początku XIX wieku po koniec wieku XX jako pewnej całości. W całości tej przełom XVIII i XIX wieku jest cezurą, która wskazuje na rozwój polskiego konstytucjonalizmu w nowych warunkach, pozostawiając tym samym dzieje ustroju konstytucyjnego dawnego państwa polskiego do końca XVIII wieku jako dzieje odrębne, wymagające innego podejścia.

Osobną kwestią, istotną dla okresu XIX–XX wieku, są ciągłość ustroju konstytucyjnego czy też występowanie określonych rozwiązań o charakterze konstytucyjnym w różnych warunkach obserwowanych w tym okresie, jako pewnej tendencji w rozwoju historycznym. Uwaga ta, mająca poniekąd charakter prowokacyjny w świetle wiedzy o nieistnieniu państwa polskiego przez ponad sto kilkadziesiąt lat, znajduje jednak swoje uzasadnienie. Można bowiem mówić o istnieniu i funkcjonowaniu pewnych rozwiązań ustrojowych mających charakter konstytucyjny w czasie, kiedy nie było państwa polskiego, ale kiedy istniały pewne czasowe formy polskiej egzystencji państwowej pod obcymi rządami, w których był realizowany ustrój konstytucyjny. Stwarza to przesłanki – pomimo różnych form tej egzystencji, występowania również przerw w ich istnieniu, jak też braku bardziej wyraźnych powiązań formalnych i faktycznych między poszczególnymi rozwiązaniami – do wykazywania, że dzieje ustroju konstytucyjnego w Polsce i na ziemiach polskich w XIX wieku traktować można jako pewną jedność pozwalającą na ich prezentację. W tym znaczeniu przedstawienie dziejów rozwiązań konstytucyjnych w dziejach Polski czy też – jak zostało to zaznaczone – w formach prawno-organizacyjnych, które funkcjonowały na ziemiach polskich w okresie od upadku państwa polskiego w 1795 roku po zmiany, które nastąpiły pod koniec XX wieku, wydaje się istotne i uzasadnione.

Na podobnej zasadzie wykazać można nie tyle zbieżność, co przede wszystkim pewną tożsamość polskiego ustroju konstytucyjnego, chociaż jego formy podlegały zmianom i wpływom dziejowym, zwłaszcza w okresie odrodzonego państwa polskiego, po 1918 roku. Okres międzywojenny pozostawał, w powszechnym rozumieniu, w zderzeniu z okresem powojennym i w opozycji do niego. Choć były one swoiście szczególne, to przyjrzenie się rozwiązaniom ustrojowym o charakterze konstytucyjnym właśnie okresu powojennego, zwłaszcza w okresie 1944–1989, może budzić szczególne zainteresowanie, gdyż z formalnego punktu widzenia rozwiązania ówczesne mieściły się w formie ustroju konstytucyjnego.

Każda z części prezentowanych w niniejszym opracowaniu stanowi pewną odrębną całość, która niewątpliwie zasługiwałaby na osobną monografię, co zresztą w kilku wypadkach miało miejsce. Jednocześnie jednak, jeśli ideą niniejszego opracowania było dokonanie pewnych syntetycznych ujęć, z reguły zawsze nastręczających określone trudności, a takiego wyboru prezentacji dla potrzeb niniejszego dokonano, ich przeprowadzenie w taki sposób będzie zawsze nabierało szczególnego wymiaru, jak też innego znaczenia. Ujęcie syntetyczne może bowiem trafnie pokazywać istotę omawianego okresu, charakter przeprowadzonych zmian, jak również istotę zastosowanych rozwiązań, ale przede wszystkim może pokazywać znaczenie zastosowanych konstytucyjnych rozwiązań ustrojowych dla funkcjonowaniu państwa. Ten aspekt jest szczególnie ważny z punktu widzenia rzetelności relacji, ale zarazem prawa do jego interpretacji.

Dariusz Makiłła

CZĘŚĆ PIERWSZA

Konstytucjonalizm w okresie porozbiorowym (1795–1918)

Rozdział 1

Księstwo Warszawskie (1807–1815)

Michał Gałędek

Charakterystyka ogólna

Konstytucja Księstwa Warszawskiego została podpisana przez Napoleona 22 lipca 1807 roku. Zakończyło to okres kilkumiesięcznych rządów sprawowanych przez tzw. Komisję Rządzącą, utworzoną dla pierwszej porozbiorowej formy polskiej państwowości przez cesarza Francuzów na mocy dekretu z 14 stycznia 1807 roku. Nie nadano jej żadnej oficjalnej nazwy. „Polska na królu pruskim zdobyta” stanowiła organizm kadłubowy i prowizoryczny, daleko niezgodny z polskimi oczekiwaniami i aspiracjami, ale przyjęty z nadzieją na pełne odrodzenie.

Postanowienia syntetycznej konstytucji, złożonej z zaledwie 89 krótkich artykułów, zostały zdominowane przez problematykę ustrojowo-polityczną. Treści regulujące ustrój społeczno-gospodarczy oraz sferę praw i wolności narodowych, obywatelskich czy też sprawy wyznaniowe odgrywały ilościowo marginalną rolę. Mimo to niektóre postanowienia, jak wprowadzenie zasady równości wobec prawa, miały fundamentalne znaczenie – zwłaszcza w dłuższej perspektywie czasowej – dla określenia nowych podstaw funkcjonowania społeczeństwa. Z kolei zagrożenie bytu narodowego skutkowało wprowadzeniem do konstytucji postanowień gwarantujących, że „nikt nie może sprawować urzędów, bądź duchownych, bądź cywilnych, bądź też sądowych, kto nie jest obywatelem Księstwa Warszawskiego” (art. 83), zaś „wszystkie akta rządowe, prawodawcze, administracyjne i sądowe, pisane będą w języku narodowym” (art. 84). Z przyczyn politycznych w tekście skrzętnie unikano określeń odnoszących się do polskiego charakteru nowego organizmu państwowego.

Ogólnikowa treść wielu postanowień konstytucyjnych powodowała, że ich „dopełnianie” jako wyłączna prerogatywa monarsza odgrywało niepoślednie znaczenie. Ustrój konstytucyjny sensu stricto (ujęty expressis verbis postanowieniami konstytucji) był jedynie ramowy, a zarazem oparty na ogólnych wzorcach obcych (francuskich), co dawało ogromne pole do inwencji twórczej w sposobie rozwijania materii konstytucyjnej.

Koryfeusz badań nad dziejami Księstwa Warszawskiego Marceli Handelsman określał przed przeszło stu laty system polityczny wprowadzony w Księstwie Warszawskim jako „urządzenie władzy silnej, prawie autorytarnej, prawdziwie monarchicznej z zachowaniem pozorów życia parlamentarnego [podkr. M.G.]”[1]. Rozwinięciem tej myśli mogą być choćby współczesne uwagi Jarosława Czubatego, autora najnowszej syntezy poświęconej Księstwu Warszawskiemu. Konstatuje on, że „choć pewne elementy nowego ustroju, jak dwuizbowy parlament z izbą poselską wyłanianą w wyborach bezpośrednich, wyraźnie nawiązywały do polskiej tradycji politycznej, to jednak nadana przez Napoleona konstytucja wprowadzała model państwa będący zaprzeczeniem nie tylko opartej na silnym sejmie demokracji szlacheckiej, ale także porządku trzeciomajowego [podkr. M.G.], który miał zapewnić utrzymanie politycznej równowagi poprzez pogodzenie silnej władzy króla ze znaczącą rolą sejmu”[2]. Podobne opinie o ustroju konstytucyjnym Księstwa Warszawskiego krążyły także wśród historyków dziewiętnastowiecznych, pamiętających jeszcze czasy napoleońskie. Oddajmy głos urodzonemu w 1786 roku Joachimowi Lelewelowi, który charakteryzował system organizacji władzy w Księstwie w następujących słowach: „Konstytucja 1807 księstwo obowiązująca, okazała, że dawne, upadkiem Rzeczypospolitej wywrócone swobody narodowe, niczym jeszcze podźwignione nie były. Nie tylko to nie było Rzecząpospolitą, ale się stało monarchią samowładną, formami konstytucyjnymi przystrojoną [podkr. M.G.]”[3]. Podobne myśli wypowiadał urodzony w 1792 roku Fryderyk Skarbek, dla którego „Konstytucja Księstwa była dziwnym połączeniem form centralnej administracji francuskiej z nazwiskami i formami dawnej reprezentacji polskiej, a bez żadnego ograniczenia władzy rządowej […]. Prócz tych niektórych nazwań nie zawierała ona w sobie nic narodowego, nic z tradycji polskich wziętego”. „Przybrała [jedynie] despotyzm w barwę reprezentacyjnego rządu i bawiła nas, jak dzieci, pozorem, nie przyznając rzeczy [podkr. M.G.]”[4]. Wszystkie te oceny wnikliwych obserwatorów życia polityczno-ustrojowego pierwszej połowy XIX wieku zostały dokonane z perspektywy pewnego czasu na tle porównawczym. Punktem odniesienia była z jednej strony pomnikowa Konstytucja 3 maja, z drugiej zaś Konstytucja Królestwa Polskiego z 1815 roku, będąca próbą połączenia kształtującej się myśli liberalnej z tradycjami republikańskimi i postabsolutystycznym duchem epoki po kongresie wiedeńskim.

Ta szersza optyka spojrzenia na panoramę dziejową rozwoju państwa i konstytucjonalizmu w XIX wieku nie była oczywiście dostępna elitom Księstwa Warszawskiego. Duch autorytaryzmu i autokratyzmu, którym przesiąknięty był konstytucjonalizm napoleoński, zdawał się nie przeszkadzać tej części elity Księstwa, która chciała uchodzić za najbardziej postępową. Z jednej strony mowa o środowisku tzw. jakobinów polskich – opiniotwórczym, odsuniętym jednak od najwyższych stanowisk i udziału, z drugiej strony prym wiedli członkowie rządu realizujący politykę zgodną z oczekiwaniami strony francuskiej i dworu saskiego.Wyróżniającą się postacią w tym gronie był potężny minister sprawiedliwości Feliks Łubieński.

Protagonistą jakobinów polskich był Hugo Kołłątaj. To na jego sądach i argumentach opierała się legitymizacyjna konstrukcja porządku zaprowadzonego w Księstwie Warszawskim. W 1808 roku ukazała się Kołłątajowska rozprawa Uwagi nad teraźniejszym położeniem tej części ziemi polskiej, którą od pokoju tylżyckiego zaczęto zwać Księstwem Warszawskim. Kołłątaj propagandowo zachwalał w niej dzieło Napoleona. Rozprawiając się z zarzutem: „Co za potrzeba była dawać nową konstytucję Polakom, kiedy oni mieli swoją, daleko dogodniejszą dla ich sposobu myślenia?”, przekonywał, że Księstwo Warszawskie jest częścią większego dzieła ponadnarodowego. Ów nowy układ Napoleona „nie przypuszcza innej formy rządu, tylko monarchiczną, opartą na zasadach upewniających przyrodzone swobody człowieka. Sama jednostajność w prawidłach, na których polegać musi rząd […], przyłoży się niemało do spokojności wewnętrznej wszystkich; a jednakowa wszędzie konstytucja zapewni, prawie pod jedną miarą, swobody osobiste każdego ziemi mieszkańca”. W ten sposób Napoleon „zabezpiecza swobody człowieka, bez osłabienia siły władzy wykonawczej; zgoła jest to prawodawca dzisiejszych i odległych pokoleń”. Najistotniejszym elementem tego porządku było przyjęcie zasady, iż wszyscy będą sobie równymi pod panowaniem praw: prócz zaś takiej równości nie ma innej w całej naturze, której by człowiek mógł sobie rozsądnie życzyć i one posiadać”[5]. Tak więc dla Kołłątaja wartością samą w sobie było, że „wszystkie państwa […], które poddały się pod protekcję cesarza Francuzów”, posiadają konstytucje, które „opierają się na jednych i tychże samych zasadach; lub tak się zbliżają do siebie, iż nareszcie przyjść musi do tego, że wszystkie jednakiemu ulegnąć muszą rządowi i pod jednymi znajdą się prawami”[6]. W tym wymiarze potrzeba zachowania ustrojowo-prawnej specyfiki narodowej ustąpić musiała przed nowoczesnym oświeceniowym uniwersalizmem i uniformizacją.

Naprzeciwko stawali tradycjonaliści, wielbiciele polskiego dziedzictwa konstytucyjnego na czele z marszałkiem Sejmu Wielkiego i sygnatariuszem Konstytucji 3 maja Stanisławem Małachowskim, który w Księstwie Warszawskim objął funkcję przewodniczącego Rady Stanu i Rady Ministrów. Wychodzili oni z założenia, że republikańskie myśli przewodnie Ustawy rządowej z 1791 roku są nadal aktualne, i że zaowocowały instytucjami najlepiej dostosowanymi do polskich potrzeb i zwyczajów. W ich opinii należało je więc kultywować, nawet jeśli z powodów politycznych nie było możliwe wskrzeszenie Konstytucji 3 maja. Idea restytucji porządku ustrojowego opartego na jej postanowieniach cieszyła się też dużą popularnością w szerszych kręgach ziemiańskich[7].

Sygnatariuszem Konstytucji 3 maja był również następca Małachowskiego na stanowisku przewodniczącego Rady Stanu i Rady Ministrów – Stanisław Kostka Potocki. Na jego przykładzie zaobserwować można jednak ewolucję poglądów polityczno-ustrojowych, charakterystyczną dla przedstawicieli oświeconej arystokracji zaangażowanej w sprawy publiczne Księstwa Warszawskiego. Ich krytycyzm względem instytucji napoleońskich był nader powściągliwy. Z umiarem też sięgali do narodowej tradycji ustrojowej, pomni przełomu światopoglądowego, jaki dokonał się w Europie na początku XIX wieku pod wypływem rewolucji francuskiej i epoki napoleońskiej. Dotychczasowe kanony myślenia wymagały rewitalizacji. W sukurs tym potrzebom przyszły wykuwające się na Zachodzie idee liberalne.

Konstytucja Księstwa była przygotowana w pośpiechu i „bez gruntownej rozwagi”. Powstała w ciągu czterech dni, pomiędzy 19 a 22 lipca. Na temat samych prac brakuje szerszych informacji. Na początku XX wieku kwerendę źródłową w tym względzie przeprowadził Marceli Handelsman, a zgromadzone przez niego informacje starał się uzupełnić Marian Kallas w jedynym do tej pory monograficznym opracowaniu poświęconym Konstytucji Księstwa Warszawskiego. Już jednak za czasów Handelsmana niedobór materiałów źródłowych uniemożliwiał poznanie wszystkich okoliczności powstania konstytucji. Po II wojnie światowej sytuacja uległa dodatkowemu pogorszeniu wskutek ogromnych zniszczeń archiwaliów.

Na podstawie poczynionych ustaleń za bezsporne przyjmuje się, że 19 lipca prace osobiście zainicjował Napoleon, „dyktując” swemu ministrowi-sekretarzowi stanu Huguesowi-Bernardowi Maretowi zasadnicze elementy konstrukcyjne dla przyszłej konstytucji. Biernymi świadkami tego zdarzenia byli członkowie polskiego rządu (Komisji Rządzącej) m.in. wspomniani już Stanisław Małachowski i Stanisław Potocki, a także inni doświadczeni polscy politycy, w większości aktywni uczestnicy reform okresu stanisławowskiego. W literaturze przyjmuje się, że nie powstał wówczas tekst stricte normatywny, a raczej pewien zbiór idei przewodnich – wyznaczników do rozwinięcia i prac redakcyjnych prowadzonych w następnych dniach przede wszystkim przez Mareta. W ich toku członkom Komisji Rządzącej udało się wpłynąć na treść niektórych artykułów. Handelsman wymienia tytułem przykładu art. 53 określający cenzus czynnego prawa wyborczego obywateli na sejmikach i zgromadzeniach gminnych[8]. Mimo to wpływ strony polskiej na treść konstytucji był mocno ograniczony. Konstytucja Księstwa Warszawskiego była owocem myśli francuskiej – o jej charakterystyce zadecydował przede wszystkim sam Napoleon, a o efekt końcowy zadbał Maret[9]. Projektując szereg instytucji, inspirowano się i przeszczepiano na grunt polski rozwiązania ustanowione wcześniej w Cesarstwie Francuskim. Nie oznaczało to bynajmniej, iż którykolwiek z francuskich tekstów konstytucyjnych oktrojowanych przez Napoleona stał się bezpośrednim źródłem zapożyczeń przy konstruowaniu konstytucji Księstwa[10]. Nie zmienia to faktu, że instytucje francuskie, a więc i elementy francuskiego ustroju konstytucyjnego stanowiły rudymentarne źródło inspiracji dla Napoleona i Mareta.

Lapidarna Ustawa konstytucyjna z 1807 roku określała tylko główne zręby instytucji, które musiały dopiero ulec rozwinięciu w drodze przepisów wykonawczych[11]. Formalnie akty dopełniające konstytucję miał wydawać monarcha w osobie spolegliwego względem Napoleona króla saskiego Fryderyka Augusta. W praktyce jednak z konieczności pozostawiał on polskim władzom odpowiedzialnym za redagowanie stosownych projektów (na czele z Radą Stanu) znaczną swobodę w kształtowaniu porządku konstytucyjnego. Projekty aktów normatywnych powstawały w Warszawie i choć mogły być zmieniane w Dreźnie przez monarchę, to nie przy udziale administracji saskiej, a pod kuratelą polskiego ministra sekretarza stanu Stanisława Berezy, stale rezydującego na dworze monarszym[12]. W nowym rządzie (Radzie Stanu i Radzie Ministrów) w dalszym ciągu dominowali aktywni politycy doby reform stanisławowskich, którzy mogli próbować wyzyskać tę sytuację, aby – po części przynajmniej – zbliżyć instytucje ustrojowe do rozwiązań przedrozbiorowych. Takich prób nie podejmowano jednak na szerszą skalę[13], choć istniały od tego wyjątki, jak w przypadku powołania kolegialnej magistratury oświatowej najpierw w postaci Izby Edukacyjnej, a następnie Dyrekcji Edukacji Narodowej.

Można wyodrębnić kilka kluczowych sfer przeobrażeń ustrojowych, do jakich doszło w krótkim okresie istnienia Księstwa Warszawskiego. Ich wystąpienie skłania badaczy do rozpatrywania tego tworu państwowego w kategoriach pierwszego polskiego nowoczesnego państwa[14]. Większość inspirowana była treścią nadanej przez Napoleona konstytucji.

Przede wszystkim na podstawie jej postanowień rewolucyjne przeobrażenia dokonały się w sferze ustroju społecznego. Wynikały one z jednej strony z formalnego zniesienia poddaństwa i podziału społeczeństwa na stany, zgodnie ze słynnym postanowieniem art. 4: „Znosi się niewola. Wszyscy obywatele są równi przed obliczem prawa”. Z drugiej strony wiązały się z narzuceniem społeczeństwu polskiemu nowoczesnego, powszechnego i aspirującego do bycia zupełnym kodeksu cywilnego z 1804 roku. Akt ten, powstały na obcym gruncie francuskiej tradycji i zwyczajów prawnych, został przeszczepiony bez odgórnych prób jego adaptacji do specyfiki stosunków polskich.

Kolejna fundamentalna zmiana polegała na stworzeniu przez ustrojodawcę zupełnie nowego układu władzy politycznej, nieznanego polskiej tradycji ustrojowej. Doszło bowiem do zmarginalizowania udziału Sejmu w rządzeniu krajem poprzez przyznanie mu nader mikrych kompetencji w porównaniu z organizacją władzy w I Rzeczypospolitej. Wynikało to z przyjęcia założenia obcego polskiej tradycji ustrojowej, iż dominującym czynnikiem władzy politycznej w państwie jest monarcha.

Istniała też jeszcze jedna sfera gruntownych przeobrażeń, jakie dokonały się w Księstwie Warszawskim. Polegała ona na organizacji nowoczesnego oraz niespotykanie rozbudowanego oraz profesjonalnego (technokratycznego) – jak na polskie standardy – aparatu państwowego, przede wszystkim administracyjnego i sądowego. To właśnie w tym okresie po raz pierwszy w dziejach polskich położono podwaliny pod nowoczesne zarządzanie biurokratyczne na podstawie rozbudowanych regulacji prawnych.

W każdym z tych obszarów gwałtowne narzucenie zupełnie nowych urządzeń napotkało na opór uwidaczniający się m.in. w sposobie wykonania dyspozycji konstytucyjnych. Ustrój Księstwa Warszawskiego rozpatrywać więc należy przede wszystkim poprzez pryzmat procesu implementacji kluczowych postanowień ustawy zasadniczej.

Ustrój społeczny

Wprowadzenie w 1807 roku formalnej zasady równości wobec prawa stanowiło warunek sine qua non tworzenia się w dłuższej perspektywie czasowej nowoczesnego narodu polskiego, demokratycznego społeczeństwa oraz stosunków kapitalistycznych. Art. 4 konstytucji ustanawiał równość wobec prawa jako zasadę i niezależnie od ograniczeń w jej realizacji stanowił przełom przez sam fakt ustalenia nowego standardu dla ustroju społecznego, który został utrzymany także w Królestwie Polskim. Natomiast w krótszej perspektywie przemian, jakie w związku z tym artykułem zaczęły dokonywać się jeszcze w Księstwie Warszawskim, bardziej doniosłym w skutkach było jednak postanowienie znoszące stosunki poddańcze. Doprowadziło ono bowiem do relatywnie szybkiej zmiany charakteru relacji między panem a chłopem oraz przeobrażeń w samym stanie chłopskim[15]. „Zniesienie poddaństwa postawiło na porządku dziennym sprawę całkowitej przebudowy ustroju roboczego na wsi”[16].

Wymuszone przez konstytucję z 1807 roku „zniesienie niewoli” czyli poddaństwa oraz formalno-prawne zagwarantowanie równości wobec prawa nie oznaczało ani że ludność chłopska uzyskała realną możliwość emancypacji, ani też że ziemiaństwo utraciło swą uprzywilejowaną pozycję w kraju. Skutecznie przeciwdziałano temu poprzez prawodawstwo rozwijające konstytucję, na czele ze sławetnym dekretem grudniowym z 1807 roku określającym stosunki na wsi. Wprowadzenie nowych zasad niewątpliwie jednak doprowadziło do gruntownej zmiany uwarunkowań społecznych. Pozostawało to w ścisłym związku z konstytucyjnym nakazem, aby w Księstwie Warszawskim obowiązywał Kodeks Napoleona, stojący na gruncie romanistycznej koncepcji pełnego prawa własności i odrzucający w szczególności instytucję własności podzielonej.

Źródła milczą co do motywacji, którymi kierował się cesarz Francuzów, postanawiając, iż nadana przez niego konstytucja nie będzie rozstrzygać kwestii, komu przysługiwać będzie prawo własności ziemi użytkowanej przez ludność chłopską. Nie ma pewności, czy Napoleon w ogóle był świadomy bezpośrednich skutków społeczno-gospodarczych zniesienia dotychczasowych zasad prawnowłasnościowych na ziemiach polskich. Nie wiadomo też, czy uważał on, że utrata rzeczowych praw do ziemi może w wystarczającym stopniu rekompensować chłopom „zniesienie niewoli”, czyli wszelkich form poddaństwa osobistego, przy założeniu, że na równych prawach ze wszystkimi będą oni cieszyć się pełną wolnością osobistą. Wydaje się jednak, że Napoleon mógł i powinien spodziewać się, że kwestia ta zostanie rozstrzygnięta przez polski arystokratyczno-ziemiański rząd w sposób korzystny dla tych warstw społecznych. Trudno sądzić, by cesarz Francuzów, licząc na dalsze poparcie Polaków, nosił się z zamiarem przyznania ziemi chłopom na własność[17].

Na tym polu przede wszystkim „kodeks wymagał przebudowy stosunków społecznych i gospodarczych, zaś dekrety mające być rozwinięciem konstytucji stały się jej zaprzeczeniem”[18]. Nie regulując kwestii własnościowej w konstytucji, Napoleon zostawił bowiem pole do wydania dekretu z 21 grudnia 1807 roku, mocą którego feudalne więzi łączące pana i chłopa zostały zastąpione cywilnoprawnym stosunkiem łączącym właściciela ziemi i jej użytkownika. Mógł on zostać bez większych przeszkód rozwiązany. Chłopi tracili więc swe dotychczasowe zwyczajowe prawa, które uniemożliwiały lub utrudniały szlachcie usuwanie ich z gruntów. W dotychczasowych stosunkach polskich obowiązywała utrwalona na gruncie prawa zwyczajowego konstrukcja zbliżona do dominium directum – dominium utile, która przyznawała chłopom pewien zasób uprawnień właścicielskich względem użytkowanych przez nich gruntów oraz namiastkę ochrony posesoryjnej i petytoryjnej. Grunty chłopskie stanowiły w zasadzie nominalną własność panów, a faktyczną włościan.

W to miejsce wszedł Kodeks Napoleona ze swoją konstrukcją własności co do zasady nieograniczonej i indywidualnej. Nastąpiło to w momencie, w którym sprawa prawnego skonkretyzowania kwestii własności ziemi stała się dla ziemiaństwa ważna ze względu na przemiany zachodzące na wsi – wprowadzenie płodozmianu w miejsce trójpolówki oraz upowszechnianie hodowli i nowych form uprawy. Wykorzystując swoją przewagę, szlachta polska dokonała korzystnej dla siebie interpretacji francuskich przepisów: ograniczone zwyczajowo prawo własności nad gruntem włościańskim zaczęła przekształcać we władztwo faktyczne ze wszystkimi jego atrybutami. Postęp agrarny skłaniał do zagrabiania gruntów włościańskich i rugowania chłopów z ziemi. W tej sytuacji zależność ekonomiczna włościan od właścicieli ziemskich mogła ulec tylko pogłębieniu. Zastąpienie własności podzielonej własnością indywidualną było niemalże równoznaczne z ostatecznym nabyciem prawa do wywłaszczenia chłopa bez odszkodowania. Wprowadzono też znaczące w praktyce ograniczenia zagwarantowanej konstytucyjnie wolności osobistej chłopów, którzy mogli opuścić gospodarstwo tylko po pozostawieniu dziedzicowi budynków, inwentarza oraz po dokonaniu zasiewów.

Kodeks cywilny Napoleona nie posłużył jako narzędzie do rozwiązania najistotniejszego wówczas problemu społeczno-gospodarczego, jakim było zniesienie zależności ekonomicznej ludności chłopskiej względem ziemiaństwa. W kraju rządzonym przez ziemiaństwo nie przyczynił się do rozwiązania nabrzmiałego problemu społecznego, nie pobudził do przeprowadzenia takiej reformy na wsi, która stałaby się motorem napędowym ożywienia gospodarczego i postępu cywilizacyjnego. Odwrotnie – doprowadził do pogorszenia sytuacji chłopa na wsi.

Zaistniała sytuacja stanowi egzemplifikację „wstecznego” wykorzystania zdawałoby się postępowego rozwiązania kodeksowego w imię partykularnego interesu dominującej warstwy społecznej. Paradoksalnie jednak został osiągnięty inny skutek modernizacyjny. Pozbawienie chłopów praw do ziemi przyspieszyło procesy migracyjne ludności wiejskiej do miast, dając bodziec dla dynamicznego rozwoju przemysłu w drugiej połowie XIX wieku. Rozstrzygnięcie zapadłe na gruncie Kodeksu Napoleona miało fundamentalne znaczenie dla perspektyw rozwojowych ziem polskich, tak społecznych, jak i gospodarczych. Bezdyskusyjnie instrumentem modernizacji społecznej było związane z wprowadzeniem Kodeksu Napoleona zniesienie poddaństwa i zapewnienie wolności osobistej, ale i w tym przypadku jej promodernizacyjne efekty odwleczone zostały w czasie wskutek utrzymania zależności ekonomicznej wszędzie tam, gdzie nie doszło do rugów chłopskich. Z podobnych względów wypaczona została idea równości wobec prawa. Uniezależnienie ekonomiczne ludności chłopskiej było zatem warunkiem sine qua non wykorzystania potencjału modernizacyjnego, jaki generował w sobie Kodeks Napoleona na tym polu.

Ustanowienie zasady równości wobec prawa miało na celu głównie zniesienie podziału społeczeństwa na stany w prawie sądowym, nie objęło za to swym zakresem równości praw politycznych. Przynależność do stanu szlacheckiego jako dotychczasowa gwarancja ich posiadania została zastąpiona zasadą „obywatelstwa”. Konstytucja Księstwa (art. 50 i 51) wyróżniała jednak dwie kategorie obywateli: szlachtę gromadzącą się – zgodnie z polską tradycją – na własnych odrębnych powiatowych zebraniach politycznych (sejmikach) oraz odrębnie nieszlachtę zbierającą się na zgromadzeniach gminnych. Intencje stojące za utrzymaniem dwu różnych kategorii zebrań (szlacheckich i nieszlacheckich) wyjaśniał na forum Sejmu w 1809 roku minister spraw wewnętrznych Jan Paweł Łuszczewski. Zapewniał zebranych, iż wprawdzie „wszyscy mieszkańcy kraju stali się równymi w obliczu prawa. Zaszczyt jednak tylko obywatelstwa, prawo należenia do zgromadzeń politycznych nadaje. Stan rycerski tylu zasługami w ojczyźnie naszej wsławiony pierwszeństwa miejsce zachował [podkr. M.G.] Nadanie jednym zaszczytów bez uniżenia i szkody drugich, jeżeli kiedyś szkodliwej przewagi były źródłem, dziś przepisami Konstytucji, duchem wieku umiarkowane, nie może [niczym innym jak] tylko szlachetnej emulacji w ofiarach i poświęceniu się ojczyźnie, stać się pochopem”[19].

Niemniej osiągnięty został wyraźny postęp względem czasów przedrozbiorowych. Prawa polityczne rozszerzono bowiem na ludność nieszlachecką, co gwarantowały jej regulacje konstytucyjne zapewniające miejsce w Izbie Poselskiej Sejmu nie tylko posłom szlacheckim, ale i na równych prawach deputowanym wybieranym na zgromadzeniach gminnych przez nieszlacheckich wyborców. Konstytucja odgórnie przyznawała przewagę w Izbie wybrańcom szlacheckim, ustalając parytet 60 posłów wybieranych na sejmikach czyli zjazdach szlacheckich, względem 40 deputowanych „od gminów”, wybieranych na zgromadzeniach gminnych. Uprawnienia elekcyjne sejmiku powiatowego obejmowały także prawo wyboru kandydatów do rad departamentowych, rad powiatowych i sądów pokoju (art. 54). Natomiast zgromadzenia gminne posiadały prawo wyboru deputowanych do Sejmu oraz kandydatów do rad municypalnych (art. 57), a zatem obywatele-nieszlachta pozbawieni zostali całkowicie możliwości wyboru rad departamentowych i powiatowych oraz sędziów pokoju, a w zamian pozostawiono im na wyłączność obsadę rad municypalnych. Jednakże zakres ich uprawnień ograniczał się do miast (powyżej 5000 mieszkańców), podczas gdy samorząd szlachecki rozciągał się zarówno na szczebel powiatu, jak i departamentu.

Czynne prawa wyborcze na zgromadzeniach gminnych przysługiwały: (1) „obywatelom właścicielom”; 2) „rękodzielnikom i przełożonym nad czeladzią warsztatową” oraz kupcom posiadającym „własny swój zapas w sklepie lub magazynie” o wartości nie mniejszej niż 10 000 zł; (3) plebanom i wikariuszom; 4) „artystom i obywatelom znakomitym z talentów, wiadomości lub przysług uczynionych bądź handlowi bądź kunsztom”; 5) wyszczególnionym grupom wojskowych (art. 58). Zebrania polityczne miały wyłącznie charakter wyborczy. Konstytucja zastrzegała, że „żadne roztrząsanie, jakiekolwiek bądź natury, żadne uchwalanie próśb lub przełożeń” nie będzie mogło mieć na nich miejsca (art. 63). Prawa wyborcze zostały więc ograniczone cenzusem majątkowym, ale od tej reguły istniały odstępstwa przyznające prawa wyborcze duchownym, wojskowym i przedstawicielom inteligencji. Praw politycznych pozbawiono zaś zdecydowaną większość ludności chłopskiej, skoro Kodeks Napoleona przyznawał prawa do ziemi użytkowanej przez chłopów właścicielom ziemskim – głównie ziemiaństwu[20].

Księstwo Warszawskie jako monarchia dziedziczna królów saskich („podług następstwa ustalonego w domu saskim” – art. 5) miało pozostawać w związku z Saksonią na zasadach unii personalnej z faktycznie (ale nieusankcjonowaną prawnie) pełną separacją spraw wewnętrznych obu krajów. Gwarancją niezależności w prowadzeniu spraw Księstwa była instytucja ministra sekretarza stanu stale rezydującego w Dreźnie przy monarsze, będąca kanałem komunikacyjnym do załatwiania spraw Księstwa Warszawskiego. Natomiast polityka zagraniczna miała być prowadzona wspólnie, co skutkowało ograniczeniem podmiotowości Księstwa w stosunkach międzynarodowych. Co ciekawe, w konstytucji znalazły się postanowienia charakterystyczne dla umów międzynarodowych odnoszące się do przemieszczania wojsk między obu krajami[21]: „Król może przyzwać do Saksonii część wojska Księstwa Warszawskiego, zastępując ją równą liczbą wojska saskiego” (art. 80) oraz „w przypadku, gdyby okoliczności wymagały, ażeby oprócz wojska Księstwa Warszawskiego, posłał król do tego księstwa inne korpusy wojska saskiego, żaden inny podatek i ciężar publiczny nie będzie mógł być z tego powodu nałożony prócz tego, jaki był upoważniony prawem przychodów skarbowych” (art. 81). Były to więc poniekąd także zaręczenia narodowe wynikające z faktu, że tron polski został powierzony monarsze obcego państwa.

To nie problem saskiej dominacji stanowił jednak prawdziwy problem. Oficjalnym nadawcą konstytucji był przecież Napoleon, cesarz Francuzów, a Fryderyk August był jedynie biernym beneficjentem. Mimo to ta niecodzienna dla dziejów konstytucjonalizmu okoliczność nie doczekała się żadnego rozwinięcia w konstytucji nadanej Księstwu Warszawskiemu. Legitymizacyjne wyjaśnienie źródła władzy ustrojowej, tak jak i następcza protektorska kuratela francuska w Księstwie Warszawskim zostały – nieprzypadkowo – wystawione poza nawias konstytucyjny.

Monarcha i Sejm

Gros postanowień konstytucyjnych odnosiło się do dziedziny ustroju politycznego. Nie było dziełem przypadku, że przepisy o rządzie i ministrach (ujęte w tytule II i III) poprzedzały uregulowania odnoszące się do Sejmu i jego izb (tytuł IV, V i VI). W systemie napoleońskim na plan pierwszy wysuwał się monarcha i podległa mu egzekutywa, której organy występowały w charakterze organów królewskich. Nie było też dziełem przypadku, iż istniała pewna dysproporcja pomiędzy lapidarnym ustaleniem zasad organizacji władzy wykonawczej (art. 5–18 i 64–68) a bardziej szczegółowymi postanowieniami określającymi kompetencje i organizację Sejmu (art. 19–49). Rozwinięcie konstytucji w zakresie ustroju egzekutywy należało do wyłącznej gestii monarchy. Natomiast relatywnie szczegółowe postanowienia konstytucyjne odnoszące się do Sejmu pozwalały z jednej strony uniknąć dookreślania tych kwestii w drodze dekretów królewskich. Z drugiej strony, nakładając na Sejm szereg ograniczeń, służyły zabezpieczeniu władzy monarchy oraz rządu krajowego wykonującego jego prerogatywy na miejscu przed niepożądanymi zakusami organu przedstawicielskiego do poddania egzekutywy pod kontrolę „narodu”.

Napoleon odchodził bowiem daleko od rozwiązań znanych polskiej tradycji ustrojowej, w tym zaprojektowanych w Konstytucji 3 maja, której przywrócenia domagała się znaczna część polskiej elity politycznej. Wzorem innych konstytucji napoleońskich Statut konstytucyjny podpisany 22 lipca 1807 roku czynił z Księstwa Warszawskiego państwo autokratyczne, w którym władza została skoncentrowana w ręku monarchy – króla Saksonii Fryderyka Augusta. Wyrażała to przede wszystkim formuła, iż „rząd jest w osobie króla”. Realizując zasadę monarchiczną, przyjmowano przede wszystkim, że „władza wykonawcza jest […] ostatecznie, rzeczywiście i najzupełniej w osobie króla skoncentrowaną”[22]. Jednakże pojęcie „rządu” rozumiane było szerzej i polegało na korzystaniu z wszelkich przyznanych monarsze prerogatyw niezależnie od ich wykonawczej, prawodawczej czy też sądowniczej natury, aby za pomocą wszelkich dostępnych instrumentów kierować biegiem spraw państwowych[23]. To w jego i tylko w jego rękach miała leżeć inicjatywa (nie tylko ustawodawcza), on miał dawać impuls do działania całej machinie państwowej. W zakresie ustawodawczym najważniejszym uprawnieniem było suwerenne prawo „dopełniania” konstytucji za pomocą dekretów rozwijających jej lakoniczne postanowienia (zgodnie z art. 86, stanowiącym, iż „niniejsza ustawa konstytucyjna będzie dopełnianą urządzeniami wychodzącymi od króla, a roztrząsanymi w jego Radzie Stanu”).

Konstytucja napoleońska nie zajmowała stosunku w kwestii podstaw, na jakich opierała się relacja między monarchą a Sejmem. Żadne z jej postanowień nie wspominało o jakichkolwiek formach podległości organu przedstawicielskiego względem panującego. Implicite zakładano więc, że posłowie i deputowani to niezależni od władcy reprezentanci narodu, a Sejm, podobnie jak sądy, stanowi organ o samodzielnej kompetencji. W dyskursie publicznym Księstwa Warszawskiego nie formułowano też żadnych żądań, aby Sejm poddawał się woli monarchy. Nie domagał się tego Fryderyk August, jakkolwiek zazdrośnie strzegł swych konstytucyjnych prerogatyw[24]. Potencjalne uprawnienia kontrolne Sejmu względem członków rządu mogły wyrażać się w postanowieniu, iż „ministrowie są odpowiedzialnemi”, które można było interpretować na różne sposoby, w tym przede wszystkim (biorąc pod uwagę logikę działania całego systemu) jako wyłączną odpowiedzialność przed monarchą. Nie określono jednak „w jakich zdarzeniach, w jakim sposobie, przez kogo i jak do odpowiedzi ministrowie pociągnięci być mają”[25]. W dziedzinie prawodawstwa tylko w określonym obszarze Sejm partycypował w stanowieniu prawa, przy czym zarówno inicjatywa ustawodawcza, jak i prawo sankcji należały do monarchy[26].

Konsekwencją oparcia konstytucji na zasadach bonapartyzmu na czele z zasadą suwerenności władzy monarszej była marginalizacja roli organu przedstawicielskiego. Sejm określany przez Konstytucję z 1807 roku mianem „Sejmu Głównego” nie był bynajmniej uznawany wzorem staropolskim za „wyobrażenie i skład wszechwładztwa narodowego” oraz „świątynię prawodawstwa”, jak twórcy Konstytucji 3 maja określali Izbę Poselską. „Cesarz w konstytucji nadał Księstwu Sejm Główny, a budując jego organizację tworzył pomysł, w którym łączył własne poglądy na rolę reprezentacji narodowej, doświadczenie francuskie i obawy wynikłe z sądu o Polsce” – tak rekapitulował ten stan rzeczy Marceli Handelsman[27]. W rezultacie – co zauważali sami francuscy dyplomaci rezydujący w Warszawie – Napoleon „nie miał bynajmniej zamiaru puścić ją [„demokrację”] w Polsce samopas”[28].

Doszło zatem do radykalnego – w odbiorze strony polskiej – zachwiania proporcji w układzie władzy. Nie mogło tego w pełni zrekompensować udzielenie pewnych koncesji na rzecz Sejmu w porównaniu z organami przedstawicielskimi innych państw stworzonych przez Napoleona. Ustanowione w Konstytucji Księstwa Warszawskiego relacje między władzą wykonawczą a ustawodawczą pozostawały w kompletnej niezgodzie z narodową tradycją ustrojową. W Rzeczypospolitej konsekwentnie lansowana była przecież zasada suwerenności narodu (szlacheckiego), hołdowali jej także twórcy Konstytucji 3 maja. Mimo że starali się zarazem zapewnić monarsze relatywnie silną, jak na warunki polskie, pozycję, to zakres władzy króla w Ustawie rządowej z 1791 roku daleko odbiegał od statusu monarchy Księstwa Warszawskiego[29]. Z tego względu, jak zauważa Jarosław Czubaty, „pobieżny nawet przegląd głównych postanowień nadanej przez Napoleona konstytucji mógł budzić obawy wielu obserwatorów, że w sporze »między majestatem a wolnością«, mającym długą tradycję w polskiej kulturze politycznej, szala przechyliła się na stronę panującego”[30]. Przechyliła się znacząco. Rzecznicy polskiego tradycyjnego republikanizmu poczytywać musieli ten krok jednoznacznie za sytuację zagrażającą wolności. Jedynie w krótszej perspektywie nadzwyczajne okoliczności powstania Księstwa mogły uzasadniać przyjęcie takich rozwiązań.

W Ustawie konstytucyjnej z 1807 roku w ogóle nie wspominano o Sejmie w kontekście powołania go do roli reprezentacji narodowej, jak to czyniła chociażby Konstytucja Królestwa Polskiego z 1815 roku. W ten sposób unikano konotacji z zasadą suwerenności narodu i reminiscencji.

Zgodnie z konstytucją Sejm Główny składał się z dwóch izb: senatorskiej i poselskiej (art. 19). Nie wspominano o monarsze jako o trzecim stanie sejmującym. Izba Poselska składała się ze stu członków: sześćdziesięciu posłów (wybieranych przez sejmiki szlacheckie w 60 powiatach) oraz czterdziestu deputowanych (wybieranych przez 40 krajowych zgromadzeń gminnych) (art. 35 i 36). Kadencja każdego członka Izby określona została na dziewięć lat z zasadą odnawiania trzeciej części składu co trzy lata (art. 38). Natomiast osiemnastoosobowy Senat składał się w dwóch trzecich z mianowanych przez monarchę dygnitarzy świeckich (z tytułami wojewodów i kasztelanów), a w jednej trzeciej z biskupów (art. 23 i 24). Urzędy senatorskie były dożywotnie (art. 26).

Kompetencje Sejmu wyczerpywały się na „naradzaniu się względem prawa podatkowego, czyli prawa przychodów skarbowych, względem praw tyczących się odmian, które uczynić wypada bądź w prawodawstwie cywilnym, bądź w prawodawstwie kryminalnym, bądź też w systemacie menniczym” (art. 21). Wszystko, co nie zaliczało się do tych dziedzin – w szczególności ustawodawstwo dotyczące praw organicznych rozwijających konstytucję oraz praw administracyjnych mogących ograniczać sferę praw i wolności obywatelskich niezabezpieczonych konstytucją – leżało w gestii monarchy. Co więcej, to monarcha na zasadzie wyłączności decydował, które akty prawne zostaną przedłożone Sejmowi do uchwalenia, zgodnie bowiem z konstytucją wszystkie projekty praw (układane przez Radę Stanu) mogły być przesyłane pod obrady Sejmu tylko za jego „rozkazem” (art. 22).

Postanowienia konstytucyjne nie dawały najmniejszego pretekstu do tego, aby Sejm mógł wysuwać się na plan pierwszy i rościć sobie prawa do współrządzenia z królem. Przeciwnie – Sejm pozbawiony został jakichkolwiek instrumentów kontrolnych względem władzy wykonawczej, w tym możliwości wysłuchania sprawozdań z prowadzonej przez nią działalności (która odegrała tak istotną rolą pod rządami Konstytucji z 1815 r.) oraz inicjowania postępowań w sprawach o nadużycia popełniane przez rząd, a nawet prawa petycji. Także regulacja wszystkich kwestii administracyjnych miała pozostać wyłączną domeną władz rządowych[31]. Odsunięcie od tej sfery działalności państwowej Sejmu Księstwa było odbiciem omnipotentnego wpływu monarchy na ministrów i całą administrację. Wprawdzie w kręgach rządowych zdawano sobie sprawę, że „zobopólna baczność pomiędzy urzędnikami administracyjnymi i obywatelami do reprezentowania narodu wybranymi jest rzeczą naturalną i powszechnie dopuszczoną w tych rządach, które obok oddzielnie przez wszystkie szczeble urządzonej władzy egzekucyjnej mają reprezentację narodową”[32]. Mimo to władza wykonawcza Księstwa – co równie naturalne – z oporem poddawała się kontroli.

Natomiast kolejno zwoływane sejmy, a zwłaszcza dwa ostatnie z 1811 i 1812 roku dążyły do uzyskania większego wpływu na sprawy finansowe i roztoczenia – głównie pod tym kątem – kontroli nad rządem. W 1811 roku posłowie odważyli się na ostrą krytykę działalności rządu, a nawet domagali się dymisji poszczególnych ministrów. Kulminacyjnym momentem tej zorganizowanej akcji było wystąpienie posła mariampolskiego Józefa Godlewskiego[33]. Natomiast sejm z 1812 roku, nawiązując do przedrozbiorowej tradycji nieformalnych posiedzeń Izby Poselskiej po zamknięciu oficjalnych obrad, bez skrupułów mógł przełamywać nałożone na niego ograniczenia konstytucyjne[34]. Ponadto prawodawstwo sejmowe również przynajmniej pośrednio wpływało na działalność administracyjną.

Już wcześniej jednak, bo w 1810 roku, deputacja Rady Stanu – jedyne w dziejach Księstwa kolegium powołane do przeprowadzenia kompleksowej reformy ustrojowej – skupiła swoją uwagę na problemie niedostatku uprawnień kontrolnych Sejmu względem władzy wykonawczej. Jej członkowie, mimo że byli zobligowani do zgłaszania wniosków mieszczących się w obrębie obowiązującego ustroju konstytucyjnego, wyraźnie sugerowali potrzebę zmiany ustawy zasadniczej w tym względzie. Zauważano, że sytuacja, w której „konstytucja władzę wykonawczą w całej onejże pełności królowi oddaje, zgromadzeniu prawodawczemu żadnego w tej mierze uczestnictwa ani wpływu nie udzielając”, nie jest dostosowana do uwarunkowań, w jakich funkcjonuje Księstwo[35]. Przebywający permanentnie za granicą monarcha nie był bowiem zdolny rozciągnąć należytej kontroli nie tylko nad działalnością ministrów i podległych im struktur, ale nawet uzyskać rzetelnych informacji o stanie kraju. Z braku zastępczego ośrodka władzy swoją wiedzę czerpał z odpowiednio spreparowanych wiadomości przesyłanych mu w raportach ministerialnych. W szczególności zaś nie stworzono „drogi prawnej, przez którą by […] bezstronne zdanie o czynach już przez ministrów dopełnionych i o skutkach tychże czynów przenoszone być mogło”[36]. Funkcji tych nie mogła należycie spełniać złożona z ministrów Rada Stanu. Z tego powodu deputacja wskazywała oględnie, iż problem może leżeć w nadanej przez Napoleona konstytucji, w której nie przewidziano, iż do wykonywania funkcji kontrolnych z natury rzeczy predestynowany powinien być Sejm. Oficjalnie mogła zgłosić jednak tylko rozwiązanie, które nie pociągało za sobą jej zmiany. Konstytucja była zaś interpretowana przez członków deputacji w sposób jednoznaczny, czemu dali wyraz w sporządzonym przez siebie obszernym sprawozdaniu końcowym. Wskazywali w nim, iż „konstytucja władzę wykonawczą w całej onejże pełności królowi oddaje, zgromadzeniu prawodawczemu żadnego w tej mierze uczestnictwa ani wpływu nie udzielając”[37]. W tej sytuacji deputacja zaproponowała, aby w rolę lustratorów administracji lokalnej wcielali się senatorowie jako osoby od władzy wykonawczej niezależne, a zarazem i niezależne od samego monarchy, mając dożywotnie powołanie. Propozycja zakładała objazd wszystkich departamentów przez senatorów nie rzadziej niż co dwa lata celem przyjmowania skarg od ludności dla „powzięcia wiernej i bezstronnej wiadomości o sposobie, w jakim administracja jest sprawowana” oraz opracowania na tej podstawie stosownego raportu dla monarchy. Deputacja zastrzegła jednak, że ich rola winna ograniczać się do funkcji kontrolnej. Senatorowie wykonujący inspekcje „nie powinni mieć [bowiem] innej władzy zmieniania, hamowania lub przerywania w jakikolwiek sposób służby administracyjnej”. Aby nie naruszać systemu, zastrzegano; „Nie będzie ich zatem rzeczą szafować między sprawujących urzędy strofowanie lub pochwały”[38]. Mimo to, w kontekście uwarunkowań, w jakich rozwijał się model charakteryzujący państwa napoleońskie, wydaje się, że pomysł powierzenia kontroli nad władzą wykonawczą oddelegowanym senatorom wzbudzał kontrowersje i mógł być poczytywany za niezgodny z Konstytucją Księstwa Warszawskiego.

Zarówno ten, jak i większość innych dezyderatów deputacji nie doczekała się realizacji. Nie przeprowadzono reformy, która mogłaby zmienić sytuację bez doposażenia kompetencjami kontrolnymi organów niezależnych od władzy wykonawczej. To zaś wymagało zmiany konstytucji, która – w świetle uwarunkowań epoki napoleońskiej – była zasadniczo nienaruszalna.

Sejm miał zbierać się co dwa lata w Warszawie na okres nie dłuższy niż piętnaście dni w czasie oznaczonym przez monarchę (art. 20). Przy tak ograniczonych uprawnieniach uznano te terminy za zupełnie wystarczające. W założeniu Napoleona miał to być sejm obecny w życiu politycznym kraju jedynie incydentalnie, co jest zrozumiałe, skoro zakres jego działania został określony tak wąsko. Choć więc i w Konstytucji 3 maja, nawiązującej do polskiej tradycji, przerwa między sesjami zwyczajnymi Sejmu również wyznaczona została na okres dwóch lat, to jednak w Konstytucji Księstwa zabrakło znamiennych sformułowań użytych w Ustawie rządowej z 1791 roku, iż poza cyklem sesji zwyczajnych Sejm „ma być zawsze gotowy”, aby w każdej ważniejszej bądź pilniejszej sprawie mógł zebrać się na sesję nadzwyczajną. Takowej instytucji w ogóle w Ustawie konstytucyjnej z 1807 roku nie przewidywano. Przede wszystkim jednak autorzy Konstytucji 3 maja nie wyobrażali sobie, aby przedstawicielstwu narodu można było limitować czas obrad, ustalając, iż musi on zakończyć swoje prace w ściśle określonym terminie. Nie mieli wątpliwości, iż organ przedstawicielski powinien mieć prawo i obowiązek deliberować i podejmować uchwały tak długo, jak sam to uzna za stosowne, suwerennie decydując, czy stan spraw publicznych wymaga przedłużania obrad i zwoływania kolejnych sesji. Tymczasem Napoleonowi tego typu pomysły były zupełnie obce.

Cesarz Francuzów daleki był od wyrażenia zgody na to, aby monopolizować w rękach Sejmu władzę prawodawczą, Izba Poselska mogła jednak skutecznie zablokować (odrzucić) każdy projekt prawa podatkowego, cywilnego i karnego. Wprawdzie pewne wątpliwości w tym zakresie sprawiało wyrażenie użyte w konstytucji, wskazujące, że kompetencje legislacyjne Sejmu wyczerpywać się powinny na „naradzaniu się”, a nie na decydowaniu i uchwalaniu. Analogicznie bowiem w konstytucji francuskiej z 1799 roku Trybunat (również złożony ze 100 członków) miał tylko naradzać się nad przedkładanymi mu aktami i nie mógł ich odrzucać. W przypadku Sejmu (Izby Poselskiej) interpretacja konstytucji poszła jednak w inną stronę. Zgodnie z art. 22 izba poselska była upoważniona do głosowania nad projektami („sekretnym kreskowaniem”), przyjmując bądź odrzucając je zwykłą większością głosów, zaś monarcha nie posiadał prerogatyw, aby odrzucony projekt przyjąć w innym trybie.

Co jednak szczególnie istotne ze względu na jaskrawą sprzeczność z polską tradycją ustrojową, wykluczona została możliwość prowadzenia swobodnej debaty nad projektami. Zgodnie z konstytucją prace Izby Poselskiej miały być prowadzone za pośrednictwem pięcioosobowych komisji powoływanych przez Izbę: Komisji Przychodów Skarbowych, Komisji Prawodawstwa Cywilnego oraz Komisji Prawodawstwa Kryminalnego (art. 41). Jak pokazała praktyka, do komisji tych wchodzili w większości posłowie opozycyjni. Jeżeli właściwa komisja zgłosiła uwagi do projektu prawa, to obrady nad nim toczyć się miały u ministra, który ten projekt według właściwości przygotował (a więc u ministra skarbu bądź u ministra sprawiedliwości), w postaci konferencji z udziałem komisji i reprezentantów ministerstwa (ministra i referendarzy) (art. 42). Jeśli zebranie nie przyniosło rezultatu, nie osiągając kompromisu i komisja nadal „obstawała przy swoich uwagach i żądała określenia w projekcie do prawa”, sprawa trafiała pod obrady Rady Stanu (art. 43). Miała ona rozstrzygać, „stanowiąc ostatecznie opis projektu do prawa, który się przesyła do Izby Poselskiej, aby o nim stanowiono (art. 44).

W tym kontekście istotnym postanowieniem było przyznanie członkom Rady Stanu statusu pełnoprawnych członków Izby Poselskiej z prawem głosu (art. 45). Tylko oni i członkowie komisji poselskich posiadali prawo przemawiania w izbie zarówno „w przypadku zgodności rady i komisji względem projektu do prawa, końcem dobitniejszego wystawienia pożytków jego”, jak i „w przypadku rozróżnienia zdań, końcem jawniejszego okazania lub zbijania nieprzyzwoitości onegoż” (art. 46). Ponadto członkowie komisji zostali uprawnieni do oświadczenia swojego osobistego zdania o projekcie do prawa „bądź gdy z większością zdań w komisji, bądź gdy z mniejszością trzymali”. Natomiast członkowie Rady Stanu mogli „mówić tylko za projektem do prawa ułożonym w radzie” (art. 47). Wszyscy pozostali pozostawać musieli biernymi obserwatorami bez prawa do zabierania głosu.

Tak więc posłowie i deputowani nie tylko nie posiadali inicjatywy ustawodawczej, ale także nałożono na nich silne restrykcje w zakresie możliwości prowadzenia debaty sejmowej. „Obmówiono nas – pisał Stanisław Staszic w broszurce specjalnie przygotowanej na Sejm 1809 roku – przed Nim [„naszym „Utwórcą” Napoleonem], żeśmy niezgodni, że w niezgodzie naszych obrad szukamy tylko nieposłuszeństwa prawu i niepłacenia podatku […]. Pamiętajcież więc, że na ten Sejm zwrócone są oczy całej Europy tak źle o nas uprzedzonej […]”[39].

Projekty praw uchwalone (zwykłą większością) przez Izbę Poselską trafiały do Senatu, którego rolą była weryfikacja aktów przyjętych przez Izbę pod kątem spełnienia przesłanek określonych w konstytucji. Wcielał on się w rolę trybunału konstytucyjnego, orzekając, czy procedowane prawo nie pozostaje w sprzeczności z konstytucją bądź z „bezpieczeństwem kraju”. Ponadto Senat sprawdzał, czy nie naruszono przepisów proceduralnych, odmawiając swej sankcji, jeżeli (1) „prawo uchwalone nie było podług formalności przepisanych konstytucją”, (2) „obrady zdarzonym gwałtem jakim zamieszane zostały”, (3) „prawo nie było przyjęte większością głosów” (art. 28). Niespełnienie któregokolwiek z tych warunków miało skutkować odmową udzielenia sankcji. Uchwała wyszczególniająca powody tej decyzji „nadawała [monarsze] potrzebną moc do uchylenia uchwały poselskiej” (art. 29). Nie był on jednak nią związany. Król „pomimo pobudek uchwały Senatu” mógł bowiem nadać moc obowiązującą każdemu zakwestionowanemu aktowi (art. 35). Ponadto naruszenie procedury umożliwiało konwalidację prawa. Konstytucja upoważniała bowiem monarchę do ponownego „odesłania projektu prawa do Izby Poselskiej z zaleceniem, ażeby porządnie postępowała”. Gdyby jednak to nie wystarczyło i „tenże sam nieład został ponowiony, bądź w porządku zgromadzenia, bądź w formalnościach obradom przepisanych”, monarcha uzyskiwał prawo do „rozpuszczenia” izby poselskiej i nakazania przeprowadzenia nowych wyborów (art. 30).

W relacjach z epoki zaznaczano niewielką rolę polityczno-ustrojową, jaką odgrywał Senat Księstwa, pozbawiony możliwości zabierania głosu. Ten stan rzeczy kontrastował z oczekiwaniami. Zasadniczym celem istnienia „rady mędrców” cieszących się autorytetem i powagą powinno być bowiem wyrażanie opinii. Bezskutecznie zabiegano o zmianę tego stanu rzeczy i przyznanie Senatowi statusu porównywalnego z Senatem francuskim[40]. Na przeszkodzie stał opór Fryderyka Augusta niechętnego poszerzaniu roli i znaczenia tej instytucji[41].

Oceniając postanowienia konstytucyjne dotyczące Sejmu Księstwa Warszawskiego, badacz problemu Józef Dutka konstatuje: „Istota sejmu, który był wytworem rodzimego rozwoju życia politycznego Rzeczypospolitej na przestrzeni niemal 400 lat, jak również sposób sejmowania zostały całkowicie zmienione i zrywały na każdym odcinku z zasadą władztwa narodowego”[42]. Taki ustrój stanowił zaprzeczenie bez mała wszystkich koncepcji obecnych w polskiej myśli politycznej, formułowanych w toku ożywionej debaty publicznej o kierunkach przeobrażeń państwa w czasach stanisławowskich. Osią dyskusji pozostawało wówczas republikańskie przeświadczenie o potrzebie „pełnego utożsamienia się obywateli z państwem”. W konsekwencji każdy obywatel powinien być „członkiem «krajowej zwierzchności»” i „mieć wpływ na proces legislacyjny oraz podejmowanie najważniejszych decyzji w sferze życia politycznego”. Jak zauważa Anna Grześkowiak-Krwawicz: „Propozycje powierzenia władzy «zwierzchności» niezależnej od woli narodu były w polskiej teorii politycznej niesłychanie rzadkie […], jeszcze rzadziej uznawano je za niesprzeczne z wolnością obywateli”[43].

W świetle tak mikrych kompetencji i innych ograniczeń nałożonych na Sejm sprawą drugorzędną było nawiązanie przez francuskich twórców konstytucji Księstwa Warszawskiego (zapewne wskutek apelów i nacisków strony polskiej) do pewnych wątków polskiej tradycji. Jedynie zagwarantowanie Polakom możliwości bezpośredniego wyboru własnych reprezentantów stanowiło rzeczywiście istotne odstępstwo od autorytaryzmu napoleońskiego. Zabrakło więc charakterystycznych dla napoleońskiego „konstytucjonalizmu” ograniczeń deformujących system elekcyjny, jak na przykład system wprowadzony we Francji na podstawie konstytucji konsularnej, a oparty na listach zaufania i wyborach pośrednich. Nie zmienia to faktu, że kluczem ustrojowym była sfera kompetencji sejmowych, a w niej nie odnotowujemy żadnych podobieństw i nawiązań do polskiej tradycji, czy to dotyczących Konstytucji 3 maja, czy tym bardziej czasów wcześniejszych. W zasadzie nie mogły one zaistnieć wobec konsekwentnego zastosowania zasady suwerenności władzy monarszej i oparcia ustroju na bonapartyzmie.

Rząd

Władza monarsza w Księstwie Warszawskim powierzona została dziedzicznie królom saskim, a zatem rezydującym stale za granicą w Dreźnie (art. 5). Istotną kwestią było więc należyte zorganizowanie w kraju zastępczego ośrodka władzy. Francuscy twórcy konstytucji stworzyli dwa alternatywne rozwiązania do wyboru. Pierwsze, które nigdy nie zostało sprawdzone w praktyce, miało polegać na powołaniu przez monarchę wicekróla i powierzeniu mu pewnej części jego uprawnień. W tym zakresie władca mógł decydować swobodnie według własnego uznania (art. 7). Wicekról z Konstytucji Księstwa Warszawskiego stanowił pierwowzór dla instytucji namiestnika, które wprowadzono później w Królestwie Polskim. Drugie rozwiązanie, które wybrał Fryderyk August, zakładało powołanie organu kolegialnego. Konstytucja w tym zakresie stanowiła jedynie, że „jeżeli królowi nie podoba się mianować wicekróla, mianuje prezesa Rady Ministrów. W tym przypadku interesa rozmaitych ministeriów będą roztrząsane w tej radzie, dla przedstawienia ich królowi do potwierdzenia” (art. 8). Od woli monarchy w pełni zależało, jakie kompetencje będzie posiadać Rada Ministrów i jej prezes, ale to oni w intencji ustrojodawcy stanowić mieli organ rządowy zastępujący monarchę, podczas gdy inna konstytucyjna rada centralna – Rada Stanu kompetencyjnie miała inne przeznaczenie.

Spośród rozwiązań konstytucyjnych Fryderyk August nie wybrał wydawałoby się korzystniejszego rozwiązania z wicekrólem, a zdecydował się na powołanie Rady Ministrów i do tego starał się jak najbardziej ograniczyć jej rolę, starając się prowadzić z zagranicy rządy osobiste. Sytuacja ta stwarzała ministrom warunki do prowadzenia faktycznie samodzielnej działalności i pozaprawnego rozszerzania kompetencji[44], brakowało bowiem realnej kontroli nad ich poczynaniami ze strony innych organów Księstwa. Jak konstatuje Marceli Handelsman: „Rząd Księstwa był silny tylko w teorii, na papierze, rzeczywistość miała być tej teorii zaprzeczeniem; co bowiem stanowiło jego siłę w ustawie, było przyczyną zupełnej bezsilności w praktyce. Król, człowiek dobry, nam życzliwy, ale niezdecydowany, w postanowieniach powolny, w postępowaniu rutynista, liczący się z zadawnionymi zwyczajami mechanizmu saskiego, a zazdrosny o swe prerogatywy był nadto zawsze nieobecny w Warszawie”[45].

Określona Dekretem o organizacji, kompetencjach i zasadach działalności Rady Stanu i Rady Ministrów Księstwa Warszawskiego z 24 grudnia 1807 roku pozycja ustrojowa obu tych kolegiów czyniła z nich organy o charakterze administracyjnym (zarządczym), nie zaś politycznym (rządowym), formalnie jedynie wykonawcze i służebne względem monarchy oraz pozbawione kompetencji władczych względem ministrów[46]. Rozwiązanie to mogło być skuteczne, gdyby król przebywał w kraju. Ograniczeniem swobody ministrów w prowadzonej przez nich działalności resortowej była ustalona w dekrecie z 24 grudnia 1807 roku zasada, że niektóre enumeratywnie wyliczone kwestie większej wagi obowiązkowo musiały zostać wcześniej przedstawione Radzie Ministrów[47]. Jednakże zgodnie z dekretem Rada „nie wotuje i nie stanowi. Może tylko czynić uwagi nad rzeczą któregokolwiek z ministrów królowi się podającą, ale tej nie może ani zmieniać, ani jej wstrzymywać, jeżeli podający minister takowej zmiany lub wstrzymania nie przyjmuje”[48]. A zatem „Jedyną racją bytu napoleońskiej Rady Ministrów” w pierwszych latach jej istnienia było omawianie zwłaszcza „tych spraw zarządu ogólnego, które wykraczały poza zakres działania jednego z resortów”[49]. Gremium to służyło bowiem – początkowo naprzemiennie z Radą Stanu – jako forum konsultacyjne ministrów, swoista platforma porozumiewawcza, która jednak nie zapewniała należytej koordynacji dla działalności prowadzonej przez poszczególne resorty wobec braku centrum kierowniczego i niedostatecznego instrumentarium środków dyscyplinujących ministrów tak, aby prowadzili spójną ze sobą działalność. W rezultacie – cytując Marcelego Handelsmana – „Z czasem wytworzył się sposób życia, dla jedności rządzenia wysoce zresztą szkodliwy. Ministrowie nie odwoływali się wcale do Rady Ministrów, porozumiewali się sami z królem, zdobywali sobie poszczególne dekrety i nie troszcząc się o całość rządzili każdy swoim wydziałem […]. Projekty reform, jeżeli powstawały, powracały z Drezna, lecz nie do Rady Ministrów, a do każdego ministra z osobna, w myśl ustalonego porządku postępowania. W ten sposób […] »każdy jest powołany na sędziego we własnej sprawie«”[50].

Dopiero z czasem pewne funkcje kontrolne nad ministrami uzyskała Rada Stanu, którą wzorowano oczywiście na Conseil d’Etat Napoleona. Skład osobowy tej ostatniej był jednak bez porównania szerszy aniżeli „ministerialnej” Rady Stanu w Księstwie[51], a ponadto: „Rada francuska […] miała znacznie większe uprawnienia administracyjne, a w praktyce także przez pewien czas polityczne od Rady Księstwa. Niezależnie bowiem od funkcji pełnionych w procesie ustawodawczym miała ona stanowić w zamyśle Napoleona istotny czynnik kontroli nad działalnością prowadzoną przez ministrów”[52]. Rada Stanu we Francji wpływała na działalność prowadzoną przez ministrów i podległą im administrację na rozliczne sposoby. Redagowała bowiem ustawy, miała wpływ na ich wykonywanie, uczestniczyła w wydawaniu aktów administracyjnych, interpretowała przepisy prawne, posiadała pewne kompetencje finansowe, prowadziła postępowania dyscyplinarne wobec urzędników, decydowała o oddaniu ich pod sąd w przypadku podejrzenia popełnienia przestępstwa w związku z urzędowaniem oraz – w charakterze sądu administracyjnego – rozstrzygała spory administracji z obywatelem o charakterze majątkowym i podatkowym, jak również skargi o nadużycie władzy; wreszcie pełniła funkcje trybunału kompetencyjnego rozstrzygającego konflikty o właściwość między sądami i organami administracyjnymi[53].

Natomiast zgodnie z art. 14 Konstytucji Księstwa Warszawskiego Rada Stanu – identycznie jak Rada Ministrów – składać się miała z ministrów, gromadzących się w tym przypadku do wykonywania następujących funkcji: (1) „roztrząsanie, układanie i stanowienie projektów do praw lub urządzeń administracji publicznej” przedkładanych przez właściwych ministrów (art. 15); (2) orzekanie w charakterze sądu kasacyjnego (art. 16); (3) rozstrzyganie sporów jurysdykcyjnych między władzami administracyjnymi i sądowymi; orzekanie w sprawach, które „w administracji pod spór podpadają”; (5) „oddawanie pod sąd urzędników administracji publicznej” (art. 16).

Rada Stanu posiadała tylko niektóre z przysługujących jej francuskiej odpowiedniczce środków oddziaływania na administrację i ministrów. Po pierwsze bowiem, jakkolwiek zgodnie z konstytucją Księstwa i dekretem z 24 grudnia 1807 roku przygotowywanie projektów „praw” i „urządzeń administracji publicznej” powierzono Radzie Stanu, to co do zasady pracowała ona na projektach przedłożonych uprzednio królowi przez właściwego resortowo ministra i następnie przekazanych jej przez monarchę[54]. Po drugie, rozwinęła się praktyka wydawania przez Fryderyka Augusta dekretów w ogóle niekonsultowanych z Radą Stanu, szczególnie częsta w przypadku projektów przygotowanych przez ministra sprawiedliwości[55]. Po trzecie, poddawanie pod opinię Rady Stanu indywidualnych decyzji administracyjnych króla nie posiadało większego znaczenia[56]. Po czwarte, sądownictwo administracyjne ograniczało się do spraw majątkowych i podatkowych (czyli bez skarg o nadużycie władzy), a względem ministrów tylko do kwestii spornych wynikających z zawieranych przez nich umów, które Rada Stanu rozpatrywała jako sąd I instancji[57]. Zdaniem zaś Huberta Izdebskiego „[…] ówczesne »sądownictwo administracyjne« nie miało być bynajmniej formą kontroli administracji. Zasadniczo bowiem jego celem było zapewnienie szczególnej ochrony Skarbowi Państwa w jego stosunkach z osobami prywatnymi”. W rezultacie „[…] »sądownictwo administracyjne« w niewielkim tylko stopniu stanowiło instytucję kontroli nad działalnością administracji”[58]. Po piąte, Rada Stanu występowała w charakterze sądu kompetencyjnego, rozstrzygając rzadkie w praktyce spory o właściwość między sądami a organami administracyjnymi, przy czym „założeniem ówczesnego sądownictwa kompetencyjnego była przede wszystkim ochrona sfery działalności administracji przed ingerencją sądów”[59]. Po szóste, Rada Stanu mogła zadecydować na wniosek właściwego ministra o oddaniu określonych kategorii urzędników administracji lokalnej pod sąd w przypadku podejrzenia popełnienia przestępstwa[60]. Żadna z tych kompetencji nie sytuowała Rady Stanu w pozycji organu zwierzchniego względem ministrów, co więcej, nie dawała nawet możliwości bezpośredniej ingerencji nadzorczej w prowadzoną przez nich działalność.

Rada Stanu uzyskała jednakże pewne funkcje kontrolne nad administracją na mocy Dekretu dotyczącego organizacji ministerstw z 20 kwietnia 1808 roku, który zobowiązywał je do: (1) „podawania” Radzie Stanu do „roztrząśnienia projektu do etatu swojego wydziału” i na tej podstawie ułożenia przez nią „projektu ogólnego” do przedstawienia królowi; (2) „komunikowania” Radzie Stanu „rachunków kwartalnych jak i raportów o stanie swego wydziału”; (3) przedstawiania za pośrednictwem Rady Stanu rocznych „obrazów ogólnego krajowego, tak fizycznego, jak i moralnego stanu, tudzież ogólne widoki względem jego udoskonalenia”; (4) przedstawienia Radzie Stanu do „roztrząśnienia i zweryfikowania” rocznego „bilansu ogólnego dochodów i ekspensji krajowych” ułożonego przez ministra przychodów i skarbu. Ponadto zgodnie z cytowanym dekretem ministrowie mieli ponosić odpowiedzialność prawną (konstytucyjną), jeżeli „ktokolwiek imiennie” złożył na nich skargę do Rady Stanu, która uznała ją za „ważną”, stwierdzając, że zaistniała przynajmniej jedna z trzech wymienionych w tym dekrecie przesłanek. Ministrowie odpowiadali bowiem za: (a) „ustawy i urządzenia przez nich podpisane, a przeciwne konstytucji lub krajowi szkodliwe”; (b) „wydane przez siebie rozkazy szczególne, a przeciwne konstytucji, prawom i urządzeniom lub krajowi szkodliwe”; (c) „niewykonanie praw i urządzeń administracji publicznej”. Wówczas Rada Stanu zobowiązana była przedstawić skargę monarsze wyznaczającemu sąd i prokuratora[61]. Procedura ta jednak nigdy nie została wszczęta[62].

Rada Stanu i Rada Ministrów początkowo zrzeszały wyłącznie ministrów jako pełnoprawnych członków z tytułem radcy stanu. Oprócz tożsamego składu wspólny był też przewodniczący, sekretarz, protokół oraz kancelaria. Dochodziło więc do mieszania się kompetencji a nawet kłopotów z rozróżnianiem obu gremiów. Ograniczenie członkostwa w Radzie Stanu tylko do ministrów stanowiło „rzecz w konstytucjonalizmie napoleońskim prawie wyjątkową”[63]. Także napoleońska Francja nie znała podówczas instytucji Rady Ministrów. A zatem taka konfiguracja pomiędzy organami państwowymi, jaka przyjęta została w Księstwie, stanowiła rozwiązanie oryginalne, stwarzające warunki dla pełnej niezależności ministrów ze szkodą dla spójności i jednolitości w działalności organów państwowych. Wobec bowiem takiego składu osobowego Rady Ministrów i Rady Stanu głównym zagrożeniem dla władztwa pojedynczego ministra w obrębie jego resortu mogli stać się – nie licząc nieobecnego monarchy i władz francuskich – jedynie pozostali ministrowie in gremio[64]. Aby jednak mógł powstać rzeczywisty i stały ośrodek kierowniczy w kraju, jedna z rad musiałaby być traktowana jako odrębny od ministrów organ władzy wyposażony w głos stanowczy i zdolny roztoczyć skuteczny nadzór nad działalnością administracji resortowej, ograniczając samodzielność ministrów i koordynując prowadzoną przez nich działalność.

Sytuacja uległa zmianie na mocy dekretu o zwiększeniu przewidzianej w Konstytucji Księstwa Warszawskiego liczby członków Rady Stanu z 12 sierpnia 1808 roku. Król mianował 6 radców stanu[65], a ich liczba w późniejszym okresie sukcesywnie wzrastała do 12 w 1810 roku[66]. Zdaniem Michał Rostworowskiego: „Wśród dekretów organizujących władzę w Księstwie mało jest [takich], które by dorównywały [dekretowi z 12 sierpnia 1808 r.] co do doniosłości z tego po prostu powodu, że Rada Stanu w całej budowie państwowej prawnie i faktycznie zajmowała niezwykle ważne i wysokie miejsce, że wobec sejmów rzadko zwoływanych i na bardzo krótką piętnastodniową sesję nie w sejmie, a w Radzie Stanu tkwił punkt ciężkości aparatu państwowego”[67]. Funkcje radców stanu powierzano zazwyczaj wyższym urzędnikom zatrudnionym w aparacie centralnym i zwykle pozostającym w zależności od jednego z ministrów[68]. Mogło się więc wydawać, że reformy wciąż nie będą w stanie wytworzyć skutecznego instrumentu kontrolnego nad działalnością ministrów. Jednakże, jak się okazało, udział w kolegium pretendującym do pełnienia funkcji rządu krajowego urzędników, którzy jako radcowie stanu posiadali w Radzie Stanu prawa równe ministrom, stał się czynnikiem ograniczającym władzę tych ostatnich, zwłaszcza wraz ze wzrostem uprawnień Rady Stanu i przeprowadzeniem jej podziału na sekcje mocą Dekretu o organizacji Rady Stanu z 19 września 1810 roku[69]. Zdaniem Huberta Izdebskiego podział Rady Stanu na sekcje prowadził w systemie napoleońskim nawet do sytuacji, w której „przewodniczący sekcji Rady mogli mieć nierzadko więcej do powiedzenia niż ministrowie”[70]. Niewątpliwie też podzielona na sekcje Rada Stanu o składzie poszerzonym o nowych członków łączących swoją funkcję z pracą w administracji bardziej przypominała francuską Conseil d’Etat, w której – zwłaszcza do 1811 roku – także wzrastał udział czynnika urzędniczego. Jednakże wyrazem znacznie większej roli tej ostatniej był fakt, że jej obradom przewodniczył często (przed 1810 r.) pierwszy konsul i cesarz[71].

Samo poszerzenie składu i strukturalna reorganizacja Rady Stanu Księstwa Warszawskiego nie stworzyły z niej jednak ani faktycznie, ani tym bardziej formalnie zwierzchniego organu nad ministrami, a jedynie zwiększyły zasięg kontroli. Do dalszej ewolucji ustrojowej niezbędne było pozyskanie przez Radę Stanu dodatkowych uprawnień, które wymuszała sytuacja oraz naciski władz francuskich[72]. Udało się je uzyskać jeszcze przed przeprowadzeniem podziału na sekcje na podstawie Dekretu upoważniającego ministrów Księstwa Warszawskiego do wydawania poleceń w wypadkach niecierpiących zwłoki z 25 marca 1809 roku oraz Dekretu w sprawie ewakuacji władz w związku z rozpoczęciem działań wojennych z 20 kwietnia 1809 roku. Król przyznał je Radzie formalnie tylko w postaci nadzwyczajnych pełnomocnictw. Analiza przeprowadzona przez Marka Krzymkowskiego skłoniła go do wniosku, że „Rada Stanu uzyskała prawo do podejmowania wszelkich decyzji zastrzeżonych dla króla”, wszakże „Jej »opinie« mogły być wydawane jedynie w nagłych wypadkach”[73]. Dekrety stworzyły więc pozakonstytucyjne podstawy prawne, aby faktyczna działalność kierownicza nad ministrami została powierzona Radzie Stanu pod kontrolą monarchy, który zobowiązał Radę do składania sobie raportów dotyczących wydanych „opinii” oraz mógł je swobodnie modyfikować bądź uchylać[74].

Już wskutek poszerzenia składu Rady Stanu zaznaczyła się też jej odrębność od Rady Ministrów, natomiast uzyskanie przez nią dodatkowych uprawnień spowodowało, że Rada Stanu wysunęła się na plan pierwszy, a oba kolegia wyraźnie zaczęły ze sobą konkurować w kwestii tego, które z nich w zmieniających się od 1809 roku okolicznościach politycznych spełniać będzie rolę rządu krajowego. Współzawodnictwo z rosnącą wciąż w znaczenie Radą Stanu zmobilizowało ministrów do bliższej współpracy na forum Rady Ministrów, ożywiając jej działalność jako organu, który zaczął wyraźnie wyodrębniać się tak od Rady Stanu, jak i od pojedynczo działających ministrów resortowych[75]. Szybko przyniosło to owoce. Kontrakcja gremium ministerialnego nastąpiła w piśmie do monarchy z 24 maja 1810 roku. Wyrażano w nim pogląd, że Rada Stanu „jest […] podług konstytucji, z jednej strony, magistraturą deliberacyjną, z drugiej – sądową, w żadnym przypadku do udziału rządu nieprzypuszczoną”. Tylko Rada Ministrów – argumentowano – może być według brzmienia ustawy zasadniczej „namiestniczą rządową władzą”. W konsekwencji domagano się, aby „wszelkie nowe urządzenia od ministrów wychodzące”, jak również „projekty organiczne, które ministrowie Radzie Stanu podają” oraz „raporty i sprawy ze wszelkich czynności swoich” uprzednio w Radzie Ministrów były „roztrząsane […] i tam zachodziło zupełne o nich porozumienie się”. Ponadto jakkolwiek uznawano, że ministrowie indywidualnie względem swych resortów byli kompetentni mieć „baczenie nad wykonaniem dekretów królewskich”, to jednak Rada Ministrów winna zbiorczo rozważać „jaki jest postęp egzekucji, jakie skutki, jakie przeszkody, jakie wady i na nie lekarstwo”. Wreszcie proponowano, aby wszelkie skargi nad działalność ministrów, memoriały, odezwy i inne pisma dotyczące działalności polityczno-administracyjnej były również rozpatrywane przez Radę Ministrów[76].

Co prawda tylko niewielka część z tych postulatów została zrealizowana w Dekrecie dotyczącym kompetencji i funkcjonowania Rady Ministrów w okresie nieobecności króla w Księstwie, wydanym w odpowiedzi na powyższe przedłożenie 20 czerwca 1810 roku[77], ale mimo wszystko wyposażył on Radę Ministrów w pewne istotne atrybucje, rozpoczynając proces przejmowania przez nią funkcji rządu krajowego. Zarazem kończył on okres rocznej dominacji Rady Stanu, która odtąd stopniowo traciła na znaczeniu politycznym i ostatecznie stała się przede wszystkim organem sądowym[78]. Natomiast Rada Ministrów uzyskała ważkie uprawnienia koordynacyjno-kontrolne w stosunku do indywidualnie działających ministrów, formalnie przyznane jej tylko na czas „niebytności” monarchy kraju, która to nieobecność pozostała normą. Po pierwsze bowiem, dekret z 20 czerwca 1810 roku zobowiązywał każdego ministra „dostrzegającego w administracji innego ministerium sprzeczności z zasadami dla jego wydziału przez konstytucję, prawa sejmowe lub […] królewską wolę postanowionymi” do „zniesienia się z ministrem, którego rzecz się tyczy, a gdyby przedmiot przez wzajemne porozumienie się nie mógł być załatwionym, winien wnieść go do Rady Ministrów, która go roztrząśnie i […] prześle do naszej decyzji”. Została ona zatem upoważniona do zatwierdzania projektów aktów normatywnych przedstawianych przez poszczególnych ministrów z pominięciem procedury konsultacyjnej z Radą Stanu. W rezultacie odtąd to Rada Ministrów, a nie Rada Stanu, przedkładała zaakceptowane przez siebie projekty monarsze lub wyrażała zgodę na przedłożenie ministerialne. Po drugie, prezes Rady Ministrów jako czynnik niezależny od ministrów uzyskał uprawnienia do wniesienia na forum rady „dostrzeżonych przez siebie niezgodności między administracjami ministeriów” oraz możliwość zażądania wyjaśnień od każdego z ministrów. Po trzecie, kompetencja do pozyskiwania informacji zawartych w raportach i rachunkach kwartalnych przeniesiona została na Radę Ministrów wraz z prawem do „roztrząsania protokołów rad departamentowych”. Po czwarte: „Skoro będzie wniesionym do Rady Ministrów interes tak nagłej potrzebujący decyzji, iż przez zwleczenie jego niepowetowana dla kraju wypadałyby szkoda, wtenczas Rada Ministrów roztrząśnie jego nagłość i zaradcze środki”. W tej sytuacji – dążąc do zniwelowania opisywanych już skutków wstrzymywania decyzji ministerialnej w oczekiwaniu na sankcję monarszą – ustalono, że również indywidualnie minister na odpowiedzialność króla „przedsięweźmie to, co koniecznym być uzna, nie stanowiąc w żadnej kategorii mogącej być spóźnioną aż do powzięcia” ostatecznej decyzji przez monarchę[79]. W opinii Marcelego Handelsmana przeniesienie ciężaru rządzenia z Rady Stanu na Radę Ministrów – nawet mimo podniesienia rangi jej prezesa – zasadniczo nie stanowiło większego wstrząsu w dotychczasowym układzie stosunków, ministrowie w praktyce nadal cieszyli się znaczną samodzielnością w kierowaniu swymi resortami. Konstatował on, że dekret z 20 czerwca 1810 roku „zmienił niewiele: rząd warszawski był niespójny, słaby, działający niezgodnie na organy niższe. A kiedy prezes rady próbował korzystać z nadanych mu praw, kiedy żądał sprawozdań o wykonywaniu dekretów królewskich, otrzymywał najczęściej odpowiedzi wymijające. Każdy minister zasłaniał się fikcją swej odpowiedzialności osobistej, a w najlepszym razie dowodził, że zawiesił tymczasowo wykonanie dekretów, czekając na postanowienie królewskie w sprawie przesłanych przez siebie uwag tymczasowych”[80].

Próby rozciągnięcia kontroli nad ministrami wciąż więc nie przynosiły zadowalających efektów, co dobitnie stwierdzał raport sporządzony przez deputację „do projektów i uwag ku poprawie administracji krajowej i oszczędzeniu wydatków we wszystkich wydziałach ministerialnych” złożony Radzie Stanu 19 stycznia 1811 roku. W nim również wskazywano na niewłaściwie układające się stosunki pomiędzy monarchą a ministrami, zarzucając tym ostatnim uzurpowanie sobie zwierzchniej władzy, co wynikało z braku kontroli instytucjonalnej nad nimi w kraju. Zwracano uwagę na negatywne konsekwencje nieobecności króla w Księstwie: niedostateczne skoordynowanie działalności resortowej administracji, tarcia wewnętrzne między ministrami i w ich relacjach z innymi organami, opóźnienia w załatwianiu spraw czy praktykę bezpośredniego porozumiewania się ministrów z królem przy niewłaściwym naświetlaniu mu faktycznego układu stosunków. Konstatowano w raporcie, że istniejąca w Księstwie organizacja władz naczelnych nie zapewnia panującemu otrzymywania rzetelnych informacji o stanie kraju przedstawianych głównie w raportach sporządzanych przez poszczególnych ministrów, którzy przygotowywali odpowiednio spreparowane relacje, jak najkorzystniej naświetlając działalność swojego resortu. Aby zmienić tę sytuację, nadal domagano się określenia „[…] drogi prawnej, przez którą by […] bezstronne zdanie o czynach już przez [ministrów] dopełnionych i o skutkach tychże czynów przenoszone być mogło”[81]. Ponadto, wychodząc z założenia, że ogólną bolączką urzędów ministerialnych jest nadmiernie rozbudowany zakres ich zadań i uprawnień, deputacja domagała się ograniczenia władzy ministrów poprzez dekoncentrację kompetencji na poziom lokalny oraz wyodrębnienie z ministerstw dyrekcji jako samodzielnych pod względem organizacyjnym i kompetencyjnym urzędów pozostających tylko pod ograniczonym czy też wręcz nominalnym zwierzchnictwem ministrów[82].

Dopiero pełne przelanie kompetencji monarchy na Radę Ministrów, dokonane u schyłku istnienia napoleońskiego państwa mocą Dekretu przyznającego „w przypadkach nagłych” Radzie Ministrów Księstwa Warszawskiego z 26 maja 1812 roku, doprowadziło – jak wprost czytamy w dekrecie – do „ustanowienia w Warszawie władzy centralnej opatrzonej mocą potrzebną do przedsięwzięcia środków najśpieszniejszych i najrozciąglejszych”. Funkcję tą monarcha powierzył Radzie Ministrów, przelewając na nią „zupełną władzę” przysługującą królowi, z zastrzeżeniem, że nie może ona „zawieszać ani zmieniać ministrów”[83]. Rada złożona z ministrów nie mogła być jednak na zasadzie wyłączności wystarczającym organem kontroli resortowej nad tymi samymi ministrami, a co najwyżej mogła zadbać o ustalenie jednolitej linii politycznej i skoordynować działalność całej administracji[84].

Administracja

Na plan pierwszy w państwach zorganizowanych według wzorców napoleońskich wysuwała się administracja – ściśle i bezwarunkowo podporządkowana monarsze, scentralizowana, obdarzona szerokimi kompetencjami i pozbawiona co do zasady kontroli ze strony innych niezależnych od władcy organów władzy. W rezultacie cechą dystynktywną ustroju państwowego Księstwa Warszawskiego było – po raz pierwszy w polskich dziejach – oparcie aparatu państwowego na scentralizowanej administracji zorganizowanej na zasadach systemu biurokratycznego. Był to niewątpliwy przełom w działalności polskiej państwowości i podstawa dla tworzenia struktur nowoczesnego państwa. Nigdy wcześniej w polskiej historii nie dążono tak szeroko i konsekwentnie do realizacji etatystycznej i technokratycznej wizji państwa. Organy administracyjne poszczególnych szczebli były względem siebie całkowicie zależne na zasadzie hierarchicznego podporządkowania. Tak jak we Francji, a odmiennie niż w Rzeczypospolitej, podstawowe znaczenie posiadały organy o charakterze jednoosobowym. Na ile jednak urzeczywistnienie tego modelu wymusiła sama Konstytucja Księstwa Warszawskiego? Czy to ona przesądzała o skrajnie centralistycznej administracji oraz jej biurokratycznym, sprofesjonalizowanym charakterze?

W kwestii organizacji administracji centralnej, poza opisanymi wyżej kwestiami dotyczącymi zaangażowania ministrów w prace nie tylko Rady Ministrów, ale i Rady Stanu, Konstytucja Księstwa Warszawskiego ograniczała się do wskazania, że administracja musi zostać podzielona pomiędzy pięciu wymienionych w jej tekście ministrów. Wyodrębniono urząd ministra spraw wewnętrznych i wyznaniowych („wewnętrznego i czci religijnych”), policji, sprawiedliwości, przychodów i skarbu oraz urząd ministra wojny. Zaczerpnięty z Francji model podziału resortowego nie wykazywał żadnych bezpośrednich związków z modelem, który wykrystalizował się w czasach stanisławowskich. Najjaskrawiej rzucała się w oczy utrata wyodrębnionego statusu przez resort edukacji oraz utworzenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w miejsce dawnej stanisławowskiej Komisji Policji i powołanie Ministerstwa Policji o odmiennej charakterystyce i specyfice działania.

Ramy działalności ministrów określał monarcha, który w sferze zarządu państwem dzierżył zarówno pełnię władzy prawodawczej, stanowiąc wszelkie normy prawne określające uwarunkowania działalności ministrów, jak i wykonawczej, upoważniającej go do ingerowania i wydawania poleceń w każdej indywidualnej sprawie. Konstytucja ograniczała władcę tylko w zakresie ustalonego (tytułami ministrów) podziału resortowego, monokratycznego charakteru urzędów ministerialnych oraz obowiązkowej partycypacji ministrów w Radzie Stanu. Ministrów uważano przy tym „bardziej za »fizyczne przedłużenie« monarchy niż za organy państwowe posiadające określone kompetencje wykonywane w imieniu suwerena na mocy delegacji jego władzy”[85]. Stanowiło to konsekwencję przyjęcia konstytucyjnej zasady, że „rząd jest w osobie króla”.

Działalność ministrów prowadzona w obrębie ich resortów miała więc w założeniu charakter wykonawczy i musiała się mieścić w ramach dekretów monarszych[86]. W konsekwencji można było uznać, że bez wyraźnego upoważnienia uzyskanego ze strony króla ministrowie zasadniczo nie mogli podejmować czynności. Praktyka była jednak bardziej złożona i wiązała się przede wszystkim z faktem permanentnej nieobecności monarchy w Księstwie. Okoliczność, że król stale rezydował w Dreźnie, skutkowała zarówno przewlekłością postępowania wymagającego sankcji monarszej dla istotniejszych bądź prawotwórczych aktów, jak i brakiem osobistego kontaktu ministrów z królem, co utrudniało wzajemną współpracę i narażało działalność państwa na niepożądane, acz zazwyczaj nieumyślne wypaczenia. Kształtujące się na tych podstawach stosunki faktyczne opisuje Marceli Handelsman w sposób następujący: „każdy minister, z osobna zależny wprost od króla, który nie wypuszczał z rąk swoich przysługującej mu władzy, w każdej sprawie zwracać się musiał do Drezna. Mijały więc nieraz tygodnie, nim nadeszła odpowiedź. A tymczasem trzeba było działać szybko. Miast działać, czekano, niejednokrotnie w sprawach niecierpiących zwłoki, wstrzymywano postanowienia, tamowano normalny bieg życia i z wolna przyzwyczajano się do tego stałego stanu niepewności i niezdecydowania”[87]. W świetle postanowień konstytucji i dekretu z 24 grudnia 1807 roku pozycja ustrojowa ministra jako jednoosobowego organu administracji resortowej czyniła z niego tylko formalnie organ o charakterze administracyjnym (zarządzającym), nie zaś politycznym (rządzącym). W praktyce bowiem wobec nieobecności monarchy i słabości organizacyjno-kompetencyjnej tak Rady Ministrów, jak Rady Stanu mógł on względnie samodzielnie kreować linię polityczną swojego resortu.

Tworząc Radę Ministrów, wprowadzono charakterystyczną dla nowożytnego modelu, poczynając od XIX wieku, ale nieugruntowaną jeszcze na początku tego stulecia (i niefunkcjonującą w autokratycznym systemie napoleońskim) zasadę podwójnej roli ministrów łączących funkcję kierownika resortu oraz członka kolegialnego organu zarządu ogólnego. Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie tego rozwiązania instytucjonalnego, wzbogaconego jeszcze o uczestnictwo w Radzie Stanu, dodatkowo wzmacniało pozycję indywidualną ministrów stojących jednoosobowo na czele resortów. Uzyskiwali oni bowiem znaczący wpływ na kształt przygotowywanych projektów ustawodawczych oraz mogli bronić na obu forach własnych partykularnych interesów i walczyć o zwiększenie wpływów[88].

Aktywność ministrów w praktyce rozciągała się więc na sferę prawodawczą. Jakkolwiek bowiem stanowienie prawa w obszarze działalności i organizacji zarządu państwowego było zastrzeżone jedynie dla aktów królewskich, to monarcha nie tylko mógł delegować ustawą swoje kompetencje na rzecz ministrów, ale sankcjonował też przypadki, w których wydawane przez nich – wykonawcze w swej istocie – „rozkazy rządowe” miały de facto charakter samoistnych aktów normatywnych. Upowszechniła się zwłaszcza praktyka, że ministrowie mogli ustanawiać tymczasowe prowizoryczne regulacje obowiązujące w oczekiwaniu na sankcję monarszą. Ministrowie wydawali też przepisy będące powtórzeniem i wyjaśnieniem takich norm, których moc obowiązująca w Księstwie była wątpliwa, gdyż pochodziły z dawniejszych systemów prawnych. Uciekano się do tej formy wówczas, gdy ustawodawcze uregulowanie problemu napotykało trudności (przy organizacji sądowej) lub celem wypróbowania nowych przepisów (niektóre uchwały Dyrekcji Edukacyjnej). Ponadto akty ministerialne nie musiały być publikowane w Dzienniku Praw. Jak podnosił poseł na Sejm Józef Godlewski: „i to jest pierwsze nieszczęście kraju, że mieszkaniec nie wie o wszystkich urządzeniach i że każdy minister ma sekretne przepisy, sekretne dekrety, które dają powód mieszkańcom […] do posądzenia o arbitralność i o jakieś podejrzenia przez sam sekret”[89]. Niewątpliwie zatem nawet mimo zaangażowania króla w proces załatwiania wielu spraw jego fizyczna nieobecność i brak bezpośredniego kontaktu stwarzały warunki dla względnie swobodnej działalności ministrów.

Utrudnienia w kierowaniu i koordynacji działalności prowadzonej na ogół niezależnie przez poszczególne resorty oraz brak efektywnego nadzoru nad poczynaniami ministrów występowały mimo istnienia Rady Ministrów i Rady Stanu.

Podobnie jak w przypadku administracji centralnej, także względem zarządu lokalnego ustalone zostały tylko zupełnie podstawowe kwestie ustrojowe. Ustrojodawca operował lakonicznymi i często niejednoznacznymi sformułowaniami. Odgórnie ustalono podział terytorialno-administracyjny na sześć departamentów (art. 64), aby w sposób jak najogólniejszy przesądzić, że administracja każdego departamentu będzie „przy prefekcie” (art. 65). Identycznie postanowiono, iż „administracja w powiatach będzie przy podprefektach” (art. 66), zaś „w każdej municypalności administracja będzie przy burmistrzu [bądź] prezydencie” (art. 67). Konstytucja rozstrzygała zatem o bardzo niewielu kwestiach. Należały do nich (oprócz nazewnictwa: „prefekt”, „departament” i „podprefekt” przeszczepionego z Francji): (1) trójstopniowy – wzorem francuskim – podział administracyjno-terytorialny kraju z odgórnie wyznaczoną liczbą departamentów; (2) monokratyczny charakter głównych organów administracyjnych na każdym szczeblu; (3) integracja całego zarządu danego szczebla „przy” tymże organie; (4) nominacja wszystkich wyżej wymienionych urzędników (a także radców prefektur) przez monarchę. Zabrakło w szczególności wyrażenia zasady hierarchicznego podporządkowania zarówno prefektów względem ministrów, jak i podprefektów, burmistrzów i prezydentów względem organów administracji wyższego szczebla.

Ponadto, ustalając ustrój administracyjny, konstytucja – wzorem francuskim – powoływała do życia kolegialne rady w postaci „ogólnych rad departamentowych” (złożonych z 16–24 członków) (art. 65), „rad powiatowych” (od 9–12 członków) (art. 66) oraz „rad municypalnych” (których liczba członków uzależniona była od liczby mieszkańców) (art. 67). Koncepcja rad obca była polskiej tradycji ustrojowej. Kandydatów do rad wybierać miały sejmiki powiatowe (a w przypadku rad municypalnych zgromadzenia gminne), a zatem miały one charakter samorządowy, przy czym dla króla zarezerwowano prawo do ostatecznego wyboru, których kandydatów powoła spośród podwójnej ich liczby (art. 68). Żadne z postanowień konstytucyjnych nie określało jednak, jakie zadania będą realizować rady. Odrębny charakter, co sugerowała jedynie nazwa, miała mieć departamentowa rada interesów spornych (złożona z 3–5 członków). Nie tylko w odniesieniu do jej kompetencji, lecz także sposobu wyboru jej członków konstytucja milczała.

Cały system był biegunowo odległy od rozwiązań przedrozbiorowych. Nie oznaczało to bynajmniej, że dla rozwinięcia tych postanowień należało stosować bezwzględnie dalej idące wzorce francuskie. To czy zostaną one przyjęte, zależało wyłącznie od sposobu wykonania konstytucji. Stopień bezpośredniego zaangażowania Fryderyka Augusta w dookreślanie porządku konstytucyjnego i zmianę projektów dekretów był wprawdzie odczuwalny – choćby jego niechęć do uszczuplenia swej władzy stanęła na przeszkodzie poszerzeniu kompetencji Rady Ministrów, tak aby skutecznie mogła ona wcielić się w rolę rządu krajowego[90]. Podobnie, oczekiwania, aby podnieść znaczenie Senatu, nie doczekały się realizacji wskutek weta monarszego, tym razem motywowanego raczej obawą przed „naruszeniem ogólnych zasad systemu napoleońskiego”[91]. Mimo wszystko jednak w wielu innych przypadkach to wybory dokonane przez rządzących Księstwem Warszawskim zdeterminowały charakterystykę ustroju administracyjnego w kraju. Projekty aktów prawnych rozwijających postanowienia konstytucyjne powstawały w Warszawie, a możliwości ich indywidualnej modyfikacji przez monarchę sale rezydującego w Dreźnie były ograniczone[92]. Ogólnie jednak kręgi rządowe zdecydowały się na dalsze, choć częściowe i niekonsekwentne, rozwijanie modelu francuskiego i ustalenie m.in. na tę modłę skrajnie centralistycznej organizacji administracji[93]. To nie konstytucja jednak wymuszała przyjęcie takiej koncepcji, podobnie jak nie narzucała władzom Księstwa, aby zatrudniany korpus urzędniczy był zawodowy i profesjonalny.

Z drugiej strony elity rządzące Księstwem Warszawskim starały się wprowadzać do systemu pewne instytucje nawiązujące do rodzimej tradycji ustrojowej. Tak było w przypadku Izby Edukacyjnej, której sposób organizacji wykazywał wyraźne podobieństwa do założeń, na jakich funkcjonowała Komisja Edukacji Narodowej. Również urząd wójta w gminie ukształtowany został z uwzględnieniem polskiej specyfiki feudalnej. Trudno jednak było czerpać z polskiej tradycji przy organizacji urzędów na zasadach biurokratycznych. Dostosowane do nowoczesnych standardów instytucje, mechanizmy i procedury postępowania nie mogły być rodzimej proweniencji, nie starczało bowiem własnych tradycyjnych wzorców.

Konstytucja z 1807 roku nie zawierała żadnych dyrektyw kierunkowych wymuszających (albo przynajmniej zachęcających) do rozbudowy administracji i poszerzania przez państwo sfer swego zaangażowania w życie społeczne i gospodarcze, tak aby podźwignąć kraj z zacofania i skierować na drogę postępu. Prowadzenie polityki etatystycznej nie wynikało więc z postanowień konstytucyjnych, ale stanowiło wyraz przeświadczenia dominującej części elit intelektualnych i politycznych, iż tak należy działać. Wiara w aparat państwowy wywodziła się jeszcze z utopijnego osiemnastowiecznego przekonania, że możliwe jest stworzenie doskonałego „narzędzia realizacji przyszłego szczęścia ludzkości” i urzeczywistniania idei postępowych w postaci administracji[94]. Późnooświeceniowym elitom wciąż zdawało się realne, że można nie tylko wychować i wyedukować cały korpus „genialnych urzędników”, którzy „równie jak kunsztnicy [tj. artyści] żyją zupełnie jedynie dla Idei, nad której unaocznieniem pracują […] przy współudziale umiejętności i nauk politycznych”[95]; ale także stworzyć doskonały „ustrój zaprojektowany według uniwersalnych zasad rozumu, zgodny z prawem natury i zapewniający szczęście poddanym”[96]. W dodatku z jednej strony trudno było kwestionować potrzebę wprowadzenia silnej egzekutywy wobec obaw przed powrotem przedrozbiorowej anarchii, która doprowadziła państwo polskie do upadku[97], z drugiej w wypowiedziach przedstawicieli elity intelektualnej nierzadko wybrzmiewała nieskrywana fascynacja osiągnięciami państwa pruskiego w zakresie porządku w zarządzaniu sferą publiczną, osiągnięć prawodawczych oraz sprawnego działania administracji[98].

Jak zauważa Jarosław Czubaty, w Księstwie Warszawskim „dokonał się wyraźny zwrot w kierunku koncentracji władzy w ręku monarchy, zwiększenia uprawnień władzy wykonawczej, ale także poszerzenia sfer życia społecznego i gospodarczego, których dotyczyć miały jej działania. Wraz z ograniczeniem kompetencji ciał przedstawicielskich i wprowadzeniem nowych zasad określających możliwości partycypacji obywateli w sprawach publicznych tworzyło to system polityczny o cechach nieznanych polskiej tradycji i niezakorzenionych w mentalności politycznej szlachty”[99]. We władzach Księstwa Warszawskiego dominowało przeświadczenie, że aparat administracyjny będzie zdolny do realizacji szerokiego spektrum zadań społecznych, gospodarczych i policyjnych. Dobitnie wyrażał to przekonanie prezydent Warszawy Stanisław Węgrzecki, dla którego w nowoczesnym państwie wszystkim tym, „czego sądowość dopilnować dla dobra człowieka nie zdoła”, powinna zająć się i „dozierać” administracja. „Przed nią albowiem nic się ukryć nie powinno cokolwiek bezpieczeństwa i wygody człowieka się tyczy”[100].

W związku z tym, wciąż jeszcze na fali oświeceniowego uniesienia uważano, że palącą potrzebą jest stworzenie silnego, sprawnego i wyspecjalizowanego państwa, zdolnego za pośrednictwem swego ramienia wykonawczego do konsekwentnego wdrażania reform społeczno-gospodarczych pożądanych przez ideologów modernizacji kraju.

Należy jednak sobie odpowiedzieć na pytanie, czy rzeczywiście to Konstytucja Księstwa Warszawskiego wymuszała profesjonalizację aparatu państwowego (administracji, wymiaru sprawiedliwości tudzież wojska[101]), czy determinowała zcentralizowany system administracji i rozbudowę jej struktur? Konstytucja napoleońska z 1807 roku w tej dziedzinie ustalała w art. 11, że na czele administracji centralnej stać będzie (nie licząc ministra sekretarza stanu) pięciu ministrów – wewnętrzny i czci religijnych (spraw wewnętrznych), przychodów i skarbu, wojny, policji i sprawiedliwości. W administracji lokalnej wymieniano urzędy prefekta w departamencie, podprefekta w powiecie oraz burmistrza w municypalności[102]. Instytucjonalna rama stworzona została na modłę francuską, co dodatkowo podkreślało stosowanie nazewnictwa francuskiego (prefekt, departament itd.). Wszystko to zachęcało, ale nie zniewalało, do głębszego wzorowania się na administracji napoleońskiej także przy rozwijaniu postanowień konstytucyjnych.

Takie ujęcie implikowało jednoosobowy charakter urzędów administracyjnych, podczas gdy polska tradycja reformatorska doby stanisławowskiej jednoznacznie opowiedziała się za kolegialnymi urzędami w postaci centralnych komisji – czy to wielkich, czy też lokalnych komisji porządkowych cywilno-wojskowych.

Ponadto administracja terytorialna Księstwa miała mieć trójstopniowy charakter, co także było zupełnym novum dla polskiego zarządu. Konstytucja, tworząc w kraju trójszczeblową administrację, dawała pretekst do rozbudowy struktur administracyjnych, ale bynajmniej jej nie determinowała. Ustrojodawca chciał mieć w administracji lokalnej stopień pośredni w każdym powiecie (czyli przynajmniej jednego nominowanego urzędnika o tytule podprefekta), tak aby zmniejszyć dystans między urzędnikiem w regionie (prefektem), a wykonywaniem administracji na najniższym szczeblu.

Konstytucja wymuszała także przyjęcie zasady, iż wszyscy urzędnicy będą pochodzić z nominacji, a nie z wyboru. Tym samym jednoznacznie i arbitralnie zrywała z polską republikańską tradycją obieralności i kadencyjności urzędów. Zostało to wyrażone bardzo dobitnie w art. 68 głoszącym, iż „prefektów, radców prefektur, podprefektów i burmistrzów, mianuje król bez poprzedzającego sobie przedstawienia [podkr. M.G.]”.

Natomiast żaden z przepisów konstytucji nie stanowił o istnieniu zasady hierarchicznego podporządkowania, o konieczności wykonywania poleceń wydawanych przez rząd centralny i ministrów przez organy administracji lokalnej, ani też o stopniu zależności podprefekta od prefekta. W tak ukształtowanych ramach konstytucyjnych w ogóle mógł nie zaistnieć system zarządzania centralistycznego. Jedyne, co było bezwzględnie wymagane, to ścisłe i bezwarunkowe podporządkowanie całej administracji monarsze, a w jaki sposób ta zasada miała być egzekwowana, tego już konstytucja nie przesądzała.

W Księstwie Warszawskim narastała krytyka funkcjonowania młodej polskiej administracji i w nieco mniejszym stopniu wymiaru sprawiedliwości, w szczególności przerostów organizacyjnych oraz – rzekomej – skłonności do arbitralności i nadużyć zwłaszcza magistratur niższego szczebla. Domagano się kompleksowej reformy administracji i w tym celu powołano m.in. wspomnianą deputację z 1810 roku. Planowana reorganizacja zasadniczo miała mieścić się w granicach obowiązującej konstytucji. Z przyczyn politycznych na ogół nie ośmielano się też otwarcie krytykować jej postanowień. Niejednokrotnie jednak – i, jak można sądzić, w przeważającej mierze szczerze – podkreślano, że główne niedomagania istniejącego systemu leżą nie tyle w samej konstytucji, co w wadliwej implementacji jej postanowień, czyli w aktach normatywnych niższego rzędu i praktyce. Upadek napoleońskiego Księstwa i prowadzona w latach 1814–1815 działalność Komitetu Cywilnego Reformy (powołanego m.in. do reorganizacji administracji i sądownictwa) uwidoczniła, że także niektóre instytucje konstytucyjne powinny zostać zastąpione innymi rozwiązaniami. Konstytucyjny model napoleońskiego zarządzania został uznany za nieodpowiedni ze względu na: (1) oparcie systemu działania urzędów centralnych i lokalnych na zasadzie jednoosobowego kierownictwa i podejmowania decyzji zamiast zastosowania kolegialności; (2) odebranie społeczeństwu możliwości wpływania na obsadę urzędów lokalnych i poddania kontroli prowadzonej przez nich działalności; (3) nadmierną rozbudowę administracji niższego szczebla w powiatach i gminach; (4) brak formalnego wyodrębnienia resortu edukacji, zbędne (i niebezpieczne) utworzenie ministerstwa policji oraz problematyczne w kontekście utrzymania niepodległości sądownictwa istnienie urzędu ministra sprawiedliwości.

Sądownictwo

Podobnie jak w przypadku organizacji administracji zasada „jednostajności urządzeń” rozciągała się również na sądownictwo. Podobnie jak w przypadku administracji na mocy Konstytucji Księstwa Warszawskiego stworzono jego nową organizację na modłę francuską. Na wyznaczone konstytucyjnie ramy składały się postanowienia ustrojowe i procesowe. W tym drugim względzie ustalono, że postępowanie sądowe zawsze będzie „publiczne”, tak w rzeczy cywilnej, jak i kryminalnej (art. 70). W sferze ustrojowej natomiast nadrzędną zasadą stawała się zadekretowana w art. 74 reguła mówiąca, iż „porządek sądowy jest niepodległy”, mimo że wszystkie wydawane wyroki miały wychodzić w imieniu króla (art. 77), służyło mu niczym nieograniczone prawo łaski (art. 78) oraz w określonych przypadkach mógł on pozbawić sędziego urzędu na podstawie orzeczenia sądowego. Ustalono bowiem, że tylko Sąd Odzewny, czyli najwyższy sąd apelacyjny, „na doniesienie bądź prokuratora królewskiego, bądź jednego z prezesów, może żądać od króla złożenia sędziego w trybunale pierwszej instancji, lub w sądzie kryminalnym, którego mieni być winnym przestępstwa sprawowania obowiązków”. Natomiast w przypadku sędziów Sądu Odzewnego żądanie mogła sformułować Rada Stanu „jako sprawująca obowiązki sądu kasacyjnego” (art. 76).

Hierarchię sądów tworzyły: na najniższym szczeblu sądy pokoju ustanawiane w każdym powiecie, następnie odrębne od siebie trybunały – jeden w każdym departamencie „trybunał cywilny pierwszej instancji” oraz po dwa na departament „sądy sprawiedliwości kryminalnej”. Funkcję ostatniej instancji pełnił ogólnokrajowy Sąd Odzewny (art. 71). Ponad nim w charakterze sądu kasacyjnego obowiązki sądowe realizować miała Rada Stanu, do której „przyłączeni są czterej referendarze” mianowani przez króla (art. 72). Sędziowie pokoju mieli być instytucją społeczną wybieraną na podobnych zasadach, co członkowie rad departamentowych. Kandydatów na sześcioletnie kadencje wybierały bowiem sejmiki powiatowe, a dopiero spośród nich nominacji dokonywał monarcha „z potrójnej listy kandydatów” (art. 73). Natomiast wszyscy sędziowie wyższych sądów mieli być mianowani dożywotnio przez króla, co implikowało zawodowy charakter sądownictwa (art. 75).

Przypisy

[1] M. Handelsman, Z dziejów Księstwa Warszawskiego. Geneza Księstwa i jego statutu, [w:] tegoż, Studia historyczne, cz. 1, Warszawa 1911, s. 192.

[2] J. Czubaty, Księstwo Warszawskie – pierwsze nowoczesne państwo polskie?, „Kwartalnik Historyczny” 2018, nr 2, s. 367.

[3] J. Lelewel, Trzy konstytucje polskie 1791, 1807, 1815, Poznań 1861, s. 103.

[4] F. Skarbek, Królestwo Polskie od epoki początku swego do rewolucji listopadowej, Poznań 1877, s. 55–56.

[5] H. Kołłątaj, Uwagi nad teraźniejszym położeniem tej części ziemi polskiej, którą od pokoju tylżyckiego zaczęto zwać Księstwem Warszawskim, Lipsk 1808, s. 93, 114–115.

[6] Tamże, s. 127.

[7] J. Czubaty, Księstwo Warszawskie…, dz. cyt., s. 137–138.

[8] Art. 53. Nikt nie może być przypuszczonym do dawania głosu, kto nie ma 21 lat skończonych, kto nie jest w zupełnym używaniu praw swoich, albo nie jest usamowolnionym. Usamowolnienie może odtąd następować w 21 roku skończonym, bez względu na wszelkie inne przeciwne temu prawa i zwyczaje”. M. Handelsman, Trzy konstytucje (1791, 1807, 1815), Warszawa 1915, s. XIII.

[9] M. Handelsman, Z dziejów Księstwa Warszawskiego. Geneza Księstwa i jego statutu… dz. cyt., s. 179–183, 195–198; M. Kallas, Konstytucja Księstwa Warszawskiego, jej powstanie, systematyka i główne instytucje w związku z praktyką i ustawodawstwem szczegółowym, Toruń 1970, s. 32–39; J. Czubaty, Księstwo Warszawskie, Warszawa 2011, 139–140.

[10] Weryfikacja tekstów konstytucyjnych z 1799, 1802 i 1804 r. (https://www.conseil–constitutionnel.fr/la–constitution/les–constitutions–de–la–france, dostęp: 13.06.2023) nie potwierdza obecnego w literaturze poglądu, iż tekst polskiej konstytucji wykazuje wiele podobieństw do tekstu konstytucji konsularnej z 1799 r. i w znacznie mniejszym stopniu do aktów konstytucyjnych z 1802 i 1804 r. Zob. M. Kallas, Konstytucja Księstwa Warszawskiego…, dz. cyt., s. 41; i (w wersji zmoderowanej): tegoż, Ustawa konstytucyjna Księstwa Warszawskiego z 1807 r., [w:] Konstytucje Polski. Studia monograficzne z dziejów polskiego konstytucjonalizmu, red. M. Kallas, T. 1, Warszawa 1990, s. 114.

[11] M. Handelsman, Trzy konstytucje…, dz. cyt., s. XVI.

[12] Zob. J. Willaume, Fryderyk August jako książę warszawski, Warszawa 1939, s. 109–111.

[13] Por. J. Czubaty, Księstwo Warszawskie…, dz. cyt., s. 288.

[14] Por. J. Czubaty, Księstwo Warszawskie – pierwsze nowoczesne państwo…, dz. cyt., s. 365–297.

[15] O zainicjowanych głównie przez dekret grudniowy procesach przeobrażeń chłopstwa w XIX w. zob. T. Łepkowski, Polska – narodziny nowoczesnego narodu 1764–1870, Poznań 2003, s. 85–86.

[16] H. Grynwaser, Kwestia agrarna i ruch włościan w Królestwie Polskim w pierwszej połowie XIX wieku (1807–1860). Studium archiwalne, [w:] tegoż, Pisma, vol. II, Wrocław 1951, s. 36.

[17] Jeszcze przed nadaniem konstytucji reprezentanci polskiego ziemiaństwa w obawie przed uwłaszczenie chłopów skierowali do niego memoriał, wskazując, że „Kodeks Napoleona jest doskonały dla Francji i dla każdego innego kraju, gdzie chłopi są właścicielami ziemi. W Polsce rzecz ma się całkiem inaczej […]. Chłopi zamieszkali w włościach [szlacheckich] są właściwie tylko dzierżawcami. Nigdy nie przyznawano im własności ziemi”. Cyt. za: H. Grynwaser, Kwestia agrarna…, dz. cyt., s. 37.

[18] T. Mencel, Feliks Łubieński minister sprawiedliwości Księstwa Warszawskiego (1758–1848), Warszawa 1952, s. 67.

[19] „Gazeta Korespondenta Warszawskiego i Zagranicznego” 1809, nr 22, s. 508.

[20] Kodeks cywilny miał doprowadzić do całkowitego wyrugowania praw rzeczowych nieuregulowanych kodeksowo, co w praktyce nie doszło do skutku.

[21] Dla określenia wzajemnych relacji między Księstwem Warszawskim a Saksonią znaczenie miała także umowa francusko-saska z 22 lipca 1807 r.

[22] H. Izdebski, Rada Administracyjna Królestwa Polskiego w latach 1815–1830, Warszawa 1978, s. 109–110.

[23] Tak też pojęcie rządu rozumieli decydenci Księstwa. „Dwa celniejsze są rządu działy – administracja i wymiar sprawiedliwości” – obwieszczał w swym przemówieniu na forum Sejmu minister spraw wewnętrznych Jan Łuszczewski. „Gazeta Korespondenta Warszawskiego i Zagranicznego” 1809, nr 22, s. 508.

[24] M. Handelsman, Napoleon a Polska…, dz. cyt., s. 64; J. Willaume, Fryderyk August…, dz. cyt., s. 146–147.

[25] Raport deputacji wyznaczonej dekretem króla z r. 1810 do zbadania reform koniecznych w Księstwie Warszawskim, Biblioteka Naukowa PAN i PAU w Krakowie, rkps, sygn. 139, k. 31.

[26] M. Kallas, Konstytucja Księstwa Warszawskiego…, dz. cyt., s. 71–72, 124–125.

[27] M. Handelsman, Napoleon a Polska, Warszawa [1914], s. 96.

[28] Polska w r. 1811 i 1813. Wspomnienia dyplomaty Edouarda Bignona, oprac. J. Iwaszkiewicz, t. I, Wilno 1913, s. 119.

[29] Por. B. Leśnodorski, Dzieło Sejmu Czteroletniego (1788–1792), Wrocław 1951, s. 307–308, 314–315.

[30] J. Czubaty, Księstwo Warszawskie – pierwsze nowoczesne państwo…, dz. cyt., s. 369–370.

[31] H. Izdebski, Rada Administracyjna…, dz. cyt., s. 91.

[32] Anonimowy brulion pisma sporządzonego w kręgach rządowych, Biblioteka Zakładu Narodowego im. Ossolińskich we Wrocławiu, rkps, sygn. 12191/III, k. 8.

[33] H. Konic, Trybun ludowy za czasów Księstwa Warszawskiego, [w:] Prawda. Książka zbiorowa dla uczczenia dwudziestopięcioletniej działalności Aleksandra Świętochowskiego 1870–1895, red. F. Arnsztajnowa, Lwów–Petersburg 1899, s. 206–208.

[34] Por. W. Sobociński, Historia ustroju i prawa Księstwa Warszawskiego, Warszawa 1964, s. 121–124.

[35] Uwagi ogólne Deputacji [1811], Biblioteka im. Raczyńskich w Poznaniu, rkps, sygn. 9, k. 239v.

[36] M. Kallas, Projekt reform ustrojowych w Księstwie Warszawskim (1810–1811), „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Nauki Humanistyczno-Społeczne. Prawo” 1971, z. 42, s. 82–83.

[37] Uwagi ogólne…, dz. cyt., Biblioteka im. Raczyńskich w Poznaniu, rkps, sygn. 9, k. 239v.

[38] Biblioteka Naukowa PAN i PAU w Krakowie, rkps, sygn. 139, k. 36v–37. Por. A. Rosner, Czy członkowie rad departamentowych sami z siebie potrafili być obywatelami?, [w:] Ustrój i prawo w przeszłości dalszej i bliższej: studia historyczne o prawie dedykowane Prof. Stanisławowi Grodziskiemu w pięćdziesiątą rocznicę pracy naukowej, red. W. Uruszczak, J. Malec, Kraków 2001, s. 166.

[39] S. Staszic, Do Seymu. Co się z nami stanie? Co nam we wszystkich działaniach na pierwszey uwadze mieć należy, [Warszawa 1809], s. 16. Por. negatywny stosunek do sejmowładztwa Fryderyka Augusta, J. Willaume, Fryderyk August…, dz. cyt., s. 140.

[40] J. Willaume, Fryderyk August…, dz. cyt., s. 147.

[41] J. Dutka, Sejm Księstwa Warszawskiego w świetle konstytucji i dekretów królewsko-książęcych, „Kwartalnik Historyczny” 1977, z. 2, s. 371.

[42] Tamże, s. 370.

[43] S. Staszic, Do Seymu…, dz. cyt., s. 15–16.

[44] H. Izdebski, Rada Administracyjna…, dz. cyt., s. 22.

[45] M. Handelsman, Napoleon a Polska…, dz. cyt., s. 63–64.

[46] Dz. Pr. Ks. Warsz., t. I, nr 2, s. 37–40. Monarcha nie uwzględnił propozycji Rady Ministrów (zawartej w uchwale z 8 października 1807 r.), aby jako organ kolegialny uzyskała status bliski wicekrólowi.

[47] Do tej grupy należały: (1) „wszelkie ekspensa nadetatowe, wszelkie uwagi przez któregokolwiek ministra czynione nad wadami w egzekucji administracji swego wydziału”, (2) „zapytania, które odbierają ministrowie względem wątpliwości z ustaw, praw lub reskryptów królewskich, jako też różne partykularne memoriały, których rezolowanie przechodzi moc ministra”, (3) „wszelkie urządzenia czynione względem uskutecznienia w kraju artykułów w traktatach lub umowach z państwami sąsiedzkimi zawartych, a do wewnętrznego handlu ściągających się”, (4) „zasuspendowanie prefektów lub innych urzędników”.

[48] Dz. Pr. Ks. Warsz., t. I, nr 2, s. 58–59.

[49] H. Izdebski, Rada Administracyjna…, dz. cyt., s. 72.

[50] M. Handelsman, Napoleon a Polska…, dz. cyt., s. 66.

[51] M. Krzymkowski, Rada Stanu Księstwa Warszawskiego, Poznań 2011, s. 19–20.

[52] H. Izdebski, Rada Administracyjna…, dz. cyt., s. 151.

[53] Zob. szerzej M. Krzymkowski, Rada Stanu…, dz. cyt., s. 26–31

[54] Tamże, s. 156–157; por. też tamże, s. 158–161.

[55] Tamże, s. 161–162.

[56] Por. tamże, s. 168.

[57] Zob. szerzej W. Witkowski, Sądownictwo administracyjne w Księstwie Warszawskim i Królestwie Polskim 1815–1876, Warszawa 1984, s. 99–100; patrz też tamże, s. 54–56.

[58] H. Izdebski, Rada Administracyjna…, dz. cyt., s. 158–159.

[59] Zob. szerzej: H. Goryszewski, Sądownictwo kompetencyjne w Księstwie Warszawskim i Królestwie Polskim, „Czasopismo Prawno–Historyczne” 1965, nr 17, z. 2, s. 164 i nn.; M. Pyziak, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych na ziemiach polskich. Od Rady Stanu Księstwa Warszawskiego do współczesności, „Studia z Dziejów Państwa i Prawa Polskiego” 2010, nr 13, s. 238–240.

[60] M. Krzymkowski, Rada Stanu…, dz. cyt., s. 218–220.

[61] Dekret z 20 kwietnia 1808 r., Ustawodawstwo Księstwa Warszawskiego, t. 1: 1807–1808, oprac. W. Bartel, J. Kosim, W. Rostocki, Warszawa 1964, s. 84–96.

[62] Sytuacja ta spotkała się z krytyką ze strony deputacji z 1810 r., która uważała, że przyczyną tego stanu rzeczy był brak przepisów wykonawczych, ustalających ściśle „w jakich zdarzeniach, w jakim sposobie, przez kogo i jak do odpowiedzi ministrowie pociągnięci być mają”. Raport deputacji…, dz. cyt., Biblioteka Naukowa PAN i PAU w Krakowie, rkps, sygn. 139, k. 31.

[63] H. Izdebski, Rada Administracyjna…, dz. cyt., s. 149. Patrz szerzej: M. Krzymkowski, Rada Stanu…, dz. cyt., s. 15–48.

[64] Por. M. Krzymkowski, Rada Stanu…, dz. cyt., s. 49–52.

[65] Na temat zgodności tego postanowienia z konstytucją, która nie przewidywała rozszerzania radców stanu, zob. M. Rostworowski, Rada Ministrów i Rada Stanu. Przyczynek do dziejów ich organizacji, Kraków 1911, s. 21–25; por. M. Krzymkowski, Rada Stanu…, dz. cyt., s. 65.

[66] Patrz szerzej: M. Krzymkowski, Rada Stanu…, dz. cyt., s. 64–70.

[67] M. Rostworowski, Rada Ministrów…, dz. cyt., s. 24.

[68] Por. H. Izdebski, Kolegialność w Komisjach Rządowych Królestwa Polskiego w latach 1815–1830, „Czasopismo Prawno–Historyczne” 1971, z. 1, s. 77.

[69] Tamże, s. 75. Zob. też: M. Rostworowski, Rada Ministrów…, dz. cyt., s. 28; M. Krzymkowski, Rada Stanu…, dz. cyt., s. 69. Podział na sekcje odpowiadał zakresem rzeczowym resortom, z wyjątkiem resortu policji, dla którego nie utworzono odrębnej sekcji. Ministrowie nie wchodzili w skład sekcji, a mogli jedynie uczestniczyć w obradach właściwej sobie sekcji, ale bez prawa głosu. Sekcję tworzyli zatem tylko radcowie stanu, którzy często z racji innych swoich funkcji administracyjnych i tak byli już związani z resortem (biogramy radców stanu zob. M. Krzymkowski, Rada Stanu…, dz. cyt., s. 278–289). W ten sposób stawali się poniekąd ośrodkiem konkurencyjnym i kontrolnym dla ministra.

[70] H. Izdebski, Rada Administracyjna…, dz. cyt., s. 155. Konieczność liczenia się szefa resortu z głosem grona swoich najbliższych współpracowników prezentowanym podczas obrad sekcji mogła przybierać postać ukrytej formy kolegialnego kierowania resortem, ograniczając dotychczas monopolistyczną pozycję ministra w jego obrębie. Por.: tegoż, Kolegialność w Komisjach…, dz. cyt., s. 77.

[71] Tegoż, Rada Administracyjna…, dz. cyt., s. 151.

[72] Zob. szerzej: M. Krzymkowski, Rada Stanu…, dz. cyt., s. 228–235.

[73] Tamże, s. 236–237.

[74] Zob. szerzej tamże, s. 236–241.

[75] M. Handelsman, Napoleon a Polska…, dz. cyt., s. 65.

[76] Zob. pismo Rady Ministrów z 24 maja 1810 r., [w:] M. Rostworowski, Rada Ministrów…, dz. cyt., s. 59–65.

[77] Patrz szerzej: tamże, s. 66–74.

[78] Patrz: M. Krzymkowski, Rada Stanu…, dz. cyt., s. 244.

[79] Tekst dekretu z 20 kwietnia 1808 r. został opublikowany w: M. Rostworowski, Rada Ministrów…, dz. cyt., s. 67–72 oraz Ustawodawstwo…, dz. cyt., t. 3: 1809–1810, s. 161–163. Instytucjonalnymi gwarancjami prawidłowego funkcjonowania Rady Ministrów jako organu kontrolnego nad ministrami miały stać się: (a) „archiwum Rady Ministrów”, w którym składane miały być „wszystkie prawa i dekrety w ciągu egzekucji będące tyczące tak administracji ogólnej krajowej, jako też szczególnych jej wydziałów” i prowadzony „dziennik egzekucyjny”; (b) protokół zastępujący dotychczasową praktykę prowadzenia korespondencji pomiędzy ministrami, w którym zapisywane miały być „porozumienia się ministrów względem przedmiotów egzekucyjnych”, czyli sposobu egzekwowania postanowień zawartych w dekretach monarszych; (c) oddzielna kancelaria Rady Ministrów.

[80] M. Handelsman, Napoleon a Polska…, dz. cyt., s. 65–66.

[81] M. Kallas, Projekt reform ustrojowych…, dz. cyt., s. 82–83; P. Cichoń, Rozwój myśli administracyjnej w Księstwie Warszawskim 1807–1815, Kraków 2006, s. 78.

[82] M. Kallas, Projekt reform ustrojowych…, dz. cyt., s. 82.

[83] Dz. Pr. Ks. Warsz., t. IV, nr 45, s. 327–329.

[84] Zob. H. Mancewicz, Zmiany ustrojowe w Księstwie Warszawskim w 1812/13 r., „Roczniki Historyczne” 1988, t. XXXVI, z. 4, s. 183–184.

[85] H. Izdebski, Rada Administracyjna…, dz. cyt., s. 70–71.

[86] W. Sobociński, Historia ustroju…, dz. cyt., s. 33–34.

[87] M. Handelsman, Napoleon a Polska…, dz. cyt., s. 63–64.

[88] O roli ministrów we Francji, zob. M. Krzymkowski, Rada Stanu…, dz. cyt., s. 27.

[89] [J. Godlewski], Głosy posła mariampolskiego na Sejmie roku 1811 w Warszawie miane z dołączeniem uwag i krótkiego namienienia niektórych w czasie Sejmu czynności, [Warszawa 1814], s. 35.

[90] J. Willaume, Fryderyk August…, dz. cyt., s. 147.

[91] J. Dutka, Sejm Księstwa Warszawskiego…, dz. cyt., s. 371.

[92] Zob. P. Ławniczak, Sekretariat Stanu Księstwa Warszawskiego (1807–1813), „Archiwa – Kancelarie – Zbiory” 2013, nr 4 (6), s. 57–58.

[93] Por. M. Kallas, Organy administracji terytorialnej w Księstwie Warszawskim, Toruń 1975, s. 153–154.

[94] J.K. Szaniawski, O naturze i przeznaczeniu urzędowań w społeczności. Rzecz w krótkich napomknieniach, z daleka wskazujących drogę do dłuższego wywodu, Warszawa 1808, s. 23–24, 75–88; S. Węgrzecki, Rosprawa o professyach i professyonistach oraz o systemacie administracyjnym, Warszawa 1810, s. 189–194; F.K. Szaniawski, O rządzeniu y radzeniu, Warszawa 1810, s. 22; M. Janowski, Polska myśl liberalna do 1918 roku, Warszawa 1998, s. 35; por. B. Leśnodorski, U progu nowego stulecia. Księstwo Warszawskie, [w:] tegoż, Historia i współczesność, Warszawa 1967, s. 219–222; tegoż, Administracja w państwie burżuazyjnym. Czynniki rozwoju, „Państwo i Prawo” 1971, z. 3–4, s. 528–529; J. Jedlicki, Jakiej cywilizacji Polacy potrzebują. Studia z dziejów idei i wyobraźni XIX wieku, Warszawa 1988, s. 43–45.

[95] Cyt. za: B. Leśnodorski, U progu…, dz. cyt., s. 229.

[96] M. Janowski, Myśl liberalna…, dz. cyt., s. 33; B. Leśnodorski, U progu…, dz. cyt., s. 220–221, 229.

[97] T. Chrzanowski, Polskie elity intelektualne wobec przemian politycznych i społecznych lat 1795–1830, Olsztyn 2009, s. 133.

[98] Tamże, s. 132.

[99] J. Czubaty, Księstwo Warszawskie…, dz. cyt., s. 369.

[100] S. Węgrzecki, Rosprawa o professyach…, dz. cyt., s. 189.

[101] Odnośnie do wojska oprócz przedstawionych wyżej zasad wzajemnego wprowadzania i wyprowadzania oddziałów polskich i saskich Konstytucja ustalała jedynie, że siła zbrojna Księstwa Warszawskiego składać się będzie z 30 000 zmobilizowanych („obecnych pod bronią”) żołnierzy „wszelkiego rodzaju” oraz z gwardii narodowych (art. 79). Tymczasem w czasie wojen napoleońskich problematyka ta zdominowała życie publiczne w Księstwie.

[102] W konstytucji ani słowem nie wspominano o wójtach czy też o istnieniu innych od municypalności okręgów administracyjnych mających charakter gmin wiejskich. Pozostawiono tu pole dla regulacji rozwijających przepisy konstytucyjne. Można było sobie wyobrazić sytuację, że burmistrz będzie odpowiednikiem mera we Francji, a municypalności będą odpowiednikiem jednolitych gmin bez podziału na miejskie i wiejskie.