Część 1
Zgoda

ROZDZIAŁ 1

Rzeczpospolita naszych marzeń

Antoni Dudek, Maciej Kisilowski i Anna Wojciuk

„Niekiedy marzyciele
to jedyni realiści”.
Paul Wellstone

„Wyobraźmy sobie nową, lepszą Polskę!” Ile razy słyszeliśmy te słowa? Od dwudziestu lat w naszym życiu publicznym jak refren pojawiają się obietnice fundamentalnej zmiany oblicza polskiej polityki i głębokiej przebudowy polskiego państwa.

W centrum naszej sceny politycznej do takiego nowego otwarcia przekonywał w 2001 roku swoim pięknym, radiowym głosem Andrzej Olechowski, współtwórca Platformy Obywatelskiej. Niewiele jednak upłynęło czasu, nim to PO stała się synonimem status quo. W kontrze do Platformy w 2011 roku powstał Ruch Palikota, a następnie Nowoczesna Ryszarda Petru czy Wiosna Roberta Biedronia. Koło historii domyka Polska 2050 Szymona Hołowni – liberalno-katolicka partia celująca w podobny elektorat co Unia Wolności, której ostrożny konserwatyzm był przecież powodem powstania Platformy Obywatelskiej.

Na lewicy postkomunistyczny SLD próbował odnowić się sam poprzez radykalną zmianę pokoleniową – na przewodniczącego partii wybrano najpierw trzydziestoletniego wówczas Wojciecha Olejniczaka, a później niewiele starszego Grzegorza Napieralskiego. W 2015 roku w otwartej kontrze do postkomunistycznej tradycji SLD powstała Partia Razem. Do ambitnych projektów polskiej odnowy zachęcały też wyborców lewicy wspomniane Ruch Palikota czy Wiosna Biedronia.

Najdalej jednak w wołaniu o konieczność głębokiej przebudowy polskiej polityki i polskiego państwa szła, od 2001 roku, polska prawica. W pierwszej dekadzie XXI wieku głównym celem i motywem działania Prawa i Sprawiedliwości był iście rewolucyjnie brzmiący projekt budowy IV Rzeczypospolitej. Podobnie dalekosiężne były początkowe plany ruchu politycznego Pawła Kukiza.

Dlaczego zatem, mimo tych wszystkich prób podejmowanych przez często autentycznie utalentowanych i przekonujących liderów, wspieranych przez dziesiątki milionów złotych publicznych dotacji (przyznawanych partiom politycznym) oraz tysiące indywidualnych darczyńców, wolontariuszy i ekspertów, polska polityka wciąż wywołuje niechęć znacznej części Polek i Polaków, a stan instytucji naszego państwa nie tylko się nie poprawia, lecz także budzi rosnące obawy ekspertów w Polsce i za granicą?

Zrobię to lepiej

Ważnym kluczem do odpowiedzi jest egocentryzm liderów politycznych. Przekonanie, że podstawowym problemem trapiącym Rzeczpospolitą jest fakt, iż jej premierem/prezydentem nie jestem ja – [tu wpisz imię i nazwisko Twojego ulubionego lidera]. Pomysł na naprawę naszej ojczyzny zawsze, niezależnie od opcji politycznej, sprowadza się do tego samego modelu: jest źle, politycy są niekompetentni, skorumpowani, aroganccy i dlatego państwo nie działa. Ja przejmę władzę, będę krystalicznie uczciwy i zarządzę, by państwo robiło to, co powinno. Zrobię wszystko lepiej, niż ci co rządzą dzisiaj.

Wcale nie chcemy się tutaj wyzłośliwiać. Gigantyczne pokłady egocentryzmu są niewątpliwie konieczne do tego, by podjąć niesamowicie trudną i obciążającą karierę lidera politycznego, szczególnie w dzisiejszych czasach. Polska nie jest też jedynym krajem, w którym charyzmatyczni liderzy obiecywali nowe otwarcie. Pamiętamy jeszcze, jak hollywoodzkie gwiazdy śpiewały hymny na cześć „zmiany”, którą w USA miał zapewnić Barack Obama? Albo obietnice Emmanuela Macrona o francuskim „renesansie” i likwidacji podziału na lewicę i prawicę?

Problem natomiast w tym, że program „zrobię to lepiej” nie odpowiada na to, co rzeczywiście szwankuje w polskiej demokracji. Oczywiście państwo zawsze mogłoby coś „zrobić lepiej”, ale jeśli odrzucimy naszą narodową skłonność do narzekania, to w ostatnich trzydziestu latach sytuacja większości Polek i Polaków poprawiała się jak nigdy w historii. W ciągu jednego pokolenia dochód narodowy na mieszkańca wzrósł prawie trzykrotnie. Na palcach jednej ręki można policzyć podobne historie gospodarczego sukcesu we współczesnym świecie. Nierówności ekonomiczne na pewno wzrosły (eksperci spierają się jak bardzo), ale wstąpienie do Unii Europejskiej, dopłaty dla rolników oraz ogromne wsparcie infrastrukturalne wyrównują szanse dla wszystkich. Podczas gdy trzydzieści lat temu na naszym terytorium stacjonowały sowieckie wojska, dziś jesteśmy częścią NATO. Trwająca w czasie pisania niniejszego tekstu barbarzyńska agresja Rosji na Ukrainę pokazuje nam rzeczywistą wartość naszych sojuszy z demokratycznym Zachodem.

Podkreślmy raz jeszcze: nasze szkoły, szpitale, siły zbrojne, sądy czy służby skarbowe na pewno pozostawiają wiele do życzenia. Ale problem trawiący nasz kraj jest głębszy. Nie rozwiąże go jedna „kompleksowa reforma” ani tym bardziej jeden polityk na białym rumaku. Problem Polski to bowiem nie problem złych polityków czy złych polityk publicznych. Problemem Polski jest źle zaprojektowany ustrój naszego kraju.

Winny jest system

Jeden z najwybitniejszych współczesnych konstytucjonalistów – profesor Uniwersytetu Yale Bruce Ackerman – zauważył, że w demokracji polityka funkcjonuje na dwóch odrębnych poziomach. Pierwszy z nich to poziom „normalnej polityki”. Większość decyzji naszego państwa – ile ma wynosić stawka PIT, w którym roku życia przejdziemy na emeryturę, czy sklepy mają być otwarte w niedzielę, ile wydamy na obronę narodową – mieści się w tej kategorii. Od tej normalnej polityki Ackerman odróżnia politykę ustrojową. Ten poziom dyskusji dotyczy nie tego, co państwo ma zrobić, tylko w jaki sposób będziemy wspólnie podejmować decyzje na temat tego, co państwo ma robić.

Biorąc pod uwagę liczbę „rewolucyjnych” projektów politycznych w ostatnich dwóch dekadach, jest dość zaskakujące, jak mało konkretnych propozycji demokratycznych reform ustrojowych przedstawiono od końca lat dziewięćdziesiątych. Najszerzej o takich reformach mówił Jarosław Kaczyński, nader ogólnikowo przedstawiając jednak proponowany przez siebie docelowy model ustrojowy. Wielu polskich i międzynarodowych badaczy polityki i prawa konstytucyjnego uważa, że powodem tej niejasności jest fakt, że program PiS-u w istocie dąży do wprowadzenia w Polsce, wbrew woli znacznej części wyborców partii rządzącej, nie tyle nowego modelu demokracji, ile raczej miękkiego autorytaryzmu.

Właściwie jedynym przykładem konkretnie nazwanych demokratycznych zmian ustrojowych, które znalazły się w centrum oferty politycznej, był program wyborczy Pawła Kukiza z 2015 roku. Wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Sejmu fundamentalnie zmieniłoby polską politykę. Taki system w działaniu widać we współczesnej Wielkiej Brytanii. Generalnie jego efektem jest wymuszenie systemu dwupartyjnego, ponieważ małe partie (z wyjątkiem partii regionalnych, takich jak szkocka SNP) mają ogromne trudności w zdobyciu parlamentarnych mandatów. Jak taki system mógłby działać w Polsce, widać na przykładzie obecnego Senatu RP, w którym obowiązuje właśnie ordynacja większościowa. Dziewięćdziesięciu jeden ze stu senatorów X kadencji albo należy do klubów PiS-u lub PO, albo startowało z poparciem tych partii.

Wstydliwy problem wyborców

Pawłowi Kukizowi należy się zatem uznanie za to, że w zasadzie jako jedyny polityk dostrzegł ustrojowy aspekt problemu naszej demokracji. Jednak i jego propozycja to w jakimś sensie przejaw politycznego egocentryzmu – przekonania, że kluczem do zmiany w Polsce są inni, lepsi politycy. Pamiętamy wizje Kukiza o posłach odpowiedzialnych przed swoimi wyborcami, nieuwikłanych w partyjne sidła, których rzekomo JOW-y miały wyłonić. Każdy, kto obserwuje dysfunkcjonalną politykę brytyjską, wie, że – niestety – JOW-y wcale nie gwarantują lepszej kultury parlamentarnej.

Dlaczego zatem nawet dostrzegający braki naszego ustroju buńczuczny rockman nie jest w stanie ostatecznie wyrwać się ze wspomnianego konsensusu, w którym kluczem do naprawy Rzeczypospolitej są politycy, którzy „zrobią to lepiej”? Powodem jest chyba to, że nie mamy odwagi powiedzieć sobie prawdy: problem polskiego ustroju nie dotyczy polityków. Problem jest w nas – Polkach i Polakach! Mówiąc inaczej, słabością naszego ustroju jest nie to, jak radzi on sobie (bądź nie) z przywarami polityków, tylko to, jak radzi sobie (a raczej, nie radzi sobie) z nami – wyborcami!

Co jest z nami nie tak? Jak mówi motto stowarzyszenia Inkubator Umowy Społecznej, w którym zrzeszeni są autorzy niniejszej książki: jesteśmy różni. Polki i Polacy są narodem bardzo zróżnicowanym. Co więcej, zróżnicowanym w sposób wyjątkowo podstępny, bo niewidoczny. Jak pisze w swojej bestsellerowej książce „Wielki eksperyment” profesor Uniwersytetu Johnsa Hopkinsa Yascha Mounk, ustroje państw, których obywateli dzielą relatywnie „oczywiste” różnice – językowe, etniczne, rasowe lub religijne – muszą aktywnie „zarządzać” tymi różnicami i budować mechanizmy rozładowujące napięcia między różnymi grupami. Przewagą państw takich jak Szwajcaria, Niemcy czy Stany Zjednoczone jest jednak to, że zarówno elity polityczne, jak i zwykli wyborcy zdają sobie sprawę z wyzwań, jakie niesie wewnętrzna różnorodność. Każdy Szwajcar wie, że przyszłość państwa zależy od utrzymania równowagi pomiędzy niemiecko-, francusko- i włoskojęzycznymi obywatelami i regionami. Każdy Niemiec jest świadomy krótkiej historii jedności swojego kraju, a co za tym idzie – regionalnych różnic, szczególnie pomiędzy katolickim południem a protestancką północą. Sprawiedliwość rasowa jest jedną z głównych kwestii nurtujących amerykańską politykę.

W Polsce natomiast ukształtowana przez nazistowskie ludobójstwo i sowieckie przesiedlenia etniczna homogeniczność, wzmacniana półwieczem komunistycznego „centralizmu demokratycznego”, stworzyła mit Polski jednakowej. „Wszyscy mamy te same pragnienia” – mówił w 2001 roku w spocie ogłaszającym powstanie Platformy Obywatelskiej Andrzej Olechowski.

Jesteśmy różni

Rzeczywistość jest jednak zgoła inna. Jak niemal każde duże państwo europejskie Polska zamieszkała jest przez obywateli reprezentujących bardzo różne przekonania i modele dobrego życia. Geograficznie nasz kraj leży na styku kultur i tradycji – kultur Wschodu i Zachodu, tradycji katolickiej, protestanckiej i prawosławnej, wpływów różnych modeli państwa i społeczeństwa.

Tę różnorodność widać było szczególnie już w czasach I Rzeczypospolitej, której upadek był w dużej mierze konsekwencją właśnie porażki ówczesnego ustroju politycznego w dobrym zarządzaniu tą różnorodnością. Piszemy o tym więcej w rozdziale trzynastym. Nasze różnice tylko pogłębiły się w czasach zaborów, które przypadły na kluczowy dla kształtowania się nowoczesnej świadomości narodowej XIX wiek. Do dziś ziemie niegdyś przynależące do Prus, Rosji i Austrii różnią się w wielu aspektach – od gęstości sieci kolejowej po strukturę własności rolnej. Każdy, kto trafi na wieś lub do niewielkiego miasteczka w Wielkopolsce, zauważy różnice z analogicznym miejscem na Podlasiu albo Podhalu.

Okres powojenny dodał do tych trzech części składowych polskiej układanki czwarty element: nasze ziemie zachodnie zamieszkałe głównie przez przesiedleńców ze wschodnich rubieży II RP. Jak wskazują liczne badania, wyrwanie milionów uchodźców z tradycyjnych struktur społecznych miało ogromny, długofalowy wpływ na mieszkańców tych ziem.

Na historyczne, cywilizacyjne podziały na linii wschód–zachód oraz układankę rozbiorowo-przesiedleńczą nakładają się bogate tradycje regionalne, na przykład tożsamość Ślązaków, Kaszubów czy tradycje współistnienia z prawosławiem na Podlasiu.

Mimo wielopłaszczyznowości wszystkich opisanych różnic, patrząc z punktu widzenia naszej polityki, nietrudno dostrzec ogólną prawidłowość. W Polsce północno-zachodniej, a także w niemal wszystkich dużych miastach silniejsze są nurty progresywne, postulujące zmiany w polskiej rzeczywistości, przybliżające nas do polityki i stosunków społecznych panujących w państwach Europy Zachodniej. W Polsce południowo-wschodniej natomiast dominuje poparcie dla polityki bardziej konserwatywnej, podkreślającej odrębność polskiej tradycji i ze sceptycyzmem odnoszącej się do nowinek z Zachodu.

Jak widać na rysunku 1, wspomniane różnice między progresywną Polską północno-zachodnią a konserwatywną Polską południowo-wschodnią są najlepiej widoczne w wynikach wyborów. Oczywiście istotny wpływ na nie mają sytuacja gospodarcza, charyzma lidera czy skandale korupcyjne angażujące opinię publiczną. Ale, generalnie rzecz biorąc, od lat dziewięćdziesiątych nie zdarzyło się, by partie liberalne i lewicowe uzyskały lepszy wynik w Małopolsce niż w Wielkopolsce, a partie prawicowe wypadły lepiej w Zachodniopomorskiem niż na Podlasiu.

Co więcej, mimo proklamowanej jednakowości Polek i Polaków różnice polityczne i ideologiczne się pogłębiają. To również można zaobserwować na rysunku 1. Jest to chyba najbardziej paradoksalny efekt obecnego ustroju RP: mimo że jego założeniem jest nieufność wobec idei uznania różnic pomiędzy Polkami i Polakami, praktyczną konsekwencją tego systemu jest pogłębianie się tych różnic i animozji.

RYSUNEK 1. Terytorialny wymiar polaryzacji politycznej w Polsce

Źródło: M. Kisilowski, Constitutional Strategy for a Polarised Society. Learning from Poland’s Post-revolutionary Misfortunes [w:] Revolutionary Constitutionalism. Law, Legitimacy, Power, ed. R. Albert, Hart Publishing, Oxford 2020, s. 350.

Podsumowując: nasza diagnoza

Polska polityka jest pełna sporów, walk, a czasem otwartej nienawiści nie dlatego, że nasi politycy są szczególnie źli, tylko dlatego, że reprezentują bardzo zróżnicowany elektorat. Jest to elektorat Polek i Polaków, którzy zgadzają się w przywiązaniu do naszej narodowej suwerenności i przynależności do demokratycznego Zachodu, których łączą język i wiele elementów wspólnej kultury. Problemem jest jednak, że ci sami wyborcy nie zgadzają się w wielu innych, bardzo istotnych kwestiach. Kwestiach na pewno nie egzystencjalnych z punktu widzenia przyszłości narodu jako całości, ale – nierzadko – mających podstawowe znaczenie dla wielu z nas jako jednostek.

Do tych punktów spornych należy rola Kościoła katolickiego i głoszonych przez niego zasad moralnych w życiu publicznym. Ta fundamentalna rozbieżność często sprowadzana jest do kwestii dotyczących praw kobiet i osób nieheteronormatywnych, ale jej zasięg jest dużo szerszy i wpływa na politykę edukacyjną (religia i symbole religijne w szkołach publicznych), ekonomiczną (handel w niedzielę, stopień wsparcia Kościoła przez państwo) czy zdrowotną. Równie głębokie są różnice w podejściu do kluczowych, wyznaczających naszą tożsamość punktów historii, szczególnie do negocjacyjnego modelu transformacji ustrojowej z 1989 roku. Różni nas w końcu stopień, w jakim priorytetem jest dla nas poprawa naszej sytuacji materialnej, a na ile istotne są dla nas inne wartości i tradycje.

Te wspomniane głębokie różnice aksjologiczne i ideologiczne nie tylko zaogniają naszą politykę, lecz także stoją za znaczną częścią przypadków „niedziałania” naszego państwa. Weźmy na przykład kontrowersje wokół obniżenia wieku szkolnego przez Platformę Obywatelską czy podwyższenia wieku emerytalnego. Obydwie reformy były przez wielu ekspertów traktowane jako przykład starcia „racjonalnej” polityki publicznej z „nieracjonalnością” oponentów reform.

Nie jest to jednak wystarczająco wnikliwa analiza. Preferencje przeciwników jednej i drugiej polityki mogą być całkowicie racjonalne. Wcześniejsza emerytura skraca okres składkowy, zmniejszając jej kwotę lub zwiększając podatki dla pracujących. Późniejszy wiek szkolny również skraca okres produktywności zawodowej i może mieć negatywny wpływ na efekty kształcenia. Niemniej jednak w pełni racjonalni obywatele mogą świadomie zaakceptować te koszty jako warte poświęcenia na rzecz innych wartości: dłuższego dzieciństwa rozumianego jako czas przed rozpoczęciem szkoły albo możliwości skorzystania z dłuższego czasu na emeryturze. Podobnie decyzja rządu PiS o likwidacji gimnazjów nie musi być odbierana jako irracjonalna destrukcja systemu gimnazjalnego, który (jak wynikało z międzynarodowych badań) niezwykle skutecznie niwelował strukturalne różnice w efektach kształcenia ogólnego, tylko jako racjonalna kalkulacja, w której większe różnice w nauczaniu są rozsądną ceną za możliwość dłuższego pobytu dzieci w lokalnej szkole albo, co nawet istotniejsze, w tradycyjnych, lokalnych strukturach społecznych.

Nawet tak „oczywiste” (zdaniem ekspertów) dowody na „państwo z paździerza”, jak fatalny stan polskiej ochrony zdrowia czy brak postępów w walce ze smogiem w wielu polskich miastach, jest w rzeczywistości ukrytym konfliktem wartości i priorytetów. Gdyby 8% budżetu państwa wydane przez rząd PiS na program 500+ zostało przeznaczone na ochronę zdrowia czy inne usługi publiczne, bez wątpienia zaobserwowalibyśmy znaczącą poprawę dostępności i jakości tych usług. Nie oznacza to jednak, że decyzja PiS-u jest nieracjonalna – choć dla wielu może być nieakceptowalna. Zupełnie racjonalny wyborca będzie wolał pewny zysk 500 zł zamiast niepewnej możliwości uzyskania lepszej pomocy medycznej – i potencjalnie przedłużenia swojego życia – w sytuacji choroby. Podobnie wyborca może preferować pewien zysk z możliwości ogrzewania domu tanim (ale brudnym) opałem od niepewnego ryzyka zachorowania na raka. Takie preferencje będą mieć szczególnie sens w kontekście wyborcy, który niefortunne zdarzenia losowe, takie jak ciężka choroba, interpretuje w świetle prawd wiary i przekonania o bezpośrednim wpływie Boga na nasze losy.

Umowa, a nie dominacja

Wspomnieliśmy wcześniej, że duże, zróżnicowane państwa demokratyczne mają w jakimś sensie łatwiej, gdy dzielące ich obywateli różnice są w pewnej mierze „widoczne” lub „oczywiste”. Plusem takich językowych, religijnych, etnicznych czy rasowych różnic jest to, że w świadomości politycznej obywateli i elit nie funkcjonuje (z nielicznymi tragicznymi wyjątkami) szalona idea, by próbować zakopywać te różnice poprzez podbój i dominację jednej grupy nad innymi i budowę państwa ludzi jednakowych. Idea, która niestety od ponad dwustu lat wyznacza sposób myślenia o sobie Polski progresywnej i konserwatywnej.

Wyobraźmy sobie, że pewnego dnia niemieckojęzyczni Szwajcarzy uznają francusko- czy włoskojęzycznych rodaków za „element animalny”, który pilnie trzeba zgermanizować. Albo że tak jak antypisowscy aktywiści z 2007 roku, którzy postulowali „zabranie babci dowodu”, grupa protestanckich Niemców organizuje przedwyborczą akcję „zabierz Bawarczykowi dowód”. Że ważni politycy włoscy zaczynają o mieszkańcach południa mówić „lud sycylijski” albo „kalabryjskie berety”, a szef rządzącej partii w Kanadzie nazywa mieszkańców Quebecu „gorszym sortem”.

Zostawiając kulturę polityczną i wracając do ustroju: wyobraźmy sobie, że w Szwajcarii, Niemczech, we Włoszech czy w Kanadzie pojawia się pomysł stworzenia nowej konstytucji. W wyniku wyjątkowo niefortunnego zbiegu okoliczności, ze względu na specyfikę systemu wyborczego, reprezentanci francuskojęzycznych Szwajcarów czy Kanadyjczyków, katolickich Niemców bądź południowych Włochów nie dostają się do parlamentu. Czy potrafimy sobie wyobrazić, że wyłoniony w takich wyborach parlament decyduje się przepchnąć nową ustawę zasadniczą bez udziału wspomnianych grup? Nie trzeba być specjalistą od wymienionych państw, by zgodzić się, że taki scenariusz jest bardzo mało prawdopodobny. Niestety jest to dokładnie scenariusz, w jakim powstała Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – uchwalona w 1997 roku bez realnego udziału Polski konserwatywnej, której rozbici reprezentanci nie dostali się w 1993 roku do Sejmu, i przy głośnym sprzeciwie Kościoła katolickiego.

Ustrój cieszących się stabilnością dużych, zróżnicowanych demokracji nie jest formą plemiennego podboju. Raczej stanowi on formę umowy pomiędzy głównymi grupami, w której obywatelki i obywatele dzielą się władzą w państwie. Jeśli zgodzisz się z nami, że historyczne, ideologiczne i tożsamościowe różnice między Polską progresywną a Polską konserwatywną są równie trwałe i politycznie istotne jak różnice językowe, etniczne czy religijne w wielu innych państwach, to celem koniecznych reform ustrojowych jest taki podział władzy w kraju, by niezależnie od wyników wyborów parlamentarnych lub prezydenckich zarówno progresywni, jak i konserwatywni Polacy czuli się w naszym kraju u siebie.

Nowa umowa – nasza propozycja

Książka, którą trzymasz w ręku, przedstawia naszą propozycję demokratycznych zmian ustroju Rzeczypospolitej w duchu „umowy o podziale władzy” (ang. power-sharing agreement). Reprezentuje dorobek sześciu lat pracy zespołu ponad 130 członków i członkiń stowarzyszenia Inkubator Umowy Społecznej (w skrócie: IUS) – naukowców, działaczy społecznych, samorządowców i przedsiębiorców reprezentujących poglądy polityczne od lewicy i liberałów przez chadecję po konserwatywną prawicę. Inkubator nie jest partią polityczną ani stowarzyszeniem, które w pewnym momencie, w nieoczekiwany sposób przepoczwarzy się w partię. Członkowie IUS i autorzy tej książki są zaangażowanymi politycznie obywatelami, często służą jako eksperci czołowych partii – od Lewicy i Platformy Obywatelskiej po PiS i Solidarną Polskę.

W jednym zdaniu, nasza propozycja zakłada znacznie głębsze włączenie samorządów, szczególnie wojewódzkich i gminnych, w mechanizmy rządzenia krajem. Proponujemy stworzenie spójnego, logicznego systemu podziału władzy. System ten uwzględnia w oczywisty sposób ustrojową (choć niezapisaną niestety w konstytucji) rolę naszego członkostwa w Unii Europejskiej – jest to plan na zarządzanie sprawami publicznymi od gminy do Brukseli.

Nie proponujemy rewolucji wyrzucającej do śmieci to, co Polki i Polacy wypracowali dotychczas. Większość instytucji przedstawionych na rysunku 2 będzie dla czytelników i czytelniczek znajoma. Nowością jest połączenie urzędów marszałka województwa i wojewody w jeden urząd samorządowego wojewody.

Najistotniejszą jednak zmianą jest idea połączenia gminnego, wojewódzkiego i krajowego poziomu rządzenia poprzez dwie innowacyjne instytucje. W Warszawie nowy Senat RP składałby się z wojewodów samorządowych dysponujących głosem ważonym liczebnością reprezentowanej populacji. Do rozważenia jest, czy wzorem Berlina, Hamburga lub Wiednia największe miasta w Polsce – na przykład Warszawa i Kraków – nie powinny uzyskać statusu miasta na prawach województwa, a ich prezydenci nie powinni zasiąść w Senacie RP. Podobna propozycja w odniesieniu do Warszawy rozważana była przez rząd PiS.

Druga instytucja, senat wojewódzki, wzmocniłaby samorządy wojewódzkie poprzez systemowe połączenie ich z najsilniejszym dziś samorządem gminnym. W senatach wojewódzkich zasiedliby bowiem wójtowie, burmistrzowie i prezydenci wszystkich gmin należących do danego województwa. I znów ich głos ważony byłby głosem reprezentowanej populacji. Tak zreformowana dwuizbowa wojewódzka legislatura, złożona z sejmiku i senatu wojewódzkiego, otrzymałaby uprawnienia prawodawcze nie tylko dotyczące nielicznych przecież instytucji wojewódzkich, lecz także całej administracji samorządowej (gminnej, powiatowej i wojewódzkiej) w danym województwie.

RYSUNEK 2. Zarządzanie wielopoziomowe od gminy do Brukseli

Bro Vector / Adobe Stock

Samorząd pod specjalnym nadzorem

Stworzenie samorządów gminnych w 1990 roku i wojewódzkich w roku 1999 to najbardziej udane reformy ustrojowe z ostatnich trzydziestu lat. Mimo że formalnie regulowane są jedynie ustawami zwykłymi, to rzeczywiste, społeczne ugruntowanie samorządności lokalnej i regionalnej okazało się znacznie silniejsze niż fundament konstytucji z 1997 roku. Widać to po stałym trendzie, zilustrowanym na wykresie 1, w którym wyrażane w sondażach zaufanie do samorządów jest wyraźnie większe od tego, którym obdarzamy Sejm, Senat czy Radę Ministrów. Dowodem pozycji samorządu jest też fakt, że w czasach, gdy instytucje centralne, takie jak Trybunał Konstytucyjny czy Krajowa Rada Sądownictwa, są „przewracane do góry nogami” (zdaniem wielu ekspertów z pogwałceniem prawa), na podstawy samorządności nikt nie ma odwagi wprost podnieść ręki.

Słabością reform samorządowych było jednak oparcie ich na koncepcji „chińskiego muru” pomiędzy samorządami a władzą centralną, a także między poszczególnymi poziomami samorządu. W istniejącym systemie samorządy nie mają żadnego formalnego wpływu na decyzje władzy centralnej, a gminy – żadnego wpływu na decyzje samorządów wojewódzkich.

To podejście było zrozumiałe, biorąc pod uwagę historyczny kontekst powstania koncepcji polskiego samorządu terytorialnego. Idee te kształtowały się w zespole pod kierownictwem prof. Jerzego Regulskiego w czasach komunistycznej dyktatury lat osiemdziesiątych. Władza centralna była wówczas synonimem opresji, od której samorząd miał być dla obywateli choćby niewielką odskocznią – małą przestrzenią wolności.

W dzisiejszych jednak warunkach minusy „chińskiego muru” przeważają wyraźnie nad plusami. Samorząd nie ma mechanizmów temperowania zapędów i rewolucyjnych pomysłów polityków w Warszawie. Proponowany przez nas nowy Senat RP złożony z wojewodów samorządowych nie tylko broniłby samorządów przed pomysłami recentralizacyjnymi albo przed swobodnym odbieraniem środków finansowych na realizację zadań publicznych. Biorąc pod uwagę opisany wcześniej geograficzny aspekt podziału na Polskę progresywną i Polskę konserwatywną, samorządowy Senat balansowałby z natury niewielkie zwycięstwo jednej ze stron w wyborach do Sejmu. Do 2022 roku siedem polskich województw rządzonych było przez PiS, jedno przez związanych z prawicą niezależnych samorządowców, a osiem przez antypisowską opozycję.

WYKRES 1. Ocena działania rządu, Sejmu, Senatu i samorządu

Źródło: CBOS.

Wyraźne odróżnienie władzy państwowej w Warszawie i samorządowej w poszczególnych regionach wszczepiło niestety polskim elitom politycznym (w zasadzie wszystkich opcji) przeświadczenie, że interes Polski reprezentowany jest tylko przez centrum. Samorząd jest obszarem, w którym obywatele i obywatelki mogą się nieco „wyszaleć”, ale zawsze pod bacznym okiem centralnego nadzorcy. Ustrojowo wyrazem takiego myślenia jest dziwaczny, specyficzny w zasadzie tylko dla Polski, dualizm administracji wojewódzkiej, z samorządowym „marszałkiem” i rządowym wojewodą ulokowanymi często w jednym budynku. Wojewoda jest dosłownie pełnoetatowym nadzorcą samorządu.

KTO JEST PAŃSTWEM?
W lecie 2022 roku Odrę nawiedziła niespotykana katastrofa ekologiczna. O tonach śniętych ryb lokalni wędkarze informowali już w lipcu. Władze centralne nie przekazywały informacji o zagrożeniu, dla lokalnych mieszkańców natomiast twarzą akcji informacyjnej stała się Marszałek Województwa Lubuskiego Ewa Anna Polak. „Odra na naszych oczach umiera. Gdzie jest państwo polskie?” – pytała. No właśnie – gdzie. Czy lepszymi reprezentantami tego państwa w działaniach na Odrze byli minister w Warszawie, czy znający regionalne uwarunkowania marszałkowie?

Logika podziału władzy i współrządzenia państwem pokazuje absurd roli rządowego wojewody. Jasne jest, że wszyscy urzędnicy publiczni muszą być nadzorowani – w zakresie legalności ich działań przez niezależne sądy, w zakresie uczciwości przez służby antykorupcyjne, a w zakresie wierności interesom Rzeczypospolitej przez służby kontrwywiadowcze. Ale te uwagi dotyczą w tym samym stopniu samorządowego marszałka jak ministra w Warszawie! Czy ktoś jednak proponuje powołanie wojewody-nadzorcy dla każdego ministra? „Nadministra” siedzącego w gabinecie obok i patrzącego ministrowi na ręce? Choć patrząc na działalność niektórych naszych ministrów, być może taki nadzorca by się przydał…

Biorąc pod uwagę, że powszechne przekonanie o konieczności specjalnego nadzoru nad samorządem głęboko zakorzeniło się w polskiej kulturze politycznej, nasza propozycja nie postuluje eliminacji takiego nadzoru – a raczej jego racjonalizację poprzez integrację nadzoru nad samorządem w Kancelarii Prezydenta RP. Pełniona pod kontrolą sądów administracyjnych funkcja strażnika spójności zdecentralizowanej, samorządnej Rzeczypospolitej wydaje nam się dobrym wykorzystaniem silnego mandatu prezydenta RP.

Niezmiennie jednak najskuteczniejszym sposobem ograniczania nadużyć władzy jest kontrola demokratyczna. Stąd właśnie nasza propozycja senatu wojewódzkiego, w którym wybierani reprezentanci gmin będą współuczestniczyć w decyzjach podejmowanych na poziomie województwa. Dodatkowym mechanizmem kontrolnym byłyby rozbudowane liczebnie media lokalne, otrzymujące środki na swoją działalność w trybie konkursowym od instytucji wzorowanej na obecnym Narodowym Centrum Nauki. Jej władze byłyby wyłaniane na długą kadencję przez Sejm, Senat i Prezydenta, przy czym co cztery lata zmieniałaby się jedna trzecia zasiadających w nich osób.

Wojewódzcy prawodawcy

I tu dochodzimy do kolejnego aspektu naszej propozycji: zwiększenia roli prawa miejscowego (samorządowego) w istniejącym systemie prawnym i przekazania sejmikom i senatom wojewódzkim pozycji głównego samorządowego prawodawcy. Dobry system zarządzania różnorodnością w tak dużym kraju jak Polska nie tylko wzmacnia bowiem bezpieczniki zapobiegające rozsadzaniu systemu przez aktualnych zwycięzców w naszych sporach ideologicznych. Taki system musi równocześnie zmniejszać ciśnienie tych sporów.

Kluczem do tego jest prawo miejscowe. Konstytucja z 1997 roku mówi o tym, że źródłem prawa obowiązującego w naszym kraju są nie tylko ustawy uchwalane przez Sejm czy umowy międzynarodowe, lecz także właśnie prawo miejscowe tworzone przez wybieralne organy samorządu terytorialnego. W praktyce jednak kompetencje prawodawcze samorządu są nader skromne. Prowadzi to do sytuacji, w której wykonuje on znaczną część istotnych dla obywateli zadań publicznych – naprawia drogi, zarządza szkołami, infrastrukturą komunalną, wieloma instytucjami kultury czy szpitalami – ale ma znikomy wpływ na to, w jaki sposób te zadania mają być wykonywane. Realizując swoje zadania, samorząd musi bowiem ściśle przestrzegać uchwalanych w Warszawie regulacji.

W połączeniu ze wspomnianym wcześniej „specjalnym nadzorem” wojewodów nasz samorząd przypomina trochę kopiącego dół robotnika otoczonego przez wianuszek bardzo ważnych regulatorów i nadzorców z Warszawy. Mimo że pracownik ten wie oczywiście najlepiej, jak dany dół kopać, to w zasadzie nie ma nic do powiedzenia. Panowie z Warszawy ustalają zasady kopania i skrupulatnie nadzorują ich przestrzeganie – szczególnie dokładnie, jeśli nasz kopacz reprezentuje opcję opozycyjną wobec panów z Warszawy.

Ten system jest nie tylko nieefektywny, lecz także marnuje ogromną szansę łagodzenia napięć w naszym różnorodnym kraju. Jak wspomnieliśmy wcześniej, polska różnorodność ma wyraźny aspekt geograficzny. Przeniesienie wielu decyzji z poziomu ustaw centralnych, uchwalanych przez aktualną większość sejmową w logice „zwycięzca bierze wszystko”, na poziom samorządowy pozwoliłoby lepiej dopasować prawne regulacje do potrzeb i oczekiwań Polek i Polaków mających różne preferencje i wartości.

Mówiąc „poziom samorządowy”, mamy na myśli głównie samorząd wojewódzki – wzmocnione sejmiki oraz nowe senaty wojewódzkie. Tu znów odrzucenie idei „chińskich murów” między samorządami otwiera nowe możliwości. W stanie obecnym samorząd wojewódzki nie ma żadnego związku z samorządem gminnym. W rezultacie jedynym legislatorem gminnym jest rada gminy. Trudno sobie wyobrazić przeniesienie istotnych kompetencji prawodawczych z Sejmu na poziom ponad dwóch tysięcy czterystu polskich gmin. W naszej propozycji gminy poprzez senat wojewódzki stają się częścią administracji samorządowej w województwie. I to na poziomie województwa, a nie w Warszawie, uchwalane będą podstawowe regulacje dotyczące obszarów działania tej administracji.

Jak wiele spraw regulowanych dziś w Warszawie można by przenieść do wojewódzkich legislatur? Członkowie IUS różnią się tutaj w ocenie. W przypadku na przykład handlu w niedzielę, istnienia gimnazjów, wieku szkolnego, ustroju szkół wyższych czy instytucji kultury, wspierania procedur in vitro, sposobu wydatkowania środków z programu 500+ albo wieku emerytalnego większość z nas zgadza się, że regulacja na poziomie województw pozwoliłaby rozładować istniejące napięcia społeczne, a jednocześnie zmienić sposób dyskutowania o trudnych wyborach politycznych. Zamiast bowiem przerzucania się na abstrakcyjne argumenty nowe rozwiązania i reformy można by testować w niektórych województwach, tak byśmy wszyscy mogli zobaczyć, jak te pomysły działają w praktyce.

Tematy trudne i supertrudne

Więcej kontrowersji budzi pytanie, czy podobna rozładowująca napięcia społeczne decentralizacja mogłaby dotyczyć „najcięższych” tematów. W 2019 roku przeciwnicy naszego pomysłu reform ustrojowych ostrzegali, że powyższa propozycja doprowadzi do dopuszczalności aborcji lub małżeństw jednopłciowych w niektórych województwach. Dla innych nie do przyjęcia było, by samorząd decydował o „sprawach życia i śmierci”. Oskarżano nas też o to, że chcemy „decentralizować prawa człowieka”.

ABORCJA W AUSTRALII
Australia, podobnie jak Polska, jest (jeśli chodzi o liczbę ludności) średniej wielkości państwem z wyraźnymi podziałami ideologicznymi, szczególnie pomiędzy regionami zurbanizowanymi a tymi bardziej agrarnymi. W przeciwieństwie do Polski aborcja nigdy nie była jednak tam domeną prawa krajowego.

Wyjaśnijmy zatem: większość członków i członkiń IUS jest przeciwna decentralizacji prawa rodzinnego czy aborcyjnego. Niemniej jednak nasi krytycy mogliby być nieco bardziej konkretni, kreśląc czarny scenariusz zagrożeń, nawet w takim czysto hipotetycznym „wariancie maksimum”. Jak piszemy w ramce obok, w Australii aborcja była zawsze domeną prawa regionalnego. Zamiast ogólnonarodowej politycznej jatki w ostatnim ćwierćwieczu poszczególne regiony, począwszy od Australii Zachodniej w 1998 roku, w różnym stopniu zliberalizowały swoje prawa aborcyjne. Regulacje różnią się głównie terminem, do którego można przerwać ciążę, i warunkami wyjątkowego przerwania ciąży po tym terminie.

Dla przeciwników aborcji ten rezultat na pewno nie jest idealny. Ale pamiętajmy, że w systemie zdecentralizowanym każdy może dalej walczyć o swoje racje – zarówno w Zachodniopomorskiem, jak i w Australii Zachodniej. Proponowana przez nas umowa społeczna dotyczy wspomnianego wcześniej „poziomu konstytucyjnego”, czyli zasad, na jakich toczy się demokratyczna gra, a nie wyniku tej gry.

Powtórzmy: można nie zgadzać się, tak jak większość członków i członkiń IUS, z pomysłem decentralizacji prawa aborcyjnego. Naiwnością jest jednak twierdzenie, że kwestia aborcji reprezentuje inny kaliber odpowiedzialności, na który samorząd nie jest gotowy. Już dziś bowiem rutynowo decyduje on o „sprawach życia i śmierci”. Samorządy inwestują, bądź nie, na przykład w infrastrukturę drogową: konsekwencją tych decyzji jest niewątpliwie wiele z niemal 2000 śmiertelnych ofiar wypadków, które każdego roku zdarzają się na drogach jednojezdniowych (w większości samorządowych). Każdego dnia miliony Polek i Polaków zawierzają swoje zdrowie i życie samorządowi, korzystając z zarządzanej przez niego kolei, tramwajów czy autobusów. Transport zbiorowy jest, nawiasem mówiąc, niezwykle bezpieczny – w wypadkach ginie rocznie kilkadziesiąt osób. Samorządy zarządzają też inną infrastrukturą mającą bezpośredni wpływ na życie człowieka, na przykład wodociągami.

Co do argumentów dotyczących decentralizacji praw człowieka to przypomnijmy, że Polska jest członkiem najbardziej rozbudowanego na świecie systemu ochrony tych praw w ramach Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Niezależnie od tego, czy prawo tworzyć będą Sejm i Senat na ul. Wiejskiej, czy sejmik i senat województwa w Rzeszowie lub Poznaniu, wszystkie organy polskiego państwa są zobowiązane do przestrzegania postanowień Konwencji. Nasza propozycja wzmocnienia niezależności sądów poprzez włączenie samorządu wojewódzkiego w proces nominowania sędziów (opisana w rozdziałach piątym i szóstym) ma na celu między innymi zapewnienie efektywnego respektowania standardów praw człowieka przez wszystkie polskie władze – państwowe i samorządowe. Warto zauważyć, że dzisiaj niemal wszystkie polskie skargi trafiające do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (interpretującego postanowienia Konwencji) dotyczą działań władz centralnych, a nie samorządowych. Ponadto z kronikarskiego obowiązku dodajmy, że ani prawo do małżeństwa par jednopłciowych, ani prawo kobiet do aborcji na żądanie, ani też prawo płodu do korzystania z ochrony na równi z narodzonym już dzieckiem nie należą, zdaniem strasburskiego Trybunału, do katalogu praw człowieka chronionych w europejskim systemie. Decyzja Wielkiej Izby Trybunału ze stycznia 2023 roku uznała natomiast, że należące do Konwencji państwa muszą zapewnić jakąś formę prawnego uznania par jednopłciowych, choć nie musi nią być małżeństwo.

Jak Unia Europejska przez przypadek zrewolucjonizowała parlamentaryzm

Przyjrzyjmy się raz jeszcze kluczowym elementom naszej umowy społecznej, czyli samorządowemu Senatowi RP i nowym senatom wojewódzkim. Nietrudno zauważyć, że obydwa są skonstruowane w ten sam sposób. Mają w nich bowiem zasiąść szefowie władzy wykonawczej z niższego poziomu zarządzania państwem: wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast w senatach wojewódzkich oraz wojewodowie samorządowi (czyli dzisiejsi marszałkowie) w nowym Senacie RP.

Czytelnikom przywiązanym do tradycyjnej, monteskiuszowskiej wizji podziału na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą takie rozwiązanie może wydać się dziwne. Dlaczego w takim razie proponujemy, by w izbie „wyższej” władzy ustawodawczej zasiedli przedstawiciele władzy wykonawczej niższego szczebla?

W największym skrócie: bo okazuje się, że taki system sprawdza się wyjątkowo dobrze, szczególnie właśnie w zarządzaniu wewnętrznie zróżnicowanymi organizmami politycznymi.

Szlak temu niekonwencjonalnemu rozwiązaniu przetarła Unia Europejska. Gdy w 1956 roku powstała EWG, przekazanie najważniejszych decyzji Radzie złożonej z ministrów państw członkowskich wynikało z rozumienia Wspólnoty jako tradycyjnej, międzyrządowej organizacji międzynarodowej. Ogromny postęp integracji europejskiej, a co za tym idzie – rozrost prawodawstwa unijnego połączony z utworzeniem w końcu lat siedemdziesiątych Parlamentu Europejskiego doprowadziły do przekształcenia złożonej z ministrów państw członkowskich Rady UE w de facto europejski senat – izbę wyższą unijnej legislatury, której zgoda (obok zgody Parlamentu – de facto izby niższej) potrzebna jest do wejścia w życie każdej dyrektywy lub rozporządzenia.

Mimo swojej dość przypadkowej historii ten europejski senat okazał się strzałem w dziesiątkę, z trzech powodów. Po pierwsze, zasiadający w Radzie ministrowie (a w sprawach najważniejszych – prezydenci lub premierzy) nie spierają się o kwestie dla nich teoretyczne. Podczas gdy zawodowy parlamentarzysta jest generalnie rozliczany z bycia „widocznym” w Sejmie, decydujący o nowej dyrektywie minister – członek Rady UE – myśli przede wszystkim o wyborcach, którzy rozliczą go za wdrożenie i funkcjonowanie dyskutowanego aktu prawnego (lub, szerzej, za dobre funkcjonowanie danego obszaru polityki publicznej). Taki minister ma zatem niewielką motywację do lansowania się na kwiecistej retoryce czy podkręcania emocji. Większe znaczenie mają natomiast pragmatyczne kompromisy.

Po drugie, Rada nie działa w systemie kadencyjnym, tylko ciągłym. Ministrowie przychodzą i odchodzą, ale pewna pamięć instytucjonalna, niepisane reguły wzajemności i profesjonalizmu trwają.

Po trzecie, nieco paradoksalnie, efektywność Rady UE wynika z ograniczonego czasu, jakim dysponują jej członkowie. Dla zawodowego parlamentarzysty słowne potyczki na sejmowej trybunie czy w komisjach stanowią sens jego pełnoetatowej pracy. Dla ministrów czy premierów aktywność w Radzie UE to „drugi etat”. Mniej czasu znów wzmacnia motywację do pragmatyzmu i kompromisów, często wypracowywanych w słynnych całonocnych negocjacjach.

Wszystkie powyższe plusy tego europejskiego senatu wykorzystamy w proponowanym przez nas nowym Senacie RP i senatach wojewódzkich. Zwróćmy uwagę, że w przeciwieństwie do wymienionych wcześniej propozycji „naprawy Rzeczypospolitej” proponowane przez nas wyższe izby ogólnopolskiej i wojewódzkich legislatur będą pracować w duchu pragmatyzmu i kompromisu nie dlatego, że zasiedlą je polityczne „anioły” – tylko dlatego, że podobnie jak ministrowie w Brukseli, wojewodowie w Warszawie czy wójtowie, burmistrzowie i prezydenci w stolicach województw będą mieć po prostu mocne motywacje do takiego pragmatyzmu.

Dla tych w końcu, którym zależy na ograniczaniu kosztów działania instytucji publicznych, istotne będą oszczędności wynikające z braku konieczności opłacania zawodowych senatorów. W naszej propozycji senaty wojewódzkie obradować będą głównie online, co spowoduje, że koszty ich działania będą nieznaczne.

Współrządzenie majątkiem

Skoro mówimy o pieniądzach. Bez zwiększenia finansowej niezależności samorządów względem pomysłów polityków w Warszawie nasza umowa o współrządzeniu Polską będzie czysto iluzoryczna. Dlatego już w rozdziale trzecim opisujemy szczegółową propozycję nowego systemu podziału dochodów podatkowych.

RUJNOWANIE SAMORZĄDÓW
„Samorząd traci, rząd się bogaci” – grzmiał na sesji Rady Miasta Szczecina w październiku 2022 roku prezydent Piotr Krzystek. „Za kryzys samorządów odpowiada polityka PiS-u”. Te wypowiedzi łudząco przypominają pretensje marszałka Podkarpacia, Władysława Ortyla, pod adresem rządów PO w 2014 roku.
„Koszty realizowanych zadań są nieadekwatne do środków, jakimi województwa dysponują” – mówił wtedy Ortyl. A może obydwaj samorządowcy mają rację?

Ta propozycja nasuwa się zresztą sama: już dziś bowiem realizowane przez samorządy zadania kosztują znacznie więcej niż wpływy z podatków dochodowych od osób fizycznych i prawnych (PIT i CIT). A to dlatego, że – mimo iż tak niemiłe dla obywateli – podatki te stanowią ledwie 15% wydatków naszego sektora finansów publicznych. Zbieranie tych podatków przez władzę centralną, a następnie przekazywanie wpływów z nich do samorządów przypomina bezsensowne przerzucanie naszych pieniędzy z jednej kieszeni do drugiej.

Ponadto takie przerzucanie daje politykom w Warszawie niekończące się możliwości wywierania presji na nieprawomyślne władze samorządowe, a także zbijania politycznego kapitału kosztem samorządów. Popularne zmiany, takie jak zwiększenie kwoty wolnej od podatku PIT, rujnują finanse samorządu i uzależniają samorządowców od polityków w Warszawie, którzy mogą, ale nie muszą skompensować samorządowych strat będących efektem centralnych pomysłów.

Ta sytuacja jest chora w dzisiejszym systemie, a co dopiero w tym proponowanym przez nas! Samorządowi wojewodowie nie będą w stanie efektywnie patrzeć warszawskim politykom na ręce i w nowym Senacie RP wetować dzielące Polaków rozwiązania, jeśli do ich skroni stale przyłożony będzie fiskalny pistolet. Dlatego właśnie w naszej propozycji podatki PIT i CIT staną się podatkami wojewódzkimi, działającymi podobnie jak dzisiejsze gminne podatki od nieruchomości.

Ponadto nowa umowa społeczna musi, naszym zdaniem, przełożyć się na współzarządzanie majątkiem publicznym. Polki i Polacy zgadzają się, że system, w którym spółki Skarbu Państwa oraz inne składniki majątku publicznego, takie jak Lasy Państwowe, stają się łupem dla aktualnej partii władzy, jest nie tylko wadliwy, lecz wręcz odrażający. Idea prywatyzacji majątku państwowego nie jest już jednak powszechnie popierana. Znów zresztą, wbrew opiniom ekspertów, spory w tym zakresie nie są przejawem jakichś nieracjonalnych, atawistycznych oporów przeciw własności prywatnej, ale racjonalnym odzwierciedleniem naszkicowanego wcześniej fundamentalnego konfliktu ocen i wartości. Nieufność wobec zachodnich firm przejmujących prywatyzowane przedsiębiorstwa pozostaje w zgodzie ze światopoglądem wyborców konserwatywnych, bardziej ostrożnych w stosunkach z zagranicą, nawet tą wobec Polski sojuszniczą.

Po raz kolejny proponujemy tu wyjście z politycznego klinczu. Dla wyboru „albo prywatyzacja, albo klejnoty koronne władzy” proponujemy trzecią drogę. Mianowicie, by oprócz majątku strategicznego związanego z energetyką czy obronnością pozostałe spółki Skarbu Państwa, a także inne składniki majątku, takie jak grunty czy mieszkania, przekazać samorządom wojewódzkim, proporcjonalnie do liczby ich mieszkańców. W pierwszej kolejności samorządy otrzymałyby składniki majątku znajdujące się na ich terenie.

Impuls rozwojowy

Złóżmy teraz wszystkie nasze dotychczasowe propozycje w jedną całość. Samorządowe województwa ze znacznie większym zakresem swobody w kształtowaniu regulacji prawnych, szczególnie powiązanych z usługami publicznymi już wykonywanymi przez samorządy (wszystkich szczebli). Podatki dochodowe regulowane (w ogólnych, krajowych ramach) oraz zbierane w danym województwie. Spółki Skarbu Państwa, w szczególności te związane z danym regionem, przekazane samorządom. Dodajmy do tego już obecnie pełnioną przez województwa funkcję głównych projektantów i wykonawców strategii rozwoju regionalnego i połączonych z nimi funduszy strukturalnych UE.

Nasza propozycja ustrojowa to nie tylko sposób na zakończenie wojny polsko-polskiej. To potencjalnie potężny impuls rozwojowy dla polskiej gospodarki. Impuls, którego głównym motorem stają się województwa lub zrzeszenia województw, które w proponowanym przez nas systemie dostają narzędzia do realizowania ambitnych, dopasowanych do regionalnych warunków strategii rozwojowych.

Do naszkicowanej na początku tego rozdziału historii pomysłów naprawy polskiej polityki możemy dodać podobnie rozczarowującą sagę ambitnych planów przyspieszenia rozwoju gospodarczego kraju. Plan Hausnera, plan Boniego czy plan Morawieckiego łączyło przekonanie, że dalszy rozwój Polski można zaprojektować w Warszawie na podstawie jednego schematu, który znajdzie zastosowanie w Lublinie, Katowicach, Warszawie, Łodzi czy Szczecinie.

Efekt tych wielkich planów, ich wpływ na rozwój kraju jest, delikatnie mówiąc, znikomy. Powodem jest znów natrętnie powracająca i konsekwentnie przez nasze elity polityczne nieprzyjmowana do wiadomości wewnętrzna różnorodność Polski i Polaków. Mówiąc specjalistycznym językiem, Polska jako całość jest zbyt duża i zbyt różna, by być „optymalną jednostką planowania strategicznego”. Dobra strategia to poszukiwanie atrakcyjnych nisz, tak zwanych przewag konkurencyjnych. Nie da się takiej przewagi znaleźć, jeśli gospodarkę czterdziestomilionowego kraju chcemy na siłę sprowadzić do największego wspólnego mianownika!

Dlatego właśnie realne (a nie medialne) planowanie strategiczne w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych UE już teraz odbywa się na poziomie województw – regionów mogących lepiej zidentyfikować swoje unikatowe przewagi w globalnej gospodarce. Zamiast „zawracania Wisły kijem” nasza propozycja integruje wiedzę o rozwoju, dając samorządowym województwom dodatkowe przydatne instrumenty konkurowania na europejskich i globalnych rynkach. W logice współodpowiedzialności za Polskę gospodarczy sukces każdego z naszych województw będzie sukcesem nas wszystkich.

Federalizm, unitaryzm i wszystko pomiędzy

Teraz, gdy wyłożyliśmy już nasze główne karty na stół, czas na zaatakowanie naszej propozycji pewnym słowem na literę „f”. Chodzi tu o… „federalizm”. Mimo że najpotężniejsze państwa na świecie – USA, RFN, Kanada, Australia – są federacjami, gdy w 2019 roku wyszliśmy z propozycją Nowej Umowy Społecznej, oskarżenia o próbę „federalizacji Polski” ustępowały w swojej swadzie tylko zwolennikom argumentacji mediewistycznej, którzy w naszym stowarzyszeniu widzieli lobby dążące do powrotu do czasów rozbicia dzielnicowego z XII wieku.

Ponieważ nie jesteśmy politykami, na popularności nam nie zależy. Absolutnie zatem nie mielibyśmy kłopotu przyznać, że proponujemy w Polsce ustrój federalny. Szkopuł w tym, że… tego nie proponujemy! Zrozumienie różnicy między państwem unitarnym a federalnym jest w naszym kraju, delikatnie mówiąc, dość ograniczone. Samo w sobie nie byłoby to problemem, gdyż różnica ta nie jest we współczesnych warunkach aż tak istotna. Ale oczywiście staje się to problemem, jeśli straszymy się nawzajem pojęciem, którego nie rozumiemy.

FEDERALNE CZY UNITARNE
Które państwo jest federacją, a które państwem unitarnym? Odpowiedź może Cię zaskoczyć i ma niewielki związek z naszym przekonaniem o stopniu zdecentralizowania władzy w danym państwie. Federalizm bądź jego brak nie łączy się też z występowaniem ruchów separatystycznych czy słabością lub siłą instytucji publicznych.

Wyjaśnijmy więc. Federacja to nie system, w którym „ogólnie wszystko (a szczególnie aborcja) jest bardziej zdecentralizowane” niż w państwie unitarnym. Austria jest na przykład federacją, a Włochy państwem unitarnym. Mimo to po licznych włoskich reformach decentralizacyjnych kompetencje włoskich regionów są szersze niż austriackich landów. Wielka Brytania jest państwem unitarnym, a jednak rząd w Londynie przekazał większość kompetencji władzom Szkocji czy Walii. Podobnie unitarnym państwem jest Hiszpania, co nie przeszkadza Katalonii przejawiać mocnych tendencji separatystycznych.

Federacja jest systemem, w którym narodowa suwerenność podzielona jest pomiędzy poziom centralny a stanowy. Konstytucja USA nie przewiduje możliwości likwidacji stanu na przykład przez włączenie jego terytorium do innych stanów. Władza centralna nie może też zmienić granic stanu (w Polsce do zmiany granic województwa wystarczy zwykła ustawa, a do zmiany granic gminy – jedynie rozporządzenie), uchylić decyzji gubernatora ani zdjąć go z urzędu. Rząd federalny działa wyłącznie w granicach określonych przez konstytucję USA. Ramy te są, nawiasem mówiąc, bardzo szeroko określone, ale z punktu widzenia systemowego, teoretycznego (tak jak wspomnieliśmy, cała dyskusja nie jest praktycznie aż tak istotna!) stany posiadają domyślną kompetencję we wszystkich niewymienionych sprawach. Stany mają własne konstytucje, a w wielu państwach również odrębny system sądów interpretujących stanowe prawo i wydających wyroki w imieniu nie państwa jako całości, ale danego stanu.

O żadnym podziale polskiej suwerenności w naszej propozycji nie ma mowy. W istocie poprzez demontaż wprowadzonego w 1990 roku „chińskiego muru” pomiędzy administracją rządową a samorządową i włączenie samorządu w wielopoziomowy system demokratycznej władzy publicznej proponowany przez nas ustrój wzmacnia, a nie osłabia unitarny charakter Rzeczypospolitej.

Wzmocnienie instytucji wojewódzkich, a także nowy Senat RP są pomysłami nie na podział narodowej suwerenności, tylko na lepszy, bardziej zrównoważony podział władzy w Polsce: stworzenie systemowych zachęt do tego, by partii nieznacznie wygrywającej wybory do Sejmu RP na ul. Wiejskiej w Warszawie nie opłacało się traktować reszty Polski jako swojego terytorium wasalnego, opłacało się natomiast konstruktywnie współpracować z opozycją w kwestiach dla Polek i Polaków priorytetowych, jak również respektować niezależne od władzy instytucje.

Dla polityków, którym intuicja mówi, że „Polska to ja”, którzy czują w sobie powołanie do roli zbawcy narodu, różnica między podziałem władzy a podziałem Polski może być trudna do zrozumienia. Od czasów Oświecenia idea tego, że władzę polityków trzeba ograniczać, najlepiej tworząc mechanizmy, w których wzajemnie patrzą oni sobie na ręce, jest podstawą nowoczesnego pojmowania demokracji.

Uzmysłowienie sobie, że władza fundamentalnie korumpuje – a władza absolutna korumpuje absolutnie – legło u podstaw idei podziału i równoważenia władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Polscy politycy mają skądinąd czasem problem ze zrozumieniem pożyteczności i tego podziału. Nikt jednak nie twierdzi otwarcie, że sama idea podziału władzy pomiędzy urzędującym przy Al. Ujazdowskich w Warszawie premierem RP a mającym swoją siedzibę na placu Krasińskich w Warszawie Sądem Najwyższym jest podejrzaną „federalizacją Polski”, która „dzieli ją na Ujazdowską i Krasińską”.

Nasza propozycja, by ten poziomy, „warszawski” podział władz na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą wzmocnić podziałem pionowym – większą równowagą między władzą centralną w Warszawie a władzą samorządową w gminach i województwach w całej Polsce – nie jest i nie będzie rozbiciem Polski. Jest natomiast sposobem systemowego zmuszenia nas wszystkich do słuchania drugiej strony w naszych aksjologicznych, ideowych i tożsamościowych podziałach.

Polska suwerenność jest jedna. Ale żaden polityk ani żadna opcja polityczna, której akurat dobrze powiodło się w ostatnich wyborach parlamentarnych, nie powinna rościć sobie prawa do bycia jedyną wyrazicielką tej suwerenności. Jak mówi art. 1 naszej konstytucji, „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”.

Dalsza część książki dostępna w wersji pełnej

Część 2
Jesteśmy różni

Dostępne w wersji pełnej

Podziękowania

Podziękowania

Dostępne w wersji pełnej

O autorach i autorkach

O autorach i autorkach

Dostępne w wersji pełnej

Przypisy końcowe

Przypisy końcowe

Dostępne w wersji pełnej

Projekt okładki
Aneta & Filip Gębscy

Redakcja
Maciej Kisilowski
Anna Wojciuk

Opieka redakcyjna
Agnieszka Rzonca

Redakcja językowa
Edyta Chrzanowska/e-DYTOR

Korekta
Irena Piecha, Magdalena Wojcieszak, Klaudia Dróżdż/e-DYTOR

Projekt makiety i grafiki
Karolina Korbut

Copyright © by Inkubator Umowy Społecznej
© Copyright for this edition by SIW Znak sp. z o.o., 2023

ISBN 978-83-2404-529-7

Książki z dobrej strony: www.znak.com.pl

Więcej o naszych autorach i książkach: www.wydawnictwoznak.pl

Społeczny Instytut Wydawniczy Znak, ul. Kościuszki 37, 30-105 Kraków

Dział sprzedaży: tel. 12 61 99 569, e-mail: czytelnicy@znak.com.pl

Wydanie I, 2023

Na zlecenie Woblink

woblink.com

plik przygotowała Katarzyna Ossowska