Projekt okładki i stron tytułowych

Małgorzata Smogorzewska

Wydawca

Dorota Siudowska-Mieszkowska

Koordynator ds. redakcji

Renata Ziółkowska

Redaktor

Jadwiga Witecka

Koordynator produkcji

Mariola Iwona Keppel

Skład wersji elektronicznej na zlecenie Wydawnictwa Naukowego PWN

Tomasz Szymański / konwersja.virtualo.pl

Książka, którą nabyłeś, jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym. Ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując jej część, rób to jedynie na użytek osobisty.

Szanujmy cudzą własność i prawo

Więcej na www.legalnakultura.pl

Polska Izba Książki

Copyright © by Wydawnictwo Naukowe PWN SA

Warszawa 2017

eBook został przygotowany na podstawie wydania papierowego z 2017 r., (wyd. I)

Warszawa 2017

ISBN: 978-83-01-19103-0

Wydawnictwo Naukowe PWN SA

02-460 Warszawa, ul. Gottlieba Daimlera 2

tel. 22 69 54 321, faks 22 69 54 288

infolinia 801 33 33 88

e-mail: pwn@pwn.com.pl; reklama@pwn.pl

www.pwn.pl

Spis treści

Wstęp

Część I. Podstawy teorii finansów publicznych

1. Przedmiot nauki o finansach publicznych

1.1. Pojęcie nauki o finansach publicznych

1.2. Kategoria potrzeb zbiorowych

1.3. Dobro publiczne

1.4. Dobro społeczne

1.5. Finanse publiczne jako przedmiot zainteresowania różnych dyscyplin

2. Przegląd ważniejszych teorii finansów publicznych

2.1. Znaczenie teorii finansów publicznych

2.2. Okres przedkapitalistyczny

2.3. Finanse publiczne w okresie powstawania kapitalizmu

2.4. Liberalna myśl finansowa

2.5. Ortodoksyjna teoria finansów publicznych

2.6. Wzrost wydatków publicznych – prawo Wagnera

2.7. Złota reguła finansów publicznych

2.8. Rewolucja keynesowska

2.9. Neokeynesowskie teorie finansów publicznych

2.9.1. Zalecenia A.H. Hansena

2.9.2. Koncepcja finansów funkcjonalnych A. Lernera

2.9.3. Teorie finansów publicznych według J.M. Buchanana

2.9.4. Kryzys państwa podatkowego według J.A. Schumpetera

2.10. Neoliberalizm i nowy konserwatyzm fiskalny

2.11. Niekeynesowskie podejście do gospodarki i finansów publicznych

3. Funkcje finansów publicznych

3.1. Rodzaje funkcji

3.2. Funkcja alokacyjna

3.3. Funkcja redystrybucyjna

3.4. Funkcja stabilizacyjna

3.5. Problem sprzeczności między funkcjami finansów publicznych

4. Elementy teorii wyboru publicznego

4.1. Mechanizm alokacji dobra prywatnego i dobra publicznego

4.2. Cele i przedmiot wyboru publicznego

4.3. Istota wyboru publicznego

4.4. Sposoby wyrażania preferencji w sprawach publicznych

4.5. Kryterium kosztów i korzyści

4.6. Zasady ustalania wyników głosowania w sprawach publicznych

4.7. Paradoks wyborczy

5. System finansów publicznych

5.1. Sektor publiczny a finanse publiczne

5.2. Struktura systemu finansów publicznych

5.3. Budżet państwa

5.3.1. Pojęcie budżetu państwa

5.3.2. Rozwój budżetu państwa

5.3.3. Cechy budżetu państwa

5.3.4. Funkcje budżetu państwa

5.3.5. Problem zasad budżetowych

5.4. Finanse regionalne

5.4.1. Przesłanki decentralizacji finansów publicznych

5.4.2. Podział kompetencji władz podstawą decentralizacji finansów publicznych

5.4.3. Finansowe podstawy działalności władz regionalnych

5.4.4. Mechanizm kształtowania finansowych zasobów regionu

5.5. Finanse lokalne

5.5.1. Problem granic autonomii władz samorządowych

5.5.2. Finansowe podstawy autonomii władz samorządowych

5.5.3. Rodzaje publicznych funduszy lokalnych

5.6. Publiczne fundusze celowe

5.6.1. Pojęcie funduszu celowego

5.6.2. Funkcje funduszy celowych

5.6.3. Rodzaje funduszy celowych

5.7. Finanse ubezpieczeń społecznych

5.7.1. Kwestia obowiązków państwa w zakresie ubezpieczeń

5.7.2. Wpływ ubezpieczeń emerytalno-rentowych na gospodarkę i finanse publiczne

5.8. System finansowy ubezpieczeń zdrowotnych

5.9. Ubezpieczenie od bezrobocia

5.10. Finanse agencji władz publicznych

6. Dochody publiczne

6.1. Przyczyny gromadzenia dochodów publicznych

6.2. Rodzaje dochodów publicznych

6.3. Podatek

6.3.1. Pojęcie podatku

6.3.2. Rodzaje podatków

6.3.3. Technika podatkowa

6.4. Opłaty

6.5. Cła

7. Gospodarcze i społeczne skutki podatków

7.1. Zasady podatkowe

7.2. Podatek a alokacja zasobów w gospodarce rynkowej

7.3. Rynkowe reakcje podmiotów na podatek

7.4. Efekt podatkowego spustoszenia

7.5. Wpływ podatków na oszczędności i inwestycje

7.6. Redystrybucyjne skutki podatków

7.7. Problem granic opodatkowania

7.8. Przerzucalność podatków

7.9. Ucieczka przed podatkami

7.10. Etyczne aspekty podatku

7.11. Cechy współczesnego systemu podatkowego

8. Wydatki publiczne

8.1. Istota wydatków publicznych

8.2. Kwestia granicy wydatków publicznych

8.3. Rodzaje wydatków publicznych

8.4. Problem racjonalizacji wydatków publicznych

8.4.1. Dwie płaszczyzny racjonalizacji wydatków publicznych

8.4.2. Efektywność wydatków publicznych

8.4.3. Metoda Afonso, Schuknechta i Tanziego

8.4.4. Metoda FDA

8.4.5. Metoda analizy danych granicznych (DEA)

8.4.6. Oszczędności w wydatkach publicznych

9. Nowatorskie zarządzanie finansami publicznymi

9.1. Zarządzanie finansami jako element nowego zarządzania publicznego

9.2. Metody racjonalizacji wydatków publicznych

9.2.1. Metody kształtowania wydatków publicznych

9.2.2. Programowanie budżetowe – charakterystyka idei

9.2.3. Programowanie budżetowe

9.2.4. Metoda analizy kosztów i korzyści

9.2.5. Metoda budżetowania od zera

9.2.6. Budżet jako narzędzie zarządzania i racjonalizacji wydatków jednostek publicznych

9.2.7. Rodzaje budżetów stosowanych w zarządzaniu podmiotami publicznymi

9.3. Uniwersalne zasady wykorzystania budżetu w zarządzaniu

9.4. Doświadczenia z metodami budżetowania wybranych krajów

9.4.1. Stany Zjednoczone

9.4.2. Programowanie budżetowe w Wielkiej Brytanii

9.4.3. Programowanie budżetowe w innych krajach

9.5. Budżet zadaniowy w Polsce

9.5.1. Eksperymenty władz samorządowych

9.5.2. Wdrożenie budżetu zadaniowego w administracji państwowej

9.5.3. Konstrukcja budżetu zadaniowego

9.5.4. Ocena budżetu zadaniowego

10. Równowaga budżetowa

10.1. Istota równowagi budżetowej

10.2. Czynniki równowagi budżetowej

10.3. Mnożnik zrównoważonego budżetu

10.4. Rodzaje sald budżetowych

10.5. Standardowe metody obliczania salda budżetowego (GFS i ESA)

10.6. Mechanizm powstawania deficytu budżetowego

10.7. Ekonomiczne rodzaje deficytu budżetowego

10.8. Równowaga budżetowa jako kryterium oceny działalności władz publicznych

11. Dług publiczny

11.1. Ekonomiczna istota długu publicznego

11.2. Rodzaje długu publicznego

11.3. Dług jawny a dług ukryty

11.4. Przyczyny powstawania długu publicznego

11.5. Dylematy związane z zaciąganiem pożyczek publicznych

11.6. Instrumenty zaciągania długu publicznego

11.7. Cele zarządzania długiem publicznym

12. Polityka finansowa państwa

12.1. Przedmiot polityki finansowej

12.2. Podmiot polityki finansowej

12.3. Cele polityki finansowej

12.4. Polityka monetarna

12.5. Polityka fiskalna

12.5.1. Istota i cele polityki fiskalnej

12.5.2. Narzędzia polityki fiskalnej

12.5.3. Instytucjonalne podstawy polityki fiskalnej

12.5.4. Aktywna i pasywna polityka fiskalna

12.6. Kwestia optymalnej polityki fiskalnej

12.7. Najnowsze trendy w polityce fiskalnej

12.8. Problem relacji między polityką monetarną a polityką fiskalną

12.8.1. Koncepcja policy mix

12.8.2. Koordynacja polityki monetarnej i polityki fiskalnej

12.8.3. Komitet Stabilności Finansowej – szansa na koordynację polityki finansowej

Część II. Finanse publiczne w Polsce

13. System finansów publicznych

13.1. Systemowe podejście do finansów publicznych

13.2. Przesłanki ustrojowe systemu finansów publicznych

13.3. Ewolucja systemu finansów publicznych w Polsce

13.4. Sektor finansów publicznych w Polsce

13.4.1. Sektor publiczny a sektor finansów publicznych

13.4.2. Zakres sektora finansów publicznych

13.4.3. Rozmiary sektora finansów publicznych

14. System budżetowy

14.1. Istota systemu budżetowego

14.2. Budżet państwa

14.2.1. Zakres ustawy budżetowej

14.2.2. Procedura budżetowa i kalendarium budżetowe

14.2.3. Klasyfikacja budżetowa

14.3. Koncepcja środków publicznych

14.4. System dochodów budżetu państwa

14.5. System wydatków budżetu państwa

14.6. Reguła wydatkowa

14.7. Wynik budżetu państwa

14.8. Budżet środków Unii Europejskiej

14.9. Jednostki sektora finansów publicznych

14.10. Podstawowe zasady gospodarowania finansowymi środkami publicznymi

14.10.1. Zasady ogólne

14.10.2. Audyt wewnętrzny

14.10.3. Kontrola zarządcza

14.11. Wieloletni Plan Finansowy Państwa

14.12. Budżety jednostek samorządu terytorialnego

14.12.1. Powstanie samorządowych gmin w 1990 r.

14.12.2. Radykalna reforma samorządowa z 1999 r.

14.12.3. Zasady funkcjonowania budżetu samorządowego

14.13. Dochody jednostek samorządu terytorialnego

14.13.1. Ewolucja systemu dochodów jednostek samorządowych

14.13.2. Dochody jednostek samorządu terytorialnego od 2004 r.

14.13.3. Dochody gminy

14.13.4. Dochody powiatu

14.13.5. Dochody województwa samorządowego

14.14. Struktura dochodów budżetów jednostek samorządu terytorialnego

14.15. Budżet obywatelski

15. System podatkowy

15.1. Przesłanki rewolucji podatkowej

15.2. Główne zasady i etapy budowania nowego systemu podatkowego

15.3. Ordynacja podatkowa

15.4. Kształt nowego systemu podatkowego

15.5. Charakterystyka podatków centralnych

15.5.1. Podatek dochodowy od osób fizycznych

15.5.2. Podatek dochodowy od osób prawnych

15.5.3. Podatek od towarów i usług (VAT)

15.5.4. Podatek akcyzowy

15.5.5. Inne podatki i opłaty centralne

15.6. Podatki i opłaty lokalne

15.6.1. Podatki lokalne

15.6.2. Opłaty lokalne

15.7. Kierunki zmian w systemie podatkowym

16. Fundusze celowe i agencje władz publicznych

16.1. Reformowanie publicznych funduszy celowych

16.2. Przegląd państwowych funduszy celowych

16.3. Agencje wykonawcze

16.4. Państwowe osoby prawne

16.5. Instytucje gospodarki budżetowej

17. Fundusze ubezpieczeń społecznych i fundusze emerytalne

17.1. Reforma systemu ubezpieczeń społecznych w Polsce w 1999 r.

17.2. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych

17.3. Fundusz Rezerwy Demograficznej

17.4. Otwarte fundusze emerytalne

17.5. Istota zmian w otwartych funduszach emerytalnych w latach 2011–2014

17.6. Pracownicze programy emerytalne oraz indywidualne konta emerytalne

17.7. Indywidualne Konto Zabezpieczenia Emerytalnego

17.8. Fundusze ubezpieczeń społecznych w rolnictwie

17.8.1. Fundusz Emerytalno-Rentowy

17.8.2. Fundusz Prewencji i Rehabilitacji

17.8.3. Fundusz Administracyjny

17.8.4. Fundusz Składkowy

18. Wydatki budżetowe

18.1. Wydatki budżetowe na tle wydatków publicznych

18.2. Wydatki budżetowe w układzie przestrzennym

18.3. Wydatki budżetu państwa – ogólna tendencja

18.4. Wydatki budżetu państwa według grup ekonomicznych

18.5. Wydatki budżetu państwa według funkcji

18.6. Wydatki sztywne i wydatki elastyczne

18.7. Wydatki budżetu państwa na gospodarkę

18.8. Pomoc publiczna

18.9. Wydatki jednostek samorządu terytorialnego

18.9.1. Wydatki gmin

18.9.2. Wydatki powiatów

18.9.3. Wydatki miast na prawach powiatów

18.9.4. Wydatki województw

19. Deficyt finansów publicznych i dług publiczny

19.1. Ewolucja podejścia do równowagi budżetowej

19.2. Charakter deficytu budżetowego w Polsce

19.3. Państwo na rynkach finansowych

19.3.1. Przyczyny emisji papierów wartościowych

19.3.2. Rodzaje papierów wartościowych emitowanych przez państwo

19.3.3. Działalność emisyjna państwa

19.4. Dług publiczny

19.4.1. Powstanie instytucji długu publicznego w Polsce

19.4.2. Koncepcja państwowego długu publicznego

19.4.3. Kształtowanie się długu publicznego w Polsce

19.4.4. Zagraniczny dług skarbu państwa

19.5. Koszty obsługi długu publicznego

19.6. Należności skarbu państwa

19.6.1. Mechanizm powstawania należności skarbu państwa

19.6.2. Ekonomiczne skutki należności skarbu państwa

20. Kryzysy i reformy finansów publicznych

20.1. Periodyzacja okresu transformacji z perspektywy finansów publicznych

20.2. Cechy gospodarki polskiej z perspektywy finansów publicznych

20.3. Kryzysy finansów publicznych

20.3.1. Symptomy kryzysów finansów publicznych

20.3.2. Kryzys w latach 1991–1992

20.3.3. Kryzys w latach 2001–2002

20.3.4. Wpływ kryzysu finansowego z 2008 r. na finanse publiczne

20.4. Reformy finansów publicznych

20.4.1. Sens i bezsens reform

20.4.2. Programy reform finansów publicznych

20.5. Bezpieczeństwo finansów publicznych

20.5.1. Istota bezpieczeństwa finansów publicznych

20.5.2. Narzędzia bezpieczeństwa

20.5.3. Narzędzia bezpieczeństwa strategicznego

20.5.4. Procedury ostrożnościowe i sanacyjne

20.5.5. Narzędzia bezpieczeństwa operacyjnego

21. Finanse Unii Europejskiej

21.1. Geneza Unii Europejskiej

21.2. Budżet Unii Europejskiej oraz wieloletnie ramy finansowe

21.2.1. Ogólna charakterystyka budżetu

21.2.2. Wieloletnie ramy finansowe

21.2.3. Zasoby własne Unii Europejskiej

21.2.4. Opracowywanie i wykonywanie budżetu ogólnego

21.2.5. Wydatki budżetu

21.2.6. Rozmiary i struktura wydatków z budżetu

21.2.7. Wieloletnie ramy finansowe 2014–2020

21.2.8. Rozliczenia Polski z Unią Europejską

21.3. Wpływ Unii Europejskiej na finanse publiczne – ujęcie instytucjonalne

21.3.1. Traktat z Maastricht

21.3.2. Pakt Stabilności i Wzrostu

21.3.3. Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu 2005

21.3.4. Pakiet aktów prawnych z 2011 r. – sześciopak

21.3.5. Pakt fiskalny

21.3.6. Program konwergencji w Polsce

21.3.7. Procedura nadmiernego deficytu

21.3.8. Dwupak

21.4. Europejskie fundusze stabilnościowe

21.4.1. Europejski Instrument Stabilności Finansowej

21.4.2. Europejski Mechanizm Stabilizacji Finansowej

21.4.3. Europejski Mechanizm Stabilności

21.5. Harmonizacja podatków w Unii Europejskiej

21.5.1. Przesłanki harmonizacji podatków

21.5.2. Harmonizacja podatków pośrednich

21.5.3. Problem harmonizacji i konkurencji w zakresie podatków bezpośrednich

21.5.4. Harmonizacja podatku od dochodów osobistych

21.5.5. Podatek od dochodów przedsiębiorstw – harmonizacja czy konkurencja

21.5.6. Zasada unikania podwójnego opodatkowania dochodów i majątku

21.5.7. Harmonizacja opodatkowania pozostałych dochodów

21.5.8. Perspektywy harmonizacji podatków

Bibliografia

Przypisy

Wstęp

Finanse publiczne jako subdyscyplina nauk ekonomicznych w ostatnich dekadach są przedmiotem żywego zainteresowania zarówno ekonomistów, prawników, politologów, specjalistów z zakresu nauk o zarządzaniu, polityków, praktyków gospodarczych i – co najważniejsze – obywateli. W naszym kraju, w którym dokonała się zmiana ustroju gospodarczego i politycznego, zainteresowanie to jest tym bardziej zrozumiałe, że nie w pełni rozpoznane są jeszcze zjawiska i mechanizmy funkcjonowania finansów publicznych w warunkach systemu demokratycznego oraz gospodarki rynkowej.

Przykładem zainteresowania społeczeństwa i jego obywateli finansami publicznymi są reakcje na nakładane przez państwo daniny publiczne, zwłaszcza podatki. W tej kwestii wyrażane są różne poglądy i rozmaite pomysły na ich wykorzystanie jako narzędzi finansowania zadań publicznych. Pod wpływem różnych doktryn pomysły te przybierają niekiedy skrajną formę populizmu podatkowego, czyli bezkrytycznych zaleceń sprowadzających się do ich obniżania bez należytego rozpoznania negatywnych skutków takich decyzji, czyli deficytów budżetowych, wzrastającego długu publicznego i rosnących kosztów jego obsługi. Nakładanie podatków niekoniecznie jednak łączone jest z potrzebami finansowymi państwa, a w gruncie rzeczy z potrzebami społeczeństwa w zakresie finansowania dóbr publicznych i społecznych.

Intrygujące jest również zjawisko populizmu wydatkowego przejawiające się w różnych programach i projektach na wydawanie pieniędzy przez polityków. Sprawia to wrażenie, że dysponenci środków finansowych traktują je jako własne, co jest nonsensem, gdyż państwo, wykorzystując prerogatywy władzy w celu zdobycia dochodów z podatków i innych przymusowych danin publicznych, jest państwem podatkowym. Takie podejście do finansowych środków publicznych jest zjawiskiem niebezpiecznym, zwłaszcza gdy reformy różnych dziedzin życia społecznego i publicznego są narzucane społeczeństwu, a finansowe konsekwencje tych wątpliwych reform czy wręcz pseudoreform skutkują wzrostem obciążeń podatkowych lub przyrostem długu publicznego.

Obserwacja zjawisk w obszarze finansów publicznych przynosi, niestety, wiele przykładów zarówno populizmu podatkowego, jak i populizmu wydatkowego. Wynika to stąd, że wprawdzie finanse publiczne w warunkach gospodarki pieniężnej są kategorią obiektywną w tym sensie, że trudno byłoby sobie wyobrazić funkcjonowanie gospodarki i społeczeństwa bez instytucji państwowych i publicznych, ale posługiwanie się finansami publicznymi (zbyt wysokie podatki, nietrafnie adresowane wydatki) narażone jest na arbitralność, a niekiedy na woluntaryzm przynoszący społeczeństwu negatywne skutki. Przesłaniem nauki o finansach publicznych jest ograniczanie tych negatywnych zjawisk, skoro eliminacja ich nie jest możliwa. Nie jest możliwa, ponieważ finanse publiczne ze swej istoty są narzędziem polityki państwa, implikują stosunki społeczne, stąd opis i analiza zjawisk finansowych w sferze publicznej nie mogą być oderwane od pozycji państwa w systemie politycznym kraju i od doktryny społeczno-gospodarczej państwa. Inne podejście do finansów publicznych uważałbym za anachroniczne.

Społeczeństwa nie są jednak, jak pokazuje historia, bezbronne ani wobec samowoli podatkowej, ani wydatkowej państwa. Wraz z upływem czasu wzrastała świadomość podatkowa obywateli, coraz lepsze jest zrozumienie zależności między ponoszonymi ciężarami fiskalnymi przez obywateli a korzyściami odnoszonymi przez podatników. Działalność fiskalna państwa, polityka wydatkowania pieniędzy publicznych, zadłużanie społeczeństwa są więc poddawane coraz silniejszej kontroli i weryfikacji przez społeczeństwo. W znacznym stopniu ułatwiają to systemy demokratyczne, w których funkcjonują finanse publiczne. Taki kierunek ewolucji stosunków finansowych między obywatelami a państwem powinien sprzyjać zawarciu umowy społecznej między nimi w sprawach obciążeń podatkowych – z jednej strony, a poziomem i rodzajem dóbr publicznych i społecznych dostarczanych przez państwo – z drugiej strony. W każdym razie czasy, w których rządzący mogli korzystać bez żadnych ograniczeń z prerogatyw władzy w kwestiach finansów publicznych, minęły bezpowrotnie.

O coraz większym zainteresowaniu rolą finansów publicznych w życiu obywateli może świadczyć ustawiony w centrum Warszawy zegar odliczający wzrastający dług publiczny naszego kraju. U podatnika patrzącego na taki zegar zapewne pojawi się refleksja, a następnie wiele pytań: o co tutaj chodzi, cóż to jest ten dług publiczny, czy on mnie dotyczy, jakie są przyczyny długu, kto będzie go spłacał, kiedy i jakie może być obciążenie mojej osoby przyszłymi podatkami. Inny obszar zainteresowania obywatela finansami publicznymi dotyczy zagadnienia związanego z przyszłymi emeryturami, a ściślej – ze źródłami ich finansowania. Rodzi się pytanie, czy odkładane dzisiaj przymusowe składki emerytalne zapewnią moją bezpieczną starość, skoro w mediach i w obiegowej opinii można spotkać katastroficzne prognozy wynikające ze starzenia się społeczeństw, którego skutkiem może być bankructwo publicznego systemu emerytalnego. Wyrazem rosnącego zainteresowania obywateli gospodarowaniem środkami publicznymi, tym razem w wymiarze lokalnym, są inicjatywy sporządzania budżetów obywatelskich, a więc takich, w których mieszkańcy wspólnot lokalnych chcą uczestniczyć w większym niż dotychczas stopniu w decyzjach o zadaniach realizowanych przez władze samorządowe. Podane przykłady to tylko niektóre przejawy zainteresowania finansami publicznymi.

Finanse publiczne, zarówno jako nauka, jak i praktyczna dziedzina, mają bogatą tradycję. Są tak stare jak instytucja państwa; towarzyszyły i towarzyszą rozwojowi cywilizacyjnemu. Zmieniają się jednak warunki, w których funkcjonują finanse publiczne. Co więcej, w ostatnich dekadach zmiany te uległy gwałtownemu przyspieszeniu. Globalizacja stosunków gospodarczych, rewolucja informacyjna, powstawanie ponadnarodowych ugrupowań gospodarczych i inne powodują, że tworzy się nowe środowisko, nowa jakość, w której obecnie funkcjonują finanse publiczne. Rozwój elektronicznych środków masowej komunikacji stwarza możliwość lepszego i szybszego zrozumienia różnych zjawisk implikujących finanse publiczne. Więcej, daje obywatelom szansę reakcji na różne groźne zjawiska. Przykładem tego mogą być reakcje i protesty społeczeństw wielu krajów na wielce ryzykowną działalność banków i instytucji finansowych, które, dążąc do maksymalizacji korzyści, zmusiły rządy do działań ratunkowych wobec tych instytucji, co w ostateczności oznaczało przerzucenie skutków kryzysu finansowego na podatników.

Odnosząc się z pełnym respektem do dotychczasowego dorobku teorii finansów publicznych oraz doświadczeń z jego wykorzystywania w praktyce, zdecydowałem się na ich nowe ujęcie, określając go umownie współczesnym ujęciem finansów publicznych. Skłoniły mnie do tego wspomniane istotne zmiany warunków, w których funkcjonują obecnie finanse publiczne. Chodzi tutaj o skutki dla finansów publicznych procesów globalizacyjnych i towarzyszącym im nowe zjawisko określane mianem finansjalizacji gospodarki, która przyniosła zagrożenia dla finansów publicznych, a tym samym dla społeczeństwa. Finanse publiczne nabierają zupełnie nowego wymiaru w warunkach integracji politycznej, społecznej, gospodarczej związanej z członkostwem danego kraju w Unii Europejskiej (Unii Gospodarczej i Walutowej). Posługiwanie się finansami publicznymi w klasycznym modelu, przy pełnej autonomii władz w tym obszarze, a wykorzystywanie finansów publicznych w warunkach przynależności do ponadnarodowego ugrupowania gospodarczego, to dwa różne światy. Przynależność danego kraju do zinstytucjonalizowanego ugrupowania gospodarczego dla finansów publicznych oznacza zwłaszcza: konieczność przestrzegania fiskalnych kryteriów z Maastricht, obowiązek respektowania unijnej reguły wydatkowej przy opracowywaniu budżetu państwa, obowiązek sporządzania i aktualizowania programów konwergencji lub stabilności, harmonizacji systemów podatkowych.

W ostatnich dekadach zmieniło się też radykalnie podejście do wykorzystywania finansowych środków publicznych. W podejściu tym charakterystyczne stało się stosowanie przez jednostki sektora finansów publicznych w jak największym stopniu metod gospodarowania podobnych do metod stosowanych w sektorze komercyjnym. Chodzi o wdrożenie metod sprzyjających efektywnemu wykorzystywaniu pieniędzy publicznych, zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym. Wyrazem tego jest determinacja władz do wdrożenia programowania budżetowego, które w naszej wersji przyjęło formę budżetu zadaniowego.

We współczesnych finansach publicznych coraz bardziej zarysowuje się więc granica między dysponentem środków publicznych a wykonawcą zadań publicznych. Pojawiło się zjawisko konkurencji przy dostępie do środków publicznych, wynikające m.in. z regulacji unijnych, a więc z konieczności respektowania zasady równego dostępu podmiotów do środków publicznych. Oznacza to, że w wykonywanie zadań i dostarczanie dóbr publicznych są zaangażowane także podmioty prywatne, a decydującym kryterium staje się efektywność.

W ostatnich latach, zwłaszcza po globalnym kryzysie finansowym, zagrożenie wynikające z destabilizującej roli finansów publicznych w stosunku do całego systemu finansowego i gospodarki realnej wysuwa się na jedno z czołowych wyzwań. Stąd też podejmowane są przez władze unijne i władze krajowe próby ograniczania do minimum ryzyka kolejnego kryzysu w finansach publicznych w takiej skali, jaka wystąpiła w Grecji, Irlandii, Portugalii, Hiszpanii czy we Włoszech. Działania te, polegające na tworzeniu nowych aktów prawnych, nowych instytucji i instrumentów, w istotnym stopniu wpływają na warunki funkcjonowania finansów publicznych. Działania te można zrozumieć także z polskiej perspektywy, gdyż w okresie transformacji przynajmniej dwukrotnie mieliśmy do czynienia z głębokimi kryzysami finansów publicznych. Ostatni globalny kryzys finansowy, który dotknął Europę, spowodował napięcia w finansach również naszego kraju. Dlatego konieczne jest ustosunkowanie się do przyczyn kryzysów finansów publicznych oraz do programów ich naprawy, często określanych jako reformy finansów publicznych.

Inna zmiana jakościowa w finansach publicznych wdrożona w krajach członkowskich Unii Europejskiej jest związana z wieloletnim planowaniem finansowym (budżetowym). Wprawdzie podstawową jednostką czasu jest rok budżetowy, ale nastąpiło wydłużenie horyzontu czasowego przy budowie budżetu państwa. W krajach Unii Europejskiej wieloletnie planowanie finansowe jest obligatoryjne, stanowi podstawę wykorzystania finansów publicznych do realizacji ich zadań przy jednoczesnym zachowaniu warunków bezpieczeństwa finansowego.

Wymienione powyżej nowe warunki, w których funkcjonują obecnie finanse publiczne, a także wiele innych zmian starałem się uwzględnić w rozważaniach zaprezentowanych w poszczególnych rozdziałach książki. To ambitne przedsięwzięcie wymagało przeprowadzenia zarówno rozważań podstawowych dotyczących finansów publicznych, jak i rozważań szczegółowych wskazujących na konkretne rozwiązania, które są stosowane w praktyce polskiej, unijnej oraz światowej.

Książka ma więc charakter zarówno teoretyczny, jak i empiryczny. Nawiązuję w niej do klasycznej teorii finansów publicznych, ale pokazuję też najnowsze ujęcia roli kategorii finansowych we współczesnym społeczeństwie i gospodarce. Praca jest próbą systematycznego ujęcia wszystkich najważniejszych aspektów finansów publicznych w wymiarze krajowym oraz ponadnarodowym, zwłaszcza unijnym. W pracy starałem się uchwycić najważniejsze cechy zarówno sfery finansów publicznych, jak i sfery realnej gospodarki polskiej.

Książkę można uznać za kompletną w zakresie teorii i praktyki finansów publicznych. To całościowe ujęcie przełożyło się na stosunkowo sporą jej objętość.

Książka przeznaczona jest przede wszystkim dla studentów ekonomii, finansów, administracji i prawa. Mam nadzieję, że wzbudzi też zainteresowanie szerszego grona Czytelników, w tym polityków i pracowników aparatu skarbowego oraz sektora publicznego.

Chciałbym wyrazić podziękowania moim najbliższym współpracownikom: dr Alinie Klonowskiej, dr Annie Moździerz, dr Katarzynie Owsiak, dr. Piotrowi Podsiadło, dr Katarzynie Stabryle-Chudzio, mgr. Radosławowi Ślusarczykowi za pomoc i uwagi przy aktualizacji i weryfikacji danych empirycznych.

Stanisław Owsiak

Część I
Podstawy teorii finansów publicznych

Rozdział 1

Przedmiot nauki o finansach publicznych

1.1. Pojęcie nauki o finansach publicznych

1.2. Kategoria potrzeb zbiorowych

1.3. Dobro publiczne

1.4. Dobro społeczne

1.5. Finanse publiczne jako przedmiot zainteresowania różnych dyscyplin

1.1. Pojęcie nauki o finansach publicznych

Gdy przystępuje się do studiowania określonej dziedziny wiedzy, niezbędne jest – w miarę precyzyjne – określenie jej przedmiotu, celów poznawczych, metody badawczej, funkcji spełnianych wobec praktyki itd. Nie zawsze jest to możliwe. Rozwój nauki i postępująca specjalizacja badań powodują, że wiele dyscyplin „zgłasza pretensje” do danego przedmiotu poznania. Inaczej mówiąc, zjawiska i procesy występujące w otaczającym nas świecie są przedmiotem zainteresowania różnych dyscyplin. Fakt ten należy uznać – mimo wspomnianych trudności definicyjnych – za pożyteczny dla rozwoju nauki. Interdyscyplinarne podejście do zjawisk i procesów występujących w przyrodzie oraz w społeczeństwie pozwala lepiej rozpoznać ich istotę i rządzące nimi prawa.

W procesie poznawczym ważna jest metoda, którą posługują się poszczególne dyscypliny wiedzy. Różne podejścia – ze względu na zastosowaną metodę – do danego przedmiotu są wielce pożyteczne, jeżeli chodzi o realizację poznawczych i aplikacyjnych celów nauki.

Te abstrakcyjne rozważania dotyczące definicji każdej dziedziny wiedzy mają konkretny cel. Jest nim wyjaśnienie przyczyn trudności ze zdefiniowaniem nauki o finansach publicznych[1]. Trudności te są zresztą pochodną trudności występujących przy definiowaniu nauki o finansach, a przymiotnik „publiczne” wcale nie ułatwia zadania. Należy zresztą zauważyć, że charakter definicji nauki o finansach publicznych jest zdeterminowany – co zrozumiałe – rodzajem dyscypliny, w ramach której jest formułowana. Inaczej rozłożone są akcenty w definicjach ekonomicznych, a inaczej np. w definicjach prawniczych.

Podejście do poszczególnych dyscyplin wiedzy się zmieniało. Nie inaczej było z pojmowaniem istoty finansów publicznych. Rozumienie finansów publicznych jako dyscypliny ściśle związanej z ekonomią było zdeterminowane – w znacznym stopniu – paradygmatami klasycznej i neoklasycznej ekonomii, a nawet – chociaż w mniejszym stopniu – ekonomii keynesowskiej. W takim ujęciu finanse publiczne widziane były głównie przez pryzmat skutków, jakie dla sytuacji i zachowań mikropodmiotów (przedsiębiorstw i gospodarstw domowych) mają podatki i inne instrumenty fiskalne. Podejście takie jest w pełni zasadne, gdyż w klasycznej i neoklasycznej ekonomii centralnym obiektem obserwacji jest właśnie mikropodmiot. Podatki są traktowane jako czynniki zewnętrzne, które i przedsiębiorca, i gospodarstwo domowe musi uwzględniać w swoich decyzjach jako dane. „W tradycyjnym ujęciu finansów publicznych rozważano zachowania indywidualne w sferze prywatnej. Natomiast nie rozpatrywano w sposób dostateczny zachowań w sferze publicznej”[2]. Podejście takie było do pewnego stopnia usprawiedliwione tym, że zadania państwa ograniczały się do wąsko rozumianych funkcji publicznych. Podatki były więc traktowane jako zło konieczne, będące ceną za pilnowanie porządku i ochronę ustroju. Jednak wraz z upływem czasu państwo – pod wpływem różnych czynników – zgłaszało coraz większe zapotrzebowanie na dochody, co w coraz większym stopniu zmuszało do sięgania do podatków (dochodów innych podmiotów). Fakt ten stał się wyzwaniem poznawczym i aplikacyjnym dla finansów publicznych. Zajmowanie się tylko skutkami decyzji dla mikropodmiotów podejmowanych w ramach polityki fiskalnej było już zdecydowanie niewystarczające. Przedmiot finansów publicznych musiał zostać rozszerzony o kwestie dotyczące „żyjącego własnym życiem” sektora publicznego. Rodziły się pytania dotyczące jego wielkości, przyczyn nakładania podatków, sposobów (kierunków) wykorzystywania środków publicznych, rodzajów instytucji finansowych funkcjonujących w gospodarce itd. Dopiero po rozpoznaniu tych kwestii można było badać wpływ decyzji finansowych (fiskalnych) na sytuację mikropodmiotów, a w szczególności sprzężenia zwrotne zachodzące między decyzjami władz fiskalnych a decyzjami przedsiębiorców i gospodarstw domowych. Nowy obszar poszukiwań finansów publicznych jest związany z makroekonomicznym podejściem do decyzji fiskalnych. W poszukiwaniach tych nie chodziło już tylko o zachowania mikropodmiotów w stosunku do władz fiskalnych, lecz także o wpływ tych decyzji na wzrost gospodarczy, równowagę gospodarczą, skalę redystrybucji dochodu narodowego, rozkład dochodów w społeczeństwie przed opodatkowaniem i po nim, wpływ na zjawiska inflacyjne, granicę ciężarów publicznych, sposób alokacji ośrodków publicznych i ich wpływ na procesy makroekonomiczne.

W poszukiwaniu definicji nauki o finansach publicznych wielce przydatne jest kryterium własności. Według niego działalność gospodarczą i społeczną dzieli się na: prywatną i publiczną. Ze względów organizacyjnych, statystycznych i analitycznych wyróżnia się: sektor prywatny i sektor publiczny. Zastosowanie kryterium własności pozwala stwierdzić, że przedmiotem nauki o finansach publicznych są zjawiska oraz procesy związane z powstawaniem i rozdysponowywaniem pieniężnych środków publicznych, zapewniających funkcjonowanie sektora publicznego[3].

Do wyjaśnienia istoty finansów publicznych do pewnego stopnia przydatna jest definicja istniejąca w polskim prawodawstwie, według której finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, a w szczególności:

1) gromadzenie dochodów i przychodów publicznych;

2) wydatkowanie środków publicznych;

3) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa;

4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne;

5) zarządzanie środkami publicznymi;

6) zarządzanie długiem publicznym;

7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej[4].

Takie podejście do przedmiotu nauki o finansach, choć wielce przydatne do celów praktycznych, jest jednak niewystarczające do uzyskania odpowiedzi na pytanie, jakimi konkretnymi zjawiskami zajmuje się ta dziedzina wiedzy.

W szczególności przedstawiona wyżej definicja nauki o finansach publicznych ma podstawową wadę: sprowadza jej przedmiot wyłącznie do nauki o gospodarowaniu pieniężnymi środkami publicznymi. Podejście takie było typowe dla klasycznej ekonomii, a więc dla okresu kapitalizmu wolnokonkurencyjnego. Ogromny przełom we współczesnej doktrynie ekonomicznej, postęp w badaniach nad funkcjonowaniem gospodarki kapitalistycznej, rozwój narzędzi oddziaływania państwa na gospodarkę itd. spowodowały, że powyższa definicja nauki o finansach publicznych jest po prostu anachroniczna. Akceptując zatem pogląd, że nauka o finansach publicznych zajmuje się funduszami, które tworzą i którymi dysponują władze publiczne (zwłaszcza takimi funduszami, jak: budżet państwa, budżety samorządowe, publiczne fundusze ubezpieczeniowe), chcę wyraźnie podkreślić, że przedmiotem zainteresowania tej dyscypliny wiedzy – w nowoczesnym ujęciu – jest nie tylko zewnętrzna pieniężna forma funduszy publicznych, lecz także ich treść ekonomiczna, społeczna, polityczna itp.

Nauka o finansach publicznych bada zatem zarówno przyczyny, dla których tworzy się fundusze publiczne, jak i różnorodne skutki, jakie wywołuje tworzenie funduszy publicznych. Ustalania przyczyn oraz skutków istnienia funduszy publicznych nie można ograniczać do pytań i odpowiedzi formułowanych na wysokim szczeblu abstrakcji. Nie można np. poprzestać jedynie na skonstatowaniu faktu, że fundusze publiczne powstają dlatego, że państwo i inne związki publicznoprawne zgłaszają popyt na pieniądz.

Nauka o finansach publicznych musi szukać odpowiedzi na podstawowe pytania dotyczące zjawisk zachodzących w sferze gospodarczo-społecznej, związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem pieniężnych środków publicznych. O stopniu złożoności przedmiotu badań nauki finansów publicznych świadczą przedstawione niżej grupy pytań szczegółowych dotyczących: (1) sfery społeczno-ekonomicznej, (2) mechanizmu gromadzenia środków finansowych, (3) mechanizmu rozdysponowywania środków finansowych.

Sfera społeczno-ekonomiczna

• Jaki stopień interwencji fiskalnej państwa w dochody podmiotów jest możliwy do zaakceptowania przez społeczeństwo?

• Czy możliwe jest takie zaspokojenie popytu na pieniądz zgłaszanego przez państwo, które nie ogranicza nadmiernie przedsiębiorczości i zdolności do inwestowania, zdolności do tworzenia oszczędności pieniężnych przez gospodarstwa domowe, ale jednocześnie pozwala państwu skutecznie realizować funkcje publiczne, społeczne i gospodarcze?

• Jakie mechanizmy zastosować, aby działalność państwa w sferze finansów publicznych była skoordynowana z innymi obszarami aktywności państwa, zwłaszcza w sferze monetarnej?

• Jakie skutki dla gospodarki i społeczeństwa spowoduje kreowanie popytu na pieniądz przez władze publiczne?

• W jaki sposób umiejętnie łączyć cele czysto fiskalne, sprowadzające się do zaspokojenia popytu władz publicznych na pieniądz (dochody), z celami pozafiskalnymi, takimi jak wspieranie wzrostu gospodarczego, walka z bezrobociem, korygowanie rozkładu dochodów wynikającego z niesprawności rynku itp.?

• Jaki stopień nierównowagi w finansach państwa (zwłaszcza w budżecie państwa) jest do zaakceptowania, bo nie wywołuje negatywnych skutków dla ogólnej równowagi gospodarki, nie generuje zjawisk inflacyjnych w gospodarce?

• Jaki poziom zadłużania się państwa jest do zaakceptowania, pod jakimi warunkami (np. cel zaciąganych pożyczek, koszty pozyskiwania pieniądza) i jakie konsekwencje dla przyszłych pokoleń ma dług publiczny?

• Jakie powinny być źródła pożyczek publicznych, tj. krajowe czy zagraniczne, jakimi instrumentami posługiwać się, aby skoordynować dwa ważne dla finansów publicznych kryteria, którymi są: minimalizacja kosztów pozyskania pożyczek oraz płynność finansowa państwa (zwłaszcza budżetu państwa)? Implikuje to zagadnienie optymalizacji zarządzania długiem publicznym.

• W jakich sytuacjach działalność pożyczkowa państwa może stabilizować, a w jakich destabilizować rynki finansowe?

• W jakim zakresie jest możliwa, a w jakim zakresie niecelowa jest koordynacja polityki finansowej danego państwa z innymi państwami? Kwestia ta jest istotna przy zachodzących współcześnie procesach globalizacyjnych, powstawaniu ugrupowań gospodarczych, tworzeniu jednolitego obszaru monetarnego; procesy te nie mogą pozostawać bez wpływu na autonomiczność działania państwa w sferze równowagi finansowej, poziomu zadłużenia, stanowienia podatków, alokacji środków publicznych itd.

Mechanizm gromadzenia finansowych środków publicznych

• Dlaczego władze publiczne zgłaszają popyt na pieniądz (dochód) w takiej, a nie innej wysokości?

• Jakie czynniki kształtują wielkość tego popytu?

• W jaki sposób popyt na pieniądz może być zaspokojony, w szczególności, jaka ma być relacja między pieniądzem bezzwrotnym (podatki, cła, opłaty) a pieniądzem zwrotnym (pożyczki, kredyty)?

• Jakie kryteria zastosować przy nakładaniu danin (ciężarów) publicznych, a więc kto powinien być opodatkowany, jaki przedmiot opodatkowania przyjąć, jaką podstawę opodatkowania przyjąć, jak interpretować regułę zdolności podatkowej podmiotu, czy i jakie stosować preferencje wobec podatników, jaka powinna być relacja między ciężarami w formie podatków bezpośrednich (podatki dochodowe, majątkowe) a ciężarami w formie podatków pośrednich (podatki przychodowe, akcyza)?

• Jaką formę organizacyjną gromadzonych i wydatkowanych pieniężnych środków publicznych należy preferować, a więc w jakich dziedzinach wskazane jest stosowanie funduszy typu budżetowego, w jakich funduszy typu celowego i w jakich innych form?

• Jak powinien być zbudowany aparat skarbowy, aby możliwe było skuteczne ściąganie danin publicznych i aby były przestrzegane akceptowane przez społeczeństwo zasady ponoszenia ciężarów publicznych (zasady podatkowe)?

• Jak kształtować udział władz centralnych i władz samorządowych w gromadzeniu i wydatkowaniu środków publicznych, aby, z jednej strony, zapewnić bezpieczeństwo finansowe kraju, rozumiane jako zdolność władz centralnych do realizacji fundamentalnych funkcji publicznych, a z drugiej strony, aby tworzyć finansowe warunki rozwoju samorządności?

Mechanizm rozdysponowywania środków publicznych

• Jakie dziedziny życia społecznego i gospodarczego powinny być finansowane z funduszy publicznych, w jakich proporcjach itd., co wiąże się ściśle z funkcjami państwa oraz realizowaną w ich ramach doktryną społeczno-ekonomiczną?

• Jakimi metodami osiągać najwyższą społeczną i ekonomiczną efektywność wydatków publicznych?

• Jakie mierniki i parametry należy przyjąć za podstawę dopływu środków finansowych, aby zaspokojenie potrzeb finansowych z funduszy publicznych było względnie równomierne i sprawiedliwe?

• Jak należy ową sprawiedliwość rozumieć; czy przyjąć zasadę prostej kapitacji (wydatki per capita), czy zasadę złożonej kapitacji (wydatki na mieszkańca, ale z uwzględnieniem struktury wiekowej czy zawodowej ludności, stanu infrastruktury gospodarczej i społecznej itp.)?

• Jakie formy organizacyjne i prawne zastosować w stosunku do podmiotów prowadzących gospodarkę środkami publicznymi (jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, agencje władz publicznych itp.)?

• Jakie techniki wydatkowania funduszy publicznych powinny być zastosowane, aby wyznaczone cele społeczne, ekonomiczne, polityczne itp. były jak najlepiej zrealizowane?

• Jak kształtować relacje między różnymi szczeblami władz publicznych, aby ich działalność była należycie skoordynowana z punktu widzenia realizacji – za pomocą finansów publicznych – celów społecznych i gospodarczych?

• Jakie mechanizmy regulujące dopływ środków finansowych do poszczególnych szczebli władz publicznych powinny być zastosowane, aby możliwe było realizowanie określonej strategii zaopatrzenia poszczególnych obywateli, zbiorowości lokalnych oraz całego społeczeństwa w dobra publiczne?

Sformułowane pytania znacznie przybliżają przedmiot nauki o finansach publicznych. Poszukiwaniu odpowiedzi na te i inne pytania poświęcona jest niniejsza książka.

Nie roszcząc pretensji do sformułowania doskonałej definicji nauki o finansach publicznych, trzeba stwierdzić, że klasyczna nauka o finansach publicznych (nauka skarbowości) bada zjawiska i procesy związane z tworzeniem funduszy publicznych, w szczególności takich jak: budżet państwa, budżety samorządowe, fundusze ubezpieczeń społecznych, inne fundusze publiczne. Nowoczesna nauka o finansach publicznych nie ogranicza się do badania gospodarki funduszami publicznymi, lecz wyjaśnia treść ekonomiczną i społeczną funduszy publicznych, stara się uchwycić związki przyczynowo-skutkowe między gromadzeniem pieniężnych środków publicznych a procesami gospodarowania, procesami społecznymi i procesami politycznymi. Świadczą o tym powyższe pytania, zarówno fundamentalne, jak i szczegółowe. Wyniki badań i analiz prowadzonych w ramach nauki o finansach publicznych mają więc podstawowe znaczenie dla funkcjonowania społeczeństwa, gospodarki i państwa. Są wykorzystywane w polityce społecznej i polityce gospodarczej (interwencjonizm). Przyczyniają się również do doskonalenia demokratycznego systemu politycznego. Z powyższej definicji wynika, że finanse publiczne są przedmiotem zainteresowania różnych nauk społecznych.

1.2. Kategoria potrzeb zbiorowych

Punktem wyjścia sformułowania definicji finansów publicznych było – jak pamiętamy – kryterium własności.

Fakt występowania własności publicznej prowokuje do postawienia wielu pytań[5]. Do najważniejszych należy zaliczyć:

1. Jakie są przyczyny powstania własności publicznej?

2. Co jest przedmiotem własności publicznej?

3. Jakie funkcje spełnia własność publiczna?

Pełna odpowiedź na nie – ze względu na zakres pracy – jest niemożliwa; ograniczę się zatem do kwestii ułatwiających zrozumienie istoty finansów publicznych.

Wyjaśnienie natury własności publicznej, przyczyn jej powstawania oraz funkcji spełnianych w życiu społecznym i gospodarczym wymaga rozpatrzenia kwestii potrzeb ludzkich.

Działalność gospodarcza człowieka ma na celu zaspokajanie jego potrzeb. Kategoria potrzeb ludzkich stanowi więc centralny element teorii ekonomii oraz pierwotny motyw gospodarczej aktywności człowieka. Potrzeby ludzkie są przedmiotem zainteresowania nie tylko teorii ekonomii, lecz także psychologii, socjologii, filozofii. Wynika to ze zróżnicowania charakteru potrzeb ludzkich, systemów wartości, którymi kierują się ludzie przy zaspokajaniu potrzeb, sposobów zaspokajania potrzeb itp.

Spośród wielu definicji spotykanych w literaturze przedmiotu wybrałem tę, która ściśle wiąże się z finansami publicznymi: „Potrzeba jest pożądaniem wartości użytkowych (dóbr i usług), wynikającym z osiągniętego rozwoju gospodarczego i kulturalnego ludzkości. Owe pożądanie przejawiają zarówno jednostki, jak też grupy społeczne i całe społeczeństwo”[6]. W definicji tej na podkreślenie zasługują potrzeby zgłaszane przez grupy społeczne i całe społeczeństwo. Do sprawy tej zaraz powrócę.

Obserwacje i badania dotychczasowego rozwoju potrzeb ludzkich, prowadzone w ramach różnych dyscyplin wiedzy, pozwalają na sformułowanie pewnych prawidłowości. Zwrócę uwagę na te, które są istotne z punktu widzenia finansów publicznych.

Potrzeby ludzkie mają charakter nieograniczony, co oznacza, że na coraz wyższym poziomie rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturalnego pojawiają się nowe rodzaje potrzeb (tzw. prawo stałego wzrostu poziomu potrzeb). Wzrost potrzeb jest wywołany postępem technicznym, organizacyjnym, naukowym, rozwojem twórczości, zmianami politycznymi i ideologicznymi[7]. Wraz z rozwojem materialnego dobrobytu społeczeństwa wzrasta znaczenie tzw. potrzeb wyższego rzędu (np. potrzeb kulturalnych).

O ile zgłaszane przez ludzi potrzeby są nieograniczone, o tyle możliwości ich zaspokajania zawsze są ograniczone. Wynika to z ograniczoności zasobów (ziemi, pracy, kapitału), dzięki którym można wytworzyć ograniczoną ilość towarów i usług zaspokajających potrzeby ludzkie.

Prawo ograniczonych możliwości zaspokajania potrzeb ludzkich ma charakter względny i ogólny, gdyż w ramach danych zasobów stopień zaspokojenia potrzeb poszczególnych jednostek lub grup społecznych może być istotnie zróżnicowany.

Przyczyny różnego stopnia zaspokajania potrzeb ludzkich są liczne i mają różnorodny charakter. Decydujące są zachowania poszczególnych osób. Chodzi zwłaszcza o: (a) chęć do zdobywania wiedzy i kwalifikacji, (b) chęć do pracy, (c) umiejętność osiągania dochodów, (d) umiejętność gospodarowania dochodami (oszczędzanie, inwestowanie). Innymi słowy, dla stopnia zaspokojenia potrzeb jednostki ważne są przyjęte kryteria wyboru rodzaju potrzeb i poziomu ich zaspokajania.

Na poziom zaspokajania potrzeb ludzkich znaczący wpływ wywiera także państwo oraz władze samorządowe; wynika to z naturalnych cech niektórych potrzeb, jak też ze świadomej polityki społecznej i kulturalnej prowadzonej przez władze publiczne.

Naturalne cechy niektórych potrzeb powodują, że mogą one być zaspokajane tylko w sposób zbiorowy, np. obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, administracja państwowa, ochrona sanitarna, oświetlenie ulic, korzystanie z dróg publicznych. Cechą charakterystyczną tego rodzaju potrzeb jest to, że ich odbiorcą jest społeczeństwo jako całość lub grupa osób (np. wspólnota gminna). Zaspokajanie potrzeb zbiorowych wymaga nakładów kapitałowych i bieżących; oznacza to, że w warunkach gospodarki pieniężnej konieczne są określone dochody (środki pieniężne) na sfinansowanie procesu zaspokajania potrzeb zbiorowych. Ponieważ władze publiczne nie mają, w zasadzie, możliwości tworzenia dochodów na sfinansowanie procesów gospodarczych związanych z zaspokajaniem potrzeb zbiorowych, zmuszone są sięgać do dochodów innych podmiotów krajowych, głównie gospodarstw domowych, przedsiębiorstw i – ewentualnie – zagranicy. Współczesne państwo jest więc państwem podatkowym[8], co sprawia, że w pewnym stopniu znajduje się w sytuacji komfortowej, gdyż pozyskiwanie dochodu (pieniądza) odbywa się w drodze przymusu, przy wykorzystaniu atrybutów państwa, w tym środków represji wobec podatników. W dalszych rozważaniach wykażemy, że ta komfortowa sytuacja wywołuje wiele kontrowersji i często jest powodem ostrych ataków na państwo.

Z powyższego wynika, że zaspokojenie potrzeb zbiorowych zawsze ogranicza możliwości zaspokojenia potrzeb indywidualnych. Wyłania się stąd istotna kwestia zakresu (rozmiarów) potrzeb zbiorowych finansowanych z funduszy publicznych. Okazuje się bowiem, w przypadku części potrzeb to nie ich naturalne (fizyczne) cechy decydują o sposobie zaspokojenia, lecz ważne inne względy społeczne i/lub ekonomiczne. Do takich potrzeb można zaliczyć np.: potrzeby oświatowe, zwłaszcza na poziomie elementarnym, podstawowe potrzeby zdrowotne, niektóre potrzeby kulturalne. Wybór zakresu i rodzajów potrzeb indywidualnych, które są finansowane z funduszy publicznych, jest wypadkową wielu czynników, w tym zwłaszcza:

• istniejącego w kraju systemu ekonomicznego,

• realizowanej doktryny społecznej,

• poziomu rozwoju ekonomicznego kraju,

• poziomu rozwoju cywilizacyjnego społeczeństwa.

Obserwacja sposobu zaspokajania potrzeb, prowadzona zarówno w przekroju czasowym, jak i przestrzennym, prowadzi do konkluzji, że zakres i rodzaje potrzeb finansowanych z funduszy publicznych podlegają istotnym zmianom. Wywołuje to problemy związane ze szczegółowymi kryteriami wyboru, który musi być dokonany przez społeczeństwo i władze publiczne. Konsekwencje tego wyboru są różne dla różnych grup społecznych, dla gospodarki itd.

Potrzeby zaspokajane z funduszy publicznych mają pewne specyficzne cechy. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że potrzeby wspólne (ogólnospołeczne) odczuwane są przez społeczeństwo bardziej ex post niż ex ante[9]. Przesądza o tym charakter tych potrzeb (np. obrony narodowej czy bezpieczeństwa publicznego). W przypadku tych potrzeb obywatele za zbędne uważają ponoszenie ciężarów dopóty, dopóki ich bezpieczeństwo nie jest zagrożone lub naruszone. Alokacja pieniężnych środków publicznych na te dziedziny może więc być niepopularna, gdyż nie wszyscy obywatele w jednakowym stopniu postrzegają konieczność zaspokajania i finansowania tych potrzeb zbiorowych. Warto też zaznaczyć, że tak istotny dla finansów publicznych podział potrzeb na indywidualne i zbiorowe niekiedy jest kwestionowany. Zdaniem niektórych teoretyków, kategoria potrzeb zbiorowych (wspólnych) w ogóle nie istnieje. Społeczeństwo lub państwo nie ma własnych potrzeb. Są tylko potrzeby jego obywateli. Potrzeby należy traktować więc in abstracto, jako zjawisko właściwe jednostce. Podziału potrzeb na indywidualne i zbiorowe dokonuje się tylko ze względu na sposób ich zaspokajania[10]. Niektóre potrzeby ze względu na ich cechy fizyczne (np. ochrona sanitarna społeczeństwa) mogą być zaspokajane tylko zbiorowo, inne mogą być zaspokajane indywidualnie lub zbiorowo (np. potrzeby zdrowotne, potrzeby oświatowe), jeszcze inne wyłącznie indywidualnie (np. potrzeby mieszkaniowe).

Są jednak autorzy, według których faktu występowania potrzeb zbiorowych nie można zakwestionować[11]. Istnienie potrzeb państwa, społeczeństwa, jego elementów (np. zbiorowości lokalnych) jest zjawiskiem obiektywnym, a ich niezaspokojenie zagraża egzystencji społeczeństwa (np. obrona narodowa, ochrona środowiska naturalnego) i państwa (np. niewydolna administracja). O istnieniu potrzeb zbiorowych decyduje więc obiektywny fakt istnienia społeczeństwa oraz instytucji, które są jego wytworem, zwłaszcza państwa.

1.3. Dobro publiczne

Dla nauki o finansach publicznych podstawowe znaczenie ma kategoria dobra publicznego. To właśnie istnienie tego rodzaju dobra jest przyczyną gromadzenia środków finansowych w funduszach publicznych, koniecznych do finansowania procesów tworzenia dóbr publicznych (budowa dróg, lotnisk, portów morskich) oraz finansowania eksploatacji urządzeń publicznych.

W związku z powyższym powstaje zasadnicze pytanie: Czym jest dobro publiczne? Odpowiedź nie jest prosta. W literaturze przedmiotu występują znaczne kontrowersje, wynikające m.in. stąd, że na podstawie fizycznych cech dóbr nie zawsze można podzielić je na publiczne i prywatne. Istnieją pewne rodzaje dóbr, które mają charakter wyłącznie publiczny. Są to: powietrze, rzeki, jeziora, morza, parki narodowe itp. Nie można jednak nie dostrzegać występujących niekiedy w życiu sytuacji, w których teoretyczne założenie o powszechnym dostępie do dóbr publicznych jest weryfikowane negatywnie. Tak dzieje się np. wtedy, gdy z dróg publicznych korzysta nadmierna liczba osób, gdy szlaki turystyczne lub parki narodowe są zatłoczone, gdy dostęp do dóbr publicznych wytwarzanych przez administrację publiczną jest trudny. Pokreślenie to jest o tyle konieczne, że opisane przypadki stanowią podstawę argumentacji na rzecz przekształcenia niektórych dóbr publicznych w dobra prywatne, korzystanie z których jest uzależnione od posiadanego dochodu indywidualnego. Dobrymi tego przykładami są płatne autostrady i płatny wstęp do parków krajobrazowych. Znaczna część dóbr z punktu widzenia cech fizycznych może być i dobrem prywatnym, i dobrem publicznym. Na przykład energia elektryczna może być wykorzystywana do zaspokajania potrzeb gospodarstwa domowego oraz do oświetlania ulic, lekarstwa mogą być używane w prywatnych i w publicznych szpitalach. Przykładów takich jest wiele.

Wobec tego, jakie kryteria decydują o tym, czy dane dobro ma charakter publiczny, czy prywatny? Najczęściej stosowanymi kryteriami są:

• kryterium użyteczności (kryterium społeczne),

• kryterium odpłatności (kryterium ekonomiczne).

Według pierwszego kryterium występuje zasadnicza różnica między korzyściami, które przynosi dobro prywatne, a korzyściami osiąganymi z dóbr publicznych. Korzyści z dobra prywatnego ograniczają się najczęściej do jednej osoby, niekiedy do kilku osób (np. rodziny). Co więcej, jeżeli dana osoba używa dobra prywatnego, np. samochodu, to jest ono niedostępne dla innych osób. Inaczej jest w przypadku transportu publicznego. Aby mieć dostęp do dóbr prywatnych, użytkownicy danego dobra muszą rywalizować[12]. Przy zapewnianiu sobie dostępu do dóbr publicznych rywalizacja obywateli nie istnieje w tym sensie, że fakt korzystania przez jednego człowieka z danego dobra nie uniemożliwia korzystania z tego samego dobra przez innego człowieka. Przykładem mogą być parki publiczne, jeziora, drogi publiczne, powietrze.

Według kryterium ekonomicznego o tym, czy dobro ma charakter publiczny, czy prywatny decyduje źródło odpłatności. Dobrami publicznymi są dobra (towary, usługi) finansowane przez budżet państwa, budżety samorządowe i inne fundusze publiczne. W takim ujęciu dobra publiczne tworzą konsumpcję zbiorową społeczeństwa, która jest finansowana z funduszy publicznych. Dla odbiorców dóbr publicznych oznacza to, że są one dostarczane bezpłatnie lub są częściowo odpłatne. Ta cecha dóbr publicznych powoduje, że są one przedmiotem ostrych kontrowersji wśród ekonomistów i polityków. Źródłem tych kontrowersji jest to, że iluzoryczna bezpłatność (rozdawanie) dóbr publicznych może prowadzić do marnotrawstwa i nadużyć w gospodarowaniu nimi. Niebezpieczeństwo tych negatywnych zjawisk występuje, zawsze gdy mamy do czynienia z bezpłatnością; stąd ostra krytyka ze strony zwolenników rynkowego (pełna odpłatność) zaspokajania jak największej części potrzeb ludzkich.

Inną wadą dóbr publicznych jest to, że tylko z punktu widzenia indywidualnego odbiorcy są one bezpłatne, natomiast w sensie ekonomicznym są opłacone zbiorowo. Oznacza to, że dobra publiczne zawsze pozostają w sprzeczności z dobrami prywatnymi. Istota tej sprzeczności polega na tym, że konsumpcja dóbr publicznych automatycznie ogranicza konsumpcję dóbr prywatnych. Następuje to na skutek ograniczenia (okrojenia) dochodów indywidualnych. Okrojenie to jest niezbędne, bo należy sfinansować konsumpcję dóbr publicznych. Konsumpcja dóbr publicznych zawsze oznacza więc konsumpcję przymusową, narzuconą poszczególnym jednostkom bez względu na to, czy one tego chcą, czy nie. Preferencje konsumpcyjne poszczególnych osób mogą istotnie różnić się od preferencji ustalonych przez państwo i władze samorządowe. Na tym tle powstaje wyraźna sprzeczność interesów (ekonomicznych) między jednostką a społeczeństwem. Przykładem może być bezdzietne małżeństwo płacące podatki, z których finansowana jest oświata publiczna albo zasiłki rodzinne. Sprzeczność między jednostką a społeczeństwem jest tym większa, im większy jest zakres konsumpcji dóbr publicznych. Nadużywanie przez państwo tego instrumentu może prowadzić do niebezpiecznego zjawiska osłabienia motywacji do pracy i przedsiębiorczości, gdyż agresywny system podatkowy przejmuje coraz więcej dochodów w celu finansowania konsumpcji zbiorowej. Nadmierna, wymuszona konsumpcja publiczna narusza też wolność jednostki, ograniczając możliwości wyboru celu przeznaczenia dochodów. Należy więc podkreślić, że taka przymusowa konsumpcja może rodzić niezadowolenie społeczne i osłabiać motywację do pracy. Problem modelu konsumpcji społecznej z punktu widzenia wyboru jednostki, w ujęciu teoretycznym, można przedstawić za pomocą prostego schematu (rysunek 1.1).

Rysunek 1.1. Swoboda wyboru przy różnych modelach konsumpcji

Źródło: opracowanie własne.

Prostokąt o powierzchni ABCD oznacza produkt krajowy brutto przeznaczony na zaspokojenie potrzeb konsumpcyjnych społeczeństwa. Ciemne pole o powierzchni GFBC oznacza zaspokojenie potrzeb zbiorowych, co pochłania część produktu krajowego brutto. Zaspokojenie tych potrzeb wynika z obiektywnych przesłanek istnienia państwa i jego obowiązków wobec społeczeństwa. Przeznaczenie części produktu krajowego na zaspokojenie tych potrzeb zmniejsza – co widać na rysunku – pole wyboru indywidualnego konsumenta. Jednocześnie z obiektywnej konieczności przeznaczania części produktu krajowego na potrzeby wspólne nie wynika jeszcze obiektywna wielkość wydatków państwa.

Wielkość ta może być różna w zależności od realizowanej przez państwo doktryny ekonomiczno-społecznej oraz stopnia racjonalności (oszczędności) wykorzystywania przez państwo środków finansowych. Konieczność przeznaczania części dochodu wytworzonego przez społeczeństwo na potrzeby zbiorowe rodzi wiele kwestii, np.[13]:

• Czy społeczeństwo akceptuje proponowane przez rząd (państwo) rodzaje i zakres wspólnych potrzeb?

• Czy zaakceptowane przez społeczeństwo środki przeznaczane na zaspokajanie potrzeb wspólnych są wykorzystywane w sposób racjonalny?

• Czy istnieją alternatywne sposoby przeznaczania środków na zaspokojenie wspólnych potrzeb i jaki jest ich wpływ na realizację celów społecznych?

• Jaki wpływ ma przyjęty przez państwo (rząd) system finansowania wspólnych potrzeb na realizację celów społecznych?

Z kolei prostokąt o powierzchni DAEH reprezentuje potrzeby indywidualne, które są zaspokajane wedle własnego wyboru poszczególnych jednostek i finansowane z osobistych dochodów ludności.

Prostokąt o powierzchni HEFG reprezentuje ten rodzaj potrzeb, które ze względów technicznych mogę być zaspokajane z dochodów osobistych ludności. Nie zawsze jednak ich zaspokojenie jest możliwe ze względów ekonomicznych, gdyż sytuacja dochodowa danego podmiotu może, ze względu na wysoką cenę dobra lub usługi, stanowić barierę nie do pokonania. Sytuacja taka może wystąpić np. w zakresie usług ochrony zdrowia. Zaspokojenie pewnych potrzeb, istotnych dla rozwoju społeczeństwa, mogłoby napotkać bariery wynikające z preferowania przez poszczególne jednostki innych potrzeb. Dlatego też chociaż istnieją zarówno techniczne, jak i ekonomiczne warunki ich zaspokajaniu wedle indywidualnego wyboru, państwo przez świadomą politykę niejako wymusza konsumpcję pewnych dóbr i usług. A zatem, aby podział dóbr i usług był dokonywany za pomocą indywidualnych dochodów jednostek, niezbędne jest spełnienie trzech rodzajów warunków:

1)  warunków technicznych, czyli istnienie możliwości odniesienia dóbr i usług do konkretnych odbiorców,

2) warunków ekonomicznych, czyli posiadanie przez dany podmiot dochodów wystarczających do tego, aby zakupić dane dobro lub daną usługę,

3) warunków społecznych, czyli celowość pozostawienia w gestii określonego podmiotu decyzji o zakupie danego dobra lub usługi.

Względy ekonomiczne i społeczne mogą zmusić państwo do ograniczenia swobody wyboru konsumpcji dóbr i usług przez przeznaczanie części produktu krajowego na spożycie zbiorowe. W tym przypadku pieniężny podział dokonuje się za pośrednictwem funduszy społecznych, głównie budżetu państwa.

Obserwacja rozwoju społecznego pozwala stwierdzić, że przez wiele dekad występowała tendencja do rozszerzania się zakresu sektora publicznego oraz konsumpcji zbiorowej, co wiązało się z rozwojem funkcji społecznych państwa w wielu dziedzinach, np. w ochronie zdrowia, opiece społecznej, oświacie, ubezpieczeniach społecznych. Nie ma przy tym zgodności co do dalszych losów wzrostowej tendencji spożycia zbiorowego. Model konsumpcji nie jest czymś stałym i zmienia się stosownie do rozwoju społeczeństwa. Fakt ten ma także wpływ na proporcje podziału dóbr i usług według kryterium: spożycie zbiorowe – spożycie indywidualne. W miarę wzrostu dobrobytu społecznego oraz ogólnego rozwoju społeczno-kulturalnego określone potrzeby, np. z zakresu kultury, edukacji na poziomie wyższym, ochrony zdrowia (częściowo), mogą być finansowane z indywidualnych dochodów obywatela, stwarzając mu tym samym większą swobodę wyboru, a zatem realizację różnych indywidualnych preferencji w tej dziedzinie. Przechodzenie od zbiorowego do indywidualnego spożycia dóbr i usług nie może odbywać się w sposób szokowy, lecz stopniowo; skutki tego przechodzenia muszą być wnikliwie analizowane. Wyrazem takiego łagodnego przejścia od konsumpcji zbiorowej do indywidualnej lub odwrotnie może być alokacja dóbr i usług przy zastosowaniu częściowej odpłatności przez ludność. Stopień odpłatności może się zmieniać w zależności od rodzaju zaspokajanych potrzeb oraz celów społeczno-gospodarczych, jakie państwo chce osiągnąć, decydując się na wprowadzenie mieszanej odpłatności.

W schemacie przedstawionym na rysunku 1.1 sytuację kombinowanego podziału dóbr i usług, tzn. podziału przy łącznym wykorzystaniu funduszy indywidualnych i funduszy społecznych, ilustruje prostokąt HEFG. Ciemniejsza część pola to ograniczone – ze względów ekonomicznych i społecznych – możliwości wyboru jednostki w zakresie zaspokojenia takich potrzeb, jak np. potrzeby ochrony zdrowia, oświaty, kultury. W ramach wymienionych dziedzin mogą pojawiać się konkretne usługi, które są sprzedawane podmiotom po cenach niższych od kosztu ich wytwarzania. W takiej sytuacji obywatel ma pole wyboru, jeśli chodzi o zaspokojenie swoich potrzeb, gdyż: po pierwsze, może wybierać wśród wielu dostępnych na zasadzie odpłatności usług oraz, po drugie, może w ogóle nie korzystać z tego rodzaju usług, a dochody, którymi dysponuje, przeznaczyć na inne cele. Przykładem takiego stanu są różnego rodzaju dobra kulturalne (np. chodzenie do teatru). Działalność teatrów jest na ogół deficytowa, a niedobór pokrywany z funduszy publicznych. Pewna część zużywanego produktu krajowego stanowi spożycie wspólne, a pewna część jest finansowana z dochodów indywidualnych, co oznacza indywidualne spożycie produktu krajowego. W konsekwencji osoby, które nie chodzą do teatru płacą (dopłacają) za pójście do teatru innych osób. Te trudne problemy są przedmiotem badań różnych nauk społecznych, w tym także nauki o finansach publicznych.

Przypisy

Część I. Podstawy teorii finansów publicznych

1. Przedmiot nauki o finansach publicznych

[1] Przegląd różnych podejść i stanowisk w tym względzie polskich i zagranicznych (zachodnich) autorów można znaleźć w: Finanse w gospodarce kapitalistycznej, M. Kucharski (red.), PWN, Warszawa 1986, s. 9–20.

[2] J.M. Buchanan, Finanse publiczne w warunkach demokracji, WN PWN, Warszawa 1997, s. 24.

[3] Pojęcia „sektor publiczny” używam tutaj w potocznym znaczeniu. Istnieją bowiem znaczne trudności ze zdefiniowaniem sektora publicznego. Pojęcia „sektor publiczny” i „finanse publiczne” nie są synonimami. Do sprawy tej powrócę w rozdziale 5.

[4] Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).

[5] Historyczny rozwój własności i jej rodzaje omawia m.in. W. Osuchowski w: Rzymskie prawo prywatne. Zarys wykładu, W. Litewski i in. (red.), wyd. 3, PWN, Warszawa 1988, s. 258–264.

[6] E. Wiszniewski, Ekonomika konsumpcji, PWN, Warszawa 1977, s. 65–66.

[7] Por. J. Szczepański, Konsumpcja a rozwój człowieka. Wstęp do antropologicznej teorii konsumpcji, PWE, Warszawa 1981, s. 151 i nast.

[8] Określenie „państwo podatkowe” nie jest dzisiaj oryginalne, potwierdza je typowa struktura dochodów publicznych współczesnego państwa, w których zdecydowanie dominują podatki; zdaniem A. Glapińskiego terminu tego po raz pierwszy użył J. Schumpeter. Por. R.L. Allen, Opening Doors: The Life and Work of Joseph Schumpeter, t. 1: Europe, Transaction Publishers, New Brunswick–London 1991, s. 156.

[9] Por. J. Chechliński, Konsumpcyjne fundusze rozwoju zabezpieczenia społecznego, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 1974, nr 3, s. 13 i nast.

[10] Por. E. Sax, Grundlengung der theoretischen Staatswirtschaft, Wien 1887, s. 173.

[11] Por. S. Głąbiński, Nauka skarbowości, Warszawa–Lwów 1925, s. 169.

[12] Por. R.A. Musgrave, P.B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, McGraw-Hill, New York 1984, s. 7–8.

[13] Por. np. D.N. Hyman, The Economics of Governmental Activity, Holt, Rinehart and Winston Inc., New York 1973, s. 3.