Daniel K. Nowicki

DZIAŁALNOŚĆ KOMISJI NADZORU FINANSOWEGO W ORZECZNICTWIE SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH

Stosowanie wybranych instytucji Kodeksu postępowania administracyjnego przez Komisję Nadzoru Finansowego w ramach postępowania administracyjnego

Dostęp do informacji publicznej posiadanej przez Komisję Nadzoru Finansowego

Wykonywanie nadzoru bankowego w orzecznictwie sądów administracyjnych

Warszawa 2014 – wydanie papierowe

Warszawa 2015 – wydanie elektroniczne

Publikacja została wydana nakładem Komisji Nadzoru Finansowego

© Komisja Nadzoru Finansowego
Pl. Powstańców Warszawy 1
00-030 Warszawa
www.knf.gov.pl

Warszawa 2014
Wydanie I

ISBN ePub: 978-83-63380-72-4
ISBN Mobi: 978-83-63380-78-6

Skład wersji elektronicznych
INPINGO SA

Niniejsza publikacja wydana została w celach edukacyjnych w ramach projektu CEDUR. Informacje w niej zawarte mają wyłącznie charakter ogólny i nie stanowią porady inwestycyjnej.

Urząd Komisji Nadzoru Finansowego nie ponosi odpowiedzialności za wszelkie decyzje inwestycyjne, podjęte przez czytelnika na podstawie zawartych w niniejszej publikacji informacji.

I. Wykaz skrótów

Ustawy:

Kk – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.)

Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

Kpa – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.)

Ksh – ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1030 z późn. zm.)

udip – ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 782)

unrf – ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 1149 z późn. zm.)

unrk – ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 1537)

upb – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 1376 z późn. zm.)

ppsa – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.)

Organy władzy publicznej i sądy:

KNB – Komisja Nadzoru Bankowego

KNF – Komisja Nadzoru Finansowego

NSA – Naczelny Sąd Administracyjny

SN – Sąd Najwyższy

TK – Trybunał Konstytucyjny

UKNF – Urząd Komisji Nadzoru Finansowego

WSA – wojewódzki sąd administracyjny

II. Wprowadzenie

KNF, zgodnie z art. 3 ust. 2 unrf, jest organem właściwym w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym. Zasadniczym zadaniem tego organu administracji publicznej jest czuwanie nad prawidłowością i bezpieczeństwem rynku finansowego, składającego się między innymi z sektora bankowego, emerytalnego, ubezpieczeniowego, rynku instytucji płatniczych, rynku biur usług płatniczych oraz instytucji pieniądza elektronicznego, rynku spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz rynku kapitałowego. Nie powinno budzić większych wątpliwości ustalenie, iż KNF jest organem państwa. Organ ten wyposażony został bowiem w określony zasób władztwa administracyjnego i może podejmować działania w imieniu państwa. Jako organ państwa, KNF jest wyodrębnionym i celowo zorganizowanym zespołem osób, powołanym w formie prawem przepisanej i działającym na podstawie prawa w celu realizacji w imieniu państwa zadań z zakresu nadzoru finansowego, dysponującym prawem stosowania przymusu państwowego. Ustawodawca świadomy istnienia zadań i celów, jakie wynikają z unrf dla KNF, jak i innych aktów normatywnych¹ przydał temu organowi administracji państwowej szeroki zakres kompetencji, które rozpatrując łącznie dają nam obraz nadzorczego organu administracji, dysponującego silnie rozbudowanymi instrumentami administracyjnoprawnej ingerencji oraz oddziaływania na funkcjonowanie podmiotów rynku finansowego. KNF jest zobowiązana korzystać z przyznanych kompetencji nadzorczych dla przywrócenia naruszanego porządku prawnego w tych sferach aktywności podmiotów nadzorowanych, które zostały uznane przez ustawodawcę za mające szczególnie istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego. Nadzór to działalność aktywna, to uporządkowany system instrumentów prawnych, uprawniających KNF do władczego lub niewładczego wkraczania w działalność podmiotów nadzorowanych w celu korygowania tej działalności, a w skrajnych przypadkach pozbawiania możliwości podejmowania przez podmioty nadzorowane jakiejkolwiek aktywności na rynku finansowym. W każdym jednak przypadku, niezależnie od tego, czy KNF działa w formach władczych, czy tez niewładczych zobowiązana jest działać, kierując się treścią art. 7 Konstytucji RP, w świetle którego wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa oraz w granicach prawa.

Należy mieć na względzie, iż relacje zachodzące pomiędzy podmiotami znajdującymi się na zewnątrz administracji a organami administracji, wyrażającymi wolę państwa, określane są często jako stosunki admimstracyjnoprawne². Wydaje się, iż nadzór, jaki sprawuje KNF nad podmiotami rynku finansowego można kwalifikować do grupy typowych stosunków administracyjnoprawnych, charakteryzujących się nierównorzędnością stron owego stosunku oraz możnością stosowania przez organ administracji, przymusu administracyjnego. Ustawodawca uwzględniając takie ukształtowanie pozycji prawnej podmiotów nadzorowanych przewidział, iż znaczna część kompetencji nadzorczych ma być realizowana tylko w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, w szczególności w formie decyzji administracyjnej, będącej aktem jurysdykcji administracyjnej³. Poprzez wydanie aktów w drodze jurysdykcji administracyjnej objawia się władczość działań KNF, gdyż wtedy kierowana jest jednostronna wola organu do adresata znajdującego się na zewnątrz. Jest to zresztą typowe działanie organów administracji, ponieważ każda administracja wchodzi w stosunki prawne z podmiotami stojącymi poza nią samą i realizuje zasadniczo swoje cele wobec tych podmiotów wskutek ferowania aktów władczych. Nie chodzi tu tylko i jedynie o zapewnienie szybkości i sprawności wykonywania zadań publicznych przez KNF. Nie można bowiem abstrahować od faktu, iż ustawodawca nakładając działaniom nadzorczym określone ramy proceduralne kreuje dla podmiotów nadzorowanych gwarancje prawne, w tym zwłaszcza prawo do ochrony ich interesów prawnych oraz publicznych praw podmiotowych. Analizując regulacje prawne dotyczące działalności KNF można stwierdzić, iż zasadniczo formalizacja działań nadzorczych tego podmiotu następuje na dwa sposoby. Z jednej bowiem strony, zgodnie z art. 12 ust. 5 unrf do postępowania przed KNF i KNF stosuje się przepisy Kpa, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Z drugiej zaś strony, na decyzje administracyjne KNF przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Poddanie rozstrzygnięć administracyjnych KNF kontroli sądowoadministracyjnej zapewnia podmiotom nadzorowanym prawo do kontroli ich zgodności z prawem. Jednakże jak słusznie podkreśla się, badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny w swej istocie wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie to zatem całokształt sprawy administracyjnej wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania. Nie może zatem dziwić twierdzenie, iż znaczącą rolę w kształtowaniu i stosowaniu instrumentów nadzorczych przynależnych KNF odgrywa orzecznictwo sądów administracyjnych. Stąd jego znajomość i rozeznanie co do poglądów w nim prezentowanych stanowi warunek konieczny prawidłowej wykładni przepisów prawa regulujących funkcjonowanie rynku finansowego, w tym zwłaszcza nadawania prawidłowej treści środkom nadzorczym przynależnym KNF.

Niniejsza publikacja poświęcona jest orzecznictwu sądów administracyjnych z zakresu realizacji przez KNF wybranych instytucji postępowania administracyjnego, udostępniania posiadanej przez KNF informacji publicznej, jak również wykonywania nadzoru bankowego.

Dokonując wyboru orzeczeń sądów administracyjnych starano się uwzględnić wszystkie te, które odnoszą się do obecnie obowiązujących przepisów prawa, nie pomijając jednak i tych orzeczeń, które zachowały swoją aktualność pomimo zmian przepisów prawa. Niniejsza publikacja bynajmniej nie aspiruje do przedstawienia wszystkich orzeczeń sądów administracyjnych, które odnoszą się do przywołanej tematyki. Przedstawia te, które wydają się być najbardziej reprezentatywnymi, a jednocześnie odznaczają się istotnością z punktu widzenia samej KNF, a przede wszystkim podmiotów nadzorowanych. Zamieszczone orzeczenia, jak się wydaje, są pomocne przy rozstrzyganiu konkretnych spraw, ale wskazują również na istotne problemy interpretacyjne obowiązujących przepisów. Wśród zaprezentowanych orzeczeń znajdują się niewątpliwie i takie, które mogą stanowić wzór do naśladowania, wskazówkę dla stosującego prawo, ale są i takie, które mogą wzbudzać uzasadnione kontrowersje albo wątpliwości, co powinno stanowić impuls do głębszego zastanowienia się i rozważenia sprawy z innego punktu widzenia. Naturalnie zamieszczonych orzeczeń nie powinno traktować się bezkrytycznie, jako swoistych wzorców działania, gdyż należy mieć na względzie, że każda sprawa administracyjna jest inna, a co za tym idzie wymaga indywidualnego podejścia oraz rozstrzygnięcia. Omawiane orzeczenia mają stanowić jedynie pomoc, czy też wskazywać właściwy kierunek postępowania. Opracowując publikację nie ograniczono się przy tym do przedstawienia jedynie samych tez orzeczeń sądów administracyjnych, albowiem osłabiłoby to w istotnym stopniu walor edukacyjny publikacji. Z tej przyczyny zamieszczono fragmenty uzasadnień orzeczeń, co powinno przywołane orzeczenia uczynić bardziej czytelnymi i zrozumiałymi dla odbiorcy publikacji. Wymaga nadto podkreślenia, iż niektóre z zamieszczonych orzeczeń nie były dotychczas publikowane, co dodatkowo wzmacnia walor niniejszej publikacji. Orzeczenia zostały uszeregowane tematycznie w porządku chronologicznym. Dla ułatwienia lektury, każde orzeczenie opatrzone zostało hasłem, wskazującym co było przedmiotem rozstrzygania sądu administracyjnego, jak również zostało poprzedzone przywołaniem stosowanego przepisu prawa, który był analizowany w danym orzeczeniu. Wszystkie zamieszczone w publikacji orzeczenia mają walor orzeczeń prawomocnych. Poza orzeczeniami wydanymi przez sądy administracyjne w publikacji zamieszczony został wyrok TK, który ma szczególne znaczenia z punktu widzenia kwalifikacji ustrojowej KNF w polskim porządku prawnym, a tym samym rzutuje na pozycję KNF wtoku postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kpa.

1 Dobrym tego przykładem jest art. 7 unrk czy też art. 133 upb.

2 por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 297 i n.

3 por. P. Wajda. Rola decyzji administracyjnej w nadzorze nad polskim systemem finansowym, Warszawa 2009.