Strony tytułowe zaprojektował

Tomasz Fabianowicz

woznkt.com

Redaktor inicjujący

Halina Bukowiecka

Redaktor

Dorota Bielska

Koordynator produkcji

Mariola Iwona Keppel

Recenzent

dr hab. Krzysztof Jasiecki

dr hab. Ireneusz Krzemiński, prof. UW

Publikacja dofinansowana przez Wydział Filozofii i Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego.

Praca naukowa finansowana ze środków na naukę w latach 2008–2011 jako projekt badawczy nr NN 116 089534 finansowany przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Copyright © by Wydawnictwo Naukowe PWN SA

Warszawa 2011

eBook został przygotowany na podstawie wydania papierowego z 2011 r., (wyd. I)

Warszawa 2019

ISBN 978-83-01-20653-6

Wydawnictwo Naukowe PWN SA

02-460 Warszawa, ul. Gottlieba Daimlera 2

tel. 22 69 54 321, faks 22 69 54 288

infolinia 801 33 33 88

e-mail: pwn@pwn.com.pl; reklama@pwn.pl

www.pwn.pl

Skład wersji elektronicznej na  zlecenie Wydawnictwa Naukowego PWN: mobisfera.pl

Wprowadzenie

W każdym systemie politycznym różne grupy współpracują i łączą się ze sobą po to, by mieć większy wpływ na politykę publiczną i dzięki temu realizować swoje interesy. W przypadku każdej sprawy, w której podejmowane są decyzje, można zidentyfikować zainteresowane nią bezpośrednio podmioty. Każdy problem podejmowany publicznie wnosi i pobudza konstelacje interesów, które mobilizują się na rzecz zagwarantowania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Unia Europejska (UE) nie jest pod tym względem wyjątkiem, wprost przeciwnie – w ciągu ostatnich lat stała się areną eksplozji aktywności lobbingowej i gwałtownego wzrostu liczby grup interesu. Rozwinęły się nie tylko różne formy reprezentacji interesów i „ścieżki dostępu” do instytucji UE, lecz także widoczny jest proces wyraźnej instytucjonalizacji systemu zapośredniczenia interesów.

Liczne badania z zakresu nauk społecznych, prowadzone głównie w państwach Europy Zachodniej, próbują wyjaśnić fenomen tak skokowego rozwoju lobbingu na szczeblu Unii Europejskiej, a ich wyniki przedstawiają ciekawe i inspirujące wyjaśnienia. W nowych państwach członkowskich Unii ta problematyka jest raczej nowym i słabo rozpoznanym obszarem dociekań naukowych. Dlatego prezentowane wyniki badań mają za zadanie wypełnić lukę i stać się zarzewiem dalszych i głębszych poszukiwań analitycznych.

Główną tezą, wokół której skupia się ta książka i przeprowadzona w niej analiza, jest założenie, że następuje proces konsolidacji, tj. stabilizacji i umocnienia się systemu zapośredniczenia interesów grupowych na poziomie Unii Europejskiej. Mimo iż nadal następują dynamiczne zmiany w tym systemie, związane przede wszystkim z poszerzaniem kompetencji instytucji UE, procesami globalizacji, np. rozwojem handlu międzynarodowego, przepływem kapitału, jak również rozwojem nowych technologii (internet), to jednak widoczne jest jego osadzanie się i ugruntowywanie.

Najważniejsze elementy procesu konsolidacji unijnego systemu zapośredniczenia interesów to przede wszystkim: dość szeroka mobilizacja społeczna i powstanie dużej liczby różnych form organizacji interesów, ustanowienie trwałych relacji i różnych form współpracy między interesariuszami a instytucjami UE, ukształtowanie mniej i bardziej sformalizowanych „ścieżek dostępu” i systemu „wymiany zasobów”, utrwalenie się zasad i reguł reprezentacji i agregacji interesów, ujawnienie się specyficznego charakteru tego systemu uznawanego za sui generis, a także postępująca jego instytucjonalizacja. Mimo istnienia olbrzymiej różnorodności europejskich interesariuszy, odmiennych, a nawet konkurujących ze sobą polityk instytucji UE wobec grup interesu, zróżnicowanych i fragmentarycznych form i możliwości wpływu na procesy decyzyjne i legislacyjne, system ten wydaje się wewnętrznie coraz bardziej spójny i zintegrowany.

Bardzo trudno jest jednoznacznie określić etapy procesu konsolidacji unijnego systemu zapośredniczenia interesów, można jednak wyodrębnić pewne okresy, wydarzenia przełomowe oraz właściwości samej Unii, które zadecydowały o jego postępującej stabilizacji i wewnętrznej spójności. Tezy bardziej szczegółowe stawiane w tym opracowaniu dotyczą właśnie uwarunkowań procesu konsolidacji systemu.

Po pierwsze, należy uznać, że kształt i rozwój systemu zorganizowanych interesów zdeterminowane były i nadal są przez strukturę instytucjonalną UE i jej modyfikacje oraz unijny system prawny. Współzależność jest tak silna, że można mówić o ich wspólnej ewolucji. Po drugie, brak wyraźnej hierarchii władzy oraz wielopoziomowość i sieciowość zarządzania w Unii ułatwia szeroki dostęp grup interesu do procesu formułowania unijnych polityk publicznych. Kolejną cechą UE, sprzyjającą rozwojowi grup interesu, jest koncyliacyjny charakter podejmowania decyzji. W kształtowanie polityk unijnych zaangażowanych jest wiele stron o różnych, często odmiennych wizjach, m.in. państwa członkowskie, instytucje UE, partie polityczne, regiony, grupy interesu i obywatele. Jednak nie stanowi to przeszkody, by decyzje podejmować na zasadzie uzgodnień prowadzących do kompromisu akceptowalnego niemal dla wszystkich zainteresowanych stron. Kultura kompromisu i polubowne rozstrzyganie sporów zachęcają i mobilizują liczne grupy interesu do aktywności.

W książce stawiam tezę o wzrastającej roli legitymizującej grup interesu dla instytucji i polityk UE: w miejsce niedostatecznej legitymizacji demokratycznej tworzona jest legitymizacja technokratyczna. Główne organy UE, szczególnie Komisja Europejska (KE), starają się prowadzić aktywną i spójną politykę wobec grup interesu, oczekując od nich dostarczenia cennych zasobów. Wobec istniejącego w UE deficytu demokracji Komisja Europejska i Parlament Europejski (PE) usiłują zwiększyć legitymizację swoich decyzji. Przez zaoferowanie im „punktów dostępu” i włączenie ich w procesy decyzyjne mogą oczekiwać od grup interesu legitymizacji na początku (input legitimacy). Równie cennym zasobem dla instytucji UE jest wiedza ekspercka, którą także traktuje się jako środek wymiany w kontaktach z grupami interesu.

Relacje między głównymi organami UE a interesariuszami oparte są na zasadach wymiany międzyorganizacyjnej, co prowadzi do ustanowienia określonych norm i zasad, a także powstawania szerokiego rynku – areny, na której te transakcje się odbywają. Uczestnicy wymiany, szczególnie grupy interesu, uczą się, jak korzystać z różnych „ścieżek dostępu”, jak tworzyć koalicje i sieci współpracy z innymi podmiotami. Wzrasta też liczba interesariuszy oferujących swoje zasoby, w coraz większym stopniu otwierają się instytucje oczekujące tych zasobów. Okazuje się zatem, że w wielu przypadkach to Komisja Europejska jest bardziej zainteresowana kontaktami z grupami interesu niż sami interesariusze.

W procesie zwiększania legitymizacji technokratycznej KE próbuje praktykować mechanizmy demokracji deliberatywnej. Wprowadzając liczne procedury szerokich konsultacji społecznych (np. przez internet) i zachęcając różne zainteresowane podmioty do wzięcia w nich udziału, oczekuje dostarczenia dwóch rodzajów zasobów: informacji i wiedzy eksperckiej oraz uprawomocnienia jej decyzji. Traktuje przy tym grupy interesu jako przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, uznając ich opinie za „głos ludu”. Oczywiście założenie, że interesariusze i grupy interesu są głosem społeczeństwa, może budzić wątpliwości, ale takie uproszczone podejście KE przyjęła, argumentując, że jest otwarta na wszystkie zainteresowane strony.

Kolejna teza postawiona w tym opracowaniu zakłada, że w coraz większym stopniu wpływ na kształtowanie polityk publicznych Unii mają grupy interesów społecznych i publicznych, następuje równoważenie interesów biznesowych i nieekonomicznych, ale tylko w określonych okolicznościach i tylko w pojedynczych wypadkach. Nadal pod względem zdolności mobilizacyjnej, liczebności organizacji i siły oddziaływania biznes jest stroną dominującą na scenie europejskiej. Widoczny wzrost aktywności i znaczenia organizacji reprezentujących interesy nieekonomiczne spowodowany jest mobilizacją głównie ugrupowań ekologicznych. Obserwuje się nie tylko ich większe zaangażowanie w działalność jako rzeczników, lecz także bardziej koncyliacyjne nastawienie wobec strony biznesu. Powstają różnego rodzaju „zielone sojusze” – koalicje ekologów i przedstawicieli środowiska biznesu, których zadaniem jest tworzenie opozycji wobec instytucji UE. Pewne zmiany następują także w europejskich organizacjach związków zawodowych, a mianowicie największe z nich z nazbyt spolegliwych partnerów społecznych przekształcają się w inicjatorów masowych ruchów kontestujących.

Konsolidacji systemu sprzyja także coraz powszechniejsza akceptacja systemu reprezentacji interesów, działalności lobbingowej, grup interesów i ich wpływu na kształtowanie unijnych polityk publicznych. Opinia publiczna w UE dość pozytywnie ocenia działalność lobbingową, dostrzegając zarówno jej pozytywne, jak i negatywne aspekty.

Książka koncentruje się wokół kilku osi. Po pierwsze, przedstawia proces ewolucji europejskiego systemu zapośredniczenia interesów oraz różnicowanie się interesów, reprezentujących je podmiotów oraz form tejże reprezentacji. Ukazuje nie tylko niezwykłe bogactwo typów i rodzajów interesariuszy, ich rozwój i uwarunkowania funkcjonowania, ale również ich problemy wynikające z „uwięzienia między logiką członkostwa a logiką wpływu”[1]. Ponieważ proces rozwoju europejskich grup interesu ma charakter dynamiczny, a nawet żywiołowy, toteż analiza będzie koncentrowała się przede wszystkim na procesie zmian i przekształceń, a nie na trwaniu i stabilności systemu. Interesujące i konieczne wydaje się bliższe przyjrzenie się uwarunkowaniom powstawania i mnożenia się licznych grup interesu, ich zmieniającym się formom organizacyjnym oraz wysiłkom zmierzającym do zaistnienia na scenie europejskiej.

Po drugie, praca analizuje politykę instytucji UE wobec grup interesu i ich możliwości współtworzenia systemu reprezentacji interesów oraz włączania interesariszy w procesy decyzyjne i legislacyjne. Wydaje się bowiem, że coraz wyraźniej zarysowana długookresowa strategia Komisji Europejskiej wobec interesariuszy jest głównym, ale nie jedynym, czynnikiem formującym ten system i go konsolidującym.

Analiza grup interesu oraz działalności lobbingowej jest w książce prowadzona w dwóch wymiarach: mobilizacji organizacyjnej stowarzyszeń i innych podmiotów, głównie w perspektywie teorii działań kolektywnych, oraz relacji interesariuszy z ośrodkami decyzyjnymi z wykorzystaniem teorii dostępu, zasobów i wymiany międzyorganizacyjnej. Uwzględniony także został wymiar normatywny, a mianowicie analizie poddano założenie o istotnej roli grup interesu w procesie demokratyzacji polityk publicznych UE.

Studia przypadków zawarte w publikacji sprawiają, że analizy prowadzone na poziomie makro stają się bardziej przystępne i zrozumiałe. Zamieszczono trzy case studies poświęcone jednym z bardziej kontrowersyjnych, wzbudzających duże zainteresowanie i mobilizujących wielu uczestników spraw: pakietowi energetyczno-klimatycznemu, dyrektywie spirytusowej i dyrektywie usługowej. Należy podkreślić, że oparte na konkretnych wydarzeniach szczegółowe omówienia są przykładami analizy etapów i uwarunkowań przebiegu procesu politycznego.

W przeprowadzonej analizie wykorzystano kilka różnych koncepcji i podejść teoretycznych, tak aby w sposób możliwie szeroki i wielowymiarowy zaprezentować złożoność i nieoczywistość systemu reprezentacji interesów w UE. W pierwszej części książki omówione zostały najważniejsze teorie z zakresu socjologii i politologii, znajdujące zastosowanie w badaniach grup interesu na poziomie krajowym i ponadnarodowym.

Wraz z pogłębianiem procesów integracyjnych, tworzeniem nowych obszarów współpracy, zwiększaniem stopnia złożoności procesów decyzyjnych, wzrostem znaczenia i różnicowania roli grup interesu w UE coraz bardziej odczuwalna staje się potrzeba wyjaśniania meandrów i zawiłości tych zjawisk, a co za tym idzie – budowania nowych teorii, adekwatnych do zmieniającego się kontekstu. „Nowa, zmieniona Europa” potrzebuje nowych teorii[2], a zatem rozwijane są nowe perspektywy poznawcze zgłębiające problematykę rzecznictwa interesów. Jednak poszukiwanie nowych założeń ontologicznych nie oznacza całkowitego porzucenia dotychczas uznawanych koncepcji – wprost przeciwnie – np. neofunkcjonalistyczne założenia o kluczowej roli grup interesów ekonomicznych w tworzeniu i rozwoju polityk gospodarczych UE są nadal punktem wyjścia dla licznych analiz neoinstytucjonalnych. Okazuje się, że różne teorie nie tylko z zakresu szeroko rozumianych nauk społecznych, ale i podejścia stricte socjologiczne są bardzo pomocne w wyjaśnianiu tego zjawiska.

Badania na temat grup interesu w UE zakorzenione są w wielu tradycjach teoretycznych, powstały więc liczne podejścia i koncepcje zgłębiania meandrów działalności tych grup. Badania te ewoluowały, przechodząc od perspektyw teoretycznych wywodzących się z nauk o stosunkach międzynarodowych (w tym wielkich teorii integracji europejskiej) oraz politologicznych studiów porównawczych w stronę modeli analitycznych zakorzenionych w socjologii, takich jak neoinstytucjonalizm, teoria działań kolektywnych, teorie wymiany społecznej, analiza procesu kształtowania polityk publicznych, normatywne koncepcje demokracji deliberatywnej i mobilizacji społecznej czy działalności stowarzyszeniowej, a także naukach ekonomicznych, w tym teorii racjonalnego wyboru[3]. Co więcej, wielu autorów postuluje odejście od podkreślania podziałów między podejściem socjologicznym a studiami politologicznymi, wskazując konieczność łączenia różnych punktów widzenia, które sprzyjają wnikliwszej, bardziej wielostronnej i wielowymiarowej analizie[4]. Z jednej strony wielość i różnorodność podejść badawczych dają możliwość szerszego i dogłębnego studiowania działalności grup interesu i procesu kształtowania modelu zapośredniczania interesów na poziomie UE, z drugiej strony jednak mogą w pewnym stopniu blokować kumulację wiedzy i wypracowanie jednego spójnego paradygmatu badawczego.

Zamiarem autorki jest ukazanie bogactwa i różnorodności podejść teoretycznych, które mogą być wykorzystane do wyjaśnienia tego zjawiska. Podzielać należy krytykę Ulricha Becka i Edgara Grandego wskazujących na powszechnie występującą wśród socjologów przypadłość – „ślepotę socjologów na Europę”, która przejawia się w braku lub co najmniej niedostatku badań socjologicznych na temat UE[5]. Owszem, jest sporo badań dotyczących problematyki europejskiej, ale niemal wszystkie są skoncentrowane na kategorii państwa członkowskiego lub też narodu definiowanego w odniesieniu do państwa. Autorzy ostro krytykują tę „fiksację” i „metodologiczny nacjonalizm”, postulując odejście od państwocentrycznego i narodowocentrycznego punktu widzenia na rzecz badania procesu powstawania społeczeństwa europejskiego i różnych zjawisk społecznych z tym związanych. Podążając śladem refleksji Becka, proponuję analizę procesu wyłaniania się modelu zapośredniczenia interesów grupowych na poziomie UE w perspektywie kilku teorii socjologicznych. Sprzeciwiam się bowiem przekonaniu, jakoby temat lobbingu i rozwoju grup interesu w UE miał być przedmiotem badań głównie nauk politycznych, ekonomicznych, prawnych czy nauk o stosunkach międzynarodowych. Okazuje się, że wiele teorii nie tylko z zakresu szeroko rozumianych nauk społecznych, ale i podejścia stricte socjologiczne są bardzo pomocne w wyjaśnianiu tego zjawiska. Począwszy od koncepcji neoinstytucjonalnych, poprzez teorię działań kolektywnych Mancura Olsona, koncepcje demokracji deliberatywnej (np. Jürgena Habermasa), teorie wymiany społecznej – wiele z nich ma swoje zastosowanie w analizie rzecznictwa interesów. Ich krótkie omówienia i przykładowe zastosowania empiryczne zamieszczone są w części pierwszej.

Istotne są także ustalenia metodologiczne przyjęte w prezentowanym opracowaniu. W książce podstawowymi kategoriami stosowanymi do opisu są: lobbing, grupy interesu, interesariusze (stakeholders), system reprezentacji oraz zapośredniczania interesów. Wszystkie te pojęcia są definiowane szeroko, często zastępowane synonimami, mają bowiem służyć pomocą w wyjaśnianiu wielu różnych zjawisk w złożonym kontekście.

Za grupę interesu uznaje się różnego rodzaju zorganizowane stowarzyszenia, lecz także inne podmioty o szczególnych, ściśle określonych celach. Stanowią one ważny element demokracji, gdyż są wyrazem zdolności i gotowości obywateli do samodzielnego organizowania się i wpływania na ustawodawstwo, instytucje rządowe i opinię publiczną[6]. W prezentowanym opracowaniu przyjmuje się, że grupy interesu łączy nie tylko określona sprawa, ale też dążenie do wywarcia wpływu na ośrodki decyzyjne, mobilizacja opinii publicznej i uzyskanie jej poparcia dla swoich dążeń. Niekiedy zamiast terminu „grupa interesu” używane jest określenie „zorganizowane interesy”, aby podkreślić, że nie zawsze członkostwo jest wyraźnie sformalizowane[7]. Kategoria grup interesu pozwala ująć procesy polityczne w sposób dynamiczny i wielowymiarowy, dostrzec „podpowierzchniowe” warstwy działań politycznych[8]. Synonimem grupy interesu jest grupa nacisku, organizacja interesu, grupa wpływu, zorganizowane interesy, interesariusze (stakeholders).

W analizie uwaga skupiona jest przede wszystkim na interesach grupowych reprezentowanych przez różnego rodzaju organizacje, stowarzyszenia, koalicje, a więc struktury zrzeszeniowe. To ograniczenie się tylko do form stowarzyszeniowych i pominięcie indywidualnych podmiotów, np. agencji konsultingowych, zawodowych lobbystów, wynika z pierwotnie przyjętego zamierzenia badawczego, a mianowicie dociekania, jak wygląda proces mobilizacji społecznej, jakie problemy pojawiają się wraz z podejmowaniem działań kolektywnych, czy opisane przez Mancura Olsona trudności takich działań występują także w organizacjach funkcjonujących na poziomie UE.

Również kategoria lobbingu jest definiowana w szeroki sposób, a mianowicie jej zakres przedmiotowy obejmuje wszystkie działania mające na celu wywarcie wpływu na procesy kształtowania polityki i podejmowania decyzji przez ośrodki decyzyjne, w tym wypadku instytucje UE[9]. Wskutek przyjęcia tak szerokiej definicji działalności lobbingowej również jej zakres podmiotowy jest bardzo pojemny, a mianowicie obejmuje wszystkie te podmioty, które reprezentują interesy, nawet jeśli nie definiują siebie jako lobbystów, np. organizacje stricte społeczne. Ważny jest nie typ organizacji czy innego podmiotu, ale charakter aktywności, w jakie jest ona zaangażowana. W związku z tym do podmiotów prowadzących działalność lobbingową zaliczane są m.in. organizacje branżowe, organizacje pracodawców i przedsiębiorców, związki zawodowe, stowarzyszenia regionalne/terytorialne, organizacje pozarządowe, niezależne ośrodki badawcze, firmy konsultingowe, kancelarie prawne itp. Każdy podmiot jest uznawany za interesariusza lub grupę interesu, jeśli podejmuje aktywność lobbingową.

Lobbing jest dość często rozumiany równorzędnie z rzecznictwem interesów (advocacy), chociaż między nimi istnieją pewne różnice. Działalność lobbingowa zawsze ma na względzie interesy prywatne lub grupowe, a rzecznictwo jest aktywnością w większym stopniu przypisywaną podmiotom występującym w imieniu dobra ogólnego („publicznego dobrostanu”) bądź też stron słabszych, dyskryminowanych, takich które nie potrafią bronić swoich interesów, które nie znajdują się w nurcie dominującej polityki. Rzecznictwo interesów ma na celu doprowadzenie do poprawy sytuacji, do kompensacji niedostatków określonych grup, do wyrównania różnic w ich traktowaniu. Jednak niekiedy bardzo trudno jest wytyczyć granicę między rzecznictwem a lobbingiem, między grupą interesów ekonomicznych a stowarzyszeniem na rzecz interesów społecznych/publicznych. Można podać wiele przykładów, które budzą wątpliwości co do jednoznacznego określenia charakteru interesów i motywacji danej organizacji: czy występuje ona w imieniu „dobra wspólnego”, czy też chociażby częściowo reprezentuje indywidualne, partykularne interesy. Dlatego w tym opracowaniu przyjęte jest szerokie rozumienie działalności lobbingowej obejmujące także rzecznictwo interesów, chociaż w rozdziale poświęconym analizie ugrupowań społecznych i publicznych zwraca się uwagę na istniejące między nimi różnice.

Badania omawiane w książce skoncentrowane są przede wszystkim na analizie procesu instytucjonalizacji i konsolidacji systemu zapośredniczania interesów, a więc pomijane są kwestie dotyczące problemu niezgodnych z prawem działań lobbingowych, korupcji, nepotyzmu itp. Celem analizy nie jest dociekanie, w jakim stopniu niektóre podmioty nie przestrzegają norm prawnych lub wykorzystują niespójność lub niejasność obowiązującego prawa. Uwaga badawcza skupiona jest na śledzeniu zachowań grup interesu, ich strategii, relacji z instytucjami UE bez odniesień do patologii społecznych.

Książka stara się wypełnić niszę w badaniach prowadzonych w Polsce na temat europejskiego systemu zapośredniczania interesów, ponieważ dostępna literatura niemal w ogóle nie porusza problematyki lobbingu na szczeblu Unii lub robi to tylko w bardzo ograniczonym zakresie.

Część I Lobbing i grupy interesu w perspektywie teoretycznej

Rozdział 1 Teorie integracji międzynarodowej wobec reprezentacji interesów grupowych – neofunkcjonalizm

Wielkie teorie integracji europejskiej

W zachodnioeuropejskiej myśli politologicznej można wyróżnić kilka tzw. wielkich teorii (grand theories) próbujących wyjaśnić złożoność procesu integracji europejskiej. Do początku lat dziewięćdziesiątych dominującym paradygmatem teoretycznym była opozycja neofunkcjonalizm verus intergowermentalizm (liberalne podejście międzyrządowe). Neofunkcjonaliści utrzymywali, że integracja polityczna i wzrost władzy na poziomie ponadnarodowym są długoterminową konsekwencją wcześniejszej współpracy gospodarczej, kooperacja w jednej dziedzinie wymusza bowiem zacieśnianie relacji w powiązanych z nią obszarach, a proces ten określany jest jako funkcjonalny spillover.

Głównymi aktorami w tych procesach są podmioty ponadnarodowe, w tym instytucje, elity i grupy interesu, promujące pogłębianie integracji. Podejście międzyrządowe (intergowermentalizm) znaczenie decydujące przypisuje państwom narodowym, szczególnie rządom, traktując integrację europejską jako efekt współpracy i współdecydowania tych państw. Najważniejsza spośród koncepcji międzyrządowych – liberalizm międzyrządowy – zakłada, że wzrost znaczenia i autonomia instytucji ponadnarodowych są wynikiem świadomej delegacji uprawnień państw członkowskich. Według głównego przedstawiciela tego nurtu Andrew Moravcsika, władze prowadzą grę na dwóch poziomach: na poziomie krajowym dążą do budowania poparcia i zaplecza politycznego dla swoich rządów, a na poziomie międzynarodowym prowadzą działania polityczne umacniające ich pozycję wewnętrzną[10]. Obydwie te teorie odegrały poważną rolę w badaniach nad mechanizmami integracji europejskiej, w tym nad znaczeniem grup interesu, szczególnie w latach pięćdziesiątych–siedemdziesiątych XX w. Ze względu jednak na swoje istotne ograniczenia zostały zaniechane przez badaczy poszukujących nowych paradygmatów.

Funkcjonalizm i neofunkcjonalizm

Spośród wielkich teorii integracji europejskiej głównie funkcjonalizm oraz wywodzący się z niego neofunkcjonalizm uznają kluczową rolę grup interesu w kształtowaniu zjednoczonej Europy. Istotnym elementem funkcjonalistycznego podejścia do stosunków międzynarodowych było skoncentrowanie się na sposobach praktycznego rozstrzygania pojawiających się problemów przy wykorzystaniu mechanizmów i narzędzi integracji ponadnarodowej. Główny twórca i propagator perspektywy funkcjonalistycznej – brytyjski historyk i socjolog David Mitrany – przyznał, że istniejące dotychczas wielkie teorie tworzenia ładu politycznego i społecznego zawiodły, dlatego alternatywą może być podejście funkcjonalistyczne, które zamiast doszukiwać się idealnego, stałego porządku kryjącego się pod powierzchnią wydarzeń uwzględnia faktyczną zmienność rzeczywistości, dzięki czemu dostarczyć może efektywniejszych rozwiązań[11]. To właśnie dana potrzeba lub zadanie określają, jak i przy czyjej pomocy będą najskuteczniej rozwiązane. Funkcja determinuje najwłaściwszy do jej zrealizowania instrument wykonawczy, określając zarazem na każdym etapie potrzebę jego usprawnienia, i zgodnie z tą tezą powinny kształtować się wszystkie relacje między państwami. Konsekwencją takich założeń – twierdził Mitrany – jest to, iż funkcjonalizm może sprostać wszelkim zmianom, daje bowiem rozwiązania odpowiadające konkretnym potrzebom, a nie odwołuje się do systemów teoretycznych czy wyidealizowanych wizji społecznych.

W doktrynie funkcjonalizmu zakładany jest swoisty mechanizm gospodarczo-technicznej determinacji, tzw. spillover effect[12]. Przewidywano, że zapoczątkowanie współpracy w jednej dziedzinie (Mitrany wskazywał przede wszystkim na sektor gospodarki), inicjuje i rozwija kooperację w kolejnych obszarach. Transfer funkcji państw w dziedzinach objętych integracją jest konsekwencją obiektywnej konieczności, a więc procesy integracyjne są tu uruchamiane – odwrotnie niż u federalistów postulujących najpierw wprowadzenie instytucji ponadnarodowych, ram prawnopolitycznych – jako impulsu do zjednoczenia[13]. Według funkcjonalistów to potrzeba, funkcja, jest bodźcem do powołania do życia stosownej organizacji czy instytucji, która stawia sobie za cel rozwiązanie danego problemu. Postępowanie zgodne z takimi założeniami umożliwi powstanie elastycznej struktury organizacyjnej, mogącej zawsze przystosować się do nowych okoliczności. Ostatecznie narodzi się złożona sieć powiązań i instytucji międzynarodowych, które sprawowałyby wszystkie funkcje pełnione dotąd przez rządy narodowe – integracja niepolityczna przekształci się w polityczną. Założenia dotyczące analizy procesów integracji europejskiej przyjęte przez funkcjonalistów są istotne w rozważaniach na temat grup interesu, ponieważ określają uwarunkowania roli, jaką odrywają grupy interesu w jednoczącej się Europie.

Neofunkcjonalistyczna wizja społeczeństwa jako gry sprzecznych interesów

Neofunkcjonalizm jest koncepcją, która modyfikuje i rozwija dorobek funkcjonalistów, różni się jednak od nich ogólną wizją społeczeństwa i wywiedzionymi z tego założenia tezami na temat mechanizmów jego funkcjonowania. Neofunkcjonaliści przyjmują, że nie istnieją wspólne, uniwersalne wartości, a w związku z tym możliwość osiągnięcia społecznego konsensusu jest minimalna. Społeczeństwo ma charakter heterogeniczny, pluralistyczny, ścieranie się grup interesów jest zaś sposobem rozwiązywania konfliktów. W tym kontekście integracja międzynarodowa rozumiana jest jako właściwe i efektywne wykorzystanie sprzecznych elementów istniejących w społeczeństwie[14]. Neofunkcjonaliści podkreślają znaczenie interesu i konfliktu jako motorów działania w sferze polityki i gospodarki. Państwo jest przez nich traktowane jako struktura złożona i wielowymiarowa, w której najważniejszą rolę odgrywają nie tylko instytucje władzy, w tym głównie rząd, lecz także elity polityczne i grupy nacisku. Wszystkie te elementy artykułują swoje interesy i realizują je w działalności politycznej. Neofunkcjonalistyczne założenia o swobodnej grze interesów w społeczeństwie dotyczą też procesu integracji europejskiej, a mianowicie siłą napędową rozwoju współpracy międzynarodowej jest właśnie ścieranie się interesów.

Z tego powodu neofunkcjonaliści podkreślają znaczenie polityki, w szczególności zaś doceniają jej rolę w procesach integracyjnych. Wagę polityki zaznacza się również z innego powodu. Łączy się to z neofunkcjonalnym założeniem, iż celem ostatecznym międzynarodowej integracji gospodarczej, rozumianej głównie jako integracja wymiany (handlowa) i integracja czynników produkcji (kapitału i pracy), jest wprowadzenie wspólnego rynku. W związku z tym należy znosić bariery administracyjne, techniczne oraz fiskalne. Jednak proces tego typu nie zajdzie spontanicznie. Niezbędna jest jego koordynacja przy pomocy podmiotów politycznych. Pełna integracja gospodarcza nie będzie więc możliwa bez wymiaru politycznego, który obejmuje zarówno funkcje interwencyjne i regulujące, sprawowane przez władze publiczne, jak i niezbędne ujednolicanie polityk rządowych oraz tworzenie wspólnych instytucji.

W miarę jak nowo utworzone instytucje europejskie przejmują na siebie coraz więcej spraw i obowiązków, następuje stopniowy transfer suwerenności z poziomu władz narodowych na poziom powołanych organizacji ponadnarodowych. Z tym postępuje również transfer lojalności elit, partii politycznych i grup nacisku do nowego centrum podejmowania decyzji, co prowadzi do umocnienia integracji[15]. Zjawisko tak silnego połączenia sfery gospodarczej z polityczną tłumaczyli neofunkcjonaliści za pomocą efektu spillover[16], który przejawia się w coraz większej współzależności gospodarek. Aby uniknąć zakłóceń rynkowych, należy ujednolicić polityki publiczne, a to pociąga za sobą integrację w kolejnych sferach politycznych. Generowane są kolejne zadania dla nowo powstałych instytucji – w miarę budowy struktur integracyjnych tworzy się popyt na coraz to nowe funkcje, które miałyby zaspokajać te struktury, jak również dalekosiężne plany (np. budowa wspólnego rynku). Wymaga to szeregu pomniejszych, wstępnych dostosowań, jak np. koordynacji wspólnej polityki transportowej.

Założenie o kluczowej roli grup interesu w procesie integracji europejskiej

Podstawowe tezy neofunkcjonalizmu opierają się na założeniu, że proces integracji jest rezultatem nie tyle potrzeb funkcjonalnych, ile przede wszystkim interakcji sił politycznych: grup nacisku, partii politycznych, rządów państw członkowskich, instytucji międzynarodowych. Podmioty te, dążąc do realizacji własnych partykularnych interesów, często tworzą różne formy porozumienia i współpracy, a w określonych warunkach rywalizujące ze sobą strony przekazują swoje kompetencje tym samym organizacjom, zwiększając przez to istotność oraz zakres wspólnie podejmowanych decyzji[17]. Jednak ich rola nie ogranicza się li tylko do wywierania nacisku na główne organy decyzyjne dla forsowania własnych interesów. W znacznej mierze wpływają one na przebieg i dynamikę procesu integracji europejskiej, w wielu wypadkach bowiem ich oczekiwania i żądania przyczyniają się do coraz ściślejszej współpracy politycznej i gospodarczej. Z czasem, według Ernsta B. Haasa, rośnie znaczenie proceduralnego consensu, czyli szukania porozumienia w celu realizacji własnych interesów. Te interesy nie muszą być z założenia zgodne, ale niezbędne są ramy instytucjonalne do szukania wspólnej platformy działania elit i grup interesu[18].

Haas przypisywał grupom interesu rolę niemal decydującą, większą niż partiom politycznym, a jego podejście do interesariuszy miało charakter normatywny, dostrzegał bowiem przede wszystkim pozytywne skutki ich działalności. Oczywiście grupy nacisku mogą wywierać presję na organy decyzyjne w różnych dziedzinach: polityce społecznej, edukacji czy sprawach obronności, jednak to w sektorach gospodarczych stanowią siłę napędową procesów integracyjnych i przyspieszonego rozwoju technologicznego. To właśnie w sektorze gospodarczym skoncentrowana jest ich aktywność. W sytuacjach, gdy pojawiają się rozbieżności w poglądach na temat tempa integracji gospodarczej, grupy interesu mogą nawet przezwyciężyć sprzeciw państw członkowskich[19]. Według Haasa tworzenie wspólnoty w fazie wyjściowej nie wymaga masowego poparcia społecznego, nie jest też wymagana legitymizacja tego procesu, natomiast w dużym stopniu jest to zależne od wsparcia elit politycznych i ekonomicznych, w tym grup interesów gospodarczych.

Rozwój elit i grup interesu ściśle wiąże się z procesem integracji – im jest on głębszy, tym więcej instytucji i tym silniejsze grupy nacisku i elity. Grupy interesu, w tym głównie organizacje biznesu i związki zawodowe, były jednak w opinii Haasa tymi, które przyczyniły się do przyspieszenia współpracy i integracji gospodarczej w Europie.

Organizacje i grupy nacisku mają w stosunku do procesu integracji odmienne oczekiwania, które często mogą być przyczyną nieporozumień, ale zdaniem Haasa dla logiki procesu integracyjnego ważniejsza jest zbieżność interesów niż ich zgodność. To może wyjaśniać, dlaczego Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS) była akceptowana przez wszystkich – ponieważ oferowała mnogość odmiennych korzyści dla różnych podmiotów[20]. Badanie aktywności różnego typu interesariuszy, według neofunkcjonalistów, może w istotny sposób wspomóc zrozumienie zawiłości procesu integracji europejskiej, szczególnie w jego początkowych etapach. Stoją za tym trzy argumenty. Po pierwsze, grupy interesu tworzą ważne kanały komunikacyjne między głównymi instytucjami Wspólnot a społeczeństwem w Europie, są swego rodzaju remedium na istniejący „deficyt demokracji”[21]. Po drugie – odgrywają kluczową rolę w procesie legitymizowania decyzji podejmowanych przez instytucje UE, po trzecie – przyczyniają się do przeniesienia części kompetencji państw narodowych na poziom ponadnarodowy, szczególnie w zakresie spraw gospodarczych.

Neofunkcjonalistyczne podejście do roli grup interesu w procesie integracji europejskiej było dominujące w latach pięćdziesiątych–sześćdziesiątych, z czasem jednak okazało się niewystarczające w próbach wyjaśniania zmian zachodzących w latach następnych. Również koncepcja liberalizmu międzyrządowego, wskazująca na dominację państw narodowych i znacznie mniejsze znaczenie organizacji interesów w kształtowaniu jednoczącej się Europy, była coraz częściej krytykowana jako mało użyteczna. Badacze zwrócili się zatem w stronę innych teorii, czerpiąc inspirację z różnych dziedzin nauk społecznych.

Rozdział 2 Neoinstytucjonalizm w badaniach reprezentacji interesów w Unii Europejskiej

Formalne i nieformalne wymiary instytucji i instytucjonalizacji

Podejście neoinstytucjonalne wywodzi się z klasycznej socjologii i znajduje coraz większe zastosowanie w badaniach problematyki UE. Oznacza analizę zachowań grup społecznych i jednostek w ich otoczeniu instytucjonalnym, ale również proces tworzenia i zmian instytucji szeroko definiowanych. Podstawowe pytania badawcze stawiane przez neoinstytucjonalistów dotyczą źródeł i przyczyn społecznego ładu, jego stabilności i trwałości, więzi i organizacji, a bardziej szczegółowo: relacji między instytucjami a grupami społecznymi i jednostkami, reguł tworzenia porządku społecznego oraz procesu jego zmian, formalnych i nieformalnych zasad funkcjonowania instytucji, kwestii współpracy i współdziałania jednostki z innymi (w tym motywacji działań kolektywnych, rozumienia dobra publicznego), sposobów koordynacji życia społecznego itd.

Douglas C. North zdefiniował instytucje jako „stworzone przez człowieka ograniczenia, które strukturyzują interakcje polityczne, ekonomiczne i społeczne, na które składają się zarówno ograniczenia nieformalne (sankcje, tabu, zwyczaje, tradycje, nieformalne kodeksy zachowań), jak też reguły sformalizowane (konstytucje, prawo, prawa własności)”[22]. Takie szerokie ujęcie pozwala na przeprowadzenie analizy wielowymiarowej zachowań społecznych. Jednym z podstawowych kierunków badań w tej perspektywie jest analiza procesu instytucjonalizacji działań społecznych, szczególnie w sferach i obszarach dynamicznych zmian. Za proces instytucjonalizacji zwykle uznawany jest wzrost stopnia ciągłości i trwałości zachowań ludzkich, internalizacja powszechnie uznanych wartości, wzorów i standardów postępowania, zwiększenie kontroli postępowania jednostek, a także wzrost liczby, zakresu działania oraz zróżnicowania instytucji społecznych pełniących funkcje sankcjonowane społecznie oraz wzrost poziomu specjalizacji ich działalności.

Neoinstytucjonalizm w badaniach przemian społecznych oferuje dwa podejścia: teoretyczno-analityczne, opierające się na podstawach ekonomii, teorii racjonalnego wyboru i kwestii przechodzenia od indywidualnych interesów i preferencji w stronę interesów i rozwiązań zbiorowych, oraz historyczno-porównawcze, koncentrujące się przede wszystkim na roli historii i „zależności od ścieżki” tych rozwiązań instytucjonalnych, które usiłuje się wprowadzić w życie[23]. Pierwsze z nich, często określane mianem utylitarystycznego, definiuje instytucje jako efekty działań wolnych podmiotów, realizujących swoje cele na podstawie racjonalnego doboru odpowiednich wariantów postępowania, i traktuje je jako sposoby redukcji niepewności i kosztów transakcyjnych w działaniach zbiorowych, wynikających z niepełnej informacji, ryzyka i związanych z tym kosztów. Instytucje powstają w wyniku racjonalności zbiorowej, która wspomaga niedoskonałą racjonalność jednostek. Według Douglasa C. Northa instytucje składają się z formalnych restrykcji (w tym system prawa) i nieformalnych (normy zachowania, kody obyczajowe) oraz sposobów ich egzekwowania. Razem określają strukturę zachęt, bodźców i uwarunkowań rządzących życiem społecznym i gospodarką. Wzajemne interakcje między instytucjami i organizacjami są tym, co kształtuje zmianę instytucjonalną[24]. Za przykład podejścia utylitarystycznego można podać analizy Elinor Ostrom, które wskazują na przewagę korzyści wynikających ze współpracy, a nie forsowania własnych indywidualnych interesów. Ekonomiczna kooperacja okazuje się swoistą szkołą demokracji, gdyż w praktyczny, angażujący wszystkich zainteresowanych sposób uczy oddolnej budowy ładu społecznego[25].

W drugim podejściu dominuje perspektywa socjologiczna, według której wybór jednostkowy nie jest ani dowolny, ani arbitralny, ograniczają go bowiem obowiązujące standardy i reguły społeczne. W tym ujęciu zaprzecza się jakiejkolwiek racjonalności instytucji, bo są one wytworem społecznym i kulturowym, ściśle powiązanym z systemami znaczeń, symboli czy mitów, które nadają sens działaniom jednostek i zbiorowości. Podstawową funkcją instytucji jest legitymizacja i uprawomocnienie zachodzących interakcji i występujących praktyk społecznych.

James G. March i Johan P. Olsen różnicę w obu podejściach ujmują jako kontrast między logiką konsekwencji a logiką stosowności, charakteryzujących się odmiennymi sekwencjami działania, odpowiednio: antycypacyjnymi i obowiązkowymi[26]. Ich podejście, o charakterze normatywnym, zasadza się na przekonaniu, że cele i preferencje organizacyjne są zdeterminowane przez kontekst instytucjonalny, ponieważ zmieniają się odpowiednio do warunków, w jakich zachodzi ich wdrażanie, i nie są czymś niezmiennym. Wiele istniejących struktur i rozwiązań nie ma ani zaplanowanego, ani intencjonalnego charakteru, lecz jest efektem działań nieprzewidywalnych i niezamierzonych, za to zawsze osadzonych w konstruowanym kontekście instytucjonalnym. Dlatego indywidualne wybory i preferencje aktorów, podobnie jak cele zbiorowe, organizacyjne, mogą być rozpatrywane tylko jako część szerszych ram instytucjonalnych.

Dominacja perspektywy neoinstytucjonalnej w badaniach grup interesu w UE

W badaniach grup interesu w UE wyraźnie dominuje perspektywa neoinstytucjonalna, a mianowicie analizowany jest przede wszystkim kontekst instytucjonalny działalności lobbingowej oraz reguły, wzorce i modele jej prowadzenia. Istotne zmienne w analizie formalnej struktury instytucjonalnej to: podział zakresu kompetencji głównych organów UE, formalne procedury i zasady podejmowania decyzji w UE, nieformalne praktyki wpisane w procesy decyzyjne, ewolucja przekształceń instytucjonalnych i zmian procesów legislacyjnych itp. Tworzą one kontekst, w którym grupy interesu formułują swoje działania będące odpowiedziami na proces integracji europejskiej. W podejściu tym przyjmuje się, że zmienne te w znacznym stopniu determinują zachowanie się i sposób działania krajowych i europejskich grup interesu, chociaż nie są jedynymi uwarunkowaniami ich aktywności.

Neoinstytucjonalizm pomaga odpowiedzieć na pytanie, jakie jest znaczenie struktury instytucjonalnej i procedur decyzyjnych UE w procesie zapośredniczenia interesów, ale też jaki wpływ na kształt i funkcjonowanie organów UE i procesy tworzenia europejskich polityk publicznych mają sami interesariusze. Badane są nie tylko formalne struktury, procedury, reguły i zasady, lecz także mniej sformalizowane normy w relacjach między grupami interesu a instytucjami UE.

Najbardziej fundamentalne prace badawcze prowadzone były przez Sonię Mazey i Jeremy’ego Richardsona, którzy analizowali proces transferu władzy i kompetencji państwowych na poziom UE, proces przekształcania zasad gry politycznej i wpływ tych zmian na funkcjonowanie grup interesu oraz zaprezentowali koncepcję venue shopping (kwestia umiejscowienia, uplasowania głównych rozgrywek i przetargów interesów w procesie kształtowania polityki publicznej)[27]. System instytucjonalny UE wyróżnia się cechami, które w dużym stopniu determinują działania polityczne grup interesu: system jest wysoce dynamiczny (stale ulega przekształceniom), złożony (nadal obowiązuje rozdział polityk unijnych na trzy filary, w tym pierwszy najbardziej rozbudowany), wielopoziomowy i ukierunkowany na osiąganie konsensusu.

Niektórzy autorzy (m.in. Rainer Eising[28]) przekonują, że instytucje UE i grupy interesu wręcz współewoluowały, gdyż rozwojowi struktury instytucjonalnej i procedur podejmowania decyzji towarzyszyły skokowy wzrost liczby interesariuszy na szczeblu europejskim, przemiany organizacyjne stowarzyszeń i modyfikacje ich strategii. W tym samym czasie, kiedy następował wzrost zakresu regulacji UE w poszczególnych politykach sektorowych, uchwalano nowe i modyfikowano istniejące traktaty, wprowadzano instytucjonalne reformy, przyjmowano do UE nowych członków, wyraźnie widoczny był intensywny przyrost liczby grup interesu, ich różnicowanie się i przekształcenia form rzecznictwa interesów[29]. Richardson zwraca uwagę na znacznie bardziej dynamiczny i ekspansywny charakter rozwoju systemu reprezentacji interesów UE w porównaniu z wieloma krajowymi systemami agregacji interesów w Europie[30].

Badania prowadzone w perspektywie neoinstytucjonalnej dotyczą także mniej sformalizowanego wymiaru działalności grup interesu, a mianowicie powstawania reguł i zasad działalności lobbingowej. Analizowane są m.in. „logika wpływu” i „logika członkostwa”, jakimi kierują się interesariusze, „ścieżki” i „punkty dostępu”, proces dostosowywania się grup interesu do wielopoziomowego systemu politycznego, do nowych metod zarządzania itp. Szczegółowo bada się strategie stosowane przez interesariuszy i adaptowania ich do określonych etapów procesu politycznego.

Relacje grup interesu z organami UE jako główny temat badań

Największym zainteresowaniem wśród badaczy cieszy się temat relacji między głównymi instytucjami UE a różnymi rodzajami interesariuszy usiłującymi współkształtować podejmowane tam decyzje. Analizowany jest nie tylko wpływ grup interesu na przebieg prac w tych organach, agregacja ich interesów, ale i zależności odwrotne, tj. jak określony tryb organizacji i funkcjonowania poszczególnych instytucji może oddziaływać na model reprezentacji interesów[31]. Z uwagi na szczególne kompetencje Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego to właśnie te instytucje i ich sieci współpracy z interesariuszami są głównymi obiektami analiz.

Istnieje powszechny konsensus wśród badaczy co do tego, że na relacje głównych organów Unii z grupami interesu zasadniczy wpływ mają wszystkie elementy systemu instytucjonalnego UE, a mianowicie: trójfilarowa struktura Unii (nawet po zniesieniu przez traktat lizboński formalnego, prawnego podziału, nadal jest on wyraźnie widoczny), podział władzy w poszczególnych organach UE oraz wertykalne i funkcjonalne ich zróżnicowanie. Istnienie wielu odmienności w podziale władz między systemem UE a systemami większości państw europejskich powoduje, że w analizie konieczne jest uwzględnienie specyfiki unijnej struktury podziału kompetencji, a nawet, co postulują niektórzy (m.in. Beate Kohler-Koch[32] oraz Cornelia Woll[33]), traktowanie jej jako struktury sui generis.

Przekazywanie kompetencji z poziomu państw członkowskich do organów UE jest istotne dla grup interesu, ponieważ instytucje polityczne nie tylko „organizują i włączają konflikty do polityki i mogą je z polityki wyeliminować”[34], ale również stanowią o tym, jak te konflikty mogą być rozwiązane i często same w tym pośredniczą. Niemal wszyscy badacze grup interesu w UE zgadzają się co do tego, że instytucje UE nie tylko tworzą dla interesariuszy możliwości realizacji ich interesów[35], ale także kształtują areny, w ramach których zapośredniczanie interesów się odbywa. Dlatego prowadzone są szeroko zakrojone badania na temat: różnego typu komitetów i ciał doradczych powoływanych w celu prowadzenia konsultacji społecznych (m.in. badania Sonii Mazey i Jeremy’ego Richardsona[36], Christine Mahoney[37], Rinusa van Schendelena[38], Robina Pedlera[39]), procesu delegowania i przekazywania im uprawnień decyzyjnych i kompetencji wykonawczych (m.in. prace Gerdy Falkner[40]), a także działań wspomagających grupy interesu, jak np. pomoc finansowa i organizacyjna, uprzywilejowany dostęp do procesów decyzyjnych i do grantów (np. badania Christine Machoney[41]) oraz polityki instytucji w zakresie ustanawiania norm i standardów postępowania grup interesu, a także ogólnej polityki wobec zorganizowanych interesów[42].

Przyznanie Komisji Europejskiej wyłącznego prawa inicjatywy legislacyjnej powoduje, że odgrywa ona niemal decydującą rolę w pierwszym etapie formułowania polityki publicznej, czyli tworzenia tzw. agendy (agenda setting). Liczne badania empiryczne pokazują, że jest to w początkowej fazie cyklu politycznego najważniejszy punkt kontaktowy dla grup interesu (m.in. analizy Sonii Mazey i Jeremy’ego Richardsona oraz Karoliny Karr[43]). W późniejszych fazach cyklu tworzenia polityki grupy interesu przywiązują mniejszą wagę do działalności KE, mimo iż odgrywa ona istotną rolę jako „strażniczka traktatów” we wdrażaniu unijnych polityk. Również wewnętrzne zróżnicowanie KE ma wpływ na strategie rzecznictwa interesów, rzadko kiedy bowiem jest uważana za ciało kolegialne. Grupy interesu utrzymują relacje z jedną lub kilkoma odpowiedzialnymi za dane dziedziny dyrekcjami generalnymi i w zależności od charakteru i specyfiki ich profilu organizacyjnego oraz zróżnicowania hierarchicznego dostosowują do nich swoją działalność[44]. Badania Justina Greenwooda[45] wskazują, że w niektórych przypadkach między poszczególnymi dyrekcjami generalnymi a ich partnerami konsultacyjnymi, czyli europejskimi federacjami reprezentującymi interesy sektorowe lub ponadsektorowe, wytworzyły się relacje o charakterze niemal symbiotycznym, a ich instytucjonalizacja jest wysoce zaawansowana.

Również Parlament Europejski, mimo ograniczonych w porównaniu z parlamentami krajowymi państw członkowskich kompetencjami, jest ważnym dla grup interesów ogniwem w strukturze instytucjonalnej UE. Wyraźnie widoczna jest ewolucja aktywności interesariuszy wobec PE, a mianowicie wraz ze wzrostem zakresu kompetencji instytucja ta zyskuje także większe zainteresowanie ze strony poszczególnych grup interesu[46]. Mimo to nadal utrzymuje się przekonanie, że pozycja Parlamentu w porównaniu z Komisją i Radą jest mniej znacząca, gdyż jego wpływ na proces tworzenia polityk publicznych jest zróżnicowany i zależy od typu procedury legislacyjnej. Zgodnie z podstawami traktatowymi Parlament Europejski winien być reprezentantem obywateli UE, w praktyce jednak nierzadko okazuje się, że europosłowie występują w imieniu państw członkowskich, a także są bardziej otwarci na interesy rozproszone, włączając te reprezentowane przez ekologów, konsumentów, organizacje kobiece lub duże grupy społeczne, takie jak bezrobotni czy emeryci.

Rada Unii Europejskiej mająca decydującą pozycję w procesie legislacyjnym wydaje się organem, wokół którego powinna koncentrować się działalność rzecznicza. Jednak jak pokazują wyniki licznych badań empirycznych, tak się nie dzieje, głównie ze względu na wysoki stopień zamknięcia Rady na wpływy zewnętrzne oraz brak formalnych i niesformalizowanych „ścieżek dostępu” do niej. Nie oznacza to braku możliwości oddziaływania na procesy decyzyjne w Radzie, bowiem bardzo często rzecznictwo i agregacja interesów dokonuje się przez krajowe struktury administracji rządowej, które przygotowują stanowiska i strategie negocjacyjne na posiedzenia Rady, a także krajowe grupy interesu utrzymujące ścisłe relacje z instytucjami krajowymi. Tworzone są tzw. krajowe ścieżki dostępu, a powstające koalicje administracji krajowej i krajowych interesariuszy (często wspieranych przez narodową delegację w PE) występują w roli „obrońców interesu narodu”[47]. W tym wypadku krajowa władza wykonawcza występuje jako gatekeepers w procesie zapośredniczenia krajowych interesów w polityce europejskiej, co wydaje się zgodne z założeniem liberalnego podejścia międzyrządowego (intergowermentalizmu) o zależności krajowych grup od rządów narodowych w reprezentowaniu interesów na poziomie UE[48]. Tak długo jak większość polityk UE jest wdrażana przez instytucje krajowe, tak długo Rada pozostaje ważnym adresatem lobbingu organizacji krajowych.

Wydawać by się mogło, że organy władzy sądowniczej z założenia nie podlegają naciskom zewnętrznym. Analizy Pietera Bouwena i Margaret McCown[49] poświecone tzw. litigation strategy wskazują jednak na sporadyczne występowanie aktywności lobbingowej wobec Trybunału Sprawiedliwości UE. Pełniąc funkcje sądownicze, Trybunał Sprawiedliwości monitoruje przestrzeganie prawa UE, interpretuje je i orzeka w sprawie zgodności przepisów prawa krajowego z systemem prawnym Unii. Procedura wyjaśniająca (preliminary rulings procedure) umożliwia grupom interesu składanie pytań do Trybunału Sprawiedliwości na temat prawa UE. Jednakże w praktyce uzyskanie orzeczenia Trybunału wymaga tak dużych nakładów organizacyjnych, finansowych i czasu, że strategia ta rzadko jest stosowana. Nawet jeśli takie przypadki się zdarzyły, to efekty litigation strategy są nieoczywiste, koszty finansowe bardzo wysokie, a czas trwania dość długi, co oznacza, że ta droga nie może być dostępna dla wszystkich obywateli i grup interesu, i tylko wtedy jest warta poniesienia nakładów, kiedy stawka jest bardzo wysoka[50].

Inne wątki w analizach neoinstytucjonalnych nad grupami interesu

W perspektywie neoinstytucjonalnej badane są możliwości wpływu i „punkty dostępu” dla interesariuszy w całym procesie legislacyjnym, zarówno w jego najważniejszych etapach, jak też analizowana jest „logika dostępu” (m.in. Pieter Bouwen[51]), w tym procedury konsultacyjne, prowadzenie dialogu obywatelskiego i społecznego, praktyki wymiany „dóbr i zasobów” między stronami, rodzaje i typy oferowanych i pożądanych zasobów, analizowane i porównywane strategie rzecznictwa interesów stosowane wobec poszczególnych organów Unii, sposoby i możliwości prowadzenia polityki danej instytucji wobec grup interesu (dopuszczenie do konsultacji, finansowe wsparcie, stymulacja rozwoju „europejskich federacji”), formalne i nieformalne reguły prowadzenia konsultacji, zarządzanie komitologią, relacje z personelem administracyjnym, eurodeputowanymi, a także badane prawne i etyczne regulacje działalności lobbingowej. Rekonstruuje się również i zgłębia proces instytucjonalizacji tych relacji, poszczególne etapy i uwarunkowania jego przebiegu. Między innymi Justin Greenwood, omawiając relacje zróżnicowanych grup interesu z głównymi organami Unii, wskazuje na dwie zasadnicze „ścieżki dostępu” dla krajowych i europejskich organizacji oraz analizuje proces formalizacji i instytucjonalizacji tych kontaktów[52].

Perspektywa neoinstytucjonalna daje dodatkowe możliwości, a mianowicie pozwala na podstawie badań aktywności lobbingowej określić rolę i znaczenie poszczególnych organów w systemie politycznym UE. Badania tego rodzaju były prowadzone m.in. przez Dusana Sidjanski’ego, Davida Coena i Beate Kohler-Koch. Sidjanski, a następnie Kohler-Koch analizowali wpływ zmian w strukturze instytucjonalnej Wspólnoty Europejskiej (WE) na strategie lobbingowe stosowane przez grupy interesu wobec PE[53]. Wyniki badań sondażowych prowadzonych wśród liderów kilkudziesięciu największych grup interesu wskazują, że najważniejszą dla nich instytucją jest KE, ale PE wraz z poszerzaniem jego kompetencji oraz wprowadzeniem wyborów bezpośrednich także zyskuje na znaczeniu. Potwierdza to tezę o wpływie zmian instytucjonalnych na profile strategii lobbingowych europejskich i krajowych grup interesu. Coen badał w 1998 r. opinie przedstawicieli 54 firm i korporacji na temat znaczenia poszczególnych instytucji dla ich działalności oraz wykorzystania politycznych „ścieżek dostępu” w strategiach lobbingowych. Analizował także wpływ uchwalenia Jednolitego aktu europejskiego (JAE) oraz traktatu z Maastricht na działalność lobbingową[54].

Kolejne ważne pytania stawiane w badaniach grup interesu dotyczą oceny ich wpływu na procesy decyzyjne i legislacyjne w UE. Dotychczasowe próby wyjaśnienia tego zagadnienia pokazują jednak, że znacznie łatwiej jest ustalić i ocenić dostęp grup interesu do tych procesów, niż zmierzyć i oszacować ich wpływ. Dotychczas dostępne instrumentarium badawcze nie pozwala na wiarygodne i rzetelne zmierzenie i określenie poziomu wpływu ani nawet na jego konceptualizację[55]. W konsekwencji bardzo trudno jest jednoznacznie określić, jaką rolę odgrywają grupy interesu w kształtowaniu europejskich polityk publicznych. Biorąc pod uwagę zupełnie odmienne oceny wpływu organizacji biznesowych na realizację programu jednolitego rynku przedstawiane przez neofunkcjonalistów oraz zwolenników liberalnego podejścia międzyrządowego, można przyjąć, że takie opinie nie uniknęły wielu metodologicznych pułapek[56].

Nowy instytucjonalizm pomaga także zrozumieć charakter procesu podejmowania decyzji w UE oraz zróżnicowane modele zarządzania europejskimi politykami, co umożliwia zbadanie zależności i uwarunkowań uczestnictwa interesariuszy w procesach legislacyjnych. Okazuje się bowiem, że przekształcenia w metodach zarządzania w istotny sposób warunkują europejski model zapośredniczania interesów. Obecnie można wyodrębnić tzw. tradycyjne (hierarchiczne) i nowe metody zarządzania (np. OMC, dobrowolne porozumienia, agencje regulacyjne, sieci regulacyjne), wprowadzające mechanizmy partycypacji społecznej: dialog obywatelski, społeczny, wysłuchania publiczne itd. Zmiany w metodach zarządzania w istotny sposób wpływają na kształtowanie się modelu agregacji interesów – zwiększają ich uczestnictwo, liczbę punktów dostępu, konkurencję między grupami interesu, promują zasadę jawności i przejrzystości, sprzyjają rozwojowi lobbingu eksperckiego i technicznego. Najważniejszą zmianą w tym systemie było wprowadzenie modelu zarządzania wielopoziomowego.

Wielopoziomowość UE oznacza, że na różnych szczeblach terytorialnych udział we władzy ma wiele podmiotów publicznych. Ponieważ żadna z instytucji ani żaden z krajów członkowskich nie posiada w pełni władzy decyzyjnej, grupy interesu starają się uzyskać dostęp do wielu podmiotów. Muszą śledzić wydarzenia polityczne i decyzje zarówno na szczeblu unijnym, jak i krajowym, oraz być obecne na obu poziomach. Znaczna większość koncentruje się jednak na jednym poziomie lub przynajmniej mobilizuje swoich członków do działania na szczeblu krajowym. Badania Eisinga pokazują, że najbardziej mobilnymi podmiotami są duże firmy i korporacje transnarodowe[57].

Rozdział 3 Teoria racjonalnego wyboru i działań kolektywnych w badaniach grup interesu

Nurt utylitarystyczny w podejściu neoinstytucjonalnym w znacznym stopniu opiera się na teorii racjonalnego wyboru, według której aktorzy społeczni działają racjonalnie, mają określoną hierarchię preferencji i podejmują działania prowadzące do optymalnych wyników: maksymalizacji korzyści lub minimalizacji kosztów. Racjonalny aktor wybiera spośród możliwych sposobów postępowania taki, który w jego ocenie w sposób najlepszy i najmniejszym nakładem kosztów doprowadzi do wyznaczonego celu, albo stawia sobie cele możliwe do osiągnięcia za pomocą środków, jakimi dysponuje[58].

Fundamentalną analizę działań kolektywnych przedstawił Mancur Olson w pracy The Logic of Collective Action[59]. Zaproponowany przez Olsona model działania kolektywnego zasadza się na przekonaniu, że dążenie jednostek do realizacji swoich celów nie musi się przekładać w prosty sposób na działanie grup i ich interesów. Racjonalna jednostka tylko wtedy podejmuje współpracę, gdy potencjalne korzyści płynące z pozyskania określonych zasobów (dóbr) przewyższają koszty ich dostarczenia. Okazuje się zatem, że efektywność grupy jest wypadkową racjonalnych zachowań poszczególnych członków tejże grupy, skoncentrowanych głównie na kalkulacji kosztów i zysków podejmowanych działań.

Olson zakwestionował tezę, że podobieństwo interesów niemal automatycznie prowadzi do działań kolektywnych i stowarzyszania się. Adaptując zaczerpnięte z ekonomii zasady behawioryzmu, zastosował koncepcję racjonalnych działań do wyjaśnienia przynależności do różnych typów ugrupowań. Istotną rolę odgrywa tu kalkulacja kosztów i korzyści włączania się do działań kolektywnych, jeśli bowiem w ocenie jednostki koszty są nadmierne, wówczas nie podejmuje ona tego typu aktywności. Jeśli korzyści wynikające z członkostwa mogą być osiągnięte bez konieczności przystępowania do organizacji, wówczas logiczne wydaje się pozostawanie tzw. wolnym strzelcem. Z tego powodu, w opinii Olsona, stowarzyszenia rozwijają specjalny system zachęt i korzyści dla swoich członków, które nie mogą być osiągnięte poza organizacją.

Działania kolektywne na poziomie Unii Europejskiej

Teoria Mancura Olsona jest wykorzystywana do badania działań kolektywnych na poziomie UE, ponieważ systematycznie wzrastająca liczba stowarzyszeń, koalicji, różnych sojuszy, platform i sieci współpracy domaga się głębszej refleksji na temat motywów i uwarunkowań działania zbiorowego. Założenia Olsona na temat zróżnicowanych motywów i zachęt podejmowania współpracy stały się podstawą badań nad systemem, który warunkuje powstawanie i rozwój różnych europejskich stowarzyszeń i innych forów współpracy, a także analizy problemów organizacyjnych, z jakimi te fora się borykają. W dużym stopniu koncepcja Olsona została wykorzystana do analizy determinant przystępowania do europejskich federacji[60], które od początku istnienia UE są najczęściej występującą strukturą organizacyjną działań kolektywnych reprezentacji interesów na poziomie ponadnarodowym. Podejmowane są próby wyjaśnienia motywów i uwarunkowań decyzji o przystąpieniu do różnych form kooperacji. Duże zainteresowanie badaczy wzbudza gwałtowny wzrost liczby forów pozwalających na bezpośredni udział podmiotów (głównie firm i korporacji), które są już członkami innych ugrupowań, np. organizacji horyzontalnych, stowarzyszeń sektorowych czy tematycznych. Takie fora współpracy rzadko stosują jakieś szczególne materialne zachęty do bycia członkiem, definiowane przez Olsona jako podstawa logiki działań kolektywnych, lub w ogóle tego nie robią. Powstają zatem pytania: Co stymuluje podmioty do tego typu współdziałania? Dlaczego pomimo przynależności do europejskiej federacji i krajowych stowarzyszeń sektorowych niektórzy interesariusze przystępują także do innych forów i sojuszy? Jak przebiega proces kalkulacji potencjalnych kosztów i korzyści, jak są one definiowane? Czy i w jakiej skali występuje opisane przez Olsona zachowanie wolnego strzelca? Czy postępowanie i decyzje poszczególnych grup interesu wynikają z przesłanek, które można określić jako wspólny cel grupy, czy też raczej są efektem kalkulacji o charakterze ekonomicznym, prowadzonych przez potencjalnych liderów grupy?

W poszukiwaniu odpowiedzi na te i podobne pytania prowadzono ciekawe, chociaż nieliczne, badania empiryczne nad zachowaniami europejskich organizacji i ich członków.

Struktury motywacji w działaniach kolektywnych europejskich interesariuszy

Zakorzenione w paradygmacie działań kolektywnych studium Justina Greenwooda i Marka Aspinwalla[61] na temat działalności europejskich organizacji przedstawia dość ciekawe, czy wręcz zaskakujące wnioski przeczące twierdzeniom Mancura Olsona. Okazuje się bowiem, że zachowanie europejskich federacji interesów ekonomicznych i ich członków nie opiera się na opisanej przez Olsona logice działania kolektywnego, lecz zasadza się na innych mechanizmach. Aspinwall i Greenwood, opierając się na klasycznej analizie logiki działania kolektywnego, wyodrębnili różne rodzaje motywacji skłaniających podmioty do przyłączania się do stowarzyszeń: selektywne i kolektywne oraz materialne i społeczne. Wyniki ich badań sugerują, że przy podejmowaniu decyzji o przystępowaniu do europejskich organizacji decydujące znaczenie ma możliwość wspólnego reprezentowania interesów na forum Unii oraz dostęp do informacji na temat europejskich polityk publicznych. Odmiennie niż to twierdził Olson, określone materialne zachęty oferowane przez stowarzyszenia UE odgrywają znacznie mniejszą rolę. Późniejsze badania empiryczne Rainera Eisinga i Beate Kohler-Koch[62] potwierdzają, że ani rodzaj, ani liczba selektywnych materialnych motywacji nie wpływają na liczebność członków w organizacjach europejskich.

Decyzja o przyłączeniu się do stowarzyszeń UE nie jest podejmowana na podstawie kalkulacji kosztów i korzyści wynikających z członkostwa w konkretnej organizacji, ale opiera się na analizie ogólnej sytuacji, co prowadzi podmioty do wniosku, że wspólna reprezentacja interesów vis-à-vis instytucji UE jest absolutną koniecznością[63]. W istocie koszt przystąpienia do europejskiej federacji wydaje się nieporównywalnie niski w stosunku do potencjalnych strat wynikających z nieczłonkostwa w takiej organizacji. Badani interesariusze oceniają ewentualne koszty utraconych korzyści w przypadku braku członkostwa jako ogromne, włączając w to nawet unicestwienie danej organizacji. Dlatego kwestionowanie członkostwa jest bardzo rzadkie, a całkowite odejście od eurofederacji w ogóle nie jest brane pod uwagę[64]. Jeśli już dojdzie do sytuacji, w której dany członek ocenia swoje koszty przynależności jako nieadekwatne, wówczas podejmowane są różne działania zmierzające do ich obniżenia lub zwiększenia korzyści. Na przykład w badaniach Marii Green Cowles[65] organizacje członkowskie usiłowały wzmocnić swoją pozycję w organie decyzyjnym danej federacji, a w badaniach Davida Coena[66] członkowie europejskich federacji biznesu dążyli do obniżenia kosztów organizacyjnych i poprawy koordynacji reprezentacji interesów. Alternatywnym rozwiązaniem jest wchodzenie w koalicje poza strukturami federacji, ale bez rezygnowania z członkostwa w niej, co jak się okazuje, jest coraz częstszym zachowaniem.

Poza strukturami motywacji za istotne w podejmowaniu działań kolektywnych uznawane są także niektóre uwarunkowania kontekstowe. Zakłada się, że przynależność i zakorzenianie działaczy w krajowych i międzynarodowych stowarzyszeniach wpływają na decyzje o współpracy na poziomie UE. Rozważania Ernsta Haasa[67] oraz badania Wolfganga Lechera i Hansa W. Platzera[68] na temat UNICE (obecnie BusinessEurope) wskazują na istotne znaczenie doświadczenia w transnarodowych i międzynarodowych stowarzyszeniach, które mogą redukować koszty transakcji i ułatwić zorganizowane kolektywne działanie w UE. Ponadto Grant Jordan[69] stawia tezę, że decyzja o tym, czy podejmować działanie kolektywne w celu reprezentowania interesów zapada na poziomie krajowym, natomiast tworzenie eurogrup jest decyzją drugorzędną stanowiącą o tym, jak działać wspólnie na poziomie UE. Jego wnioski potwierdzają także analizy prowadzone przez Green Cowles na temat formowania się stowarzyszeń przemysłowych[70].

Interesujące jest odkrycie, że istnieją różnice w poziomie zaangażowania w działania kolektywne między poszczególnymi sektorami i branżami. Okazuje się, że sektory wysoce sfragmentaryzowane i zdominowane przez dużą liczbę małych i średnich przedsiębiorstw, gdzie wyraźnie brakuje rywalizacji i linii podziałów, mają niski poziom działań kolektywnych (słabe i mało liczne organizacje)[71]. I odwrotnie – sektory dobrze zdefiniowane i skoncentrowane, w których istnieje wyraźna rywalizacja między organizacjami i interesami, wobec których KE prowadzi aktywne programy, mają bardzo dobrze zorganizowane reprezentacje na poziomie UE. Można zatem przypuszczać, że wśród zachęt i motywów wspólnej aktywności są i takie, które występują w sytuacji zwiększonej rywalizacji.

Grant Jordan i Andrew McLaughlin, dostosowując koncepcje racjonalnych działań do kontekstu UE, przekonywali, że bardziej użyteczne jest podejście zakładające, iż aktorzy zachowują się z „ograniczoną racjonalnością” w niepewnym i nieprzewidzianym środowisku[72]. Tak więc „logika działań kolektywnych” nie jest wyłącznie podyktowana przez dążenie do osiągnięcia tradycyjnych materialnych korzyści. Za specyficzne korzyści z członkostwa mogą być tutaj uznane czynniki, które redukują niepewność w środowisku biznesu i które zwiększają zdolność indywidualnej firmy do wpływu na rozwój wydarzeń w szybko zmieniającym się środowisku.

Do tej pory nie znalazła zastosowania w badaniach grup interesu na poziomie UE wyodrębniona przez Olsona typologia grup. Zdefiniował w niej trzy ich rodzaje: grupy uprzywilejowane (privileged groups) – kierowane przez liderów, dla których indywidualne zyski z dobra kolektywnego przewyższają znacznie koszty osiągnięcia takiego dobra (często dochodzi tutaj do monopolizacji reprezentacji interesów, a mniejsi uczestnicy osiągają „niejako przy okazji” zadowalające korzyści bez angażowania się w koszty); grupy pośrednie (intermediate groups) – w których członkowie mają silne motywacje do działania na rzecz osiągnięcia dobra kolektywnego, a niewielka ogólna liczba członków oraz dobry przepływ informacji w grupie sprzyjają obniżeniu kosztów kontrolowania zachowania wolnego strzelca; duże „ukryte” grupy (latent groups) – ze względu na wysokie koszty i niewielkie indywidualne korzyści wynikające z licznego członkostwa taka grupa nie wykazuje dostatecznej motywacji do działania kolektywnego. Jednak w określonych warunkach „selektywne pobudki” mogą zmobilizować takie grupy do aktywności, a wówczas ich siła oddziaływania może być bardzo duża[73]. Do tego rodzaju ugrupowań Olson zalicza głównie duże organizacje pozarządowe oraz tzw. interesy rozproszone, np. konsumentów, podatników, a także związki zawodowe i organizacje rolników. Wydaje się, że zastosowanie tejże kategoryzacji do badania działalności i form organizacyjnych europejskich interesariuszy byłoby użyteczne i pozwoliłoby na wnikliwsze przyjrzenie się, jak przebiega proces decyzyjny wewnątrz takich ugrupowań.

Rozdział 4 Rzecznictwo interesów w perspektywie teorii wymiany i dostępu

Zupełnie odmienne spojrzenie na rolę grup interesu w kształtowaniu polityk UE proponuje teoria dostępu, która próbuje wyjaśnić specyfikę relacji między grupami interesu a instytucjami UE, głównie Komisją Europejską, Parlamentem Europejskim oraz Radą UE w kategoriach popytu i podaży na określone dobra dostępu (access goods)[74]. Owe dobra to przede wszystkim zasoby informacji stanowiące niemal decydujący element w procesie tworzenia polityki publicznej UE. W zamian za dostęp do danej instytucji UE grupy interesu, w tym przede wszystkim środowiska biznesowe, dostarczają pożądanych przez nią dóbr i zasobów. Zaproponowana przez Pietera Bouwena koncepcja pomaga stworzyć ramy teoretyczne analizy interakcji między instytucjami UE a interesariuszami, głównie reprezentacjami środowisk biznesowych. Chociaż źródłem inspiracji dla tej teorii był sektor usług finansowych, może ona być także pomocna w analizie innych branż.

Teoria wymiany i model zależności od zasobów

Punktem wyjścia do analizy interakcji między grupami interesu, organizacjami pozarządowymi a organami UE jest teoria wymiany społecznej rozwinięta przez socjologów (między innymi przez Petera Blaua) w latach sześćdziesiątych w badaniach relacji między organizacjami. Zgodnie z takim podejściem interakcje między europejskimi grupami interesu a organami UE mogą być konceptualizowane jako serie wymiany międzyorganizacyjnej. Instytucje UE skłonne są do interakcji, ponieważ potrzebują bliskich kontaktów z sektorem prywatnym, aby zagwarantować sobie optymalne funkcjonowanie.

Model ten jest ściśle związany z perspektywą zależności od zasobów Jeffreya Pfeffera i Geralda Salancika[75], według której organizacje nie są w pełni samowystarczalne, a do sprawnego funkcjonowania potrzebują zasobów z otoczenia, i dlatego muszą współdziałać z innymi podmiotami kontrolującymi te zasoby[76]. W badaniach empirycznych obydwa podejścia są stosowane jednocześnie, ale istnieją między nimi pewne różnice. Teoria wymiany międzyorganizacyjnej podkreśla znaczenie zasobów wymiany dla podmiotów, koncepcja zależności od zasobów koncentruje się bardziej na powstawaniu współzależności między organizacjami wchodzącymi w interakcje[77]. W kontekście procesu kształtowania polityk publicznych UE grupy interesu i organizacje pozarządowe oraz organy UE stają się współzależne, ponieważ dostarczają sobie wzajemnie określone zasoby.

Dobra dostępu w wymianie międzyorganizacyjnej

Na poziomie UE zasobem potrzebnym organizacjom biznesowym jest dostęp do organów UE, natomiast dla instytucji niezbędnymi do ich funkcjonowania zasobami są dobra dostępu[78] dostarczane przez podmioty prywatne (głównie są to informacje). Gwarantowany przez instytucje przedstawicielom interesów prywatnych stopień dostępu zależy od jakości i wagi danego dobra. Bouwen wyróżnia trzy rodzaje dóbr dostępu[79], których podstawą jest informacja:

wiedza ekspercka (expert knowledge – EK) – know-how potrzebna do zrozumienia rynku i stworzenia efektywnego ustawodawstwa w danej dziedzinie; znaczenie tego rodzaju informacji jest tym donośniejsze, że państwa członkowskie UE same nie są w stanie takiej wiedzy dostarczyć, gdyż nie działają na co dzień na danym rynku,

informacja o interesach na poziomie europejskim (Information about European Encompassing Interests – IEEI) – dotyczyć mogą potrzeb regulacji w danej dziedzinie na poziomie rynku wewnętrznego UE,

informacja o interesach na poziomie krajowym – (Information about Domestic Encompassing Interests – IDEI) – dotyczą potrzeb i interesów danego sektora na rynku krajowym.

Zarówno IEEI, jak i IDEI oznaczają interesy reprezentowane przez różne strony, a więc również agregację interesów indywidualnych. Trzy podstawowe dobra dostępu wiążą się z dwiema istotnymi kwestiami polityki unijnej, a mianowicie jej legitymizacją i spójnością. Dobra dostępu odgrywają bowiem ważną rolę w zwiększaniu legitymizacji unijnych instytucji oraz zapewniają wyższy stopień spójności prawodawstwa UE. Problem legitymizacji wiąże się z kwestią tzw. deficytu demokracji w UE. Według Bouwena demokratyzacja europejskiego systemu zarządzania może odbywać się przez angażowanie w jak największym stopniu obywateli oraz zainteresowanych grup w proces podejmowania decyzji oraz w jego kontrolę (input legitimacy). Dobra dostępu związane z tym zagadnieniem to przede wszystkim IEEI i IDEI. Należy jednocześnie podnosić ogólną wydajność i efektywność UE w radzeniu sobie z problemami (output legitimacy, która z kolei wiąże się z EK)[80]. Gdy chodzi o kwestię spójności, istotne są dwa rodzaje dóbr dostępu: IEEI i IDEI. Instytucje UE są zainteresowane pozyskiwaniem tych informacji od grup interesu, ponieważ najprawdopodobniej ułatwią one późniejszą implementację regulacji unijnych.

Teoria wymiany i dostępu usiłuje podążać dalej niż tradycyjne perspektywy badawcze, które charakteryzują europejski model zapośredniczania interesów najczęściej w kategoriach albo pluralistycznych, albo paradygmatu neokorporacjonizmu (np. Streeck i Schmitter, 1991). Jednak koncepcja wymiany i dostępu w pewnym stopniu czerpie z osiągnięć tych dwóch podejść, a mianowicie łączy pluralistyczne założenie o zróżnicowaniu i konkurencji grup interesu oraz o roli informacji i wiedzy eksperckiej w procesach decyzyjnych z neokorporacyjnym podkreślaniem wymiany zasobów i dóbr[81]. Co więcej, podejście to czerpie także z teorii działań kolektywnych, ponieważ analizuje czynniki i uwarunkowania mobilizujące różnych aktorów (nie tylko organizacji, jak to jest w klasycznej teorii działań zbiorowych, lecz także firm i innych podmiotów). Można zatem uznać, że teoria logiki wymiany i dostępu, łącząc elementy z różnych perspektyw, idzie dalej niż wiele innych podejść, zazwyczaj koncentrujących się na jednym wymiarze działalności grup interesu, np. tylko na działaniach kolektywnych albo tylko na wymianie dóbr.

Ważnym elementem w ocenie teorii dostępu jest to, w jakim stopniu przyczynia się do powstania ogólnej teorii grup interesu, a wydaje się, że rzuca ona nowe światło na proces ich formowania. Aby lepiej ów proces zrozumieć, dobrze jest zbadać zdolność tych grup oraz innych form organizacyjnych do dostarczania dóbr dostępu. Zorganizowane grupy interesu mają większe możliwości współpracy w celu dostarczenia takich dóbr. Przedstawiciele interesów prywatnych gotowi są współpracować z innymi, gdy nie są w stanie sami danego dobra dostarczyć, i w ten sposób zwiększają swoją zdolność dostępu do instytucji unijnych[82].

Drugim ważnym aspektem jest możliwość praktycznego stosowania tej teorii, pozwala ona bowiem analizować działalność lobbingową różnych interesariuszy (chociaż do tej pory głównie do badania organizacji biznesowych i firm w UE). Możliwe, że da się ją również zastosować do analizy lobbingu krajowego, jeśli zamiast instytucji unijnych weźmiemy pod uwagę organy krajowe. Można się także zastanawiać, czy tę teorię uda się zastosować do analizy reprezentacji interesów nieekonomicznych.

Teoria wymiany i model zależności od zasobów są testowane w licznych badaniach już od lat dziewięćdziesiątych, ale jak do tej pory znalazły zastosowanie przede wszystkim w analizie systemu zapośredniczania interesów w UE. Po raz pierwszy obydwa podejścia zastosowali Justin Greenwood, Jürgen Grote i Karsten Ronit w badaniach na temat organizacji biznesu we WE[83], ale do dynamicznego ich rozwoju i empirycznej wielowymiarowej weryfikacji przyczynił się przede wszystkim Pieter Bouwen, który przeprowadził liczne badania europejskich grup interesów ekonomicznych i europejskich koncernów.

Przypisy

[1] P. Schmitter, W. Streeck, The Organization of Business Interests. Studying the Associative Action of Business in Advanced Industrial Societies, „MPIfG Discussion Paper” 1999, nr 1, s. 24.

[2] B. Rosamond, Theories of European Integration, Palgrave, New York 2000, s. 98.

[3] R. Eising, The Political Economy of State-Business Relations in Europe. Interest Mediation, Capitalism and EU Policy-making, Routledge, New York 2009, s. 15.

[4] J. Jenson, F. Mérand, Sociology, Institutionalism and the European Union, „Comparative European Politics” 2010, nr 8, s. 74–92.

[5] U. Beck, E. Grande, Europa kosmopolityczna. Społeczeństwo i polityka w drugiej nowoczesności, tłum. A. Ochocki, Scholar, Warszawa 2010.

[6] Słownik socjologii i nauk społecznych, G. Marshall (red.), Wydawnictwo Naukowe PWN (dalej WN PWN), Warszawa 2005, s. 108.

[7] A. Heywood, Politologia, tłum. B. Maliszewska, M. Masojć, N. Orłowska, D. Stasiak, WN PWN, Warszawa 2006, s. 336.

[8] A. Antoszewski, Grupy interesu w systemie politycznym, w: Grupy interesu. Teorie i działanie, Z. Machelski, L. Rubisz (red.), Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2003, s. 46.

[9] Do działań tych zalicza się: kontaktowanie się z członkami i pracownikami instytucji UE, opracowywanie, rozpowszechnianie i przekazywanie listów, materiałów informacyjnych, uzasadnień i dokumentów przedstawiających określone stanowisko, organizowanie imprez, spotkań lub działań promocyjnych wspierających cele promowane przez daną grupę interesu, a także działania w ramach formalnych konsultacji w sprawie wniosków legislacyjnych oraz innych otwartych konsultacji.

[10] J. Czaputowicz, Teorie stosunków międzynarodowych, WN PWN, Warszawa 2007, s. 329.

[11] D. Mitrany, A Working Peace System: An Argument for the Functional Developmental of International Organization, National Peace Council, London 1946, s. 43.

[12] Ibidem.

[13] A. Marszałek, Integracja europejska, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1997, s. 34.

[14] U. Kurczewska, Integracja międzynarodowa i globalizacja, w: Wprowadzenie do stosunków międzynarodowych, W. Roszkowski (red.), Collegium Civitas, Warszawa 1999, s. 78.

[15] Ibidem.

[16] A. Marszałek, Suwerenność a integracja europejska w perspektywie historycznej: spór o istotę suwerenności i integracji, Instytut Europejski, Łódź 2000, s. 182.

[17] S. Konopacki, Neofunkcjonalistyczna teoria integracji politycznej Ernesta Haasa i Leona Lindberga, „Studia Europejskie” 1998, nr 3(7), s. 107.

[18] A. Zielińska-Głębocka, Dynamika Unii Europejskiej w świetle teorii integracji, „Studia Europejskie” 1999, nr 3, s. 18.

[19] S. Konopacki, Neofunkcjonalistyczna teoria integracji…, s. 107.

[20] E.B. Haas, Beyond the Nation State. Functionalism and International Organisation, Stanford University Press, Stanford 1964, s. 47.

[21] J. Greenwood, Representing Interests in the European Union, Palgrave Macmillian, London 1997, s. 1.

[22] Cyt. za: G. Skąpska, Neoinstytucjonalizm, w: Encyklopedia socjologii, t. 2, Oficyna Naukowa, Warszawa 1999, s. 324.

[23] G. Skąpska, M. Ziółkowski, Instytucja społeczna, w: Encyklopedia socjologii, t. 1, Oficyna Naukowa, Warszawa 1998, s. 321.

[24] D.C. North, Economic Performance through Time, „American Economic Review” 1994, nr 3(84), s. 359–368.

[25] P. Chmielewski, Nowa analiza instytucjonalna. Logika i podstawowe zasady, „Studia Socjologiczne” 1994, nr 3–4, s. 217–253.

[26] J.G. March, J.P. Olsen, Rediscovering Institutions. The Organizational Basis of Politics, Free Press, New York 1989, s. 47.

[27] Do najważniejszych prac należą: Lobbying in the European Community, S. Mazey, J. Richardson (red.), Oxford University Press, Oxford 1993; European Union: Power and Policy-making, J. Richardson (red.), Routledge, New York 2006.

[28] R. Eising, The Political Economy of State-Business Relations in Europe. Interest Mediation, Capitalism and EU Policy-making, Routledge, New York 2009, s. 63.

[29] J. Greenwood, Interest Representation in the European Union, Palgrave Macmillan, Hampshire, New York 2003.

[30] European Union: Power and Policy-making, J. Richardson (red.), wyd. 3, Routledge, New York 2005, s. 329.

[31] Lobbying in the European Community, s. 92.

[32] B. Kohler-Koch, Organized Interests in the EC and the European Parliament, „European Integration online Papers (EIoP)” 1997, nr 1(9), http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-009a.htm (dostęp 15.12.2010 r.).

[33] C. Woll, Lobbying in the European Union: From Sui Generis to a Comparative Perspective, „Journal of European Public Policy” 2006, nr 3(13).

[34] R. Eising, Interest Groups in EU Policy-making, „Living Reviews in European Governance” 2008, nr 3(4), s. 6, http://www.livingreviews.org/lreg-2008 (dostęp 18.12.2010 r.).

[35] Badania m.in.: S. Mazey, J. Richardson, The Commission and the Lobby, w: The European Commission, G. Edwards, D. Spence (red.), Cartermill International, London 1997; D. della Porta, M. Caiani, Europeanization from Below? Social Movements and Europe, „Mobilizaton: An International Quarterly” 2007, nr 1(12), s. 1–20; Contentious Europeans: Protest and Politics in an Integrating Europe, D. Imig, S. Tarrow (red.), Rowman & Littlefield, Boulder 2001.

[36] S. Mazey, J. Richardson, Interest Groups and EU Policy-making: Organizational Logic and Venue Shopping, w: European Union: Power…, s. 217–243.

[37] C. Mahoney, The Power of Institutions. State and Interest Group Activity in the European Union, „European Union Politics” 2004, nr 5, s. 441–466.

[38] EU Committees as Influential Policymakers, R. van Schendelen (red.), Ashgate, Aldershot 1998; R. van Schendelen, Machiavelli in Brussels. The Art of Lobbying the EU, Amsterdam University Press, Amsterdam 2002.

[39] R. Pedler, G. Schaefer, Shaping European Law and Policy: The Role of Committees and Comitology in the Political Process, European Institute of Public Administration, Maastricht 1996.

[40] K.A. Meynaud, S. Andersen, EU Lobbying: The New Research Agenda, „Journal of Political Research” 1995, nr 4(27), s. 427–441.

[41] C. Mahoney, The Power of Institutions…, s. 441–466.

[42] R. Eising, Interest Groups in EU…, s. 8.

[43] S. Mazey, J. Richardson, Interest Groups in the EC, w: Pressure Groups, J. Richardson (red.), Oxford University Press, Oxford 1993; K. Karr, Democracy and Lobbying in the European Union, Campus Verlag, Frankfurt 2006, s. 103.

[44] P. Bouwen, The European Commission, w: Lobbing the European Union: Institutions, Actors, and Issues, D. Coen, J. Richardson (red.), Oxford University Press, Oxford 2009, s. 25.

[45] J. Greenwood, Interest Representation…, s. 32.

[46] B. Kohler-Koch, Organized Interests in the EC…, s. 6.

[47] Przykładem takich badań są analizy G. Schneider, D. Finke, K. Baltz, With a Little Help from the State: Interest Intermediation in the Domestic Pre-negotiations of EU Legislation, w: EU Lobbying: Empirical and Theoretical Studies, D. Coen (red.), Routledge, London, New York 2007, s. 112–128, a także R. Eising, Multilevel Governance and Business Interests in the European Union, „Governance” 2004, nr 2(17), s. 211–245.

[48] A. Moravcsik, The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, Cornell University Press, Ithaca, NY 1998, s. 94.

[49] P. Bouwen, M. McCown, Lobbying Versus Litigation: Political and Legal Staretegies of Interest Represenation in the European Union, w: EU Lobbying: Empirical…, s. 90–112. Inne badania na ten temat: C. Crombez, Information, Lobbying and the Legislative Process in the European Union, „European Union Politics” 2002, nr 3, s. 7–32.

[50] R. Eising, Interest Groups in EU…, s. 6.

[51] P. Bouwen, Towards a Theory of Access, „European University Institute Working Paper” 2001, nr 5.

[52] J. Greenwood, Interest Representation…, s. 25–42.

[53] D. Sidjanski, Political Decision-Making Processes, Elsevier, Amsterdam 1973, s. 59; B. Kohler-Koch, Organized Interests in the EC…

[54] D. Coen, The European Business Interest and the Nation State: Large-firm Lobbying in the European Union and Member States, „Journal of Public Policy” 1998, nr 1(18), s. 75–100.

[55] Interesujące omówienie problem pomiaru wpływu grup interesu przedstawiono w: A. Dür, D. de Bievre, Introduction: The Question of Interest Group Influence, „Journal of Public Policy” 2007, nr 1(27), s. 1–12.

[56] R. Eising, Interest groups in EU…, s. 11.

[57] R. Eising, Institutional Context, Organizational Resources and Strategic Choices. Explaining Interest Group Access in the European Union, „European Union Politics” 2007, nr 3(8), s. 329–362.

[58] A. Jasińska-Kania, Teoria racjonalnego wyboru, w: Współczesne teorie socjologiczne, t. 1, Scholar, Warszawa, s. 136.

[59] M. Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Harvard University Press, Cambridge 1971.

[60] M.in. badania J. Greenwooda, European Industry Beyond the Single Market: How Can We Understand European-Level Collective Action?, referat przedstawiony na konferencji „Fourth Biennial International Conference of the European Community Studies Association”, Charleston, Karolina Południowa, Stany Zjednoczone, 11–14 maja 1995 r.

[61] Collective Action in the European Union, J. Greenwood, M. Aspinwall (red.), Routledge, London 1998.

[62] R. Eising, B. Kohler-Koch, Interessenpolitik im europäischen Mehrebenensystem, w: Interessenpolitik in Europa, R. Eising, B. Kohler-Koch (red.), Nomos, Baden-Baden 2005, s. 11–79.

[63] J. Greenwood, Inside the EU Business Associations, Palgrave, Basingstoke 2002, s. 242– –249.

[64] Ibidem.

[65] M. Green Cowles, The Changing Architecture of Big Business, w: Collective Action…, s. 109–125.

[66] D. Coen, The European Business Interest…, s. 75–100; idem, Business Interests and Integration, w: Collective Action in the European Union, R. Bulme, D. Chambre, V. Wright (red.), Science-Po Press, Paris 2002, s. 225–272.

[67] E. Haas, The Uniting of Europe. Political, Social and Economic Forces, 1950–1957, Stanford University Press, Stanford 1958 (także wyd. 2, 1968).

[68] W. Lecher, H.W. Platzer, European Union-European Industrial Relations? Global Challenges, National Developments and Transnational Dynamics, Taylor & Francis, London 1984.

[69] G. Jordan, What Drives Associability at the European Level? The Limits of the Utilitarian Explanation, w: Collective Action…, s. 47.

[70] M. Green Cowles, Organizing Industrial Coalitions: A Challenge for the Future?, w: Participation and Policy-making in the European Union, H. Wallace, A.R. Young (red.), Oxford University Press, Oxford 1997, s. 116–140.

[71] J. Greenwood, European Industry Beyond…, s. 5.

[72] A.G. Jordan, A.M. McLaughlin, The Rationality of Lobbying in Europe: Why are Euro Groups so Numerous and so Weak?, w: Lobbying in the European Community, S. Mazey, J.J. Richardson (red.), Oxford University Press, Oxford 1993, s. 135.

[73] M. Kalinowski, Ekonomiczne przesłanki lobbingu w świetle teorii public choice, „Gospodarka Narodowa” 2005, nr 7–8, s. 39.

[74] P. Bouwen, A Comparative Study of Business Lobbying in the European Parliament, the European Commission and the Council of Ministers, „MPIfG Discussion Paper” 2002, nr 7.

[75] J. Pfeffer, G.R. Salancik, The External Control of Organizations: A Resource Dependence Perspective, Harper & Row, New York 1978.

[76] Ibidem, s. 21.

[77] P. Bouwen, Exchanging Access Goods for Access. A Comparative Study of Business Lobbying in the EU Institutions, „European Journal of Political Research” 2004, nr 3(43), s. 338.

[78] P. Bouwen, Towards a Theory…, s. 8.

[79] P. Bouwen, Exchanging Access Goods…, s. 341.

[80] Ibidem, s. 342.

[81] P. Bouwen, The Logic of Access to the European Parliament: Business Lobbying in the Committee on Economic and Monetary Affairs, „Journal of Common Market Studies” 2004, nr 3(42), s. 475.

[82] P. Bouwen, A Comparative Study of Business Lobbying…, s. 31.

[83] J. Greenwood, J. Grote, K. Ronit, Organized Interest and the European Community, Sage, London 1992.