Projekt okładki i stron tytułowych
Małgorzata Smogorzewska

Wydawca
Dorota Siudowska-Mieszkowska

Koordynator ds. redakcji
Renata Ziółkowska

Redaktor
Paweł Wielopolski

Koordynator produkcji
Mariola Iwona Keppel

Skład wersji elektronicznej na zlecenie Wydawnictwa Naukowego PWN
Marcin Kapusta / konwersja.virtualo.pl

Recenzent

prof. dr hab. Barbara Błaszczyk

Instytut Nauk Ekonomicznych PAN

Publikacja dofinansowana przez Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie

Książka, którą nabyłeś, jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym. Ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując jej część, rób to jedynie na użytek osobisty.

Szanujmy cudzą własność i prawo.

Więcej na www.legalnakultura.pl.

Polska Izba Książki

Copyright © by Wydawnictwo Naukowe PWN SA

Warszawa 2018

eBook został przygotowany na podstawie wydania papierowego z 2018 r., (wyd. I)

Warszawa 2018

ISBN: 978-83-01-19893-0

Wydawnictwo Naukowe PWN SA

02-460 Warszawa, ul. Gottlieba Daimlera 2

tel. 22 69 54 321, faks 22 69 54 288

infolinia 801 33 33 88

e-mail: pwn@pwn.com.pl; reklama@pwn.pl

www.pwn.pl

Spis treści

Wstęp

1. Przedsiębiorstwa państwowe – aspekty historyczne i teoretyczne

1.1. Państwo a działalność gospodarcza – rys historyczny

1.2. Państwo-przedsiębiorca i państwo-właściciel w myśli ekonomiczno-społecznej

1.2.1. Daleka historia

1.2.2. Od wczesnych utopii społecznych do fizjokratów

1.2.3. Ekonomia klasyczna

1.2.4. Socjalizm utopijny i ekonomia marksistowska

1.2.5. Ekonomia neoklasyczna i liberalna

1.2.6. Keynesizm

1.2.7. Teoria praw własności

1.3. Współczesne ujęcia roli państwa w gospodarce a funkcja właścicielska

1.3.1. Ujęcie Freda Blocka

1.3.2. Inne wybrane ujęcia

1.3.3. Podsumowanie. Problem optymalnego udziału przedsiębiorstw państwowych w gospodarce

1.4. Efektywność przedsiębiorstw państwowych

1.4.1. Wprowadzenie

1.4.2. Problemy metodologiczne

1.4.3. Efektywność przedsiębiorstw państwowych w ujęciu teoretycznym

1.4.3.1. Wielość i różnorodność celów

1.4.3.2. Ograniczona samodzielność decyzyjna

1.4.3.3. Miękkie ograniczenia budżetowe

1.4.4. Prezentacja i analiza badań empirycznych

1.4.4.1. Badania potwierdzające tezę o niższej efektywności przedsiębiorstw państwowych

1.4.4.2. Badania kwestionujące tezę o niższej efektywności przedsiębiorstw państwowych

1.4.4.3. Analizy przeglądowe badań empirycznych

1.4.5. Podsumowanie

2. Przedsiębiorstwa państwowe jako przedmiot badań ekonomicznych – ramy analityczne

2.1. Terminologia i definicje przedsiębiorstw państwowych

2.1.1. Zróżnicowanie nazw podmiotów państwowych

2.1.2. Przegląd definicji przedsiębiorstw państwowych

2.2. Wyodrębnienie i zdefiniowanie przedsiębiorstw państwowych

2.2.1. Wprowadzenie

2.2.2. Kryterium kontroli korporacyjnej państwa

2.2.3. Przedsiębiorstwa państwowe a inne podmioty państwowe

2.2.4. Podsumowanie. Definicje stosowane w niniejszej książce

2.3. Kryteria podziału przedsiębiorstw państwowych

2.4. Modele nadzoru właścicielskiego państwa

2.5. Źródła danych do badań nad przedsiębiorstwami państwowymi

2.5.1. Statystyki publiczne poszczególnych krajów

2.5.2. Listy rankingowe największych przedsiębiorstw

2.5.3. Komercyjne bazy przedsiębiorstw

2.5.4. Raporty OECD

2.6. Miary syntetyczne odnoszące się do sektora przedsiębiorstw państwowych

2.6.1. Wskaźnik PMR-PO

2.6.2. Wskaźnik CSS

2.6.3. Wskaźnik IPE

2.7. Wprowadzenie metodyczne do rozdziałów empirycznych (3–6)

3. Sektor przedsiębiorstw państwowych w krajach wysoko rozwiniętych

3.1. Sektor przedsiębiorstw państwowych w Niemczech

3.1.1. Geneza i ewolucja

3.1.2. Dane liczbowe i ich analiza

3.1.3. Państwo jako właściciel

3.1.4. Podsumowanie

3.2. Sektor przedsiębiorstw państwowych we Francji

3.2.1. Geneza i ewolucja

3.2.2. Dane liczbowe i ich analiza

3.2.3. Państwo jako właściciel

3.2.4. Podsumowanie

3.3. Sektor przedsiębiorstw państwowych we Włoszech

3.3.1. Geneza i ewolucja

3.3.2. Dane liczbowe i ich analiza

3.3.3. Państwo jako właściciel

3.3.4. Podsumowanie

3.4. Sektor przedsiębiorstw państwowych w Norwegii

3.4.1. Geneza i ewolucja

3.4.2. Dane liczbowe i ich analiza

3.4.3. Państwo jako właściciel

3.4.4. Podsumowanie

3.5. Sektor przedsiębiorstw państwowych w Stanach Zjednoczonych

3.5.1. Geneza i ewolucja

3.5.2. Dane liczbowe i ich analiza

3.5.3. Państwo jako właściciel

3.5.4. Podsumowanie

4. Sektor przedsiębiorstw państwowych w krajach postsocjalistycznych

4.1. Sektor przedsiębiorstw państwowych w Rosji

4.1.1. Geneza i ewolucja

4.1.2. Dane liczbowe i ich analiza

4.1.3. Państwo jako właściciel

4.1.4. Podsumowanie

4.2. Sektor przedsiębiorstw państwowych w Chinach

4.2.1. Geneza i ewolucja

4.2.2. Dane liczbowe i ich analiza

4.2.3. Państwo jako właściciel

4.2.4. Podsumowanie

4.3. Sektor przedsiębiorstw państwowych na Węgrzech

4.3.1. Geneza i ewolucja

4.3.2. Dane liczbowe i ich analiza

4.3.3. Państwo jako właściciel

4.3.4. Podsumowanie

5. Sektor przedsiębiorstw państwowych w krajach rozwijających się

5.1. Sektor przedsiębiorstw państwowych w Indiach

5.1.1. Geneza i ewolucja

5.1.2. Dane liczbowe i ich analiza

5.1.3. Państwo jako właściciel

5.1.4. Podsumowanie

5.2. Sektor przedsiębiorstw państwowych w Brazylii

5.2.1. Geneza i ewolucja

5.2.2. Dane liczbowe i ich analiza

5.2.3. Państwo jako właściciel

5.2.4. Podsumowanie

5.3. Sektor przedsiębiorstw państwowych w Indonezji

5.3.1. Geneza i ewolucja

5.3.2. Dane liczbowe i ich analiza

5.3.3. Państwo jako właściciel

5.3.4. Podsumowanie

5.4. Sektor przedsiębiorstw państwowych w Republice Południowej Afryki

5.4.1. Geneza i ewolucja

5.4.2. Dane liczbowe i ich analiza

5.4.3. Państwo jako właściciel

5.4.4. Podsumowanie

6. Przedsiębiorstwa państwowe w Polsce

6.1. Rys historyczny – okres II Rzeczpospolitej

6.1.1. Własność państwowa w II Rzeczpospolitej – krótki przegląd

6.1.2. Dane liczbowe

6.1.3. Relacje państwo–przedsiębiorstwa państwowe oraz efektywność przedsiębiorstw państwowych

6.2. Rys historyczny – okres Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej

6.2.1. Geneza i szczególne cechy socjalistycznych przedsiębiorstw państwowych

6.2.2. Dane liczbowe

6.2.3. Relacje państwo–przedsiębiorstwa państwowe

6.3. Przedsiębiorstwa państwowe w okresie transformacji

6.3.1. Początkowy okres przemian transformacyjnych

6.3.2. Nadzór właścicielski państwa w latach 1996–2007

6.3.3. Nadzór właścicielski państwa w latach 2008–2017

6.3.4. Podsumowanie

6.4. Rodzaje przedsiębiorstw państwowych w Polsce

6.4.1. Przedsiębiorstwa państwowe podlegające kontroli właścicielskiej

6.4.2. Przedsiębiorstwa państwowe podlegające kontroli pozawłaścicielskiej

6.5. Dane liczbowe dotyczące przedsiębiorstw państwowych w Polsce

6.5.1. Dane zbiorcze dotyczące udziału przedsiębiorstw państwowych w gospodarce

6.5.2. Dane dotyczące największych polskich przedsiębiorstw

6.5.3. Dane dotyczące spółek notowanych na GPW w Warszawie

6.5.4. Dane wskaźnikowe

6.6. Ustawa o zasadach zarządzania mieniem państwowym

6.6.1. Ogólna charakterystyka

6.6.2. Zdefiniowanie szczególnych grup przedsiębiorstw państwowych

6.6.3. Nadzór właścicielski państwa

6.6.4. Podsumowanie i rekomendacje

7. Zakres, znaczenie i kierunki przemian sektora przedsiębiorstw państwowych we współczesnych gospodarkach

7.1. Zakres i znaczenie sektora przedsiębiorstw państwowych

7.1.1. Wprowadzenie

7.1.2. Raporty OECD

7.1.2.1. Raporty z lat 2011 oraz 2014

7.1.2.2. Raport z 2013 r.

7.1.3. Badania własne na podstawie listy Fortune Global 500

7.1.4. Inne opracowania

7.1.5. Analiza wskaźników syntetycznych

7.1.5.1. Wskaźnik PMR-PO

7.1.5.2. Wskaźnik CSS

7.1.5.3. Wskaźnik IPE

7.1.5.4. Analiza porównawcza i podsumowanie

7.2. Czynniki wpływające na zmianę roli sektora przedsiębiorstw państwowych we współczesnych gospodarkach

7.2.1. Ewolucja układu sił w gospodarce światowej

7.2.2. Wzrastająca rola państw narodowych po kryzysie finansowym

7.2.3. Kwestia surowców energetycznych

7.2.4. Zmiany w sferze zarządzania oraz w nadzorze właścicielskim państwa

7.2.4.1. Zmiany w zarządzaniu

7.2.4.2. Zmiany w nadzorze właścicielskim

8. Próba modelowego ujęcia funkcjonowania sektorów przedsiębiorstw państwowych

8.1. Czynniki różnicujące miejsce, znaczenie i zasady funkcjonowania sektora przedsiębiorstw państwowych w gospodarce

8.1.1. Geneza przedsiębiorstw państwowych

8.1.2. Wielkość (udział) sektora przedsiębiorstw państwowych

8.1.3. Funkcje sektora przedsiębiorstw państwowych w gospodarce

8.1.4. Zasady nadzoru właścicielskiego państwa

8.1.5. Uwagi końcowe

8.2. Funkcjonowanie przedsiębiorstw państwowych – kraje rozwinięte

8.2.1. Model anglosaski

8.2.2. Model kontynentalny

8.2.3. Model skandynawski

8.3. Funkcjonowanie przedsiębiorstw państwowych – kraje postsocjalistyczne

8.3.1. Model środkowoeuropejski

8.3.2. Model rosyjski

8.3.3. Model chiński

8.4. Funkcjonowanie przedsiębiorstw państwowych – kraje rozwijające się

8.4.1. Model większościowy

8.4.2. Model mniejszościowy

8.5. Podsumowanie

Zakończenie

Spis treści w języku angielskim

Bibliografia

Przypisy

Wstęp

Zarówno teoria makroekonomiczna, jak i polityka gospodarcza sprowadzają oddziaływanie państwa na gospodarkę przede wszystkim do narzędzi o charakterze fiskalnym i regulacyjnym, stosowanych w ramach polityki pieniężnej, polityki fiskalnej, polityki rynku pracy itd. Narzędzia o charakterze właścicielskim są albo zupełnie ignorowane, albo traktowane zdawkowo jako poboczne elementy polityki przemysłowej. Przykładem może być choćby ujęcie Vito Tanziego, który w klasyfikacji sposobów oddziaływania państwa na gospodarkę wyróżnił podstawowe narzędzia fiskalne (podatki, subsydia) oraz narzędzia regulacyjne (przepisy prawne, zakazy i nakazy). Oddziaływanie przez własność przyporządkował zaś do grupy „pozostałych” mniej znaczących instrumentów polityki gospodarczej[1].

W najpopularniejszych światowych podręcznikach ekonomii, które kształtują myślenie o gospodarce i sposób widzenia gospodarki przez kolejne pokolenia ekonomistów na całym świecie, takich jak Principles of Economics Nicholasa G. Mankiwa, Economics Paula A. Samuelsona i Williama D. Nordhausa czy Economics Paula Krugmana i Robin Wells, nie ma odrębnych rozdziałów bądź obszerniejszych fragmentów poświęconych miejscu i znaczeniu przedsiębiorstwom państwowym lub szerzej – funkcji właścicielskiej państwa. Mankiw, Krugman i Wells piszą o przedsiębiorstwach państwowych tylko w kontekście rozwiązywania problemów związanych z istnieniem monopoli w gospodarce i poświęcają temu tematowi jedynie dwa akapity[2]. Samuelson i Nordhaus wprawdzie kilkakrotnie w całym podręczniku wspominają o własności państwowej przedsiębiorstw, jednak zawsze w marginalny sposób. Jedynie przy omawianiu gospodarki chińskiej i systemu socjalistycznego szerzej analizują to zagadnienie[3].

Tymczasem ogląd rzeczywistości gospodarczej pokazuje, że przedsiębiorstwa państwowe od setek lat istnieją właściwie we wszystkich gospodarkach świata i w wielu z nich odgrywają istotną rolę. Co więcej, w ostatnim czasie wykorzystywanie w polityce gospodarczej przedsiębiorstw państwowych i praw własności przysługujących państwu stało się na tyle powszechne i znaczące, że przybrało charakter nowego i ważnego fenomenu współczesnej gospodarki, określanego w literaturze w skrócie jako „powrót przedsiębiorstw państwowych” (return of state-owned enterprises)[4].

Zjawisko powrotu przedsiębiorstw państwowych w istocie oznacza rozszerzenie zakresu polityki gospodarczej w kierunku większego wykorzystywania instrumentów właścicielskich przez państwo. Przejawia się ono w trzech różnych procesach, które w ostatnich ośmiu–dziesięciu latach można zaobserwować w wielu gospodarkach świata:

1) Wzrost udziału w gospodarce przedsiębiorstw o własności państwowej (stuprocentowej lub większościowej), szczególnie w zbiorze największych i najważniejszych przedsiębiorstw.

2) Wzrost udziału w gospodarce przedsiębiorstw kontrolowanych przez państwo (przy posiadaniu jedynie mniejszościowych udziałów własnościowych), szczególnie w zbiorze największych i najważniejszych przedsiębiorstw.

3) Wzrost znaczenia przedsiębiorstw państwowych w szerokim rozumieniu (zarówno tych o własności państwowej, jak i tych kontrolowanych przez państwo) i traktowanie ich przez rządy jako specyficznych narzędzi polityki gospodarczej.

* * *

Celem pracy jest możliwie wszechstronne ukazanie i przeanalizowanie fenomenu przedsiębiorstw państwowych jako elementów współczesnych gospodarek. Autorzy są głęboko przekonani, że bez uwzględnienia specyfiki przedsiębiorstw państwowych i pełnionych przez nie funkcji w gospodarce nie jest możliwe zrealizowanie podstawowego zadania badawczego nauki ekonomii, jakim jest zrozumienie, wyjaśnienie i opisanie współczesnej rzeczywistości gospodarczej.

Ta publikacja ma w przeważającym stopniu charakter analityczno-badawczy, ale częściowo także podręcznikowy, co wynika z faktu, że przedstawiamy i analizujemy zagadnienia, które do tej pory były bardzo słabo obecne w polskiej literaturze ekonomicznej, a także są pomijane w aktualnych wydaniach podręczników ekonomicznych. Z tego powodu książka zawiera również sporo fragmentów dotyczących podstawowych kwestii metodologicznych – nazewnictwa, definicji, klasyfikacji przedsiębiorstw państwowych itp.

Książka składa się z ośmiu rozdziałów. Dwa pierwsze zawierają teoretyczno-metodologiczne wprowadzenie do problematyki przedsiębiorstw państwowych we współczesnej gospodarce. Cztery kolejne mają charakter prezentacji i analizy stanu oraz zasad funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych w 13 wybranych gospodarkach świata. Dwa ostatnie rozdziały zawierają syntezę wyników badań oraz uogólnienia teoretyczno-modelowe.

W rozdziale pierwszym przedstawiamy przegląd roli przedsiębiorstw państwowych w ujęciu historii gospodarczej oraz historii myśli ekonomicznej. Analizujemy funkcję właścicielską państwa jako element polityki gospodarczej. Rozważamy w aspekcie teoretycznym dwie istotne i wzbudzające wiele kontrowersji kwestie – problem optymalnego zakresu przedsiębiorstw państwowych w gospodarce oraz problem efektywności ich funkcjonowania.

Rozdział drugi zawiera ramy analityczne do badań teoretycznych oraz empirycznych nad przedsiębiorstwami państwowymi. Analizujemy różne występujące w literaturze określenia i definicje dotyczące przedsiębiorstw państwowych. Proponujemy własną definicję, której istotą jest realizowanie przez państwo faktycznej kontroli korporacyjnej nad danym podmiotem gospodarczym. Przedstawiamy kryteria podziału (klasyfikacji) przedsiębiorstw państwowych oraz klasyfikację modeli nadzoru właścicielskiego państwa. Omawiamy i poddajemy krytycznej analizie najważniejsze źródła danych do badań empirycznych nad przedsiębiorstwami państwowymi. Prezentujemy najważniejsze wskaźniki syntetyczne odnoszące się do miejsca i znaczenia przedsiębiorstw państwowych w poszczególnych gospodarkach.

Rozdziały od trzeciego do piątego poświęcone są prezentacji i analizie sektora przedsiębiorstw państwowych w 12 wybranych gospodarkach świata – w pięciu krajach wysoko rozwiniętych (rozdział trzeci), w trzech krajach postsocjalistycznych (rozdział czwarty) oraz w czterech krajach rozwijających się (rozdział piąty). W każdym przypadku analizujemy genezę przedsiębiorstw państwowych, ich obecny zakres i znaczenie w gospodarce oraz ich rodzaje. Omawiamy szeroko rozumiane relacje między państwem a przedsiębiorstwami państwowymi, w tym główne funkcje przypisywane przedsiębiorstwom państwowym oraz zasady nadzoru właścicielskiego państwa.

Rozdział szósty dotyczy przedsiębiorstw państwowych w Polsce. Zachowujemy w nim, ogólnie rzecz biorąc, strukturę analityczną z trzech poprzednich rozdziałów. W obszernej części historycznej omawiamy stan, zakres i funkcje gospodarcze przedsiębiorstw państwowych zarówno w okresie II Rzeczpospolitej, jak i w czasach PRL-u. Analizujemy sytuację przedsiębiorstw państwowych w okresie transformacji gospodarczej, szczególną uwagę zwracając na kwestię polityki właścicielskiej państwa. Następnie przedstawiamy klasyfikację przedsiębiorstw państwowych oraz prezentujemy dane liczbowe dotyczące sektora przedsiębiorstw państwowych w Polsce. W kolejnej części rozdziału poddajemy krytycznej analizie obowiązującą od początku 2017 r. ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym, a następnie przedstawiamy rekomendacje odnośnie do pożądanych zmian systemu nadzoru właścicielskiego państwa.

Dwa ostatnie rozdziały zawierają podsumowanie wcześniejszej analizy oraz wnioski uogólniające. Rozdział siódmy składa się z dwóch części. Pierwsza zawiera prezentację różnych występujących w literaturze wyników badań, a także oryginalnych badań własnych dotyczących zakresu i znaczenia przedsiębiorstw państwowych w gospodarce. W części drugiej identyfikujemy i analizujemy czynniki wpływające współcześnie na zmianę roli i miejsca przedsiębiorstw państwowych – zmianę układu sił w gospodarce światowej w ostatnim czasie, skutki kryzysu finansowego lat 2008–2009, wzrastające znaczenie surowców energetycznych oraz zmiany w zarządzaniu przedsiębiorstwami państwowymi i nadzorze właścicielskim państwa.

W rozdziale ósmym podejmujemy próbę określenia czynników różnicujących miejsce i rolę przedsiębiorstw państwowych we współczesnych systemach gospodarczych. Na tej podstawie, a także przy wykorzystaniu dorobku innych badaczy, proponujemy modelowe ujęcie funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych we współczesnej gospodarce. Wyróżniamy osiem modeli, z których trzy (model anglosaski, skandynawski i kontynentalny) obejmują gospodarki krajów wysoko rozwiniętych, kolejne trzy (model demokratyczny, rosyjski i chiński) krajów postsocjalistycznych, a dwa (model większościowy oraz mniejszościowy) krajów rozwijających się.

* * *

Książka jest wynikiem prawie dziesięcioletnich studiów i badań autorów nad zagadnieniem przedsiębiorstw państwowych i rolą własności państwowej we współczesnych gospodarkach prowadzonych w Katedrze Teorii i Historii Ekonomii Wydziału Ekonomicznego UMCS w Lublinie. Pewna jej część, szczególnie w rozdziałach empirycznych od trzeciego do piątego, stanowi istotnie rozszerzoną, uzupełnioną i zmienioną wersję fragmentów obronionej z wyróżnieniem pracy doktorskiej Grzegorza Kwiatkowskiego, której promotorem był Maciej Bałtowski.

Książka zawdzięcza wiele uwagom recenzenckim p. prof. Barbary Błaszczyk z INE PAN w Warszawie oraz p. prof. Bogumiły Muchy-Leszko z UMCS w Lublinie, za co autorzy składają obu Paniom serdeczne podziękowania. Na ostateczny kształt książki nadzwyczaj pozytywny wpływ miały też wielokrotne, twórcze dyskusje naukowe z naszym Kolegą, p. prof. Piotrem Kozarzewskim, a także z innymi pracownikami Katedry.

Autorzy

Lublin, wrzesień 2017 r.

Rozdział 1
Przedsiębiorstwa państwowe – aspekty historyczne i teoretyczne

1.1. Państwo a działalność gospodarcza – rys historyczny

1.2. Państwo-przedsiębiorca i państwo-właściciel w myśli ekonomiczno-społecznej

1.2.1. Daleka historia

1.2.2. Od wczesnych utopii społecznych do fizjokratów

1.2.3. Ekonomia klasyczna

1.2.4. Socjalizm utopijny i ekonomia marksistowska

1.2.5. Ekonomia neoklasyczna i liberalna

1.2.6. Keynesizm

1.2.7. Teoria praw własności

1.3. Współczesne ujęcia roli państwa w gospodarce a funkcja właścicielska

1.3.1. Ujęcie Freda Blocka

1.3.2. Inne wybrane ujęcia

1.3.3. Podsumowanie. Problem optymalnego udziału przedsiębiorstw państwowych w gospodarce

1.4. Efektywność przedsiębiorstw państwowych

1.4.1. Wprowadzenie

1.4.2. Problemy metodologiczne

1.4.3. Efektywność przedsiębiorstw państwowych w ujęciu teoretycznym

1.4.3.1. Wielość i różnorodność celów

1.4.3.2. Ograniczona samodzielność decyzyjna

1.4.3.3. Miękkie ograniczenia budżetowe

1.4.4. Prezentacja i analiza badań empirycznych

1.4.4.1. Badania potwierdzające tezę o niższej efektywności przedsiębiorstw państwowych

1.4.4.2. Badania kwestionujące tezę o niższej efektywności przedsiębiorstw państwowych

1.4.4.3. Analizy przeglądowe badań empirycznych

1.4.5. Podsumowanie

1.1. Państwo a działalność gospodarcza – rys historyczny[5]

Działalność gospodarcza prowadzona przez podmioty o własności państwowej lub przez podmioty kontrolowane przez państwo ma historię równie długą jak dzieje samej państwowości. Największe przedsięwzięcie gospodarcze starożytności – budowa piramid – organizowały i finansowały władze państwowe. W Egipcie państwo zajmowało się również wytwórczością ceramiki, broni, ozdób z metali szlachetnych. Na Bliskim Wschodzie do władców z reguły należały m.in. młyny i zakłady obróbki metali. W Grecji miasta-państwa prowadziły szeroką działalność gospodarczą w ważnych obszarach, np. w kopalnictwie srebra w postaci monopolu[6].

Nawet w zdominowanym przez własność prywatną starożytnym Rzymie można odnaleźć pewne przykłady właścicielskiego udziału państwa, w szczególności po zmianie ustroju z republikańskiego na monarchiczny[7]. Istniało wówczas wiele manufaktur cesarskich, których dochody stanowiły ważny składnik budżetu imperium. Zakres gospodarczej partycypacji państwa był szczególnie szeroki w Bizancjum. Oprócz działalności wytwórczej prowadzonej przez podmioty państwowe istniało tam wiele monopoli państwa, z których najważniejszy dotyczył handlu jedwabiem sprowadzanym dla kupców europejskich z Chin. Z kolei w Chinach w czasie dynastii Ch’in państwo miało monopol na wydobycie soli i rud żelaza[8].

W średniowieczu państwo ingerowało w gospodarkę w niewielkim zakresie, co było uwarunkowane ogólną małą aktywnością gospodarczą w tym okresie. Podstawowymi podmiotami ekonomicznymi były wówczas wielkie, autarkiczne gospodarstwa feudalne. Do najważniejszych przedsiębiorstw wytwórczych należały kopalnie, w których władcy (a więc państwa) z reguły posiadali znaczne udziały, tzw. Kuxen, zapewniające im otrzymywanie stałej renty. W Polsce kopalnie rud ołowiu pod Olkuszem przez długi czas w jednej piątej stanowiły własność królewską. Kopalnie soli w Wieliczce i Bochni były przedsiębiorstwami królewskimi, funkcjonującymi przez stulecia na podstawie Statutu Żup Krakowskich wydanego przez Kazimierza Wielkiego w 1368 r. Zarządzali nimi urzędnicy królewscy zwani żupnikami. W drugiej połowie XVI w. w Polsce, Niemczech i innych krajach udziałowy kapitał kupiecki rozwijał się w związku z handlem dalekomorskim, wycofując się jednocześnie z przemysłu metalurgicznego i kopalń, które upaństwawiały się, przechodząc stopniowo na własność władców.

W XVII i XVIII w. najprężniejszymi organizmami gospodarczymi świata zachodniego były wielkie kompanie handlowe dokonujące podboju gospodarczego krajów Dalekiego Wschodu. Wśród nich poczesne miejsce zajmowała angielska Kompania Wschodnioindyjska, której działalność rozpoczęła się w 1600 r., kiedy królowa Elżbieta nadała nowej spółce kupieckiej przywilej monopolu na handel zamorski na wschód od Przylądka Dobrej Nadziei. Kompania mogła utrzymywać własną armię, zawierać układy polityczne i sojusze, wypowiadać wojnę, miała prawo do posiadania własnej waluty i pobierania podatków. W drugiej połowie XVIII w. dokonała podboju Indii i faktycznego podporządkowania tego kraju Koronie Brytyjskiej. Aż do połowy XIX w. była najważniejszym narzędziem polityki zagranicznej Wielkiej Brytanii.

Podobny status – formalnie prywatnego podmiotu, faktycznie kontrolowanego przez państwo, posiadającego państwowe przywileje koncesyjne na handel dalekomorski, a nawet prowadzącego wojny w imieniu państwa – posiadały kompanie utworzone z inicjatywy niderlandzkiej Republiki Zjednoczonych Prowincji: Wschodnioindyjska (1602) oraz Zachodnioindyjska (1621). Historycy kapitalizmu Nathan Rosenberg i L.E. Birdzell jr. piszą wprost, że Holandia traktowała te firmy jak przedsiębiorstwa państwowe[9].

Od XVII w. we Francji i innych krajach Europy Zachodniej powstawały dość powszechnie manufaktury fundowane przez władzę państwową. Między innymi z inicjatywy Jeane’a-Baptiste’a Colberta, ministra finansów Ludwika XIV, założono w latach 70. XVII w. wielkie sukiennicze manufaktury królewskie w Langwedocji, a podobnego rodzaju manufaktura, utworzona kilkadziesiąt lat później przez cesarzową Marię Teresę w Linzu, zatrudniała blisko 25 tys. robotników i była wówczas największym zakładem przemysłowym w Europie. Tego typu inicjatywy władców były podejmowane także w innych krajach europejskich, w szczególności w Rosji i Prusach[10]. Jak podkreśla Erik S. Reinert, ówcześni władcy zakładali i prowadzili przedsiębiorstwa z różnych powodów – fiskalnych, militarnych, potrzeby sprawowania kontroli nad zasobami naturalnymi, jak też dostarczania dóbr luksusowych na potrzeby własnego dworu[11]. Niemniej pod wpływem zmian w strukturze gospodarki zachodzących na skutek rewolucji przemysłowej własność prywatna rozwijała się znacznie prężniej i to ona dominowała w gospodarce, w szczególności w najbardziej rozwiniętych krajach zachodnich i w ich koloniach.

Znaczenie i udziały przedsiębiorstw państwowych w gospodarkach państw europejskich wzrosły w XIX w. Zdaniem Roberta Millwarda było to uwarunkowane przede wszystkim procesami związanymi z formowaniem się państw narodowych, industrializacją krajów mniej rozwiniętych oraz zamiarami władców przejmowania kontroli nad zasobami strategicznymi. Przy formowaniu się państw narodowych ważnym zadaniem była realizacja politycznej unifikacji kraju, do czego miały się przyczyniać dostarczane przez podmioty państwowe na terenie całego kraju produkty o charakterze usług publicznych z sektorów sieciowych, takich jak poczta, transport kolejowy, infrastruktura drogowa[12]. W procesie industrializacji przedsiębiorstwa państwowe stanowiły narzędzie wspierania wzrostu gospodarczego w krajach wówczas rozwijających się. Występował w nich niedostatek kapitału, przez co utrudniony był rozwój przedsiębiorstw prywatnych. Lukę tę miały zapełniać właśnie państwowe przedsiębiorstwa i banki.

Własność państwowa pewną rolę odgrywała również w ustabilizowanych i rozwiniętych gospodarczo państwach. W Stanach Zjednoczonych przez krótki okres po wojnie o niepodległość, a także przez pewien czas w Bismarckowskich Niemczech, przedsiębiorstwa państwowe wykorzystywano do promowania industrializacji i ochrony przemysłów krajowych[13]. Wpisuje się to w obserwację Ha-Joona Changa, którego zdaniem niemal każdy kraj współcześnie zaklasyfikowany jako rozwinięty, na wczesnym etapie rozwojowym używał jakiejś formy interwencjonizmu państwowego[14].

Wśród innych ówczesnych przyczyn występowania przedsiębiorstw państwowych w krajach rozwiniętych trzeba wymienić zagrożenie konfliktami zbrojnymi (z tego powodu występowały one w takich branżach, jak wydobycie zasobów naturalnych czy przemysł) oraz potrzeby fiskalne (monopole państwowe w obszarze produkcji wyrobów tytoniowych i alkoholowych oraz loterii[15]). W końcu XIX w. pojawiła się potrzeba organizacji nowych obszarów działalności gospodarczej o charakterze usług publicznych, takich jak dostarczanie wody, elektryczności, gazu oraz usług telekomunikacyjnych. W wielu krajach zadanie to realizowały właśnie przedsiębiorstwa państwowe (komunalne)[16].

Przez stosunkowo długi czas, aż do końca XIX w., aktywność gospodarcza państwa z reguły polegała albo na udzielaniu koncesji firmom prywatnym i w ten sposób ich faktycznym kontrolowaniu, albo na prowadzeniu własnej działalności gospodarczej, ale niewyodrębnionej z budżetu w postaci przedsiębiorstw państwowych posiadających osobowość prawną i samodzielność finansową. Dopiero wraz z rozwojem nowoczesnego państwa-republiki, bazującego na konstytucji i prawie stanowionym, z teorii i praktyki życia gospodarczego wyniknęła potrzeba i celowość rozdzielenia działalności gospodarczej prowadzonej przez państwo (lub w imieniu państwa) od budżetu państwa. Dzięki temu możliwe było upodobnienie funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych do modelu przedsiębiorstwa prywatnego – efektywniejszego i sprawniejszego, jak wykazywała praktyka. Tego rodzaju koncepcje nazywane były komercjalizacją.

W Europie pierwsze skomercjalizowane przedsiębiorstwa państwowe pojawiły się po I wojnie światowej. Ich wydatki ściśle wiązały się z osiąganymi przychodami i dochodami, podmioty te posiadały duży zakres samodzielności prawno-organizacyjnej, majątkowej oraz finansowej[17]. Przedsiębiorstwa te rozliczały się z budżetu już nie na bazie wyników brutto, tak jak inne jednostki budżetowe, lecz na bazie wyników netto, a państwowy właściciel z reguły określał zasady podziału zysku i sprawował ogólny nadzór nad samodzielnym przedsiębiorstwem. We Francji w 1923 r. nadano pewien stopień samodzielności finansowej i majątkowej różnym jednostkom publicznym, m.in. kolejom. W tym czasie w Niemczech wyodrębniono z budżetu koleje i pocztę. W Wielkiej Brytanii, począwszy od 1926 r., przedsiębiorstwa państwowe prowadzono w formie odrębnych osób prawnych, o szerokim zakresie samodzielności w kwestiach organizacyjnych, majątkowych i finansowych.

W okresie międzywojennym rządy wielu państw, przychodząc z pomocą kapitałom prywatnym, nadwyrężonym I wojną światową, zaczęły nabywać udziały w spółkach poza sektorem publicznym. Zjawisko to szczególnie silnie wystąpiło we Włoszech, gdzie państwo, na skutek deficytów i bankructw wielu przedsiębiorstw prywatnych, stało się posiadaczem wielkiej liczby udziałów własnościowych w różnych dziedzinach gospodarczych. W wyniku tego rodzaju procesów we Włoszech i w innych państwach powstało wiele spółek o kapitałach mieszanych, prywatno-publicznych. Niektóre z nich funkcjonują do dziś (zob. podrozdział 3.3.1).

Do wzrostu znaczenia przedsiębiorstw państwowych przyczynił się również wielki kryzys, gdyż została zachwiana wiara w niezawodność mechanizmu samoregulacyjnego rynku. Wiele firm stanęło u progu bankructwa, które przed upadkiem uratowała nacjonalizacja przedsiębiorstwa (np. włoskie banki[18]). W wielu europejskich metropoliach administracja publiczna już od początku istnienia prywatnych firm transportowych podporządkowywała je sobie, tworząc spójne systemy komunikacji miejskiej.

II wojna światowa oraz upadek systemu kolonialnego znacząco przyczyniły się do wzrostu znaczenia własności państwowej w gospodarce[19]. Wymogi wysiłku wojennego skłoniły państwa do większej interwencji w gospodarkę. Natomiast po wojnie przedsiębiorstwa państwowe wykorzystywano jako narzędzia w odbudowie zniszczeń, co wiązało się również z absorpcją środków przyznanych krajom europejskim przez Stany Zjednoczone w ramach planu Marshalla[20]. Ponadto państwa Trzeciego Świata, które po wojnie kolejno odzyskiwały niepodległość, przejmowały przedsiębiorstwa znajdujące się wcześniej w rękach administracji kolonialnej, często też nacjonalizowały przedsiębiorstwa prywatne.

W kolejnych latach po II wojnie światowej rolę państwa w gospodarce determinowała – zgodnie z doktryną keynesowską – aktywna polityka fiskalna i wzrost redystrybucyjnej roli budżetu. Niezależnie od tego – i częściowo wbrew zasadom keynesizmu – w wielu częściach świata można było obserwować w tym okresie wyraźny wzrost aktywności właścicielskiej państw. Dotyczyło to zarówno wysoko rozwiniętych krajów Zachodu (Wielka Brytania, Francja, Włochy), krajów słabiej rozwiniętych (Hiszpania, a także Meksyk, Brazylia), wielu krajów Trzeciego Świata oraz dużej grupy powstających wówczas krajów socjalistycznych – od krajów Europy Środkowo-Wschodniej po Chiny.

W latach 60. XX w. udział przedsiębiorstw państwowych w gospodarce (mierzony wkładem w PKB lub udziałem w zatrudnieniu w sektorze przedsiębiorstw) osiągał w rozwiniętych krajach Europy Zachodniej, takich jak Wielka Brytania, Francja, Austria czy Włochy, poziom 15–20%. W krajach rozwijających się wynosił często 25–40%, a w krajach socjalistycznych 80–90%. Jedynie Stany Zjednoczone zachowywały zawsze niemal w pełni prywatną gospodarkę, w której udział przedsiębiorstw państwowych nie przekraczał 2–3%.

Dominacja w nauce ekonomii i w polityce gospodarczej doktryny keynesowskiej trwała aż do połowy lat 70. XX w., kiedy okazało się, że nie jest ona w stanie dostarczyć skutecznych rozwiązań nowych problemów, które pojawiły się wówczas w gospodarce światowej. W konsekwencji nastąpił renesans poglądów wolnorynkowych w postaci ekonomii neoliberalnej. Interwencje państwa – zgodnie z zaleceniami neoliberałów, wyrażonymi w tzw. Konsensusie Waszyngtońskim – miały zostać ograniczone do niezbędnego minimum[21]. Własność państwową zaczęto postrzegać jako wysoce nieefektywną, twierdzono, że w możliwe szerokim zakresie powinna być zastępowana własnością prywatną. Na bazie tych poglądów przez ponad trzy kolejne dekady w wielu gospodarkach świata, zarówno w krajach wysoko rozwiniętych, jak i rozwijających się, przeprowadzano szeroko zakrojone procesy prywatyzacyjne. Według raportu OECD z 2003 r. w ostatnim dwudziestoleciu XX w. w 100 krajach sprywatyzowano przedsiębiorstwa o wartości ok. 1 bln dolarów. Niemal 80% tej kwoty przypadało na kraje OECD[22].

Procesy prywatyzacyjne sprawiły, że na początku XXI w. udziały przedsiębiorstw państwowych w gospodarkach wszystkich w zasadzie krajów wysoko rozwiniętych (poza Norwegią) spadły do poziomów jednocyfrowych. Warto jednak podkreślić, że w wielu przypadkach prywatyzacja była częściowa albo nawet pozorna i nie oznaczała rzeczywistej zmiany właścicielskiej. Analiza kilkuset prywatyzacji przeprowadzonych w tym czasie w krajach OECD wskazuje, że rządy utrzymały nadal pewien stopień kontroli w ponad 60% formalnie sprywatyzowanych spółkach[23]. Zjawisko to określone zostało w literaturze jako reluctant privatization[24], [25].

1.2. Państwo-przedsiębiorca i państwo-właściciel w myśli ekonomiczno-społecznej

1.2.1. Daleka historia

O ile współcześnie rozważania na temat własności gospodarczej, jej funkcji, efektywności itd. koncentrują się na osi własność prywatna–własność państwowa, to w początkach refleksji filozoficznej, a także religijnej, dotyczącej kwestii społecznych i ekonomicznych ta oś miała zwykle nieco inny kierunek. Dotyczyła relacji między własnością indywidualną (prywatną) a własnością wspólną (zbiorową, kolektywną). Dopiero w miarę rozwoju państw z ich różnorakimi atrybutami władzy własność wspólną – w dużym stopniu za sprawą Karola Marksa i marksistów – zaczęto utożsamiać z własnością państwową[26].

Przypisy

[1] V. Tanzi, Government versus Markets. The Changing Economic Role of the State, Cambridge University Press, New York 2011, s. 205–229.

[2] N.G. Mankiw, Principles of Economics, wyd. 7, Cengage Learning, Florence 2015, s. 321; P. Krugman, R. Wells, Economics, wyd. 4, Worth Publishers, New York 2015, s. 403.

[3] P. Samuelson, W.D. Nordhaus, Economics, wyd. 19, McGraw-Hill, London 2015, s. 535.

[4] F. Flores-Macias, A. Musacchio, The Return of State-Owned Enterprises, „Harvard International Review” 2009, April 4; M. Florio, The Return of Public Enterprise, „Centre for Industrial Studies (CSIL) Working Papers” 2014. Niekiedy zjawisko to jest określane jako „powrót kapitalizmu państwowego” (return of state capitalism): A. Musacchio, S.G. Lazzarini, Reinventing State Capitalism, Harvard University Press, Cambridge 2014; I. Bremmer, The End of the Free Market. Who Wins the War between States and Corporations?, Portfolio, New York 2010.

[5] W tym podrozdziale wykorzystujemy, po uzupełnieniu i rozwinięciu, fragmenty książki: M. Bałtowski, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych. Przebieg i ocena, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, rozdział drugi.

[6] R. Sobel, The Pursuit of Wealth, McGraw Hill, New York 1999, s. 5–18.

[7] F. Grzegorczyk, Przedsiębiorstwo publiczne kontrolowane przez państwo, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 34.

[8] W.L. Megginson, J.M. Netter, From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization, „Journal of Economic Literature” 2001, nr 39(2).

[9] N. Rosenberg, L.E. Birdzell jr., Historia kapitalizmu, Signum, Kraków 1994, s. 276.

[10] F. Grzegorczyk, Przedsiębiorstwo publiczne…, op. cit., s. 36.

[11] E.S. Reinert, The Role of the State in Economic Growth, „Journal of Economic Studies” 1999, t. 26, nr 4, s. 307.

[12] R. Millward, Public Enterprise in the Modern Western World: An Historical Analysis, „Annals of Public and Cooperative Economics” 2011, 82(4).

[13] A. Wooldridge, The Visible Hand, „The Economist” 2012, January 21; P.A. Toninelli, The Rise and Fall of Public Enterprise: The Framework, w: The Rise and Fall of State-Owned Enterprise in the Western World, red. P.A. Toninelli, Cambridge University Press, Cambridge 2000, s. 11.

[14] Zob. H.-J. Chang, Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective, Anthem Press, London 2002, s. 17–18.

[15] Ibidem, s. 36.

[16] R. Millward, Public Enterprise…, op. cit., s. 9.

[17] Zob. N. Gail, Modele zarządzania i finansowania przedsiębiorstw uspołecznionych, PWE, Warszawa 1986, s. 18.

[18] M. Florio, The Return of Public Enterprise, op. cit., s. 5.

[19] W.L. Megginson, J.M. Netter, From State to Market: A Survey…, op. cit.

[20] The Rise and Fall of State-Owned Enterprise in the Western World, red. P.A Toninelli, Cambridge University Press, Cambridge 2000, s. 18–20.

[21] C. Gore, The Rise and Fall of the Washington Consensus as a Paradigm for Developing Countries, „World Development” 2000, nr 5/28, s. 797.

[22] Privatising State-Owned Enterprises. An Overview of Policies and Practices in OECD Countries, OECD Publishing, Paris 2003, s. 8.

[23] B. Bortolotti, M. Faccio, Government Control of Privatized Firms, „Society for Financial Studies” 2009, t. 22(8), s. 2907–2939.

[24] Termin ten można przetłumaczyć jako „niechcianą” lub „niechętną” prywatyzację. Opisuje on zjawisko polegające na tym, że mimo formalnego przeprowadzania prywatyzacji, politycy utrzymują pewien stopień kontroli korporacyjnej nad sprywatyzowanymi (zwykle częściowo) przedsiębiorstwami.

[25] B. Bortolotti, M. Faccio, Reluctant Privatization, „Working Papers Fondazione Eni” 2004, nr 130.

[26] Marks dokonał w tym zakresie pewnego fałszerstwa intelektualnego, przekonując rzesze swoich zwolenników, że własność państwowa w gospodarce komunistycznej będzie miała charakter własności wspólnej – zob. więcej: M. Bałtowski, Gospodarka socjalistyczna. Geneza, rozwój, upadek, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2009, podrozdział 1.3.2.