Projekt okładki i stron tytułowych
Małgorzata Smogorzewska

Wydawca
Dorota Siudowska-Mieszkowska

Koordynator ds. redakcji
Renata Ziółkowska

Redakcja
Jadwiga Witecka

Korekta
Anna Wasilewska

Koordynator produkcji
Mariola Iwona Keppel

Recenzent
Prof. dr hab. Stanisław Flejterski

Skład wersji elektronicznej na zlecenie Wydawnictwa Naukowego PWN

Monika Lipiec / Woblink

Publikacja dofinansowana przez Społeczną Akademię Nauk

Książka, którą nabyłeś, jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym. Ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując jej część, rób to jedynie na użytek osobisty.

Szanujmy cudzą własność i prawo.

Więcej na www.legalnakultura.pl

Polska Izba Książki

Copyright © by Wydawnictwo Naukowe PWN SA

Warszawa 2020

ISBN 978-83-01-21244-5

eBook został przygotowany na podstawie wydania papierowego z 2020 r. (wyd. I)

Warszawa 2020

Wydawnictwo Naukowe PWN SA

02-460 Warszawa, ul. Gottlieba Daimlera 2

tel. 22 69 54 321, faks 22 69 54 288

infolinia 801 33 33 88

e-mail: pwn@pwn.com.pl; reklama@pwn.pl

www.pwn.pl

Wstęp

Benjamin Franklin uważał, że na świecie pewne są tylko podatki i śmierć, ale jak się okazuje, nie miał racji. Podatki od zawsze były mniej czy bardziej arbitralne, stanowiąc kompromis między równoważeniem potrzeb społeczeństwa czy też potrzeb przywódców tego społeczeństwa z interesem jednostki i grup społecznych. Jednocześnie problemy podatkowe, wynikające najczęściej z problemów budżetowych danego państwa oraz ograniczonego wzrostu i rozwoju gospodarczego, są jednym z najczęściej dyskutowanych tematów nie tylko w kręgach ekonomicznych. Oznacza to, że o podatkach mówi się powszechnie, gdyż w takiej czy innej formie wszyscy podlegają opodatkowaniu. Nie oznacza to jednak, że wszyscy znamy się na podatkach – wręcz przeciwnie. Jednocześnie nawet najbardziej uczciwe jednostki w społeczeństwie w naturalny sposób mogą dążyć do dobrze rozumianej maksymalizacji użyteczności własnej, co może się przełożyć na mniejsze od oczekiwanych wpływy budżetowe, a nawet trudności gospodarcze, jeżeli w podobny sposób postąpi większość społeczeństwa, a raczej większość podatników. Władztwo podatkowe państw każdego dnia podlega próbie kontestacji i unikania opodatkowania lub uchylania się od opodatkowania, zarówno przez przedsiębiorstwa, jak i gospodarstwa domowe. Jednocześnie państwa w zależności od posiadanej siły gospodarczej lub kluczowych przewag konkurencyjnych wspierają coraz wyraźniej formalnie bądź mniej oficjalnie narodowe przedsiębiorstwa we wszelkich aktywnościach gospodarczych. Stają się obok przedsiębiorstw beneficjentem rzeczywistym wsparcia, jeżeli w jego wyniku rosną wpływy budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w państwie wspierającym.

Uważamy, że polityka podatkowa obok polityki monetarnej jest głównym narzędziem kształtowania całej polityki i procesów gospodarczych państwa. Szczególna jej rola została wykazana po kryzysie finansowym 2008+. Okazało się, że przez około 10 lat, stosując niekonwencjonalne miary pieniężne w postaci luzowania ilościowego, a więc dodruku pustego pieniądza, nie można w stopniu pożądanym pobudzić gospodarki i zwiększyć efektywnie wydajności. Nie pomogły też ujemne stopy procentowe, które w ujęciu długoterminowym mogą przynieść więcej szkód niż pożytków. Tym samym miary interwencji w polityce monetarnej znane i szeroko stosowane przez dziesięciolecia zostały zmodyfikowane, a rynek nie zareagował neoklasycznie w modelowo oczekiwany sposób. Równolegle wiele państw świata, dostrzegając pojawiające się oznaki stagnacji gospodarczej, a nawet prognozując recesję w najbliższych latach, wdrożyło istotne zmiany podatkowe, które stały się z jednej strony korzystne w uszczelnianiu systemu podatkowego, z drugiej strony zawierały mechanizmy pobudzania i rozwoju gospodarki, z trzeciej zaś narzucały niechciane władztwo podatkowe głównie dla najlepiej zarabiających. Stany Zjednoczone jako największa gospodarka świata bezpośrednio wykorzystały system podatkowy – zwłaszcza taryf celnych do wojny handlowej nie tylko z Chinami 2018+, przypominając innym państwom, że warunki gry rynkowej mogą być zmienione. Chiny, równoważąc koszty wojny handlowej ze Stanami Zjednoczonymi, zwiększyły popyt konsumpcyjny przez obniżkę w 2019 r. podatków dochodowych dla osób o niskich i średnich dochodach, co przełożyło się in plus na wzrost gospodarczy powyżej oczekiwań z tej składowej PKB. Afryka Południowa zwiększa bazę podatkową i opodatkowuje od 2020 r. de facto najlepiej zarabiających nierezydentów podatkowych jako rezydentów. Indie obniżyły w 2019 r. stawkę podatku od osób prawnych, która zastosowana w oderwaniu od ujęcia systemowego, nie może być skutecznym posunięciem decyzyjnym z gospodarczego punktu widzenia. Z kolei Polska, wprowadzając społeczną politykę transferową, wyeliminowała ubóstwo wśród dzieci, ale nie przyczyniło się to równolegle do oczekiwanego początkowo wzrostu dzietności.

Z teoretycznego i praktycznego punktu widzenia zabieramy Państwa w tej książce w intelektualną podróż, w której przedstawimy podatki i system podatkowy w kategoriach ekonomicznych. Przez ekonomię systemu podatkowego rozumiemy całościowe gospodarowanie przychodami i wydatkami publicznymi państwa lub ugrupowania integracyjnego państw w celu kreowania mądrej polityki gospodarczej, stymulującej wzrost i rozwój gospodarczy oraz zabezpieczający ryzyko funkcjonalne obecnego i kolejnych pokoleń. Prezentujemy teoretyczny model systemu podatkowego i jego odniesienie w gospodarce globalnej czy podział systemu podatkowego na produktywne i nieproduktywne funkcje fiskalne i redystrybucyjne. Omawiamy poszczególne tytuły podatkowe, najważniejsze w gospodarce, przedstawiając obszerne opracowanie metodyczne i porządkujące na temat ekonomicznej analizy systemu podatkowego, włącznie z ekonomiczną analizą prawa. Wreszcie przedstawiamy ekonomię behawioralną i jej zastosowanie w systemie podatkowym, prezentując schemat kont mentalnych decyzji o zapłacie podatku wg R. Thalera. Uwzględniając dobrobyt społeczny, zaufanie do władzy oraz siłę władzy – przedstawiamy efektywność systemu podatkowego. Na koniec próbujemy przedstawić na kanwie badań innowacyjności i systemu podatkowego przyszłości zderzenie gospodarek rozwiniętych z nową rzeczywistością gospodarek rozwijających się, a także zmiany, które będą musiały przejść systemy podatkowe w procesie postępującej cyfryzacji i robotyzacji.

Mamy nadzieję, że niniejsza książka umożliwi inne spojrzenie na ekonomię systemu podatkowego, kontestując sam system podatkowy jako jedynie zbiór podatków czy tworzonych i interpretowanych przepisów. Uważamy, że teraźniejszości gospodarczej i podatkowej nie sposób zrozumieć bez wyciągania wniosków historycznych, ale jednocześnie odrzucenia w pewnych zakresach kontynuacyjnego charakteru zmian i sposobów myślenia znanych z XX w.

Musimy na koniec zauważyć, iż w chwili złożenia niniejszej książki do druku okazało się, że pandemia koronawirusa 2020 r. prowadzi do recesji w globalnej gospodarce. Koronawirus wprowadził równoczesny szok podażowo-popytowy i ujawnił pełne uzależnienie budżetów poszczególnych państw od długu. Odsłonił strukturalny problem podtrzymywania zadłużenia firm, które dawno temu straciły realną płynność, ale rolują swoje długi tanim pieniądzem polityk monetarnych. W tych okolicznościach mamy nadzieję, że mądre stosowanie ekonomii systemu podatkowego w całej polityce gospodarczej zmniejszy ryzyko globalnej deprywacji finansowej, powstrzymując narastanie kolejnych baniek i zabezpieczając ryzyko funkcjonalne obecnego i przyszłych pokoleń.

Konrad Raczkowski, Friedrich Schneider, Joanna Węgrzyn

Rozdział I.
Podatki i system podatkowy w dorobku ekonomii

Wprowadzenie

Od instytucji systemu podatkowego oczekuje się identyfikacji poszczególnych procesów społeczno-gospodarczych prowadzących do określonej aktywności państwa, które powinny przyczynić się do wzrostu popytu (m.in. łagodzenie skutków kryzysów gospodarczych, ożywienie gospodarcze) oraz zwiększenia podaży (m.in. długoterminowy wzrost gospodarczy). Należy zauważyć, że wobec postępującego procesu globalizacji gospodarczej i technologii wyzwaniem staje się zaprojektowanie takiego systemu podatkowego, który zwiększałby wpływy podatkowe, przy jednoczesnym minimalizowaniu nieefektywności administracyjnej i ekonomicznej, zachowaniu prostej i transparentnej struktury podatków, unikając arbitralnego różnicowania podatkowego jednostek oraz podejmowanych aktywności gospodarczych. Ograniczeniem są skutki postępującej cyfryzacji, rosnące napięcia dystrybucyjne, np. między takimi gospodarczymi potęgami jak USA, Chiny, Unia Europejska, starzenie się modelów systemu podatkowego oraz brak narzędzi instytucjonalnych do negocjowania globalnego porozumienia¹. Podatek stał się usankcjonowaną prawem formą przejęcia na rzecz państwa części przychodu, dochodu majątku jednostek temu państwu prawnie podporządkowanych. Ten sam rodzaj podatku wywiera niejednorodny wpływ na gospodarki o podobnych parametrach ekonomicznych, społecznych i politycznych, ta sama forma opodatkowania może stymulować lub utrudniać długoterminowy rozwój². Elastyczność opodatkowania w przypadku projektów integracji gospodarczej, takich jak UE, BRICS, nie wskazuje na konieczność kształtowania wspólnej polityki podatkowej dla sukcesu integracji³. Warunkiem zbudowania globalnego modelu systemu podatkowego jest trudny do osiągnięcia w praktyce konsensus wszystkich państw w nim uczestniczących (na zasadzie albo wszyscy, albo nikt). Powstanie zatem takiego systemu wymagałoby warunków idealnych (niemal laboratoryjnych), które wobec niedoskonałości rynku są niemożliwe do spełnienia. Trzeba zaznaczyć, iż polityka podatkowa jest jedną z wielu polityk, a w doktrynie państwa do właściwego realizowania wyznaczonych celów polityki te powinny być ze sobą zbieżne.

Bieżąca analiza rozwiązań instytucjonalnych, opis i wyjaśnienie przyczyn oraz natury zjawisk ekonomicznych pomaga w kształtowaniu polityki podatkowej uwzględniającej cele społeczne. Należy również wziąć pod uwagę decyzje państwa (decyzje polityczne) w zakresie opodatkowania obywateli i przedsiębiorstw, kształtowania międzynarodowej polityki podatkowej. Polityka podatkowa zapewnia środki na utrzymanie i realizację zadań państwa (funkcja fiskalna), kształtuje wielkość dochodu i majątku będących w dyspozycji podatników (funkcja redystrybucyjna) oraz adekwatne zachowania społeczne do pobudzenia rozwoju gospodarczego (funkcja stymulacyjna), a także informuje społeczeństwo o bieżącym stanie gospodarki (funkcja informacyjna). System podatkowy odgrywa ważną rolę we wdrażaniu krajowej i międzynarodowej polityki gospodarczej. Finansuje wydatki na usługi publiczne i inne zobowiązania (np. dług), jest wykorzystywany do pomocy w realizowaniu preferencji kapitałowych (np. przez redystrybucję zasobów), kształtuje postawy i zachowania społeczeństwa (np. dobrowolność opodatkowania, ochrona środowiska i zdrowia), a także odgrywa ważną rolę w łagodzeniu wahań makroekonomicznych, wspiera zatrudnienie i rozwój gospodarki. Tak szeroki zakres problematyki pozwala jedynie na ogólne zdefiniowanie obszarów państwa, które powinien obejmować.

Systemy podatkowe ulegają ewolucji wraz ze zmianą roli sektora publicznego w gospodarce oraz finansowych potrzeb państwa. Przy analizie czy porównywaniu systemów podatkowych różnych gospodarek narodowych ważna staje się konstatacja, że ukształtowały się one pod wpływem odmiennych, właściwych danemu państwu uwarunkowań gospodarczych, społecznych i politycznych oraz międzynarodowych relacji polityczno-gospodarczych. Ten wielokierunkowy trend zauważalny w teoriach opodatkowania i praktycznych rozwiązaniach systemowych można, a nawet należy uporządkować w pewne kategorie. Wyzwaniem dla teorii ekonomicznych jest nie tylko właściwy wymiar opodatkowania, dlatego ekonomiczny aspekt podatków wymaga szczegółowej analizy zachodzących relacji z wieloma zmiennymi, który prezentujemy w dalszej części.

1.1. System podatkowy jako kategoria ekonomiczna

W literaturze dotyczącej teorii podatku wszyscy zgodnie uznają, że podatek to jedna z najstarszych kategorii ekonomicznych świata. Na systemowe ujęcie opodatkowania nakłada się: 1) zbiór podatków w określonym miejscu i czasie; 2) podmioty tworzące i wykonujące prawo podatkowe; 3) administracja obsługująca system; 4) obecni i przyszli podatnicy oraz ich postawy wobec opodatkowania; 5) położenie geopolityczne obszaru obejmowanego przez opodatkowanie. Współczesny dorobek nauk ekonomicznych nie kwestionuje nadrzędności celu fiskalnego, natomiast wobec zmian cywilizacyjnych XXI w. kluczowe staje się dopasowanie rozwiązań podatkowych do szybko zmieniających się warunków gospodarczych związanych z globalizacją i cyfryzacją, a także coraz większą rolą międzynarodowych przedsiębiorstw w handlu ogólnoświatowym⁴. Przed międzynarodowym zarządzaniem podatkami (global tax governance) stoi wyzwanie, czy i w jaki sposób dostosować do globalnej sytuacji gospodarczo-politycznej suwerenne systemy podatkowe, które w większościzostały wypracowane w tradycyjnym modelu gospodarki industrialnej. Rasmus C. Christensen i Martin Hearson⁵ mówią o przestarzałości ponadstuletniego globalnego międzynarodowego systemu podatkowego i nieprzydatności obecnie funkcjonujących narzędzi instytucjonalnych, co można np. zaobserwować w zakresie zaawansowanych strategii podatkowych przedsiębiorstw międzynarodowych dotyczących cen transferowych, struktur hybrydowych czy gotowych spółek utworzonych dla celów podatkowych⁶. Szybkie tempo starzenia się nowych technologii, a wraz z nimi modeli gospodarczych przyczyniają się do tego, że ustawodawcy nie mają wystarczająco dużo czasu na aktualizację obowiązującego prawa podatkowego⁷. Systemy podatkowe stają przed wyzwaniem dostosowania się do globalnej gospodarki cyfrowej opartej na usługach i wiedzy, w której gospodarstwa domowe i firmy posiadają szeroki dostęp do nowoczesnych technologii komunikacyjnych oraz nie obawiają się digitalizacji⁸.

Zatem systemy podatkowe, ich początki, kształtowanie i obecne zmiany należy odczytywać jako wyraz dokonujących się przemian w życiu gospodarczym, społecznym i politycznym poszczególnych państw. Są „doskonalone” wraz z rozwojem społeczno-gospodarczym, związane z ekonomicznym procesem powstawania i użytkowania dochodu, a więc do tych wszystkich wymiarów musi nawiązywać ekonomia opodatkowania. Ekonomia systemu podatkowego wymaga znalezienia odpowiedzi na wyzwania globalizacji związane z aktywnością gospodarczą powiązanych relacjami międzynarodowymi korporacji, międzynarodowych operacji finansowych, globalnego rynku towarów i usług oraz uchylania się od płacenia podatków⁹. Co więcej, powinna budować systemową odporność na globalne ryzyko makroekonomiczne, postępującą redukcję miejsc pracy i zmiany na rynku pracy, wojny handlowe, brak płynności rynku. Zachodzące zmiany geopolityczne i geoekonomiczne na świecie kształtują nowy paradygmat systemu podatkowego XXI w., weryfikując istniejący model regulacyjny państw, stanowiący skumulowany zbiór reakcji prawnych na powstałe w przeszłości kryzysy.

Kluczowym zagadnieniem w zakresie polityki gospodarczej jest dobrobyt państwa, zapewnienie postępu i bezpieczeństwa ekonomicznego tego i przyszłych pokoleń w ramach interakcji między podmiotami kreującymi politykę gospodarczą a podmiotami, na które polityka gospodarcza jest ukierunkowana i oddziałuje. W zakresie polityki społecznej działalność państwa, samorządów i organizacji pozarządowych zmierza do zaspokojenia najważniejszych potrzeb, bez których społeczeństwo nie może funkcjonować. Obejmuje to kształtowanie ogólnych warunków pracy i bytu ludności, prorozwojowych struktur społecznych (zastępowalność pokoleń, kształtowanie kapitału ludzkiego) oraz stosunków społecznych opartych na równości i sprawiedliwości społecznej. Idea zrównoważonego rozwoju zakłada, że społeczeństwo i gospodarka mogą i powinny zaspokajać potrzeby obecnego pokolenia bez pomniejszenia dobrobytu przyszłych pokoleń. Warunkiem staje się odpowiednie gospodarowanie, które przekłada się na relacje między wzrostem gospodarczym, ochroną środowiska, jakością życia przez ekonomiczną i środowiskową efektywność. Jakość prowadzenia polityki społeczno-gospodarczej zależy w znacznym stopniu od rozpoznania uwarunkowań, które tworząc ramy, oddziałują na jej cele, kierunki i narzędzia. Pragmatyzm ekonomiczny obejmuje myślenie i działanie w kierowaniu państwem kategoriami ekonomicznymi, jak polityka monetarna i polityka fiskalna, które wyznaczą zrównoważony rachunek zysków i akceptowalnych strat dla polityki społecznej, wymagają reform uszczelniających, zwłaszcza stronę wydatkową, podnosząc znacznie aktywizację zawodową i różnicowanie świadczeniobiorców.

W celu ujęcia wszystkich wskazanych wyżej obszarów proponujemy, aby ekonomię systemu podatkowego definiować jako całościowe gospodarowanie przychodami i wydatkami publicznymi państwa lub ugrupowania integracyjnego państw w celu kreowania mądrej polityki gospodarczej, stymulującej wzrost i rozwój gospodarczy oraz zabezpieczający ryzyko funkcjonalne obecnego i kolejnych pokoleń.

Pozwoli to zrewidować obecnie funkcjonujące i wytyczyć nowe reguły ekonomii opodatkowania dla tak istotnych obszarów nauki, jak finanse publiczne, zarządzanie bezpieczeństwem ekonomicznym państwa i polityką podatkową, które stoją w obliczu nowych wyzwań związanych z postępem naukowo-technicznym budującym podstawy rewolucji przemysłowej 4.0. Wymaga to analizy funkcjonujących w gospodarkach mechanizmów powiązań społeczno-gospodarczych krajowej i międzynarodowej polityki podatkowej uwzględniającej relacje między:

1) źródłami przychodów i wydatków podatkowych (krajowy i międzynarodowy dochód, majątek, konsumpcja, transfery społeczne, inwestycje publiczne),

2) instytucjami sfery administracji publicznej oraz sektora prywatnego (np. instytucje międzynarodowe, rząd, administracja podatkowa, korporacje, przedsiębiorstwa, gospodarstwa domowe),

3) wynikami finansowymi (np. dochody i wydatki budżetowe; korzyści i straty podatkowe; mobilny kapitał – oszczędności – inwestycje; socjalne transfery pieniężne; konkurencja podatkowa)¹⁰,

4) zachowaniem podmiotów – behawioryzm (aktywność zawodowa i osobista: edukacja, emerytura, bezrobocie, małżeństwo i rozwód; energia poświęcona unikaniu płacenia podatków zamiast powiększaniu własnego dobrobytu; racjonalność systemu podatkowego; współpraca międzynarodowa).

Niezbędne ku temu są warunki instytucjonalno-rynkowe, które powinny ze swojej definicji sprzyjać wzrostowi i rozwojowi gospodarczemu.

Takie ujęcie nie odnosi się wąsko jedynie do ekonomiki podatków czy też zbioru podatków, lecz odwołuje się do systemu społecznego, którego elementem jest system gospodarczy i efektywna oraz sprawiedliwa alokacja zasobów.

Wyraża tym samym stanowisko aspirujące do tłumaczenia i pragmatycznego zastosowania polityki podatkowej – jako najważniejszego obok polityki monetarnej instrumentu zarządzania w ramach ogólnej teorii systemów i konieczności budowania oraz stosowania takiego systemu prawnego, który uwzględni pierwszoplanowo konteksty ekonomiczny i społeczny, ograniczające ryzyka systemowe.

1.2. Ekonomiczne pojęcie podatku i systemu podatkowego

W celu właściwego zdefiniowania podatku już na samym początku należy poczynić założenie polegające na uznaniu, że jest on kategorią zarówno prawną, jak i ekonomiczną. Publicznoprawny charakter opodatkowania wymaga, aby nakładane podatki były regulowane na podstawie przepisów prawa. Należy mieć na uwadze, że rozpatrywanie ekonomii opodatkowania w oderwaniu od prawno-instytucjonalnych zagadnień może skutkować niewłaściwą jego interpretacją. I odwrotnie, analiza systemu podatkowego tylko w wymiarze formalnoprawnym, koncentrującym się na ujęciu wąskim, czyli ogólnych funkcjach podatków, zasadach, metodach ustalania poszczególnych rodzajów podatków, które pozwalają wyróżnić je z pozostałych obciążeń i danin publicznych¹¹, wymaga uzupełniania o wymiar gospodarczy i społeczny. Często w ekonomii przywołuje się definicje formalnoprawne podatku, wskazujące na przymusowość, powszechność, bezzwrotność i nieodpłatność. Jedna z najczęściej przywoływanych definicji zaproponowana przez OECD¹² na potrzeby komparatystyki systemów podatkowych państw o różnych lokalnych modelach struktur podatkowych, przypisując podatkom takie cechy jak przymusowość i publicznoprawnych charakter, definiuje podatki jako obowiązkowe, bezzwrotne płatności na rzecz sektora instytucji rządowych, samorządowych, międzynarodowych. Rozszerzając wspomnianą definicję o wymiar formalnoprawny, mamy więc do czynienia z podatkiem, jeżeli jest to świadczenie o charakterze:

1) pieniężnym, ponieważ wymagana jest płatność wobec określonej prawem instytucji¹³;

jak również¹⁴:

2) przymusowym – obowiązek zapłaty wynika z przepisów prawa, decyzji administracyjnych, tym samym przymusowość zapłaty zabezpieczona jest autorytetem państwa, które posiada organy i narzędzia do wyegzekwowania należnego świadczenia (władztwo podatkowe suwerennej władzy),

3) jednostronnym – wysokość podatku jest uregulowana w przepisach prawa, a podatnik nie ma możliwości negocjacji wysokości należnego zobowiązania (władztwo podatkowe suwerennej władzy), ponieważ państwo partycypuje w rezultatach działalności ekonomicznej obywateli, natomiast świadczenia podatkowe nie wynikają z rynkowych relacji państwo-podatnik,

4) bezzwrotnym – ponieważ ma charakter definitywnego przesunięcia majątkowego pomiędzy podatnikami a władzą publiczną,

5) nieekwiwalentnym (nieodpłatnym) – podatnik za wywiązanie się ze swojego obowiązku nie ma prawa oczekiwać od jurysdykcji podatkowej konkretnej usługi czy produktu¹⁵, a jedynie korzysta z określonych dóbr publicznych z racji przynależności do danego społeczeństwa,

6) ogólnym, tj. jednolitym, nakładanym na podstawie przepisów prawa, odnoszącym się do określonej grupy podatników spełniających warunki dla zaistnienia obowiązku podatkowego, jednak nieokreślonych imiennie,

7) ponoszonym na rzecz władzy publicznej, którą reprezentują organy podatkowe władzy państwowej i samorządu terytorialnego.

Tak szerokie zdefiniowanie podatku obejmuje zbiór danin publicznych stosowanych w ramach krajowych systemów podatkowych, w tym również składek na ubezpieczenie społeczne, ceł, podatków eksportowych oraz opłat parapodatkowych. Potrzeba ustanowienia zasad prawa podatkowego wiąże się bezsprzecznie z ekonomiczną sytuacją podatnika i jego relacjami z organami podatkowymi. Relacje te charakteryzują się podległością, a w ekonomii podatków możemy nawet mówić o przymusowości wynikających z przyznanych kompetencji organom reprezentującym interesy państwa¹⁶. Tak jak można się zgodzić, że struktura systemu podatkowego ze względu na interes publiczny i władztwo administracyjnoprawne jest materią prawną, to sam przedmiot opodatkowania jest materią gospodarczą,a źródła podatku zależą od potencjału społeczno-gospodarczego opodatkowanych podmiotów.

W teoriach ekonomicznych podatki warunkują efektywne pozyskiwanie przychodów budżetowych (cel fiskalny), są narzędziem oddziaływania relacji podatnik–państwo, kształtującym bieżącą politykę gospodarczą i społeczną (cele niefiskalne). Klasyczna ekonomia systemu podatkowego opiera się na dwóch głównych zasadach: trwałej wydajności podatku oraz sprawiedliwości opodatkowania przy spełnionym ekonomicznym warunku, jakim jest zachowanie zdolności podatnika do poniesienia ciężaru podatkowego¹⁷. Trwała wydajność podatku obejmuje następujące zasady:

■ fiskalną: podatki przynoszą dochód przy niewielkich kosztach i relatywnie niskim ryzyku politycznym, przy uwzględnieniu zmian zachodzących w sytuacji gospodarczej państwa i podatników oraz ograniczaniu częstych zmian w systemie podatkowym utrudniających podejmowanie względnie racjonalnych decyzji przez podatników i prowadzących do destabilizacji gospodarki państwa;

■ ekonomiczną: uwzględniającą skutki ekonomiczne i społeczne opodatkowania, jak wpływ kryzysu gospodarczego i ograniczenie wpływów do budżetu czy ryzyko funkcjonalne społeczeństwa;

■ ustawowej formy opodatkowania: dającej gwarancję poprawnych merytorycznie i formalnie działań kształtujących i zmieniających zasady prawa podatkowego.

W definicji należy zatem rozważyć kwestię racjonalności opodatkowania, którego ciężar nie wymusza na podatniku działań, których skutki są niekorzystne dla państwa. Rozważenia wymaga zagadnienie zdolności podatkowej, która zabezpiecza bieżącą egzystencję oraz tworzy warunki do kreowania nowych źródeł podatkowych, co przełoży się również na zwiększenie dochodów państwa.

Definiując system podatkowy z ekonomicznego punktu widzenia, warto przeanalizować jego wymiary w następującej kolejności (rys. 1.1). Po pierwsze, wpływa na alokację zasobów w gospodarce (wymiar ekonomiczny). Po drugie, odgrywa zasadniczą rolę w przypisywaniu ciężaru programów rządowych obywatelom (wymiar społeczny). Po trzecie, jest usankcjonowaną prawem strukturą administracyjną odpowiedzialną za pobór i egzekwowanie należności podatkowych (wymiar prawny). Istotą każdego systemu podatkowego jest dostarczanie środków niezbędnych do finansowania dóbr i usług publicznych. Systemy podatkowe rozwijają się jako skutek realizowania potrzeb obywateli, które należy finansować z budżetu państwa, lub jst. Pozwalają na określenie pewnego poziomu dochodu, który zależy od liczby szeroko zakrojonych decyzji politycznych, tradycyjnie kierujących rozwojem systemów podatkowych.

RYSUNEK 1.1. Wymiar prawny, ekonomiczny, społeczny definicji systemu podatkowego

Źródło: opracowanie własne.

Biorąc pod uwagę, że system podatkowy charakteryzuje się również określonymi funkcjonalnościami, w ramach których zachodzą relacje nie tylko fiskalne, ale przede wszystkim społeczno-gospodarcze, system ten można określić „jako wspólną bazę danin publicznych, ustanawianą i egzekwowaną przez przepisy organizacyjno-prawne, instytucje finansowe (a w przypadku UE – również wspólnotowe), gospodarstwa domowe czy przedsiębiorstwa zorientowane na podnoszenie konkurencyjności gospodarki narodowej i maksymalizację dobrobytu społecznego”¹⁸, wskazując na istotny współudział wszystkich interesariuszy w kształtowaniu systemu podatkowego. W ujęciu ekonomicznym system podatkowy można traktować jako kompleksowy zespół podatków obowiązujących i stosowanych w określonym czasie przez określone państwo lub ugrupowanie integracyjne państw, który bezpośrednio wpływa na wzrost i rozwój gospodarczy w wymiarze pieniężnym (wtórny podział dochodu), natomiast pośrednio wspiera działania podatników w zakresie ich aktywności zawodowej, gospodarczej i budowania dobrobytu.

Należy zauważyć szczególną rolę systemu podatkowego jako narzędzia antycyklicznego i ratunkowego po kryzysie finansowym 2008+¹⁹, stymulatora zrównoważonego wzrostu PKB²⁰, katalizatora inwestycji publicznych w gospodarce²¹, bezpośredniego instrumentu wspierania reform strukturalnych i likwidacji nierówności²² czy wreszcie mechanizmu zwiększania wiarygodności państwa i wpływania na ryzyko odsetkowe, budując przestrzeń do polityki transferowej w sferze produktywnych wydatków lub równoważonych obniżek podatków²³. Zatem w pełni zasadne jest twierdzenie, że zarówno system podatkowy, jak i system monetarny są najważniejszymi zbiorami kształtowania procesów społeczno-gospodarczych w ramach danej polityki, uzupełniając się wzajemnie w ramach sieci bezpieczeństwa finansowego.

System podatkowy należy zdefiniować jako fiskalny mechanizm kształtowania procesów społeczno-gospodarczych w ramach polityki makroekonomicznej państwa lub ugrupowań integracyjnych państw.

Tak zdefiniowany system podatkowy staje się integralną częścią gospodarki odpowiedzialną za ekonomiczno-prawną formę podziału dochodu społecznego. Celem staje się zagwarantowanie finansowania realizacjifunkcji państwa (funkcja alokacyjna, redystrybucyjna, stabilizacyjna), bez czego nie można by wykonywać nawet podstawowych zadań ukierunkowanych na dobrobyt obywateli. Działanie systemu podatkowego widoczne jest na poziomie państwowym, regionalnym, lokalnym, a jego efektywność przekłada się na rozwój społeczno-gospodarczy oraz podnoszenie dobrobytu społecznego, co należy uznać za równorzędny z celem fiskalnym cel każdego systemu podatkowego funkcjonującego w gospodarce globalnej. Jest to system powiązanych ze sobą instytucji, instrumentów oraz środków pozwalających na realizację funkcji fiskalnej, redystrybucyjnej oraz stabilizacyjnej.

1.3. Zasady podatkowe

O zasadach podatkowych napisano wiele, w każdej szanującej się pozycji naukowej znaleźć można odniesienia do zasad Adama Smitha (XVIII w.), Dawida Ricardo (XVIII/XIX w.), Johna S. Milla (XIX w.), Adolfa Wagnera (XIX w.) i Fritza Neumarka (II poł. XX w.). Dlaczego tak często się do nich powraca? Funkcjonowanie systemu podatkowego w praktyce gospodarczej wymagało wypracowania określonych zasad podatkowych, postulatów skierowanych do ustawodawcy²⁴ w celu: zagwarantowania efektywnego poboru danin podatkowych, ograniczenia negatywnego wpływu fiskalizmu na procesy gospodarcze oraz minimalizowania uciążliwości poboru danin dla podatników. Zasady podatkowe są uznawane za jeden z podstawowych wzorców determinujących poprawność teorii systemu podatkowego oraz praktycznych modeli podatkowych. To pożądane cechy, jakimi powinien się charakteryzować system podatkowy. Znajomość dorobku poprzednich pokoleń pozwala docenić, jakie aktualne reguły zawdzięczamy historycznej myśli ekonomicznej, i zastanowić się, jakie postulaty powinniśmy przekazać przyszłym pokoleniom.

W tradycyjnej ekonomii klasycznej najczęściej przywoływane są cztery zasady opodatkowania²⁵: równości, pewności, dogodności i taniości, będące efektem analizy przyczyn XVIII-wiecznych uwarunkowań politycznych, gospodarczych i społecznych (tab. 1.1).

TABELA 1.1. Zasady podatkowe A. Smitha i przewidywane ich skutki

Zasada podatkowa

Wymiar

Przyczyny sformułowania zasady

Przewidywany skutek działania zasady

Równość opodatkowania

Ekonomiczny

Ta sama wielkość dochodu nie równała się takiej samej wielkości podatku.

Faworyzowanie pewnych grup społeczeństwa ze względu na pochodzenie.

Osiągnięty taki sam dochód równa się taki sam podatek płacony przez wszystkich podatników. Brak faworyzowania grup; sprawiedliwe opodatkowanie proporcjonalne do osiąganego dochodu – zdolność płatnicza podatnika.

Wprowadzenie preferencyjnej polityki podatkowej dla osób z minimalnym dochodem.

Pewność opodatkowania

(podatnik jest świadomy swoich obowiązków i praw)

Technika podatkowa

Niejasność przepisów prawa dla podatników może skutkować zarówno jego złą interpretacją przez podatnika, jak i możliwością nadużyć urzędników skarbowych.

Precyzyjne określenie: obowiązków (z góry), wysokości płaconego podatku, momentu, w którym powstaje obowiązek podatkowy, terminu uregulowania należności.

Dogodność podatku

(termin i sposób poboru podatku)

Technika podatkowa

Problem z wypłacalnością podatnika w momencie obowiązku zapłacenia daniny.

Podatnik dokonuje płatności, kiedy posiada środki finansowe na pokrycie zobowiązań. Preferowane rozwiązania stosowane w podatkach pośrednich.

Taniość opodatkowania

Technika podatkowa

Znaczne koszty ściągania podatków, tym samym brak estymowanych wpływów staje się przyczyną do podwyższania podatków.

Minimalne nakłady na pobór podatków generują większy zysk z ich poboru (zasada ekonomiczności opodatkowania).

Źródło: A. Smith (2007). Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, t. II, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.

Przypisy

Rozdział 1

1 R.C. Christensen, M. Hearson (2019). The new politics of global tax governance: taking stock a decade after the financial crisis, „Review of International Political Economy”, DOI: 10.1080/09692290.2019.1625802.

2 Taxing Wages 2006–2007 (2008). OECD.

3 D. Durusu-Ciftci, K.K. Gokmenoglu, H. Yetkiner (2018). The heterogeneous impact of taxation on economic development: New insights from a panel cointegration approach, „Economic Systems”, 42 s. 503–513.

4 T. Persson, G. Tabellini (1994). Representative Democracy and Capital Taxation, „Journal of Public Economics”, 55, s. 53–70; M.P. Devereux, R. Griffith, A. Klemm, M. Thum, M. Ottaviani (2002). Corporate Income Tax Reforms and International Tax Competition, „Economic Policy”, vol. 17 (35), s. 449–95; J. Norregaard, T.S. Khan (2007). Tax Policy: Recent Trends and Coming Challlenges, IMF Working Paper, IMF.

5 R.C. Christensen, M. Hearson (2019). The new politics of global tax governance: taking stock a decade after the financial crisis, „Review of International Political Economy”.

6 J. Christensen, S. Kapoor (2004). Tax avoidance, tax competition and globalisation: making tax justice a focus for global activism, Global Tax Workshop, Finland, 18–20 November; A. Nellen (2015). Taxation and Today’s Digital Economy, „Journal of Tax Practice & Procedure”, s. 27–37.

7 A. Nellen (2015). Taxation and Today’s Digital Economy, „Journal of Tax Practice & Procedure”, s. 27–37.

8 S. Gupta, M. Shah Keen, A.G. Verdier (red.) (2017). Digital Revolutions in Public Finance, IMF, Washington; N. Bruce, S.J. Turnovsky (1999). Budget balance, welfare, and the growth rate: “Dynamic Scoring” of the long-run government budget, „Journal of Money, Credit and Banking”, 31(2).

9 P. Dietsch, T. Rixen (2016). Global tax governance: What It is and Why it Matters, https://www.researchgate.net/publication/302565455_Global_tax_governance_What_It_is_and_Why_it_Matters; R. Palan (2003). The offshore world: Sovereign markets, virtual places, and nomad millionaires, Cornell University Press, Ithaca; R.C. Christensen, M. Hearson (2019). The new politics of global tax governance: taking stock a decade after the financial crisis, „Review of International Political Economy”, DOI:10.1080/09692290.2019.1625802; P. Diamond, E. Saez (2011). The Case for a Progressive Tax: From Basic Research to Policy Recommendations, „Journal of Economic Perspectives”, vol. 25, no. 4, s. 165–190.

10 P. Diamond, E. Saez (2011). The Case for a Progressive Tax: From Basic Research to Policy Recommendationsm, „Journal of Economic Perspectives”, vol. 25, no. 4, s. 165–190.

11 J. Braithwaite (2002). Rules and Principles: A Theory of Legal Certainty, „Australian Journal of Legal Philosophy”, 27, s. 47–82; M. Zander (2004). The law-making process, 6th ed., Cambridge University Press, Cambridge; J. Freedman, Defining taxpayer responsibility: in support of a general anti-avoidance principle, „British Tax Review”, 4, s. 332–357.

12 Definition of Taxes (1996). OECD; Revenue Statistics (2016). ANNEX A: The OECD classification of taxes and interpretative guide, Paryż.

13 V. Thuronyi, B. Brooks Kolozs (2016). Comparative Tax Law, Kluwer Law International B.V., The Netherlands.

14 M. Bitner, E. Chojna-Duch, M. Grzybowski, J. Chowaniec, P. Karwat, E. Kornberger-Sokołowska, M. Lachowicz, H. Litwińczuk, W. Modzelewski, K. Radzikowski, M. Supera-Markowska, M. Ślifirczyk, K. Tetłak (2017). Prawo finansowe. Prawo finansów publicznych. Prawo podatkowe. Prawo bankowe, Wolters Kluwer, Warszawa.

15 S.R. James, C. Nobes (1997). The Economics of Taxation: Principles, Policy, and Practice, Prentice Hall.

16 L. Etel, S. Babiarz, R. Dowgier, H. Filipczyk, W. Gurba, I. Krawczyk, W. Kuśnierz, M. Łoboda, A. Nikończyk, A. Nita, A. Oleńska, P. Pietrasz, M. Popławski, J. Rudowski, D. Strzelec (2015). Ordynacja podatkowa. Kierunkowe założenia nowej regulacji, Temida 2, Białystok.

17 J.E. Stiglitz, J.Y. Rosengard (2015). Economics of the public sector, W. W. NORTON & COMPANY, INC. New York – London; A. Gomułowicz, D. Mączyński (2016). Podatki i prawo podatkowe, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.

18 K. Raczkowski (2016). Determinanty efektywności fiskalnej systemu podatkowego, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska”, Sectio H 2016, t. L, nr 1, s. 75.

19 O. Jordà, A.M. Taylor (2016). The Time for Austerity: Estimating the Average Treatment Effect of Fiscal Policy, „The Economic Journal”, vol. 126, issue 590, s. 219–255; World Economic Outlook (2017). Gaining Momentum, International Monetary Fund, Washington, DC.

20 Fiscal Policy and Long-Term Growth (2015). IMF Policy Paper, Washington, DC; J.D. Ostry, A. Berg, C.G. Tsangarides (2014). Redistribution, Inequality, and Growth, IMF Staff Discussion Note 14/02, International Monetary Fund, Washington, DC.

21 L. Summers (2014). U.S. Economic Prospects: Secular Stagnation, Hysteresis, and the Zero Lower Bound, „Business Economics” 49 (2), s. 65–73.

22 T. Piketty (2014). Capital in the 21st Century, Cambridge, Harvard: University Press; T. Piketty (2015). Putting Distribution Back at the Center of Economics: Reflections on Capital in the Twenty-First Century, „Journal of Economic Perspectives” 29, 67–88; T. Piketty, E. Saez (2013). A Theory of Optimal Inheritance Taxation, Econometrica 81, 1851–1886.

23 IMF Fiscal Monitor (2017). Achieving More with Less, April. International Monetary Fund, Washington, DC.

24 R.A. Musgrave, P.B. Musgrave (1989). Public Finance in Theory and Practice, McGraw-Hill, New York.

25 A. Smith (2007). Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, t. II, PWN, Warszawa.