Mojej Mamie Marii Helenie Dobrowolskiej z d. Strombek.

Pamięci mojej drugiej Mamy Zofii Kwaśnicy z domu Kaluga.

Recenzenci

Prof. dr hab. Piotr Niedzielski

Prof. dr hab. Magdalena Zioło

Wykonanie okładki i stron tytułowych

Przemysław Spiechowski

Zdjęcie na I stronie okładki

Sashkinw/Dreamstime

Wydawca

Izabela Jaźwińska

Redakcja

Iwona Stachowicz

Korekta

Anna Gardyniak

Koordynator produkcji

Mariola Grzywacka

Skład wersji elektronicznej na zlecenie Wydawnictwo Naukowe PWN S.A.:
Michał Latusek

Publikację sfinansowano ze środków Instytutu Ekspertyz Ekonomicznych i Finansowych w Łodzi.

Copyright © by Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2024

ISBN 978-83-01-23552-9

DOI https://doi.org/10.53271/2024.021

eBook został przygotowany na podstawie wydania papierowego z 2024r. (Wydanie I)

Warszawa 2024

Wydawnictwo Naukowe PWN SA

02-460 Warszawa, ul. Gottlieba Daimlera 2

tel. 22 69 54 321, faks 22 69 54 288

infolinia: 801 33 33 88

e-mail: pwn@pwn.pl

www.pwn.pl

Wstęp

Kiedy w 2008 r. opublikowano podręcznik akademicki poświęcony problematyce zarządzania, autor tej publikacji był przekonany, że nie powróci do zadania polegającego na opracowaniu kolejnego manuskryptu o rozwiązywaniu problemów zarządzania, metodach i technikach motywowania pracowników. Na rynku wydawniczym istnieje bowiem wiele publikacji o tej problematyce. Rzeczywistość zweryfikowała to założenie. Po kilkunastu latach od przygotowania tamtej publikacji okazało się, że znajomość sposobów rozwiązywania problemów zarządzania w organizacjach publicznych jest dalece niezadowalająca, czego wyrazem są skala i rodzaj corocznie ujawnianych nieprawidłowości, a co wynika między innymi z analizy raportów Transparency International, dokumentów organów kontroli, inspekcji, a także co boleśnie ujawniła pandemia COVID-19.

Przeprowadzone w latach 2009–2020 badania, w których uczestniczył autor tego opracowania, objęły blisko 1000 polskich organizacji i ujawniły błędy w realizacji zadań. Dostrzeżono nieumiejętności w planowaniu, organizowaniu, motywowaniu, kontrolowaniu i nadzorze, a także identyfikacji słabych sygnałów. Ponadto przegląd literatury ujawnił, że wiele interesujących prac badaczy z innych krajów nie uwzględnia polskiej specyfiki sektora publicznego, wynikającej nie tylko z transformacji ustrojowo-gospodarczej rozpoczętej w 1989 r., ale również, szerzej, z doświadczeń historycznych głęboko wpływających na instytucje nieformalne. Trudno porównać doświadczenia byłego kraju feudalnego o głębokich i wielowiekowych nierównościach społecznych, który utracił wolność na ponad sto lat, a potem doświadczył różnorodnych patologii socjalistycznej gospodarki centralnie planowanej, z prężnie rozwijającą się gospodarką kapitalistyczną krajów z Europy Zachodniej lub Stanów Zjednoczonych.

Dlatego też autor postanowił raz jeszcze zmierzyć się z zagadnieniem przygotowania manuskryptu przedstawiającego metody i techniki, których zastosowanie powinno zapewnić prawidłowe zarządzanie zasobami. Ich dobór wynikał z systematycznego przeglądu literatury, realizowanego zgodnie z procedurą (Czakon, 2013), obejmującego ponad tysiąc prac naukowych, dziesiątek wywiadów niestandaryzowanych i nieustrukturalizowanych oraz dziesiątek obserwacji bezpośrednich, a także nieuczestniczących, które przeprowadzono zgodnie ze wskazówkami metodycznymi zawartymi w pracach (Denzin, 1978; Arksey i Knight, 1999; Galavotii, 2003; Petticrew i Roberts, 2008; Denzin i Lincoln, 2011; Fujii, 2018; Lofland, Snow, Anderson i Lofland, 2022). Wyniki badań przedstawiono w opracowaniu zatytułowanym Metody i techniki rozwiązywania problemów zarządzania. Zarządzanie w sferze publicznej.

W niniejszej publikacji zwrócono uwagę na te kwestie, które z praktyki zarządzania są kluczowe. Ograniczono natomiast do niezbędnego minimum analizę zagadnień dotyczących audytu, kontrolowania, gdyż tej tematyce poświęcono autorską monografię wydaną w 2021 r. Podobnie nie rozwinięto znacząco problematyki kontroli zarządczej, gdyż kwestię tę przedstawiono w autorskiej monografii opublikowanej w 2022 r.

Podczas przygotowania opracowania przyjęto implicite, że ma być ono przydatnym źródłem informacji nie tylko dla praktyków z sektora publicznego, lecz także studentów, którzy już niedługo w dużej części zasilą sferę publiczną. To zwrócenie uwagi na praktyków wynika z ujawnionych, m.in. przez autora, obszarów niewielkiej ich znajomości metod i technik stosowanych w zarządzaniu zespołami ludzkimi. Przyjęto również, że niektóre uogólnienia zawarte w opracowaniu mogą stanowić przyczynek do dyskusji teoretyków, i to nie tylko reprezentujących dyscyplinę nauk o zarządzaniu i jakości.

Biorąc pod uwagę potrzeby praktyków i studentów, znaczącą część publikacji poświęcono praktycznym aspektom rozwiązywania problemów zarządzania, opierając się m.in. na ponadrzydziestoletnim doświadczeniu autora w zakresie funkcjonowania rozmaitych organizacji. Autor tego opracowania, co już zaznaczono, w latach 1992–2020 miał unikalną możliwość analizy blisko tysiąca polskich organizacji, jak też organizacji z ponad czterdziestu krajów, poprzez udział w charakterze eksperta w licznych programach służących poprawie zarządzania w organizacjach publicznych współfinansowanych przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (Organisation for Economic Co-operation and Development – OECD), Międzynarodową Organizację Najwyższych Instytucji Audytu Państwowego (the International Organisation of Supreme Audit Institutions – INTOSAI) oraz Unię Europejską.

Ta unikalna, jak na polskie warunki naukowe, perspektywa badawcza pozwoliła na zebranie obszernego materiału empirycznego stanowiącego podstawę do wnioskowania i formułowania kierunkowych propozycji doskonalenia organizacji publicznych. Niniejsze opracowanie traktuje zatem o organizacjach i zarządzaniu zespołami. Celem badań jest: 1) ustalenie, czy metody i techniki rozwiązywania problemów zarządzania są znane wśród pracowników organizacji publicznych, co stanowi warunek ich umiejętnego wykorzystania; 2) przedstawienie podstaw zarządzania, koncepcji, metod, technik; 3) systematyzacja aparatu pojęciowego.

Problem badawczy jest następujący: 1) Jaka jest znajomość metod i technik rozwiązywania problemów zarządzania przez przedstawicieli organizacji publicznych? Jak już podano, w opracowaniu wykorzystano metody i techniki właściwe dla dziedziny nauk społecznych, dyscypliny nauk o zarządzaniu i jakości, wykorzystując założenia triangulacji danych i metod (Creswell, 2003) i przyjmując strategię pluralizmu epistemologicznego, zakładającą możliwość łączenia podejść z różnych paradygmatów w celu dążenia do spójnych rezultatów poznawczych. W badaniach przyjęto podział paradygmatów zaproponowanych przez G. Burrella i G. Morgana (2019) z uwagi na to, że jest to najbardziej rozpowszechniony podział w naukach społecznych.

W książce przedstawiono szereg definicji sformułowanych przez polskich i zagranicznych autorów prac poświęconych zarządzaniu oraz autorskie definicje. Uwaga, jaką skupiono na wyjaśnieniu pojęć, wynika z chęci realizacji jednego z celów pracy, jakim jest systematyzacja aparatu pojęciowego. Opracowanie przygotowano w sposób klasyczny. Prezentację zagadnień rozpoczęto od podstawowych pojęć oraz zwrócenia uwagi czytelnika na ewolucję teorii zarządzania, założywszy, że dzięki temu lepiej zrozumieją różnorodne metody i techniki, jakie powstały na przestrzeni minionych dekad. Przedstawiając metody i techniki organizatorskie, zaproponowano czytelnikom m.in. podejście diagnostyczne, prognostyczne, funkcjonalne oraz techniki pozyskiwania informacji. Zwrócono także uwagę na modele. W części dotyczącej planowania wskazano na istotę planowania strategicznego oraz operacyjnego. Następnie przedstawiono techniki planowania.

W rozdziale poświęconym strukturom organizacyjnym przedstawiono wymiary i uwarunkowania struktury organizacyjnej, problematykę czynników strukturotwórczych oraz podstawowe podejścia do projektowania struktur organizacyjnych. Nie zakładano jednak szczegółowego opisu technik projektowania struktur organizacyjnych. Natomiast oprócz tradycyjnego ujęcia problematyki zwrócono uwagę na kierunki rozwoju struktur organizacyjnych.

W kolejnej części opracowania poświęconej problematyce motywowania oprócz prezentacji teorii wskazano na rodzaje i praktyczne sposoby motywacji oraz ich skuteczność w zarządzaniu zespołami ludzkimi. Zwrócono także uwagę na nieprawidłowości w naborze i ocenianiu pracowników oraz planowania i organizowania szkoleń. W dalszej kolejności przedstawiono problematykę kontrolowania. Następnie liczne koncepcje i metody zarządzania.

W opracowaniu wykorzystano wcześniejsze prace autora, co wykazano w wykazie literatury. Książka stanowi podstawę do dalszych pogłębionych studiów przedmiotu. Z pewnością posłuży praktykom w znalezieniu „wspólnego języka” z badaczami problematyki zarządzania. Opracowanie powstało z myślą o studentach Uniwersytetu Jagiellońskiego, ale z powodzeniem może być wykorzystywane w trakcie zajęć w innych uczelniach.

I. Zarządzanie organizacjami w zmiennych uwarunkowaniach otoczenia

1. Pojęcie organizacji i jej cele

1.1. Pojęcie organizacji

Przed prezentacją metod i technik rozwiązywania problemów zarządzania, racjonalizowania procesów, doskonalenia struktur, podejmowania działań zmierzających do tego, aby skutecznie osiągać zamierzone cele, należy odnieść się do kwestii ontologicznych i epistemologicznych. Na początek, czym jest organizacja i jakie są jej cele.

Teoria wskazuje na związek między dwoma lub więcej zjawiskami (Silverman, 1971). Jednolita teoria organizacji wyjaśniałaby, dlaczego organizacje funkcjonują tak a nie inaczej, oraz pozwoliłaby na zdiagnozowanie przyczyn dokonywanych zmian w strukturze w ujęciu dynamicznym. Trudno jednakże, co zauważył H. A. Simon, zidentyfikować jedną teorię organizacji (1952, s. 40–48). H. Tsoukas i C. Knudsen (2003) pod pojęciem „teoria organizacji” rozumieją dyscyplinę naukową specjalizującą się w badaniu zjawisk organizacyjnych (zarówno na poziomie mikro, jak i makro). Teorie organizacji odnoszą się do szeregu powiązanych ze sobą koncepcji i obejmują badanie struktur oraz służą zrozumieniu, jak zachowują się grupy jednostek. Na początku XX w. teorie organizacji początkowo przyjmowały perspektywę racjonalną, skupiając się na podziale pracy (F. W. Taylor, H. Fayol). W okresie późniejszym zaczęto zwracać uwagę na kwestię maksymalizowania wydajności poprzez minimalizowanie skutków różnych ograniczeń środowiskowych i wewnętrznych (Gareth, 2013). Badacze wskazywali, że funkcjonowanie organizacji, na którą oddziałują różnorodne czynniki, zależy od rozwoju szeregu mechanizmów reagowania (Achterbergh i Vriens, 2010). Perspektywa neoklasyczna, która rozpoczęła się wraz z badaniami Hawthorne[1] w latach 20. XX w., kładła nacisk na afektywne i społeczno-psychologiczne aspekty ludzkiego zachowania w organizacjach. Wskazywano, że potrzeby ekonomiczne, społeczne i psychologiczne pracowników wpływają na ich motywację. To podejście stało w opozycji do naukowej i uniwersalnej teorii procesu zarządzania Taylora i Fayola (Sapru, 2008).

W 1922 r. M. Weber przedstawia założenia teorii biurokracji. To, jego zdaniem, typ idealny, charakteryzujący się obecnością stanowisk, które są zajmowane, a nie dziedziczone. Zasady regulują podejmowanie decyzji, władza jest ograniczona, a osoby ją sprawujące wykazują się profesjonalizmem. Istnieje łańcuch dowodzenia i odpowiedzialność (Weber, 1968). W latach 60. XX w. pojawiła się koncepcja organizacji polifonicznych. N. Å. Andersen, inspirując się niemieckim socjologiem N. Luhmannem i jego teorią systemów społecznych, pojmuje społeczeństwo jako funkcjonalnie zróżnicowane, podzielone na wiele niezliczonych systemów społecznych z własnymi wartościami. Uważa, podobnie jak R. M. Cyert i J. G. March (1963), że współczesne organizacje kierują się w swoich działaniach różnymi wartościami i działają na wielu płaszczyznach (Andersen, 2001). Wraz z masowym przemieszczaniem się ludności wiejskiej do miast, pojawieniem się innowacji technologicznych powstawały koncepcje, które można określić mianem założeń modernizacji. F. Dobbin (1994) wskazywał, że nowoczesne organizacje muszą maksymalizować efektywność dzięki wykorzystaniu badań naukowych i innowacji. Nowoczesność organizacji polega więc na generowaniu maksymalnych korzyści (np. zysków) poprzez wykorzystanie środków masowego przekazu, innowacji technologicznych i społecznych w celu efektywnej alokacji zasobów.

Można zatem wyróżnić teorie: klasyczne, neoklasyczne, podejmowania decyzji, podejście systemowe, ideał biurokracji Webera, przypadkowości, motywacji, modernizacji, decyzji, administracji. Na potrzeby niniejszego opracowania przyjęto trójelementową klasyfikację teorii organizacji i wyróżniono teorie klasyczne, neoklasyczne i współczesne. Klasyczne teorie skupiały się na problematyce zwiększania efektywności zarządzania zasobami (Taylor, Weber, Fayol). Badacze wyrażali pogląd, że istnieje jeden najlepszy sposób zorganizowania działań ludzkich. Neoklasyczne teorie, jak podano, kładły nacisk na afektywne i społeczno-psychologiczne aspekty ludzkiego zachowania w organizacjach. Współczesne teorie obejmują podejście systemowe i teorie przypadkowości. Teorie systemowe opierają się na koncepcji, że organizacja jest systemem, który musi dostosowywać się do przemian w swoim otoczeniu (Albrecht, 1983). Teoria przypadkowości (kontyngencji) postrzega projekt organizacji jako ograniczony problem optymalizacji. Organizacja musi maksymalizować wydajność poprzez minimalizowanie skutków różnych ograniczeń środowiskowych i wewnętrznych. Nie istnieje uniwersalny, najlepszy sposób zorganizowania, przywództwa, podejmowania decyzji. To, co jest skuteczne w niektórych sytuacjach, może być nieskuteczne w innych uwarunkowaniach (Lawrence i Lorsch, 1967; Achterbergh i Vriens, 2010; Van De Ven i in., 2013).

Pojęcie organizacji może przybierać trzy podstawowe znaczenia (m.in. Pugh, 1990; Daft, 2008): 1) w znaczeniu przedmiotowym organizację można odróżnić od innych organizacji z uwagi na jej cechy; 2) w znaczeniu atrybutowym to cecha bytów złożonych; 3) w znaczeniu czynnościowym organizacja to organizowanie czegoś. Organizacje to struktury społeczne tworzone przez ludzi, aby osiągnąć założone cele. Takie pojmowanie organizacji prowadzi do uogólnienia, że organizacje są zbiorami indywidualnych wysiłków, które dzięki skoordynowaniu pozwalają osiągnąć cele, których nie można byłoby uzyskać jedynie poprzez indywidualne działanie (Pfeffer, 1997; Pfeffer i Salancik, 2003). Co jednak, gdy część ludzi tworzących organizację nie zna jej celów lub nie wspiera ich realizacji? Istnieje jeszcze jeden problem. Osiągnięcie założonego celu lub celów przez organizację nie jest równoznaczne z jej likwidacją, czego przykładów dostarcza codzienne życie. Pojawiają się nowe cele. Jak zatem ma to się do powszechnego przekonania, że organizacja istnieje po to, aby realizować określone cele? Odpowiedź na te wątpliwości może być następująca: organizacja to proces współdziałania składników, które wzajemnie się uzupełniając, przyczyniają się do powodzenia w realizacji zakładanych celów i służą jej istnieniu. Ta autorska definicja jest zbieżna z pojmowaniem organizacji jako procesu wspierającego dalsze jej funkcjonowanie – definicją J. Pfeffera i G. Salancika (2003).

Organizację można rozpatrywać poprzez pryzmat jej oddziaływań z otoczeniem albo, podążając tokiem wywodu A. C. Wicksa i R. E. Freemana (1998), z perspektywy zasad etycznych kreowanych i stosowanych przez ludzi tworzących organizację. Organizację można również postrzegać poprzez pryzmat jej struktury mającej na celu optymalizację procesów, racjonalizowanie przepływu informacji i rozwiązywanie problemów przy wykorzystaniu wiedzy i doświadczenia pracowników. To uogólnienie nawiązuje do koncepcji zarysowanej przez R. O. Masona i I. I. Mifroffa (1981), a odnoszącej się do procesu decyzyjnego. Można sformułować uogólnienie, że cechą charakterystyczną organizacji jest określona struktura władzy. To prowadzi do spostrzeżenia, że organizację można postrzegać jako układ wzajemnych relacji wplecionych w sformalizowane ramy koordynacji i przepływu informacji. Definicje organizacji sformułowane przez niektórych autorów przedstawiono w tabeli 1.

Organizacje powinny mieć wspólne cechy niezależnie od otoczenia kulturowego i geograficznego (Irefin i in., 2012). Jednak przedstawiony w dalszej części opracowania wpływ otoczenia na organizację jest bezsprzeczny i rzutuje choćby na sposób wykorzystania zasobów (Fligstein, 2001). Pomiędzy celami ludzi tworzących organizację mogą istnieć sprzeczności. Na przykład jednym z celów kierownika jednostki sektora finansów publicznych jest jak najlepsze wykonanie zadań publicznych. Część pracowników może natomiast dążyć jedynie do uzyskania wynagrodzenia za pracę i nie musi być zainteresowana jakością usług publicznych.

Tabela 1. Definicje organizacji

Autor

Definicja organizacji

J. Pfeffer i G. Salancik (2003);

J. Pfeffer (1997)

Organizacja to zbiór indywidualnych wysiłków skoordynowanych w celu osiągnięcia rzeczy, których nie można osiągnąć jedynie poprzez indywidualne działanie.

Z. Dobrowolski

Organizacja to układ wzajemnych relacji wplecionych w sformalizowane ramy koordynacji i przepływu informacji.

S. P. Robbins,

M. Mathew (2009)

Organizacja jest świadomie koordynowanym bytem społecznym ze stosunkowo możliwą do zidentyfikowania granicą. Jest to byt, który funkcjonuje w sposób stosunkowo ciągły, aby osiągnąć wspólny cel lub zestaw celów.

R. L. Daft (2008)

Organizacje to byty społeczne, które są zorientowane na cel i umyślnie są zaprojektowane jako ustrukturyzowane i skoordynowane systemy działań oraz są powiązane ze środowiskiem zewnętrznym.

E. H. Schein (1996)

Organizacja jest zbiorem wspólnych kulturowych norm, wartości i założeń, co wynika z obserwacji zachowania ludzi.

D. K. Mumby (2005)

Organizację można postrzegać jako arenę wzajemnych oddziaływań pomiędzy ludźmi, wynikających z kontroli kierowniczej i tworzenia pól autonomii wobec mechanizmów tej kontroli.

Źródło: opracowanie własne.

Organizacja jako zbiór składników musi mieć pewien poziom spójności. Podążając za wywodami R. A. Johnsona, F. E. Kasta i J. E. Rosenzweiga (1964), można sformułować uogólnienie, że organizacja to strukturalizowany system społeczno-techniczny, który składa się z powiązanych ze sobą elementów technicznych i społecznych, do których należą m.in.: technologia, maszyny, urządzenia, budynki, ludzie, relacje między nimi. G. Nadler (1967) zakłada, że organizacja jako system społeczno-techniczny ma następujące cechy: funkcję, która przesądza o podstawie jej istnienia, wejścia (zasoby, które są przetwarzane), kolejność przetwarzania zasobów, wyjścia (rezultat przetwarzania zasobów), otoczenie, źródła fizyczne umożliwiające przetwarzanie zasobów, ludzi tworzących organizację. H. J. Leavitt (1965) wyróżnia w swoim modelu następujące składniki organizacji: ludzie, cele i zadania, struktura, urządzenia i technologie. Przyjmując założenia ogólnej teorii systemów L. Bertalanffy’ego, A. Rappaporta i K. E. Bouldinga, organizację można pojmować jako system. Zawiera on w sobie określone podsystemy. Do podstawowych podsystemów organizacji można zaliczyć (Leavitt, 1965):

• podsystem celów. Organizacja formułując, a następnie dążąc do realizacji celów, oddziałuje na otoczenie i wobec swoich składników;

• podsystem psychospołeczny, tj. motywacja osób tworzących organizację;

• podsystem struktury, tj. sposób podziału zadań, uprawnień, przepływu informacji, określenia zakresu odpowiedzialności w organizacji;

• podsystem zarządzania obejmujący mechanizmy podejmowania decyzji;

• podsystem wartości niematerialnych i prawnych oraz techniczny, tj. stosowane w organizacji technologie, umiejętności (know-how), aktywa trwałe (Dobrowolski, 2022).

Przyjęcie, że organizacja jest systemem, oznacza, że składa się ona z elementów o określonych cechach, które wchodzą we wzajemne interakcje. Wśród systemów można wyróżnić: naturalne, sztuczne, fizyczne, niefizyczne, proste, złożone. Istnieją także systemy otwarte i zamknięte. Z podejściem systemowym do problematyki zarządzania wiąże się także koncepcja synergii. Synergia oznacza, że całość jest większa od sumy jej części. W znaczeniu organizacyjnym synergia oznacza, że poszczególne działy organizacyjne współpracują ze sobą i oddziałując na siebie, stają się wydajniejsze, niż gdyby każdy z nich działał w odosobnieniu (Stoner i Wankel, 1986). R. B. Fuller (1982) określa synergię jako dynamiczny stan, w którym połączone działanie jest faworyzowane w stosunku do różnic poszczególnych działań składowych. To zachowanie całych systemów, którego nie można przewidzieć na podstawie zachowania ich części rozpatrywanych oddzielnie, znane jako zachowanie wyłaniające się. Jest wspólnym działaniem dwóch lub więcej bodźców, skutkującym inną lub silniejszą reakcją niż reakcja na poszczególne bodźce. Synergia to współdziałanie poszczególnych składników wzmacniane przez oddziaływanie systemu zarządzania, co prowadzi do osiągania lepszych rezultatów niż rezultaty osiągane przez każdy ze składników z osobna (Sirower, 1997; Brigham i Ehrhardt, 2016). Owe współdziałanie jest powiązane ze spójnością grupy. Spójność grupy to właściwość, którą można wywnioskować z liczby i siły wzajemnych pozytywnych postaw wśród członków grupy. W miarę, jak grupa staje się spójniejsza, jej funkcjonowanie zmienia się na wiele sposobów. Zwiększają się interakcje między członkami. Przyczyniają się do tego wspólne cele, zainteresowania. Ponadto zadowolenie członków grupy wzrasta, gdy grupa zapewnia wsparcie przed zagrożeniami zewnętrznymi (Buchanan i Huczynski, 1997). Istnieją negatywne aspekty spójności grupy, które mają wpływ na podejmowanie decyzji w grupie, a tym samym mogą wypływać na synergię. Zjawisko ryzykownej zmiany to tendencja grupy do podejmowania decyzji bardziej ryzykownych niż te, które podejmowaliby indywidualnie jej członkowie. Polaryzacja grupowa z kolei ma miejsce, gdy jednostki w grupie zaczynają od zajęcia umiarkowanego stanowiska w sprawie dotyczącej wspólnej wartości, a po przedyskutowaniu jej przyjmują bardziej skrajne stanowisko. Drugą potencjalną negatywną konsekwencją spójności grupy jest myślenie grupowe, które przejawia się dążeniem członków do jednomyślności ponad ich motywacją do realistycznej oceny alternatywnych kierunków działania (Buchanan i Huczynski, 1997). Wśród rodzajów synergii można wymienić kosztową (obniżenie kosztów), przychodową, technologiczną.

Organizacja pojmowana jako system, w której zarządzanie polega na integracji składających się na system elementów, działa w pewnym otoczeniu. Teoretycznie pomiędzy otoczeniem a organizacją powinna istnieć równowaga w zaspokajaniu potrzeb. A zatem organizacja, która nie zaspokaja potrzeb otoczenia lub też zaspokaja je zbyt drogo, powinna przestać istnieć. Wydaje się, iż powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w sektorze prywatnym (choć nie zawsze – monopol). Sprawa komplikuje się jednak w sektorze publicznym, gdzie czasami trudno o konkurencję, lub gdy organizacja publiczna musi zaspokajać potrzeby zbiorowe, mimo że usługa jest niedochodowa (Dobrowolski, 2022). Ponadto, wykorzystując rozważania D. M. Strong i O. Volkoff (2010), jak też E. Mayo, D. McGregora (Shafritz i in., 2015), dodać należy, że istotną kwestią z perspektywy organizacji jest dopasowanie jej poszczególnych zasobów do celów organizacyjnych.

Jak stwierdzono, w podejściu systemowym organizacja traktowana jest jako system, który funkcjonuje w otoczeniu, składający się ze wzajemnie powiązanych ze sobą części. Pozwala to na analizę jej części składowych, a także spojrzenie na organizację z perspektywy szerszego środowiska zewnętrznego (Stoner i Wankel, 1986; Dobrowolski, 2008, 2022). Funkcjonowanie organizacji w otoczeniu generuje jej zmiany. Można rzec, że zmiany są nieuniknione, co wynika z zachowań ludzkich. Ch. I. Barnard (1938) dostrzegł, że jednostki zachowują się inaczej w organizacji, pełniąc w niej swoje role, niż gdy działają niezależnie od niej. Z polskich autorek i autorów typologię zmian przedstawia m.in. Z. Mikołajczyk (1998, s. 18–21), stwierdzając, że z punktu widzenia ich zasięgu w organizacji można wyróżnić stosunkowo niewielkie zmiany o szerszym zasięgu i intensywności oraz zmiany powstałe w wyniku działań złożonych. Uważny czytelnik dostrzeże pewien relatywizm takiej typologii i sformułuje pytanie: Co to znaczy zmiany stosunkowo niewielkie? Wspomniana autorka zauważa, że zmiany stosunkowo niewielkie to takie, których działanie nie wywołuje trwałych efektów, czy też odnoszone jest do zjawisk lokalnych dotyczącej niewielkiej liczby osób. Zmiany o szerszym zasięgu i intensywności Mikołajczyk pojmuje jako takie, których rezultaty są trwałe. Zauważyć należy, że wyraz „zasięg” oznacza obszar występowania lub działania jakiegoś zjawiska albo czyjegoś wpływu[2]. Wydaje się zatem, że bardziej zasadny będzie podział zmian na kompleksowe i odcinkowe (w ujęciu przedmiotowym), ograniczone i nieograniczone (w ujęciu podmiotowym), trwałe i nietrwałe w ujęciu skutków zmian (Dobrowolski, 2022).

Ze względu na charakter zmian można wyróżnić zmiany innowacyjne i adaptacyjne. Te pierwsze dotyczą wprowadzania innowacji w różnych sferach funkcjonowania organizacji, w tym w sferze zarządzania, w celu rozwoju i dostosowania się do wymagań otoczenia, np. przemian technicznych, demograficznych czy politycznych. Te drugie polegają na doskonaleniu systemu. Wynikają z ekonomicznej konieczności rozwoju, poprawy dotychczasowego funkcjonowania. Istnieją również zmiany regresyjne, będące konsekwencją nie tylko przemian w otoczeniu, lecz także błędów w zarządzaniu organizacją (Mikołajczyk, 1998).

J. D. Thompson identyfikuje zmiany homogeniczne stałe i zmienne oraz heterogeniczne stałe i zmienne. P. R. Lawrence i J. W. Lorsch z kolei rozpoznają zmiany o niewielkim zróżnicowaniu i małej dynamice, o niewielkim zróżnicowaniu i dużej dynamice, mocno zróżnicowane o niewielkiej lub znaczącej dynamice (Lawrence i Lorsch, 1967; Thompson, 1967). Podobną typologię odnaleźć można w innych pracach (Jurkovich, 1974; Spender i Kessler, 1995; Lemak i Reed, 2000).

H. Mintzberg i F. Westley (1992) trafnie zauważają, że zmiany w organizacji mogą być postrzegane jako szerokie i wąskie. Te pierwsze dotyczą sposobu myślenia, kultury organizacyjnej. Te drugie np. elementu wyposażenia biura poprzez zakup nowych krzeseł. Innymi słowy, zmiany mogą dotyczyć kultury, struktury, ludzi, wizji, pozycji, programów, wyposażenia. Zagadnienie przeobrażeń ludzi i organizacji stanowiło przedmiot zainteresowania wielu badaczy. Wspomnieć należy o badaniach E. H. Scheina, P. F. Druckera, J. K. Galbraitha, M. E. Portera, Boston Consulting Group czy badaniach J. C. Hendersona. Uwzględniwszy wyniki swoich badań, Mintzberg i Westley (1992) identyfikują: koncentryczne cykle zmian, obwodowe cykle zmian, cykle styczne i cykle spiralne, zmiany indukcyjne i dedukcyjne. Ponadto cytowani autorzy wskazują na zmiany w organizacji inicjowane przez głównego aktora lub jakiś szerszy zespół, lub podejmowane na zasadzie konsensusu. Zmiany mogą być zatem cykliczne bądź jednorazowe. Pozytywne albo regresywne. Na przykład w następstwie zmiany może dojść do powrotu do poprzedniej sytuacji, w której pracownicy źle wykonywali swoje zadania.

1.2. Cele organizacji

Każda organizacja realizuje pewne cele. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że organizacja realizuje tzw. wiązkę celów (m.in. Thompson i McEwen, 1958; Jenkins, 1977; Berson i Avolio, 2004; Yahaya i Ebrahim, 2016). Cel można pojmować dwojako: jako cel nadrzędny, gdy określa najbardziej ogólne zamierzenia organizacji, oraz cel podrzędny, który dotyczy sposobów realizacji celu nadrzędnego, zwanego także misją (Stoner i Wankel, 1986; Miller i Dess, 1993). Misja określa ogólny sens istnienia organizacji sformułowany przez kierownictwo lub kierownictwo i pracowników. Towarzyszy jej wizja, a zatem wskazanie, w jakim kierunku ona zmierza, jak chce działać. Misja zawiera wspólne wartości, które powinny być przyjęte przez wszystkich członków organizacji (Klemm i in., 1991; Rarick i Vitton, 1995; Gurley i in., 2015). Problem polega na tym, że nie wszyscy pracownicy znają misje swoich organizacji. Po roku 2009 autor tej książki wielokrotnie badał, przy wykorzystaniu wywiadów niestrukturalizowanych, niestandaryzowanych, znajomość misji wśród pracowników różnych organizacji, a ponadto studentów – studiów zaocznych. Ograniczeniem tych badań była lokalność, innymi słowy, w badaniach uczestniczyli głównie pracownicy organizacji prywatnych i publicznych z województwa lubuskiego, wielkopolskiego, mazowieckiego, dolnośląskiego, pomorskiego i małopolskiego (łącznie 180 osób). Ustalono, że 90% badanych nie wiedziało, jakie znaczenie dla organizacji ma plan strategiczny, a zaledwie trzy procent badanych znało misję i wizję swojej organizacji. Z pewnością ze względu na skalę badania te nie są wystarczające, aby formułować uogólnienia odnoszące się do całej Polski. Dlatego też w kolejnych badaniach należy ustalić stopień znajomości misji wśród pracowników różnych organizacji publicznych.

Kolejnym problemem jest wpływ złożoności organizacji na tworzenie i realizację jej celów oraz wpływ uwarunkowań środowiskowych na pojmowanie celów (Zeira i Adler, 1980). Również zastosowana technologia i rutyna mogą wpływać na sposób osiągania celów organizacyjnych (Hage i Aiken, 1969). Niezbędne jest zatem ustalenie uwarunkowań wpływających na tworzenie i realizację celów organizacji publicznych. Dostrzega się również potrzebę ustalenia, czy aplikujący o zatrudnienie w organizacji oraz jej dotychczasowi pracownicy są dopasowani do przyjętych w niej wartości. Nierównowaga w tym obszarze może zakłócić realizację misji i celów organizacji (Dobrowolski i Kowalski, 2019).

Badania wykazały, że prawidłowo określone cele motywują pracowników. Sprzyjają wzmocnieniu interakcji społecznych (Paarlberg i Perry, 2007). Rodzaje celów przedstawia tabela 2.

Tabela 2. Rodzaje celów

Kryterium klasyfikacji celów

Rodzaje celów

Przedział czasu

Końcowe, pośrednie.

Przyczyna formułowania

Rozwoju, stabilizacji.

Znaczenie dla organizacji

Strategiczne, operacyjne.

Odniesienie do otoczenia organizacji

Zewnętrzne i wewnętrzne.

Przedmiotowe

Ekonomiczne, społeczne,

polityczne.

Sposób, w jaki określono cele

Deklarowane i rzeczywiste.

Podmiotowe

Indywidualne, grupowe,

organizacji, kierownictwa.

Źródło: opracowanie własne.

Można również wyróżnić cele autonomiczne, np. rentowność, oraz cele wynikające z zasad postępowania organizacji wobec innych organizacji, z którymi jest w różny sposób powiązana (Aurich i Schroeder, 1972). Inny podział zakłada istnienie celów krótkookresowych, średniookresowych i długoterminowych, przyjmując za kryterium dywersyfikacji celów horyzont czasowy.

Niektóre cele organizacji publicznych i prywatnych są tożsame, np. przetrwanie. Celem organizacji prywatnych (produkcyjnych, usługowych, handlowych) jest maksymalizacja wyniku finansowego. Zgodnie z założeniami biznesowymi zmierzają one do optymalnego wykorzystania zaangażowanych zasobów w celu maksymalizacji zysku. W literaturze przedmiotu dostrzega się, że takie zogniskowanie celu organizacji prywatnych jedynie na maksymalizacji zysku jest niewystarczające. W przypadku ograniczonej zdolności poznania rzeczywistości nie można podejmować wyboru optymalnego, lecz jedynie zadowalający. Nie można zatem dążyć do osiągnięcia maksymalnej nadwyżki ekonomicznej, ale do tzw. zysku zadowalającego. Wydaje się, że maksymalizacja zysku nie jest jedynym celem. Kierownictwo przedsiębiorstwa może dążyć do realizacji takich celów, które zapewnią mu uznanie społeczne, co może przełożyć się na zwiększenie zysków, samorealizację. Do celów można zaliczyć także: maksymalizację sprzedaży czy przetrwanie organizacji lub likwidację innych organizacji, a ponadto zapewnienie dobrej jakości, redukcję zaangażowanego kapitału, zwiększenie zakresu świadczonych usług. Podobną hierarchię celów w odniesieniu do przedsiębiorstwa zakłada P. Kotler (1994).

Celem organizacji, niezależnie od tego, czy są to firmy prywatne, czy też organizacje publiczne, jest przetrwanie i rozwój, co wynika z obserwacji autora tej pracy dokonanych w latach 1992–2020 i obejmujących blisko 1000 podmiotów. Należy jednak dodać, że organizacje publiczne mogą mieć dwa rodzaje celów: deklarowane i rzeczywiste. Do tych pierwszych należy zaliczyć legalne, oszczędne i skuteczne wykorzystanie środków budżetowych, wykonanie zadań publicznych z najwyższą jakością, wytwarzanie usług społecznie użytecznych. Do tych drugich należy zaliczyć przetrwanie lub rozwój. Celowo zmieniono w zdaniu powyżej koniunkcję na alternatywę, gdyż nie we wszystkich organizacjach można dostrzec chęć rozwoju. Wszędzie natomiast zauważalna była chęć przetrwania. Przetrwanie będzie zatem celem rzeczywistym niezależnie od składanych deklaracji przez kierownictwo organizacji.

2. Rodzaje organizacji

2.1. Organizacje publiczne

Różnorodność organizacji wynika ze ścieżek projektowych i zmiennych interweniujących – zarówno internalnych, jak i eksternalnych. Organizacje operują założeniami struktury, którym nadaje się znaczenie i spójność dzięki podstawowym schematom interpretacyjnym (Greenwood i Hinings, 1988). Istnieje kilka kryteriów pozwalających na konstruowanie typologii organizacji. Założywszy, jeśli przyjmie się za kryterium wyróżnienia cele organizacji, to wówczas można przedstawić takie organizacje, jak np.:

• wytwórcze, których podstawowym celem działania jest wytwarzanie usług, wyrobów, a jednym z celów może być osiąganie zysku;

• edukacyjne, do których należą m.in. szkoły i związki wyznaniowe;

• polityczne;

• publiczne, których celem (przynajmniej deklarowanym) jest realizacja interesu publicznego.

Kontynuując typologię organizacji, można, za F. Laloux (2015), wyodrębnić tzw. kolorowe organizacje. Twórca koncepcji turkusowego zarządzania za pomocą kolorów dokonał podziału na organizacje, biorąc pod uwagę styl zarządzania: czerwony, bursztynowy, pomarańczowy, zielony i turkusowy. Podobne rozwiązanie przyjął w Polsce A. J. Blikle (2017), określając organizację turkusową jako przyjazną człowiekowi. Wydaje się, że poza określeniem za pomocą kolorów poszczególnych organizacji typologia ta nie wnosi znaczących zmian do teorii i praktyki zarządzania. I tak czerwony to autorytarny styl zarządzania, preferowanie karania zamiast nagradzania w celu wymuszenia posłuszeństwa. Styl bursztynowy to struktura hierarchiczna charakterystyczna dla administracji, wojska, pomarańczowy to koncentracja na efektywności i produktywności. Styl zielony to skupienie się na pracownikach i odpowiednim ich motywowaniu. Wreszcie styl turkusowy to dążenie do tego, aby dobrze traktować człowieka. Zamiast prowizji, premii, hierarchicznej struktury kierowniczej, współzawodnictwa, dyrektywnego stylu zarządzania w organizacjach tych działalność opiera się na idei wolności, zaufania, partnerstwa i współpracy (Blikle, 2017). Organizacja turkusowa to wspaniała koncepcja, która podobnie, jak dobrze znana od lat ekonomia komunii, wymaga określonego otoczenia – ekosystemu opartego na wartościach, w tym poszanowaniu umów społecznych.

Inny podział, ze względu na zaangażowanie państwa, wyróżnia organizacje państwowe i samorządowe, czyli organizacje publiczne. Rozważania na ich temat należy rozpocząć od przypomnienia roli państwa w gospodarce rynkowej. Państwo ma na celu ochronę bezpieczeństwa obywateli, w tym ochronę własności prywatnej. I w tym de facto mieszczą się inne cele i zadania państwa. Część organizacji należy do sektora finansów publicznych. Inne wprawdzie zaspokajają zbiorowe potrzeby mieszkańców określonej wspólnoty i realizują zadania publiczne – np. spółki prawa handlowego w całości należące do jednostek samorządu terytorialnego, ale nie są jednostkami sektora finansów publicznych stosownie do postanowień przepisów Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1270). Sektor finansów publicznych tworzą organizacje o różnym zakresie i zasadach działania, a mianowicie: 1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały; 2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki; 3) związki metropolitalne; 4) jednostki budżetowe; 5) samorządowe zakłady budżetowe; 6) agencje wykonawcze; 7) instytucje gospodarki budżetowej; 8) państwowe fundusze celowe; 9) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego; 10) istniejący w momencie pisania niniejszego opracowania Narodowy Fundusz Zdrowia; 11) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej; 12) uczelnie publiczne; 13) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne; 14) państwowe i samorządowe instytucje kultury; 15) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych. Do jednostek sektora finansów publicznych nie należą: przedsiębiorstwa, instytuty badawcze, banki i spółki prawa handlowego, przy czym nie ma znaczenia, w jakim zakresie środki publiczne są zaangażowane w działalność tych podmiotów.

W organizacjach publicznych występuje, w większym zakresie niż w sektorze prywatnym, zjawisko oddzielenia odpowiedzialności materialnej decydentów (odpowiadania całym swoim prywatnym majątkiem) od skutków podejmowanych decyzji. W przypadku organizacji prywatnych nietrafne decyzje skutkują stratą finansową ich właścicieli oraz kierownictwa (decydentów). W organizacjach publicznych muszą być spełnione określone przesłanki, aby doszło do odpowiedzialności majątkowej decydentów, funkcjonariuszy publicznych (Dobrowolski, 2017, 2022).

Wśród organizacji publicznych można wyróżnić te, które tworzą administrację publiczną. Takie organizacje charakteryzują się m.in. hierarchicznością, ustalonymi procedurami podejmowania decyzji i stanowią integralną część systemu politycznego, podlegają jego wpływom, ale również odgrywają rolę w kreowaniu polityki państwowej. Nawet trafnie podjęta decyzja w parlamencie lub na wysokim szczeblu hierarchii biurokratycznej, ale źle zastosowana przez urzędników niższego szczebla, w ocenie obywateli i tak przełoży się na złą ocenę ustawodawcy i rządu (Peters, 1999, s. 15–63; Dobrowolski, 2017, 2022).

Administracja publiczna jest dopełnieniem konstytucyjnych organów władzy i pełni wobec nich funkcje pomocnicze, świadczy usługi na ich rzecz oraz przejmuje część ich kompetencji wykonawczych i regulacyjnych. Zaspokaja zbiorowe i indywidualne potrzeby obywateli wynikające ze współżycia ludzi w społecznościach i przekształca ogólne przepisy prawa w konkretne decyzje dotyczące indywidualnych spraw (Boć, 2001, s. 16). Administracja publiczna jest finansowana z budżetu państwa w ramach rządowych zakupów dóbr i usług, które oprócz transferów rządowych oraz obsługi długu publicznego stanowią wydatki państwa. Administracja publiczna jest zatem istotnym zbiorowym nabywcą dóbr i usług na rynku i może dyktować warunki rozwoju swoim prywatnym partnerom, dla których uczestnictwo w procesie sprzedaży państwu dóbr i usług często stanowi znaczące lub jedyne źródło dochodów (Peters, 1999, s. 15–63; Dobrowolski, 2017, 2022).

Jeśli uwzględni się powyższy fakt oraz to, że: 1) pracownicy organizacji publicznych, wykonujących zadania publiczne, nie muszą mieć na uwadze głównie dobra publicznego, lecz mogą dążyć jedynie lub głównie do maksymalizacji własnych indywidualnych interesów sprzecznych z interesem publicznym; 2) informacja o działaniach podejmowanych przez administrację może być niepełna, a rzeczywisty koszt wytwarzanych usług odmienny od deklarowanego, co może prowadzić do sytuacji, że budżet będzie przekraczał koszt wytworzenia usługi publicznej; 3) liczbę organizacji publicznych, ich rozproszenie, jak i zakres realizowanych przez nie zadań, to stwierdzić należy, że faktyczna możliwość zweryfikowania przez decydentów informacji przygotowanych przez podmioty pośrednie, tj. administrację, jest nie tylko kosztowna, ale przede wszystkim wielce ograniczona lub nawet niemożliwa z uwagi na rozproszenie i liczbę instytucji stanowiących administrację publiczną (Peters, 1999, s. 15–63; Wilkin, 2005; Dobrowolski, 2017, 2021, 2022).

Dodatkowo należy uwzględnić, że wymiana informacji pomiędzy egzekutywą polityczną a egzekutywą administracyjną przybiera postać monopolu. Podmiot należący do administracji dostarcza informacje decydentowi, a ten uzyskuje określony zakres informacji jedynie od jednostki, która zajmuje się określonymi sprawami. Stronami transakcji na tak zdefiniowanym rynku są organy nadzorujące działalność jednostki administracji oraz jednostki nadzorowane. Organy nadzorujące podejmują decyzje w sprawach budżetu jednostki administracji na podstawie informacji przekazanych przez te jednostki, przy czym informacje te są zagregowane. Powstaje zatem asymetria informacji, która może doprowadzić do tego, że rzeczywisty koszt wytworzonej usługi publicznej może znać jedynie jednostka administracji. Takiej informacji może nie mieć natomiast dysponent środków budżetowych. Asymetria informacji może więc sprzyjać zjawisku zawyżania kosztów realizacji zadań publicznych (Dierkens, 1991; Wilkin, 2005, s. 145–147; Saam, 2007; Clarkson i in., 2007; Dobrowolski, 2017, 2021, 2022). Przykładem zawyżenia wydatków budżetowych może być zgłaszanie przez jednostkę budżetową nadmiernej w stosunku do potrzeb liczby etatów kalkulacyjnych. Środki pozyskane w ten sposób będą przeznaczane na nagrody, a dodatkowe wakaty nigdy nie zostaną obsadzone z uwagi na celowo wygórowane wymagania konkursowe.

Jak stwierdzono, organy administracji publicznej, uzupełnione o urzędy stanowiące ich aparat pomocniczy, wpływają na dokonywane wybory publiczne. Z ich działalnością może być związane zjawisko pogoni za rentą. Polega ono na przenoszeniu na działania władz państwowych i samorządowych interesów określonych grup w celu osiągnięcia szczególnych korzyści. Pojęcie „renty” oznacza różnorodne desygnaty. Renta to zysk otrzymywany z działalności, której celem jest produkcja dóbr i usług. Rentę można uzyskać, prowadząc: 1) działalność gospodarczą w sposób zapewniający nadwyżkę przychodów nad kosztami; 2) działalność w sferze politycznej, zmierzającą do uzyskania korzyści w formie transferu dochodów ze środków budżetowych lub od konsumentów, ale w wyniku zabiegów politycznych (np. konsumenci kupują produkt krajowego producenta, gdyż rząd wprowadził zakaz importu takiego produktu). Innym przykładem jest uzyskanie zwolnień od podatków przez określone grupy producentów, uzyskiwanie preferencyjnych stóp procentowych (Krueger, 1974; Lockard i Tullock, 2001; Wilkin, 2005; Dobrowolski, 2017, 2017a, 2022).

Ekonomiczne skutki „pogoni za rentą” przejawiają się m.in. w nieefektywnym wykorzystaniu zasobów, przerzucaniu na społeczeństwo kosztów pozyskiwania renty w sposób sztuczny (Wilkin, 2005, s. 204–218; Dobrowolski, 2017). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, organizacja publiczna to struktury dysponujące zasobami w celu przetrwania i realizacji zadań publicznych.

Cele i zadania organizacji publicznych zostały określone w ustawach i przepisach wykonawczych. A zatem organizacje publiczne działają na podstawie prawa i w jego granicach. Stanowi o tym zasada praworządności odnosząca się do organów administracji publicznej zawarta w art. 6 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775). Organizacje publiczne, poza wyjątkami określonymi przepisami prawa, muszą działać w sposób jawny, do czego obligują m.in. przepisy ustawy o finansach publicznych oraz przepisy Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902). To z kolei wymusza zorganizowanie prawidłowego dostępu do informacji publicznej (Dobrowolski, 2017, 2022).

Organizacje publiczne działają w interesie publicznym (społecznym). Abstrahując od dywagacji semantycznych, pojęcie „interes publiczny” (społeczny) można zakwalifikować do tzw. klauzul generalnych, czyli zwrotów językowych będących częścią przepisu prawnego, które cechują następujące elementy: celowa niedookreśloność, choć nie dowolność; charakter oceniający, czyli wymagający od stosującego normę prawną dokonania wartościowania różnych spraw, dóbr, osób; odesłanie do kryteriów pozaprawnych (np. norm moralnych czy religijnych); pozostawienie pewnej swobody co do zastosowania normy prawnej. Ustalenie zatem, czym jest w istocie interes publiczny, społeczny, powinno odbywać się w okolicznościach konkretnej sprawy i być wyważone zgodnie z podstawowymi wartościami, jakie zostały wyrażone w ustawie zasadniczej, a także w pozostałych regulacjach, w tym międzynarodowych. Ogólnie pojęcie to można określić jako interes dotyczący ogółu społeczeństwa lub jego części, pozostających we wzajemnych stosunkach wynikających z podobieństw warunków życia, pracy, norm postępowania, miejsca zamieszkania itp. Ponieważ organizacje publiczne, w tym makrostruktura – państwo – działają na podstawie prawa i w granicach prawa, to nie ma miejsca pojmowaną implicite nadrzędność interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny zawsze muszą podlegać wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) chronionego przez konstytucję prawa własności (Dobrowolski, 2017, 2022; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93. Dostępny online: http://www.administrator24.info/artykul/id7927,czym-jest-interes-spoleczny ).

Organizacje publiczne realizują zadania publiczne o obligatoryjnym charakterze, w wielu przypadkach nie mając w tym zakresie żadnej konkurencji. Wspomniane wyżej okoliczności, a także powiązanie organizacji publicznych ze światem polityki może prowadzić do preferowania działań krótkookresowych. Jednocześnie, jak już nadmieniono, jednostki sektora finansów publicznych są zobowiązane do jawności finansów publicznych (Dobrowolski, 2017). Obowiązek informowania innych podmiotów o swojej działalności jest także nałożony na organizacje prywatne, co wynika z przepisów Ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2023 r., poz. 120). W przypadku organizacji publicznych, stosownie do postanowień przepisu art. 33 ust. 1 i 2 przywołanej wcześniej ustawy o finansach publicznych, gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Tego wymogu nie stosuje się do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych.

Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi, zgodnie z art. 34 ustawy o finansach publicznych, jest realizowana przez: 1) jawność debaty budżetowej w Sejmie i Senacie oraz debat budżetowych w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego; 2) jawność debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa w Sejmie i debat nad sprawozdaniami z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego; 3) podawanie do publicznej wiadomości: a) kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, b) kwot dotacji udzielanych przez państwowe fundusze celowe, c) zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych, d) informacji o wykonaniu budżetu państwa za okresy miesięczne; 4) jawność debaty nad projektem uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego; 5) podawanie do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych informacji dotyczących: a) zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację, b) zasad i warunków świadczenia usług dla podmiotów uprawnionych, c) zasad odpłatności za świadczone usługi; 6) zapewnianie radnym danej jednostki samorządu terytorialnego dostępu do: a) dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych – z zachowaniem przepisów o rachunkowości oraz o ochronie danych osobowych, b) informacji o wynikach przeprowadzonych kontroli gospodarki finansowej, c) sprawozdania z wykonania planu audytu za rok poprzedni; 7) udostępnianie przez Narodowy Fundusz Zdrowia informacji o przychodach i kosztach oraz o świadczeniodawcach realizujących świadczenia opieki zdrowotnej, z którymi Fundusz zawarł umowy, o zakresie przedmiotowym umów oraz o sposobie ustalania ceny za zamówione świadczenia; 8) udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów spoza sektora finansów publicznych, którym ze środków publicznych została udzielona dotacja, dofinansowanie realizacji zadania lub pożyczka, lub którym została umorzona należność wobec jednostki sektora finansów publicznych; 9) udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostek organizacyjnych należących do sektora finansów publicznych; 10) podejmowanie, w głosowaniu jawnym i imiennym, uchwał organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania środkami publicznymi; 11) podawanie do publicznej wiadomości treści planów działalności, sprawozdań z wykonania planów działalności oraz oświadczeń o stanie kontroli zarządczej, o których mowa w art. 70 ustawy o finansach publicznych. Ponadto minister finansów podaje do publicznej wiadomości sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej przyjęte przez Radę Ministrów.

Na podstawie wyników badań blisko 1000 organizacji publicznych w latach 1992–2020 oraz studiów literatury stwierdzić należy, iż organizacje publiczne mają mniejszą presję otoczenia (niż w przypadku organizacji prywatnych) co do konieczności wprowadzania rozwiązań innowacyjnych w zarządzaniu oraz w oferowanych produktach, usługach. Ponadto określenie zasad funkcjonowania, a niejednokrotnie struktury organizacyjnej przepisami prawa powoduje, iż organizacje publiczne są sformalizowane. Również swoboda decyzyjna kierownictwa takich organizacji jest ograniczona, np. jednostek budżetowych, co z kolei wpływa na niewielką skłonność do ryzyka. Załatwianie spraw przebiega na podstawie przepisów prawa. Oczywiście nie ma w tym nic złego, ale taki sposób realizacji zadań może prowadzić do legalizmu, gdy przestrzeganie procedur staje się celem nadrzędnym. Zwracają na to uwagę m.in.: G. A. Boyne, B. Bozeman, P. Reed, P. Scott, G. T. Allison, M. Weinberg (Dobrowolski, 2005; 2015, 2017, 2022).

Prawa i obowiązki pracowników urzędów państwowych określają przepisy Ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1917). Urzędnikiem państwowym może być osoba, która: 1) jest obywatelem polskim; 2) ukończyła osiemnaście lat życia i ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych; 3) ma odpowiednie wykształcenie i odbyła aplikację administracyjną; 4) zachowuje stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie na określonym stanowisku. Osoba taka zgodnie z wymogiem ustawy musi być także nieskazitelnego charakteru, przez co należy rozumieć, iż nie była ukarana za przestępstwo umyślne, jak też opinia o takiej osobie nie budzi żadnych zastrzeżeń. A zatem musi to być osoba kreująca zaufanie do państwa i jego instytucji. Temu samemu celowi de facto służy także przepis określony w art. 9 ww. ustawy, który stanowi, iż małżonkowie oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia nie mogą być zatrudnieni w tym samym urzędzie, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek służbowej podległości. Podobne wymogi określają także w odniesieniu do pracowników organizacji samorządowych przepisy Ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 530). Przepisy prawa pracy określające status prawny pracowników samorządowych ustanowione są w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny.

W przypadku organizacji publicznych przyjęte zasady rekrutacji, awansowania oraz zwalniania pracowników sprzyjają bezpieczeństwu zatrudnienia, które jest cenione przez pracobiorców. Jednakże zasady te mogą ograniczyć możliwość pełnienia funkcji przywódczych w takich organizacjach (Crewson 1997; Rainey i Bozeman, 2000; Boyne, 2002; Dobrowolski, 2017, 2022). Konstatacja ta wymaga zweryfikowania w odniesieniu do polskich organizacji publicznych. Na podstawie wyników badań blisko 1000 organizacji publicznych (w latach 1992–2020) można sformułować uogólnienie, że stabilność zatrudnienia jest początkowo wyżej ceniona niż wysokość wynagrodzenia. Po upływie kilku lat zatrudnienia pracownicy, z którymi autor miał możliwość przeprowadzenia wywiadów niestandaryzowanych, nieustrukturalizowanych (łącznie ponad 1000 osób w latach 1992–2020), zwracali uwagę na zbyt niskie, ich zdaniem, wynagrodzenie w stosunku do wysiłku. Nikt jednak nie deklarował w trakcie wywiadów zmiany miejsca pracy.

Istnieje, na co wskazywano (Dobrowolski, 2017), nadal niedostatek badań pozwalających na dogłębne rozwiązanie następującego problemu badawczego: czym potencjalni pracownicy kierują się, dokonując wyboru przyszłego pracodawcy samorządowego lub urzędu państwowego? Czy organizacja publiczna pozyskuje najlepszych pracowników w danych warunkach? Czy też występuje zjawisko negatywnej selekcji, a zatem do organizacji publicznych trafiają ci, który nie potrafią sobie dać rady w sektorze prywatnym, lub występuje bariera terytorialna (nabór pracownika uwarunkowany jest jego sytuacją mieszkaniową. Na przykład do pracy w Warszawie mogą nie trafić bardzo zdolni pracownicy z innych miast, gdyż koszty życia, w tym zakupu mieszkania, przewyższają ich wynagrodzenie oraz możliwości utrzymania się).

Sto obserwacji uczestniczących przeprowadzonych w latach 1992–2018 przez autora tej monografii w jednej z organizacji publicznych o zasięgu krajowym oraz wywiady niestandaryzowane, nieustrukturalizowane, którymi objęto 30 osób, wykazały, że w organizacji tej m.in. poszukiwały zatrudnienia osoby, które nie zdały egzaminów na aplikacje prawnicze. Dziesięć osób z 30 badanych nie ukrywało w trakcie wywiadów, że ich obecny pracodawca jest drugim z wyboru. Czy taka sytuacja występuje w innych organizacjach publicznych? Jak to wpływa na jakość wykonywanych zadań? To są kolejne problemy badawcze wymagające rozwiązania.

Forma organizacyjna jednostek sektora finansów publicznych wpływa na zarządzanie nimi. W przypadku jednostek budżetowych nacisk musi być położony głównie na terminowość rozliczeń dochodów i zwrotu niewykorzystanych środków finansowych do dysponenta wyższego szczebla. Swoboda decyzyjna kierujących takimi jednostkami jest ograniczona zakresem środków finansowych uzyskanych od dysponenta wyższego szczebla oraz zakresem upoważnień do dokonywania wydatków, w szczególności zmiany planów finansowych. Pozostałe formy organizacyjne jednostek sektora finansów publicznych opracowują plan przychodów i kosztów i mogą wykorzystywać dla własnych potrzeb uzyskaną nadwyżkę przychodów nad kosztami, oczywiście w sposób zgodny z przepisami ustawy o finansach publicznych oraz ustawy budżetowej. Uogólnienie to dotyczy m.in. samorządowych zakładów budżetowych, agencji wykonawczych czy instytucji kultury. Problemami powtarzającymi się w działalności niektórych z tych jednostek są: nierzetelne, niegospodarne wykonanie zadań oraz nierzetelna sprawozdawczość, co wielokrotnie ujawniała Najwyższa Izba Kontroli (Dobrowolski i Kościelniak, 2018; Dobrowolski, 2017a, 2021, 2022).

2.2. Organizacje hybrydowe

Funkcjonowanie organizacji hybrydowych stanowi od lat przedmiot zainteresowania badaczy (m.in. Joldersma i Winter, 2002; Ménard, 2004; Billis, 2010; Brandsen i Karré, 2011; Bruton i in., 2014; Doherty i in., 2014). Rozważania nad tym rodzajem organizacji należy rozpocząć od wskazania ich cech. Istnieje w tym zakresie znacząca literatura naukowa, np. badania prowadzone w latach 80. XX w. przez M. Kramera, E. Younga, E. S. Masona, J. van Tila czy J. O’Neilla, a w okresie późniejszym przez S. Lohmanna i D. H. Smitha. K. A. Grønbjerg na podstawie tych badań wymienił atrybuty takich organizacji, jak wolontariat i cele społeczne, a L. M. Salamon i H. K. Anheier wskazali na samorządność jako podstawę ich działania (Billis, 2010). Zwraca się uwagę, że obszar wspólny działania organizacji prywatnych, publicznych i trzeciego sektora można określić mianem hybryd. Łączą w sobie nastawienie na zysk z jednoczesnym uwzględnieniem potrzeby realizacji interesu publicznego (Sułkowski i Dobrowolski, 2021; Dobrowolski, 2022). Innymi słowy, łączą element różnej instytucjonalnej logiki. Można do nich zaliczyć organizacje utworzone przez społecznych partnerów, np. podmioty budownictwa społecznego, spółdzielnie, szkoły publiczne i szpitale, przedsiębiorstwa państwowe, przedsiębiorstwa oparte na franchisingu lub joint ventures, przedsiębiorstwa społeczne (Bruton i in., 2014).

2.2.1. Założenia ekonomii komunii

Specyficznym rodzajem organizacji są te wdrażające koncepcję ekonomii komunii. Przesłanką jest przyjęcie założenia, że zysk jest środkiem pomnażania dobra. W tej koncepcji właściciele przedsiębiorstw, po zapewnieniu tzw. sprawiedliwej zapłaty dla siebie samych i współpracowników (pracowników) oraz po odłożeniu środków na rozwój przedsiębiorstwa, przekazują część zysku na projekty związane z formacją i edukacją młodego pokolenia oraz udzieleniem konkretnej pomocy dla ubogich, żyjących w niedostatku (Ruch Focolari. Ekonomia Komunii). Wytyczne prowadzenia przedsiębiorstwa ekonomii komunii zostały opracowane w tzw. zestawie siedmiu kolorów. Kolor czerwony: przedsiębiorcy, pracownicy i przedsiębiorstwo, które przynależą do Ekonomii Komunii (EK), określają swoją misję przedsiębiorczości, przyjmując komunię jako wartość podstawową na każdym poziomie swojej organizacji. Oznacza to przyjęcie stylu partycypacyjnego zarządzania. „Cele przedsiębiorcze są współdzielone i odpowiednio weryfikowane w sposób przejrzysty, ze zwracaniem szczególnej uwagi na jakość relacji pomiędzy wszystkimi zainteresowanymi podmiotami (interesariuszami). Gdy przedsiębiorstwo uzyskuje zyski, przedsiębiorcy i wspólnicy dzielą je, aby je przeznaczyć, z zachowaniem procedur typowych dla danego typu przedsiębiorstwa oraz sytuacji społecznych, w jakich działają, przypisując równe znaczenie następującym trzem celom: a) na pomoc dla osób żyjących w ubóstwie; b) na rozwój przedsiębiorstwa w celu zwiększenia miejsc pracy oraz na ewentualne wypłaty dla wspólników c) na rozwój kultury komunii. Szczególna uwaga jest zwracana na inicjatywy, które promują tworzenie nowych przedsięwzięć i nowych miejsc pracy, w szczególności dla osób znajdujących się w trudnych warunkach” (Ruch Focolari. Ekonomia Komunii).

Kolor pomarańczowy określa to, co twórcy koncepcji przedsiębiorstwa komunii określają jako relacje z klientami, dostawcami, instytucjami finansującymi, społecznością obywatelską i podmiotami zewnętrznymi. Innymi słowy, mają na myśli kapitał intelektualny i jego komponenty. Budowanie relacji oparte jest na zaufaniu, a postępowanie realizowane zgodnie z zasadami etyki. „Ponadto przedsiębiorca i pracownicy firm ekonomii komunii promują ducha i przesłanie tej koncepcji, prezentując w sposób właściwy idee i doświadczenia na kongresach, seminariach, spotkaniach, ponieważ uważają za część swojego powołania zadanie rozpowszechniania tej nowej wizji ekonomicznej” (Ruch Focolari. Ekonomia Komunii).

Kolor żółty odpowiada duchowości i etyce. Praca jest postrzegana nie tylko jako proces służący rozwojowi zawodowemu, lecz także jako układ powiązanych czynności służących rozwojowi duchowemu i etycznemu. Przedsiębiorcy są zobowiązani do aktywnego współdziałania z organami państwa na rzecz przestrzegania i poprawy prawa. Przedsiębiorstwo zarówno przestrzega zobowiązań wynikających z zawartych umów, jak i uwzględnia wpływ samych produktów na zdrowie osób, dla których są przeznaczone, oraz na środowisko naturalne. Kolor zielony odnosi się do jakości życia, szczęścia i relacji. Jednym z podstawowych celów przedsiębiorstwa realizującego założenia koncepcji ekonomii komunii jest, w założeniu twórców tej koncepcji, tworzenie prawdziwej wspólnoty. „W tym celu planuje się okresowe spotkania, aby weryfikować jakość relacji międzyosobowych oraz uczestniczyć w rozwiązywaniu sytuacji konfliktowych, odwołując się regularnie do tzw. narzędzi komunii, jak okresowa rozmowa pracowników i kierowników (przynajmniej raz w roku), chwile «braterskiego zwrócenia uwagi» pomiędzy wszystkimi członkami przedsiębiorstwa, wysłuchanie przez menedżerów ewentualnych protestów i różnicy zdań, wymiana doświadczeń podczas spotkań specjalnie na to przeznaczonych” (Ruch Focolari. Ekonomia Komunii).

Kolor niebieski twórcy koncepcji określają jako harmonię środowiska pracy. „Piękno i harmonia w miejscach pracy są podstawową wizytówką przedsiębiorstwa, ponieważ komunia to także piękno, ale bez potrzeby luksusu. Otoczenie jest wyrazem harmonii relacji i stanowi samo w sobie element relacji przedsiębiorstwa” (Ruch Focolari. Ekonomia Komunii). Higiena, czystość, porządek stanowią element kultury EK w takim sensie, że w ich środowisku pracownicy, właściciele, klienci i dostawcy czują się swobodnie. Z tego powodu przestrzegają oni norm bezpieczeństwa i higieny pracy oraz tego, co ułatwia jakość relacji wewnątrz i na zewnątrz przedsiębiorstwa. Kolor indygo określa formację, wiedzę i mądrość. „Przedsiębiorstwo popiera wśród swoich członków tworzenie klimatu wzajemnego zaufania, w którym w sposób naturalny i wolny następuje oddawanie własnych talentów, idei i kompetencji do dyspozycji na rzecz rozwoju zawodowego współpracowników oraz rozwoju firmy. Pierwszą szkołą formacji jest zawsze wspólnota przedsiębiorstwa ze swoimi różnymi uwarunkowaniami. Przedsiębiorstwo stwarza okazję do modernizowania i stałego doszkalania się, promując formację zawodową oraz formację do kultury komunii, własnego personelu, a także młodych, zainteresowanych projektem ekonomii komunii. Przedsiębiorca rozwija swoją wiedzę i umiejętności, uczestniczy w szkołach i kongresach, aby móc argumentować właściwą wizję ekonomiczną”. Kolor fioletowy odpowiada komunikacji. Według założeń twórców koncepcji ekonomii komunii „przedsiębiorcy stale pracują nad tworzeniem otwartego i szczerego klimatu komunikacji, który promuje wymianę myśli oraz informacji na wszystkich poziomach odpowiedzialności. W tym celu wykorzystują stosowne narzędzia okresowych sprawozdań, tak wewnątrz, jak i na zewnątrz przedsiębiorstwa (tzw. «bilans społeczny»). Narzędzia te poprzez fakty ukazują wytworzoną wartość społeczną dla różnych podmiotów zainteresowanych działalnością przedsiębiorstwa. Nie ma komunii bez komunikacji. Przedsiębiorstwa w celu rozwoju stosunków ekonomicznych wzajemnie użytecznych i produktywnych, wykorzystują najnowocześniejsze środki komunikowania się tak na poziomie lokalnym, jak i międzynarodowym. Przedsiębiorcy świadomi wartości kulturowej i politycznej, jaki może przynieść powodzenie wspólnego projektu, tak na poziomie lokalnym, jak i międzynarodowym, podtrzymują zawsze żywego ducha wzajemnego wsparcia i solidarności. I włączają się w tę sieć wszystkich ludzi dobrej woli, którzy chcą szczerze wnosić swój wkład w świat bardziej sprawiedliwy, braterski i zjednoczony” (Ruch Focolari. Ekonomia Komunii).

Ten rodzaj organizacji, jak i pozostałych hybryd, został przedstawiony w niniejszym opracowaniu z uwagi na możliwość współpracy przedsiębiorstw realizujących założenia ekonomii komunii z organizacjami publicznymi. Z powyższego opisu tych założeń wynika, że organizacje je stosujące opierają swoją działalność (według deklaracji) na koncepcji zaufania, rzetelności, legalności, zrównoważonego rozwoju, opieki nad słabszymi, przy wykorzystaniu narzędzi ekonomicznych oraz metody i technik zarządzania partycypacyjnego.

Następujący problem badawczy wymaga rozwiązania: w jakim zakresie realizowanie koncepcji ekonomii komunii przez przedsiębiorców wynika z ich przekonania o potrzebie dzielenia się wypracowanym zyskiem z potrzebującymi, a w jakim zakresie jest to jedna z form strategii komunikowania się z otoczeniem i pomnażania zysków poprzez „specyficzną kampanię marketingową”?

2.2.2. Spółdzielnie socjalne

Przedmiotem działalności spółdzielni socjalnych jest prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa na podstawie osobistej pracy członków oraz ich pracowników. Zasady zakładania, prowadzenia działalności, łączenia oraz likwidacji spółdzielni socjalnej regulują przepisy Ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 802). Taką spółdzielnię mogą założyć osoby wymienione w art. 4 ww. ustawy, w tym m.in. osoby bezrobotne, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2023 r., poz. 735), osoby niepełnosprawne, w rozumieniu Ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 44), osoby do 30. roku życia oraz po ukończeniu 50. roku życia, posiadające status osoby poszukującej pracy, bez zatrudnienia w rozumieniu Ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Celem spółdzielni jest działalność na rzecz społecznej reintegracji jej członków oraz pracowników spółdzielni socjalnej, będących osobami, o których mowa w art. 4 ust. 1, przez co należy rozumieć działania mające na celu odbudowanie i podtrzymanie umiejętności uczestniczenia w życiu społeczności lokalnej i pełnienia ról społecznych w miejscu pracy, zamieszkania lub pobytu; zawodowej reintegracji jej członków oraz pracowników spółdzielni socjalnej, będących osobami, o których mowa w art. 4 ust. 1, przez co należy rozumieć działania mające na celu odbudowanie i podtrzymanie zdolności do samodzielnego świadczenia pracy na rynku pracy – a działania te nie są wykonywane w ramach prowadzonej przez spółdzielnię socjalną działalności gospodarczej. Spółdzielnia socjalna może prowadzić działalność społeczną i oświatowo-kulturalną na rzecz swoich członków, pracowników oraz ich środowiska lokalnego, a także działalność społecznie użyteczną w sferze zadań publicznych określonych w Ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2023 r., poz. 571).

Spółdzielnia socjalna podlega wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego. Działa w niej rada nadzorcza, chyba że liczba członków nie przekracza piętnastu, a statut nie stanowi inaczej. W takim przypadku kompetencje rady wykonuje walne zgromadzenie. Przepisy ustawy określają zasady podziału nadwyżki bilansowej. Podlega ona podziałowi na podstawie uchwały walnego zgromadzenia i jest przeznaczana na: zwiększenie funduszu zasobowego – nie mniej niż 20%; cele, o których mowa w art. 2 ust. 2 i 3 – nie mniej niż 30%; fundusz wzajemnościowy. Taki fundusz jest tworzony przez spółdzielnię socjalną w przypadku utworzenia lub przystąpienia do konsorcjum spółdzielczego. Poza tym spółdzielnia socjalna może tworzyć inne fundusze własne przewidziane w przepisach ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2021 r., poz. 648) lub w statucie. Działalność spółdzielni socjalnej może zostać wsparta ze środków budżetu państwa lub środków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności poprzez: dotacje; pożyczki; usługi lub doradztwo w zakresie finansowym, księgowym, ekonomicznym, prawnym i marketingowym.

Szczegółowe warunki i tryb przyznawania przez starostę z Funduszu Pracy określonym prawnie podmiotom jednorazowo środków na założenie spółdzielni socjalnej lub przystąpienie do niej, a także m.in. szczegółowe warunki i tryb przyznawania przez starostę z Funduszu Pracy: spółdzielni socjalnej lub przedsiębiorstwu społecznemu, o którym mowa w Ustawie z dnia 5 sierpnia 2022 r. o ekonomii społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 113), jednorazowo środków na utworzenie stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, skierowanego opiekuna lub skierowanego poszukującego pracy, jak też spółdzielni socjalnej lub przedsiębiorstwu społecznemu środków na finansowanie kosztów wynagrodzenia dla skierowanego bezrobotnego, skierowanego opiekuna lub skierowanego poszukującego pracy określają przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 12 maja 2023 r. w sprawie przyznawania środków na założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej, utworzenie stanowiska pracy oraz na finansowanie kosztów wynagrodzenia skierowanej osoby w spółdzielni socjalnej lub przedsiębiorstwie społecznym (Dz.U., poz. 963).

Przywołana Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o ekonomii społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 113) wprowadza pojęcie ekonomii społecznej i reguluje m.in. organizację, zasady działania, instrumenty wsparcia przedsiębiorstwa społecznego oraz zakres sprawowanego nadzoru nad tym przedsiębiorstwem. Ekonomią społeczną jest działalność podmiotów ekonomii społecznej na rzecz społeczności lokalnej w zakresie reintegracji społecznej i zawodowej, tworzenia miejsc pracy dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym oraz świadczenia usług społecznych, realizowaną w formie działalności gospodarczej, działalności pożytku publicznego i innej działalności o charakterze odpłatnym. Podmiotami ekonomii społecznej są: 1) spółdzielnia socjalna; 2) warsztat terapii zajęciowej i zakład aktywności zawodowej; 3) centrum integracji społecznej i klub integracji społecznej; 4) spółdzielnia pracy, w tym spółdzielnia inwalidów i spółdzielnia niewidomych, oraz spółdzielnia produkcji rolnej; 5) organizacja pozarządowa, o której mowa w art. 3 ust. 2 Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2023 r., poz. 571), z wyjątkiem partii politycznych, europejskich partii politycznych, związków zawodowych i organizacji pracodawców, samorządów zawodowych, fundacji utworzonych przez partie polityczne i europejskich fundacji politycznych; 6) podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 3 pkt 1, 2 lub 4 Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Status przedsiębiorstwa społecznego może posiadać m.in. przedstawiony wyżej podmiot ekonomii społeczne prowadzący: działalność odpłatną pożytku publicznego, o której mowa w art. 8 ust. 1 Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, działalność gospodarczą, o której mowa w art. 3 Ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r., poz. 221 i 641), inną działalność o charakterze odpłatnym, jeżeli spełniają warunki określone w ustawie o ekonomii społecznej.

2.2.3. Przedsiębiorstwa państwowe

Prawne podstawy funkcjonowania tego typu organizacji określają przepisy Ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 437). Jest to samodzielny, samorządny i samofinansujący się przedsiębiorca posiadający osobowość prawną. Organy przedsiębiorstwa samodzielnie podejmują decyzje oraz organizują działalność we wszystkich sprawach przedsiębiorstwa, zgodnie z przepisami prawa i w celu wykonania jego zadań, a organy państwowe mogą podejmować decyzje w zakresie działalności przedsiębiorstwa państwowego tylko w wypadkach przewidzianych przepisami ustawowymi. Ustawodawca przewidział możliwość utworzenia dwóch rodzajów przedsiębiorstw państwowych. Po pierwsze, podmiot działający na zasadach ogólnych. Po drugie, przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, których celem jest głównie bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności. Zakres i warunki, na jakich przedsiębiorstwa użyteczności publicznej obowiązane są świadczyć usługi na rzecz ludności, określa organ założycielski. Do jego obowiązków należy także dotowanie działalności przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, którego działalność jest nierentowna, ale konieczna ze względu na potrzebę zaspokajania potrzeb ludności.

Przedsiębiorstwa państwowe tworzą: naczelne oraz centralne organy administracji państwowej, Narodowy Bank Polski i banki państwowe. W uzasadnionych wypadkach inny organ państwowy może utworzyć przedsiębiorstwo państwowe po porozumieniu z naczelnym lub centralnym organem administracji państwowej właściwym ze względu na rodzaj działalności tworzonego przedsiębiorstwa. Organy administracji państwowej mogą tworzyć i likwidować przedsiębiorstwa międzynarodowe wspólnie z innymi państwami. Ponadto przedsiębiorstwo państwowe w celach gospodarczo uzasadnionych może tworzyć jednostki gospodarcze przewidziane w przepisach prawa.

Przedsiębiorstwo państwowe podlega obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego i z chwilą wpisania do tego rejestru uzyskuje osobowość prawną. Organami przedsiębiorstwa państwowego są: ogólne zebranie pracowników (delegatów), rada pracownicza i dyrektor przedsiębiorstwa. Kompetencje ogólnego zebrania pracowników (delegatów) i rady pracowniczej określa ustawa o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego. Dyrektor przedsiębiorstwa państwowego zarządza nim i reprezentuje je na zewnątrz. Dyrektor przedsiębiorstwa państwowego, działając zgodnie z przepisami prawa, podejmuje decyzje samodzielnie i ponosi za nie odpowiedzialność. Dyrektora przedsiębiorstwa państwowego powołuje rada pracownicza. Z kolei dyrektora przedsiębiorstwa użyteczności publicznej powołuje i odwołuje organ założycielski. W przedsiębiorstwie użyteczności publicznej, dla którego organem założycielskim jest wojewoda i którego działalność wykracza poza obszar województwa, dyrektora przedsiębiorstwa powołuje i odwołuje wojewoda w porozumieniu z ministrem właściwym ze względu na przedmiot działalności przedsiębiorstwa.

Organ założycielski wyposaża przedsiębiorstwo państwowe w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu. Przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę. Występuje w obrocie we własnym imieniu i na własny rachunek. Przedsiębiorstwo prowadzi działalność na zasadach racjonalnej gospodarki, samofinansowania oraz rachunku ekonomicznego, a także rzetelną rachunkowość oraz sporządza na jej podstawie bilans. Organ założycielski dokonuje kontroli i oceny działalności przedsiębiorstwa oraz pracy dyrektora.

Akt o utworzeniu przedsiębiorstwa może przewidzieć, że uprawnienia organu założycielskiego w zakresie nadzoru, określone w niniejszej ustawie, mogą być przekazane powołanej przez ten organ radzie nadzorczej. Organ założycielski ma prawo nałożyć na przedsiębiorstwo obowiązek wprowadzenia do planu przedsiębiorstwa zadania lub wyznaczyć przedsiębiorstwu zadanie poza planem, jeżeli jest to niezbędne ze względu na potrzeby obrony kraju, w wypadku klęski żywiołowej bądź w celu wykonania zobowiązań międzynarodowych. W takim wypadku organ założycielski zapewnia przedsiębiorstwu środki niezbędne do wykonania nałożonego na nie zadania. Jego wykonanie następuje na podstawie umowy zawartej między przedsiębiorstwem a jednostką organizacyjną wskazaną przy nakładaniu zadania.

Ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1439) określa zasady gospodarki finansowej przedsiębiorstw państwowych. Przedsiębiorstwa te m.in. są obowiązane (poza wyjątkami określonymi przepisami ww. ustawy) do dokonywania wpłat z zysku po opodatkowaniu podatkiem dochodowym na rzecz budżetu państwa. Wpłaty z zysku, dokonywane w formie zaliczek miesięcznych lub kwartalnych, pobierają właściwe urzędy skarbowe. W przedsiębiorstwach państwowych prowadzących terenowe gry liczbowe wojewoda określa część zysku osiągniętego przez te przedsiębiorstwa, która ma być przeznaczona na cele społeczne i rozwój gospodarki narodowej, po opodatkowaniu zweryfikowanego zysku i odliczeniu dywidendy oraz uwzględnieniu własnych potrzeb przedsiębiorstwa.

O wyjątkowym charakterze przedsiębiorstw państwowych w stosunku do innych form przedsiębiorczości świadczą przepisy Ustawy z dnia 25 września 1981 r. o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1543). Na zasadach określonych przepisami tej ustawy załoga przedsiębiorstwa uczestniczy w zarządzaniu przedsiębiorstwem państwowym. Do samorządu załogi przedsiębiorstwa państwowego należy stanowienie w jego istotnych sprawach, wyrażanie opinii, podejmowanie inicjatywy i zgłaszanie wniosków oraz sprawowanie kontroli działalności przedsiębiorstwa. Samorząd załogi oraz jego organy realizują zadania określone wyżej niezależnie od organów administracji państwowej, organizacji społecznych, związkowych i politycznych. Organami samorządu załogi są: 1) ogólne zebranie pracowników przedsiębiorstwa, ogólne zebranie pracowników poszczególnych zakładów oraz innych jednostek organizacyjnych wchodzących w skład przedsiębiorstwa; 2) rada pracownicza przedsiębiorstwa, która w statucie samorządu załogi może być nazwana radą robotniczą; 3) rada pracownicza zakładu w przedsiębiorstwie wielozakładowym.

2.2.4. Gospodarka komunalna

Zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określają przepisy Ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679). Gospodarka komunalna obejmuje m.in. zadania jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa) o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

A. Powałowski formułuje trzy tezy, które są aktualne. Po pierwsze, „zadania o charakterze użyteczności publicznej stanowią element zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego i w tym sensie mieszczą się w przedmiotowym zakresie pojęcia gospodarka komunalna, ta zaś, jak się wydaje, jest elementem gospodarki narodowej” (Powałowski, 2015, s. 219–234). Po drugie, „usługi o charakterze użyteczności publicznej są zawsze usługami powszechnie dostępnymi, a także świadczonymi w sposób nieprzerwany w celu zaspokojenia potrzeb zbiorowych danej społeczności. Potrzeby te występują przy tym albo w sferze infrastruktury technicznej, albo w sferze infrastruktury społecznej” (Powałowski, 2015, s. 219–234). Po trzecie, „usługi z zakresu użyteczności publicznej noszą cechy właściwe normatywnej konstrukcji pojęcia działalność gospodarcza, są zatem świadczone w sposób zorganizowany i ciągły, mają charakter i cel zarobkowy” (Powałowski, 2015, s. 219–234).

Oprócz doktryny należy wskazać również orzecznictwo. Sąd Najwyższy (III CZP 22/11) postanowieniem z dnia 18 maja 2011 r. wskazał, że katalog zadań przewidzianych w art. 9 ust. 4 Ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40) i art. 1 ust. 2 Ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej jest „otwarty i zmienny, uwarunkowany cyklem życia mieszkańców, warunkami zewnętrznymi oraz ogólną sytuacją społeczno-gospodarczą, co wymaga dostosowywania świadczenia usług do tych zmian. Stwierdzenie, czy konkretnie świadczone usługi spełniają omówione przesłanki, dokonywane być powinno w okolicznościach konkretnej sprawy, przez odniesienie ich do wyróżnionych cech tych zadań, wskazujących na ich wagę dla społeczności gminnej”. Zadaniem o charakterze użyteczności publicznej nie może być np. działalność gastronomiczna czy hotelarska. W tej ostatniej sprawie jednoznaczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (III SA/Wr 672/10) wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r.

Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Użyte przez ustawodawcę wyrażenie „w szczególności” oznacza, że katalog form prowadzenia gospodarki komunalnej nie jest zamknięty, na co wskazał Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 21 lipca 2011 r. (V CZ 49/11).

Jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej z uwzględnieniem przepisów Ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 146) oraz przepisów Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1270) na zasadach ogólnych albo w trybie przepisów Ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 711 ze zm.), Ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych, Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2020 r., poz. 1057 ze zm.), Ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 1944 ze zm.); Ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1528, ze zm.).

Jeżeli do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu zezwolenie. Ponadto jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, jak też o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć powyższe uprawnienia organom wykonawczym tych jednostek. Przepisy ustawy o gospodarce komunalnej stosuje się odpowiednio do wykonywania zadań, o których mowa w art. 1 tejże ustawy, przez związki międzygminne, związki powiatów, związki powiatowo-gminne (związki komunalne), związki metropolitalne, miasto stołeczne Warszawę oraz w ramach porozumień komunalnych.

Jak wskazano, gospodarka komunalna może być prowadzona przez samorządowe zakłady budżetowe, których zasady finansowania określają przepisy ustawy o finansach publicznych. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą tworzyć, łączyć, przekształcać w inną formę organizacyjno-prawną i likwidować samorządowe zakłady budżetowe zgodnie z przepisami ustawy oraz jej przepisami. Działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. A zatem spółka akcyjna może stanowić formę organizacyjno-prawną prowadzenia gospodarki komunalnej. Innymi słowy, spółka akcyjna może zostać utworzona przez gminę (jedynego akcjonariusza) jedynie w celu realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej zmierzających do zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności. Przedmiot jej działalności musi być jednoznacznie określony w statucie spółki, do czego obliguje regulacja art. 304 § 1 pkt 2 Ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2024 r., poz. 18). Podobnie postrzegana jest sytuacja, w której gmina przystąpi do spółki akcyjnej. W tym wypadku spółka także będzie traktowana jako forma bezpośredniego działania jednostki samorządu terytorialnego w sferze gospodarki komunalnej, jeśli jednostka samorządu terytorialnego będzie sprawowała kontrolę nad spółką, czyli decydowała o jej najważniejszych sprawach (Suliński, 2021).

Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki: 1) istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym; 2) występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. Ponadto poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową.

Powyższe ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym prowadzących działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego na wynajem, w tym również związany z uprawnieniem do nabycia przez najemcę własności lokalu w przyszłości, oraz klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej.

J. Jagoda zauważa, że działalność gospodarcza jednostki samorządu terytorialnego wykazuje szczególne właściwości. Mianowicie nie jest ona ukierunkowana na osiąganie zysku, lecz na zaspokajanie gospodarczych potrzeb wspólnoty lokalnej. Autorka ta zauważa, że nie można wykluczyć działalności wytwórczej, budowlanej czy nawet handlowej, o ile mieści się ona w zadaniach gminy, przy czym nie zawsze będzie prowadzona na rachunek urzędu gminy. Może być prowadzona na rachunek samodzielnych gminnych osób prawnych. Uczestnictwo samorządu gminnego w obrocie gospodarczym ma charakter szczególny, gdyż produkty takiej działalności nie trafiają na rynek, ale są skierowane do określonego odbiorcy (Jagoda, 2019, s. 166–170). Jagoda stwierdza także, że gmina bez ograniczeń może posiadać akcje lub udziały spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym prowadzących działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego na wynajem, w tym również związany z uprawnieniem do nabycia przez najemcę własności lokalu w przyszłości, oraz klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej (Jagoda, 2019, s. 166–170). Należy również podzielić uwagę ww. autorki, że ustawodawca, określając zadania własne gminy, przyjął konstrukcję zbioru otwartego zadań i umożliwił w ten sposób realizację zadań w zależności od potrzeb wspólnoty samorządowej. Większe ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej dotyczą powiatów i województw samorządowych. Województwo może tworzyć spółki prawa handlowego poza sferą użyteczności publicznej na zasadach i w formach określonych w ustawie o samorządzie województwa. A zatem województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne oraz przystępować do nich, jeżeli działalność spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych, wydawniczych oraz na wykonywaniu działalności w zakresie telekomunikacji służących rozwojowi województwa. Natomiast powiat został pozbawiony przez ustawodawcę możliwości prowadzenia działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej (Jagoda, 2019, 166–170).

Tworzenie i przystępowanie do spółek prawa handlowego przez gminę lub województwo odbywa się na zasadach gwarantujących zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności. W spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego działa rada nadzorcza. Do rad nadzorczych w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych, z zastrzeżeniem przepisów ustawy o gospodarce komunalnej.

Zgodnie z treścią art. 20 Konstytucji RP ustrój gospodarczy Rzeczypospolitej Polskiej oparty jest m.in. na wolności działalności gospodarczej. Jednakże ta wolność nie dotyczy podmiotów publicznych, w tym państwa, oraz jednostek samorządu terytorialnego, gdyż wolność gospodarcza może przysługiwać jedynie podmiotom prywatnym. P. Czerski zauważa, że uzasadnienie ograniczenia swobody jednostek samorządu terytorialnego w prowadzeniu przez nie działalności gospodarczej wynikają z trzech przyczyn. „Po pierwsze działalność gospodarcza wiąże się z podjęciem przez prowadzący ją podmiot określonego ryzyka poniesienia strat, które w przypadku jednostek samorządu terytorialnego dotykać będą określoną wspólnotę samorządową i mogą zagrozić realizacji zadań jednostki samorządu terytorialnego o charakterze publicznym. Po drugie jednostki samorządu terytorialnego są nosicielami imperium, która to okoliczność może zagrażać wolnej konkurencji podmiotów prywatnych. Po trzecie celem i sensem istnienia samorządu terytorialnego są określone względy publiczne. Natomiast prowadzenie działalności gospodarczej nie może przesłaniać celów publicznych i nadmiernie absorbować aktywności jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym nie bez znaczenia pozostaje tutaj fakt, że określone zadania publiczne ciążące na jednostkach samorządu terytorialnego związane są z organizowaniem i tworzeniem warunków dla działalności gospodarczej prowadzonej przez inne podmioty” (Czerski, 2015, s. 325–326).

Czerski twierdzi, że poza sferą użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego mogą potencjalnie prowadzić działalność gospodarczą ukierunkowaną na osiągnięcie zysku. Zauważa, że prowadzenie działalności w sferze użyteczności publicznej również nie wyklucza osiągnięcia zysku (Czerski, 2015, s. 326–331). Badania autora tej pracy potwierdzają wywód Czerskiego. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością realizujące zadania użyteczności publicznej osiągają zyski, co jest cechą działalności komercyjnej. Jest to zatem działalność nastawiona na zysk, ale jej zasadniczy cel jest inny, np. dostawa wody i oczyszczanie ścieków. Z badań autora tej książki wynika jeszcze jedna konkluzja. Połączenie działalności publicznej określonej przepisami ustawy o gospodarce komunalnej z działalnością biznesową, do czego obliguje Kodeks spółek handlowych, generuje ryzyko nierzetelnych działań. Na przykład osiągnięcie zysku w spółce komunalnej, będącej własnością gminy, może wiązać się z przyznaniem zarządowi nagrody rocznej. Taki zysk w sytuacji niemożności podnoszenia cen usług może być generowany w następstwie kreatywnej rachunkowości.

Przypisy

[1] Efekt Hawthorne – prowadzenie badań z udziałem osób, które wiedzą, że uczestniczą w eksperymencie, może skutkować błędem, co zostało wykazane przez E. Mayo.

[2] https://sjp.pwn.pl/slowniki/zasi%C4%99g.html (dostęp: 11.02.2023).