Redaktor
Prof. dr hab. Maria Magdalena Kenig-Witkowska

Prawo instytucjonalne
Unii Europejskiej

9. wydanie

Autorzy
Prof. dr hab. Maria Magdalena Kenig-Witkowska
Profesor zwyczajny Uniwersytetu Warszawskiego, Wydział Prawa i Administracji, Katedra Prawa Europejskiego

Prof. dr Adam Łazowski
Profesor Prawa UE, Westminster Law School College of Europe

dr Rudolf Ostrihansky
Współpracownik kancelarii Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

WYDAWNICTWO C.H.BECK
WARSZAWA 2025

Poszczególne rozdziały opracowali:

Maria Magdalena Kenig-Witkowska: I § 1–7; II; III (współautor)

Adam Łazowski: I § 8; III (współautor); IV; V; wykazy literatury i stron internetowych do wszystkich rozdziałów, indeks

Rudolf Ostrihansky: VI; VII

Wydawca: Lucyna Wyciszkiewicz-Pardej

© Wydawnictwo C.H.Beck 2025

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

www.ksiegarnia.beck.pl

Skład i łamanie: Marta Świerk
Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

ISBN: 978-83-8411-041-6

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

AWB

Akt o wyborach bezpośrednich

JAE

Jednolity Akt Europejski (Dz.Urz. UE L Nr 169 z 29.6.1987 r., s. 1)

KNZ

Karta Narodów Zjednoczonych podpisana w San Francisco dnia 26.6.1945 r. (Dz.U. z 1947 r. Nr 23, poz. 90 ze zm.)

KPP UE

Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C Nr 202 z 7.6.2016 r., s. 389)

KPT

Konwencja wiedeńska o prawie traktatów z 23.5.1969 r. (Dz.U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439)

KPTO

Konwencja wiedeńska o prawie traktatów między państwami a organizacjami międzynarodowymi albo organizacjami międzynarodowymi z 20.3.1986 r. (https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/1_2_1986.pdf)

TEWEA

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Dz.Urz. UE C Nr 203 z 7.6.2016 r., s. 1)

TEWG

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą

TEWWiS

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali podpisany w Paryżu dnia 18.4.1951 r. (tekst w języku polskim: http://www.sgipw.wlkp.pl/dokumenty/ewwis.pdf)

TfUE

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz.Urz. UE C Nr 202 z 2016 r., s. 47)

TUE

Traktat o Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C Nr 202 z 7.6.2016 r., s. 13)

Układ o EOG

Układ o utworzeniu Europejskiego Obszaru Gospodarczego

2. Organy, organizacje i instytucje

EBC

Europejski Bank Centralny

EBI

Europejski Bank Inwestycyjny

EFTA

Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu

EOG

Europejski Obszar Gospodarczy

ESBC

Europejski System Banków Centralnych

ESDZ

Europejska Służba Działań Zewnętrznych

EWG

Europejska Wspólnota Gospodarcza

EWWiS

Europejska Wspólnota Węgla i Stali

MTS

Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości

OECD

Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

ONZ

Organizacja Narodów Zjednoczonych

RB

Rada Bezpieczeństwa ONZ

TS

Trybunał Sprawiedliwości

WTO

Światowa Organizacja Handlu

3. Publikatory i czasopisma

AUwr

Acta Universitatis Wratislaviensis

Biul. CE UW

Biuletyn Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego

CJEL

Columbia Journal of European Law

CMLRev.

Common Market Law Review

Dz.U.

Dziennik Ustaw

Dz.Urz.

Dziennik Urzędowy

EJIL

European Journal of International Law

ELRev.

European Law Review

EPL

European Public Law

EPS

Europejski Przegląd Sądowy

GSP

Gdańskie Studia Prawnicze

ICLQ

International and Comparative Law Quarterly

JCMS

Journal of Common Market Studies

JMWP

Jean Monnet Working Papers

KPPubl.

Kwartalnik Prawa Publicznego

KSM

Krakowskie Studia Międzynarodowe

LQR

Law Quarterly Review

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – seria A

Pal.

Palestra

PiP

Państwo i Prawo

PL

Przegląd Legislacyjny

PPE

Przegląd Prawa Egzekucyjnego

Prz. Sejm.

Przegląd Sejmowy

PS

Przegląd Sądowy

Rej.

Rejent

R. Pr.

Radca Prawny

SE

Studia Europejskie

SM

Sprawy Międzynarodowe

YEL

Yearbook of European Law

Zb. Orz.

Zbiór Orzeczeń

ZN PSPE

Zeszyty Naukowe Podyplomowego Studium Prawa Europejskiego

4. Inne skróty

AKP

Afryka, Karaiby, Pacyfik

EWP

Europejska Współpraca Polityczna

KBWE

Konferencja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

Nr

numer

orz.

orzeczenie

post.

postanowienie

poz.

pozycja

PWBiS

Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości

UE

Unia Europejska

UGW

Unia Gospodarcza i Walutowa

WPZiB

Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa

wyr.

wyrok

z.

zeszyt

Wykaz podręczników i komentarzy

A. Arnull, The European Union and its Court of Justice, wyd. 2, Oxford 2006.

J. Barcik, R. Grzeszczak (red.), Prawo Unii Europejskiej z testami online, Warszawa 2022.

J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej. Podręcznik dla kierunków prawa, zarządzania i administracji, Warszawa 2017.

J. Barcz, Ustrój lizbońskiej Unii Europejskiej. Podstawy traktatowe, struktura, instytucje i prawo, Wszechnica IJM, wyd. 2 (rozszerzone), Piaseczno 2017, dostępne na stronie: www.janbarcz.republika.pl.

C. Barnard, The Substantive Law of the EU – The Four Freedoms, wyd. 7, Oxford 2022.

C. Barnard, S. Peers (red.), European Union Law, wyd. 4, Oxford 2023.

E. Berry, M.J. Homewood, B. Bogusz, Complete EU Law. Text, Cases, and Materials, wyd. 5, Oxford 2022.

S. Biernat (red.), System Prawa Unii Europejskiej. Tom 1. Podstawy i źródła prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2020.

D. Chalmers, G. Davis, G. Monti, European Union Law. Text and Materials, wyd. 5, Cambridge 2023.

P. Craig, G. de Búrca, EU Law. Text, Cases and Materials, wyd. 8, Oxford 2024.

P. Craig, G. de Búrca (red.), The Evolution of EU Law, wyd. 3, Oxford 2021.

P. Craig, EU Administrative Law, wyd. 3, Oxford 2018.

M. Horspool, M. Humphreys, M. Wells-Greco, European Union Law, wyd. 11, Oxford 2022.

M. Kellerbauer, M. Klamert, J. Tomkin (red.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights. A Commentary, wyd. 2, Oxford 2024.

K. Lenaerts, I. Maselis, K. Gutman, EU Procedural Law, wyd. 2, Oxford 2023.

K. Lenaert, P. Van Nuffel, T. Corthaut, EU Constitutional Law, wyd. 2, London 2021.

L. Leszczyński (red.), System Prawa Unii Europejskiej. Tom 3. Wykładnia prawa Unii Europejskiej. Tom 3, Warszawa 2018.

D. Miąsik (red.), System Prawa Unii Europejskiej. Tom 2. Zasady i prawa podstawowe, Warszawa 2022.

N. Nugent, The Government and Politics of the European Union, wyd. 8 poprawione, London 2017.

R. Schütze, European Constitutional Law, wyd. 3, Oxford 2021.

R. Schütze, European Union Law, wyd. 3, Oxford 2021.

R. Schütze, T. Tridimas (red.), Oxford Principles of European Union Law. Volume 1: The European Union Legal Order, wyd. 1, Oxford 2018.

A. Wróbel (red.), Komentarz do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, tomy I–III, Warszawa 2012.

A. Wróbel (red.), Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Komentarz, Warszawa 2012.

M. Costa, S. Peers, Steiner & Woods EU Law, wyd. 15, Oxford 2023.

S. Weatherill, Cases & Materials on EU Law, wyd. 12, Oxford 2016.

A. Zawidzka-Łojek, A. Łazowski (red.), Nowy podręcznik prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2022.

Przedmowa

Zamysł napisania podręcznika z zakresu prawa instytucjonalnego Unii Europejskiej, którego dziewiąte wydanie oddajemy do rąk czytelników, powstał w Katedrze Prawa Europejskiego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Naszym celem było przedstawienie prawa instytucjonalnego Unii Europejskiej w pełnym obrazie. Przy dokonywaniu wyboru zagadnień do podręcznika braliśmy pod uwagę ich praktyczne znaczenie dla systemu funkcjonowania Unii Europejskiej.

Przygotowując poszczególne części podręcznika, za radą Profesora Eugeniusza Piontka przyjęliśmy konwencję przedstawiania omawianej tematyki – tam, gdzie to było możliwe – z perspektywy orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W związku z powyższym, poza tradycyjnymi odesłaniami do orzecznictwa, czytelnik znajdzie w tekście fragmenty wybranych wyroków, każdorazowo poprzedzone opisem stanu faktycznego. Tłumaczenia tekstów orzeczeń sprzed akcesji Polski do Unii Europejskiej zaczerpnęliśmy z dwóch dostępnych na rynku zbiorów orzecznictwa i za każdym razem podaliśmy źródło oraz – tam, gdzie to było możliwe – autora tłumaczenia. W przypadku wyroków wydanych po 1.5.2004 r. korzystaliśmy z oficjalnych tłumaczeń. Zawsze, gdy odwoływaliśmy się do przykładów orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE oraz aktów prawa pochodnego, stosowaliśmy zasadę podawania oryginalnych tytułów w języku polskim, a gdy to nie było możliwe – tekstów w języku angielskim lub francuskim.

Przy pracach nad dziewiątym wydaniem podręcznika priorytetem autorów była jego aktualizacja, w tym uwzględnienie najnowszej literatury przedmiotu oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Podręcznik został pomyślany przede wszystkim jako pomoc dla studentów, którzy specjalizują się w prawie Unii Europejskiej. Mamy nadzieję, że będzie on również użyteczny dla uczestników studiów podyplomowych oraz prawników praktyków i wszystkich czytelników zainteresowanych Unią Europejską. Każdy rozdział poprzedzony jest rozbudowanym wykazem literatury, co – jak sądzimy – będzie pomocne przy dalszych studiach w zakresie prawa Unii Europejskiej. Siłą rzeczy nie było możliwe wskazanie wszystkich dostępnych pozycji, a przy wyborze literatury kierowaliśmy się przede wszystkim aktualnością publikacji.

Chcielibyśmy podziękować wszystkim, którzy zgłosili swoje uwagi do poprzednich wydań i służyli nam radą. Oczywiście wszelkie błędy i niedociągnięcia obciążają wyłącznie autorów publikacji.

Autorzy

Warszawa–Londyn, wrzesień 2024 r.

Rozdział I. Zagadnienia wprowadzające

Literatura: A. Albi, J. Ziller, The European Constitution and National Constitutions, The Hague 2007; M. Andenas, J. Usher (red.), The Treaty of Nice and Beyond: Enlargement and Constitutional Reform, Oxford 2003; A. Arnull, D. Chalmers, The Oxford Handbook of European Union Law, Oxford 2015; J. Barcz, Brexit – w sprawie interpretacji postanowień art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej, EPS 2016, z. 12; tenże, Nowy Traktat dla Unii Europejskiej?, PiP 2017, z. 1; tenże, Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowiące Unię Europejską. Stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008; tenże, Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej, Warszawa 2010; J. Barcz, A. Koliński, Jednolity Akt Europejski. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 1991; J. Barcz, R. Kuźniar, H. Machińska, M. Popowski (red.), The Treaty of Nice. Conclusions for Poland, Warszawa 2002; J. Barcz, A. Zawidzka, Sądowe mechanizmy ochrony praworządności w Polsce w świetle najnowszego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE, Warszawa 2018; C. Barnard, A. Łazowski, D. Sarmiento (red.), Pursuit of Legal Harmony in a Turbulent Europe. Essays in Honour of Eleanor Sharpston, Oxford–London–New York–New Delhi–Sydney 2024; G. Bernatowicz, Droga Grecji, Hiszpanii i Portugalii do wspólnej Europy, Warszawa 1991; S. Blockmans, A. Łazowski (red.), The European Union and Its Neighbours. A Legal Appraisal of the EU’s Policies of Stabilisation, Partnership and Integration, The Hague 2006; P. Bogdanowicz, Pojęcie, treść i ochrona praworządności w prawie Unii Europejskiej [w:] J. Barcz, A. Zawidzka (red.), Wniosek Komisji Europejskiej w sprawie wszczęcia w stosunku do Polski procedury z art. 7 TUE. Ramy prawno-polityczne, Warszawa 2018; G. de Búrca, J.H.H. Weiler, Świat europejskich konstytucjonalizmów, Warszawa 2014; C. Closa, D. Kochenov (red.), Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union, Cambridge 2016; P. Craig, Development of the EU [w:] C. Barnard, S. Peers (red.), European Union Law, Oxford 2023; tenże, EU Administrative Law, Oxford 2018; tenże, The Lisbon Treaty Law, Politics, and Treaty Reform, Oxford 2010; tenże, The Treaty of Lisbon, process, architecture and substance, 33 ELRev. (2008); M. Cremona, Accession to the European Union: Membership Conditionality and Accession Criteria, 25 PolYBIL (2001); D. Curtin, A.E. Kellermann, S. Blockmans (red.), The EU Constitution: The Best Way Forward?, The Hague 2004; M. Dougan, The Treaty of Lisbon 2007: winning minds, not hearts, 45 CMLRev. (2008); M. Dougan, S. Currie (red.), 50 Years of the European Treaties. Looking Back and Thinking Forward, Oxford and Portland, Oregon 2009; P. Eeckhout, E. Frantziou, Brexit and Article 50 TEU: A constitutionalist reading, 54 CMLRev. (2017); R.J. Friel, Providing a Constitutional Framework for Withdrawal from the EU: Article 59 of the Draft European Constitution, 53 ICLQ (2004); D. Fromage (red.), Redefining EU Membership. Differentiation in and outside the European Union, Oxford 2024; Ch. Hillion, Accession and Withdrawal in the Law of the European Union [w:] A. Arnull, D. Chalmers, The Oxford Handbook of European Union Law, Oxford 2015; T. Horsley, The Court of Justice of the European Union as an Institutional Actor. Judicial Lawmaking and its Limits, Cambridge 2018; A. Jakab and D. Kochenov (red.), The Enforcement of EU Law and Values. Ensuring Member States’ Compliance, Oxford 2017; E. Katselli, The Ankara Agreement, Turkey and the EU, 55 ICLQ (2006); M. Kellerbauer, M. Klamert, J. Tomkin (red.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights. A Commentary, Oxford 2024; M.M. Kenig-Witkowska, Implementacja rezolucji Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych w świetle prawa Unii Europejskiej. Wybrane zagadnienia systemowe, KSM 2005, Nr 1(II); taż, Prawo Unii Europejskiej jako autonomiczna dyscyplina prawa [w:] T. Giaro (red.), Dziedziny prawa, dyscypliny i metody prawnicze, Warszawa 2013; taż, Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej – zagrożenia dla metody wspólnotowej (uwagi na marginesie traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy) [w:] E. Piontek (red.), Reformowanie Unii Europejskiej. Wybrane problemy prawne okresu przemian, Kraków 2005; taż, Współpraca Unii Europejskiej z Radą Europy: wybrane zagadnienia instytucjonalno-prawne [w:] H. Machińska (red.), 60 lat Rady Europy. Tworzenie i stosowanie standardów prawnych, Warszawa 2009; taż, Unia Europejska w świetle prawa międzynarodowego [w:] E. Mikos-Skuza, K. Myszona-Kostrzewa, J. Poczobut (red.), Prawo międzynarodowe – teraźniejszość, perspektywy, dylematy, Księga jubileuszowa Profesora Zdzisława Galickiego, Warszawa 2013; C. Mik, Fenomenologia regionalnej integracji państw. Studium prawa międzynarodowego. Tom I. Teoria i praktyka regionalnej integracji państw, Warszawa 2019; tenże, Fenomenologia regionalnej integracji państw. Studium prawa międzynarodowego. Tom II. Regionalne organizacje integracji państw z perspektywy analitycznej prawa międzynarodowego, Warszawa 2019; D. Kochenov, On Policing Article 2 TEU Compliance – Reverse Solange and Systemic Infringements Analyzed, XXXIII PoLYBIL (2013); D. Kochenov, L. Pech, Monitoring and Enforcement of the Rule of Law in the EU: Rhetoric and Reality, 11 EUConst. (2015); J. Kokott, A. Rüth, The European Convention and its Draft Treaty establishing a Constitution for Europe: Appropriate Answers to the Laeken Questions?, 40 CMLRev. (2003); S. Langrish, The Treaty of Amsterdam: Selected Highlights, 23 ELRev. (1998); J. Larik, Foreign Policy Objectives in European Constitutional Law, Oxford 2016; H. Latkiewicz, Zagadnienia podmiotowości prawnomiędzynarodowej EWG, Warszawa 1979; A. Łazowski i A. Cygan (red.), Research Handbook on Legal Aspects of Brexit, Cheltenham (UK) and Northampton (USA) 2022; A. Łazowski, M. Vlašić-Feketija, The Seventh EU Enlargement and Beyond: Pre-Accession Policy vis-à-vis the Western Balkans Revisited, 10 CYELP (2014); J. Łukaszewski, Cel: Europa. Dziewięć esejów o budowniczych jedności europejskiej, Warszawa 2002; M.P. Maduro, F.M. Wind (red.), The Transformation of Europe Twenty-Five Years On, Cambridge 2018; M.P. Maduro, L. Azoulai (red.), The Past and Future of EU Law. The Classics of EU Law Revisited on the 50th Anniversary of the Rome Treaty, Oxford and Portland, Oregon 2010; R. Mańko, C.-C. Cirling, European Court of Justice and international agreements, EPRS, Members’ Research Service, PE 696. 171 – July 2021; P. Marcisz, M. Taborowski, Nowe ramy Unii Europejskiej na rzecz umocnienia praworządności. Krytyczna analiza analizy krytycznej (artykuł polemiczny), PiP 2017, z. 12; A. Mayhew, Recreating Europe. The European Union’s Policy towards Central and Eastern Europe, Cambridge 1998; S. Norberg, K. Hökborg, M. Johansson, D. Eliasson, L. Dedichen, EEA Law. A Commentary on the EEA Agreement, Stockholm 1993; P. Norman, The Accidental Constitution. The Story of the European Convention, Brussels 2003; D. O’Keffee, P. Twomey (red.), Legal Issues of the Amsterdam Treaty, Portland–Oregon 1999; ciż, Legal Issues of the Treaty of Maastricht, London–New York–Chicago–Brisbane–Toronto–Singapore 1994; A. Ott, K. Inglis (red.), Handbook on European Enlargement. A Commentary on the Enlargement Process, The Hague 2002; E. Piontek, Konstytucja dla Unii Europejskiej, ZN PSPE 2003, Nr 1; tenże, Traktat konstytucyjny. Oblicze zmian [w:] E. Piontek (red.), Szkice z prawa Unii Europejskiej, t. 3, Problemy konstytucyjne, Kraków 2005; tenże, W drodze do zreformowanej Unii Europejskiej, ZN PSPE 2002, Nr 5; E. Piontek, K. Karasiewicz (red.), Quo vadis Europo III?, Warszawa 2009; J.C. Piris, The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis, Cambridge 2010; A. Podraza (red.), Traktat Nicejski, Lublin 2001; Ch. Preston, Enlargement and Integration in the European Union, London–New York 1997; N. Rogers, A Practitioners’ Guide to the EC-Turkey Association Agreement, The Hague–London–Boston 2000; E. Suwara, Wyzwania prawno-proceduralne dla Unii Europejskiej związane z BREXIT-em, EPS 2016, z. 9; M. Szwarc, Zróżnicowana integracja i wzmocniona współpraca w prawie Unii Europejskiej, Warszawa 2005; M. Taborowski, Mechanizm ochrony praworządności państw członkowskich w prawie Unii Europejskiej, Warszawa 2019; A.F. Tatham, Enlargement of the European Union, The Hague 2009; A. Wróbel (red.), Komentarz do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, t. 1–3, Warszawa 2008–2009; B. De Witte, EU law: is it international law? [w:] C. Barnard, S. Peers (red.), European Union Law, Oxford 2017; M. Zieliński, Przywileje i immunitety Unii Europejskiej na terytorium jej państw członkowskich, PiP 2017, z. 2; A.J. Zurcher, The Struggle to Unite Europe 1940–1958, Washington 1958; K.S. Ziegler, The Relationship between EU Law and International Law, University of Leicester School of Law Research Paper Nr 15-04; B. De Witte, Legal Methods for the Study of EU Institutional Practice, 18 European Constitutional Law Review (2022); B. De Witte, EU law: is it international law? [w:] C. Bernard, S. Peers (red.), European Union Law, Oxford 2023; J. Wouters, F. Hoffmeister, G. De Baere, T. Ramopoulos, The Law of EU External Relations, Oxford 2021; J. Odermatt, The European Union in International Law [w:] International Law and the European Union, Cambridge 2021.

Wykaz stron internetowych:

Unia Europejska

Unia Europejska – http://europa.eu

Parlament Europejski – http://www.europarl.europa.eu

Rada – http://www.consilium.europa.eu

Rada Europejska – http://www.european-council.europa.eu

Komisja – http://ec.europa.eu

Komitet Społeczno-Ekonomiczny – http://www.eesc.europa.eu

Komitet Regionów – http://www.cor.europa.eu

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – http://www.curia.europa.eu

Europejski Bank Inwestycyjny – http://www.eib.europa.eu

Europejski Fundusz Inwestycyjny – http://www.eif.europa.eu

Europejski Bank Centralny – http://www.ecb.eu

Ombudsman – http://www.ombudsman.europa.eu

Rada Europy

Rada Europy – http://www.coe.int

Komitet Ministrów – http://www.coe.int/t/cm/home_en.asp

Zgromadzenie Parlamentarne – http://assembly.coe.int

Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy – http://www.coe.int/T/Congress/Default_en.asp

Sekretariat Generalny – http://www.coe.int/T/SECRETARYGENERAL/SG/

OBWE

Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie – http://www.osce.org

Stała Rada OBWE – http://www.osce.org/pc/

Rada Ministerialna – http://www.osce.org/mc/

Zgromadzenie Parlamentarne – http://www.oscepa.org/

Trybunał Koncyliacyjny i Arbitrażowy – http://www.osce.org/cca/

Forum Współpracy w Dziedzinie Bezpieczeństwa – http://www.osce.org/fsc/

OECD

Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju – http://www.oecd.org

NATO

Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego – http://www.nato.int

Zgromadzenie Parlamentarne NATO – http://www.naa.be/

§ 1. Prawo Unii Europejskiej jako akademicka dyscyplina prawa1

I. Rozwój autonomicznej dyscypliny prawa Unii Europejskiej

1

Prawo UE wymieniane jest we współczesnej teorii prawa wśród dyscyplin naukowych nauk prawnych dogmatycznych jako system normatywny regulujący obrót prawny w UE. Na pojęcie prawa UE jako autonomicznej dyscypliny naukowej składają się dwa elementy:

1) prawo instytucjonalne – obejmujące regulacje określające strukturę, kompetencje oraz wzajemne relacje między instytucjami UE oraz relacje między państwami członkowskimi a UE jako organizacją;

2) prawo materialne – obejmujące normy regulujące stosunki między podmiotami prawa UE (państwami członkowskimi, państwami członkowskimi a podmiotami indywidualnymi i między podmiotami indywidualnymi) w dziedzinach uregulowanych w traktatach i prawie wtórnym, zwłaszcza z perspektywy zasad funkcjonowania rynku wewnętrznego, tj. swobód dotyczących przepływu towarów, usług, kapitału i osób oraz zasad konkurencji.

Prawo unijne, a wcześniej prawo wspólnotowe, jako autonomiczna akademicka dyscyplina naukowa zaczęło być wykładane na uniwersytetach europejskich w początkach lat 60. ubiegłego stulecia w związku z powstaniem Wspólnot Europejskich. Powstało wtedy kilka instytutów prawa wspólnotowego, m.in. w Brukseli, Leiden, Kolonii, Paryżu, Liège, Padwie, a na wielu uniwersytetach w państwach członkowskich powołano katedry prawa wspólnotowego. Wykłady z tej dziedziny prawa były prowadzone głównie przez przedstawicieli innych dyscyplin prawa, zwłaszcza prawa międzynarodowego, którzy włączali je do programów nauczania w uczelniach wielu państw europejskich. Wtedy też pojawiły się na wydawniczym rynku naukowym specjalistyczne czasopisma naukowe poświęcone prawu wspólnotowemu, takie jak: Common Market Law Review, Cahiers de Droit Europeen, Revue trimestrielle de droit europeen, Europarecht, Revista di Diritto Europeo, które bardzo istotnie przyczyniły się do rozwoju i konsolidacji środowiska naukowego skupionego wokół zagadnień prawa wspólnotowego. Warto zauważyć, że jednymi z pierwszych autorów publikujących w tych czasopismach byli, obok wykładowców uniwersyteckich, pracujący w instytucjach europejskich funkcjonariusze Wspólnot Europejskich.

Ten okres badań prawników nad prawem wspólnotowym miał bardzo wyraźnie określony cel, którym było podkreślenie szczególnego, autonomicznego charakteru wspólnotowego porządku prawnego przez analizę cech i funkcji jego norm. Doktryna prawa europejskiego tego okresu walnie przyczyniała się do rozwoju zasady jednolitego stosowania norm prawa wspólnotowego w porządkach prawnych państw członkowskich, dowodząc, że zasada ta wymaga autonomicznej wykładni prowspólnotowej2.

Początkowy okres rozwoju doktryny autonomicznej dyscypliny prawa wspólnotowego trafnie wskazywał również na proces zróżnicowania doktryny prawa UE wynikający z różnic w kulturach i tradycjach prawnych każdego z państw członkowskich UE, ponieważ krajowa interpretacja i stosowanie prawa UE postrzegają jednak prawo unijne jako regulację zewnętrzną, odmienną od krajowych systemów prawa i krajowych tradycji prawniczych. Dlatego też prawo UE jest wciąż uważane w niektórych kręgach prawniczych za „hybrydę prawną” funkcjonującą w obrocie prawnym UE w postaci transformowanej przez krajowe porządki prawne3.

2

Autonomiczny charakter dyscypliny prawa UE jest pochodną autonomicznego charakteru porządku prawnego Unii. Mimo że podstawę rozwoju porządku prawnego UE stanowią Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (a więc klasyczne podstawy prawnomiędzynarodowej współpracy państw), to praktyka i rozwój tego porządku prawnego spowodowały, że jest on generalnie postrzegany jako autonomiczny system prawa w stosunku do systemu powszechnego prawa międzynarodowego i prawa wewnętrznego, chociaż część doktryny, zwłaszcza prawa międzynarodowego, postrzega prawo UE jako część systemu powszechnego prawa międzynarodowego.

Zwolennicy koncepcji autonomiczności systemu prawa UE stoją na stanowisku, że jego autonomia bierze się m.in. z faktu przyznania UE przez jej państwa członkowskie prawa do wykonywania niektórych swoich suwerennych uprawnień. Przede wszystkim zaś upoważniły instytucje UE do stanowienia prawa charakteryzującego się bezpośrednim stosowaniem i bezpośrednią skutecznością oraz prymatem przed prawem państw członkowskich. Ponadto państwa członkowskie uczyniły Trybunał Sprawiedliwości UE jedynym właściwym organem do orzekania o wykładni tego prawa. W ten sposób, zdaniem części doktryny stosunków międzynarodowych, powstał bardzo skuteczny system prawa zarządzający pewnym obszarem współpracy państw europejskich4.

W nauce prawa powszechnie podzielany jest pogląd o autonomicznym charakterze porządku prawnego UE w stosunku do porządku prawa międzynarodowego, mającym za podstawę ponadnarodowy charakter funkcji tego prawa w płaszczyźnie stosunków wewnątrz organizacji. Mimo że zagadnienie to doczekało się już bardzo bogatej literatury prawniczej, to wciąż jest, z różnym powodzeniem, naukowo eksploatowane. Efektem tych badań są między innymi próby zdefiniowania, czym jest prawo UE, które prezentują różne rodzaje stanowisk, generalnie definiując Unię i jej porządek prawny jako nową jakość w katalogu klasycznych instytucji międzynarodowych czy międzynarodowy eksperyment prawny, jak też wspólnotę prawa, nowy typ władztwa, związek celowy, zespolenie państw, organizację szczególnego celu itp.5.

3

Dlatego też z metodologicznego punktu widzenia próby określenia charakteru prawa unijnego powinny mieć za punkt wyjścia charakter funkcji tego prawa w stosunkach wewnętrznych i zewnętrznych UE. Przystępując do takich badań, należy przede wszystkim brać pod uwagę charakter wzajemnych stosunków między państwami członkowskimi UE inter se oraz stosunków między państwami członkowskimi UE i Unią jako instytucją prawa międzynarodowego (poza zakresem stosunków w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa). Generalnie w ocenie tych relacji nie ma zastosowania powszechne prawo międzynarodowe, a stosuje się prawo UE, które jest systemem normatywnym regulującym stosunki między państwami członkowskimi UE, instytucjami Unii inter se, instytucjami UE i państwami członkowskimi oraz innymi osobami fizycznymi oraz prawnymi określonymi w normach tego prawa. System ten jest często określany w literaturze prawniczej terminem „prawo ponadnarodowe” (supranational)6.

Z historii rozwoju integracji europejskiej wynika m.in., że to właśnie rozwój elementów ponadnarodowych prawa UE był motorem tego, co art. 1 TUE określa jako tworzenie coraz ściślejszego związku między narodami Europy. Należy jednak pamiętać, że w UE funkcje prawodawcze pełnią zebrani w Radzie przedstawiciele rządów państw członkowskich wspólnie z Parlamentem Europejskim, i to zarówno w sprawach przewidzianych w traktatach, jak i w sprawach w nich nieprzewidzianych. Praktyka ta wskazuje, że kierunek dynamiki rozwoju UE jako instytucji międzynarodowej i prawa UE nie jest jeszcze ostatecznie określony.

II. Metody i narzędzia badawcze prawa Unii Europejskiej

4

Doktryna prawa UE przyjęła w większości perspektywę analizy elementów „wyjątkowych”, „szczególnych”, „partykularnych” dla prawa UE, co powoduje, że poszczególne jej stanowiska obarczone są często jednostronnością podejścia badawczego w miejsce zintegrowanego podejścia badawczego, które powinno charakteryzować się analizą ciągłości procesów, pozwalającą na dostrzeżenie wyraźnych cech tego prawa. Jako przykłady podejścia badawczego skupionego na szczególe podaje się w piśmiennictwie perspektywę orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE dotyczącego materii praw człowieka (z perspektywy zagadnień podziału kompetencji) czy zasadę pomocniczości, której analiza teoretyczna (a co za tym idzie – wnioski de lege ferenda) wciąż pozostaje na poziomie opisu między koncepcjami federalistycznymi i koncepcjami wynikającymi z wielocentrycznego modelu zarządzania UE. Przykłady te wskazują na stosowanie do oceny elementów systemu UE instrumentów innych gałęzi czy dziedzin prawa, co większość autorów usprawiedliwia przekonaniem o niesprecyzowanym bliżej sui generis charakterze UE.

Takie przekonanie bierze się częściowo z kontekstu historyczno-społecznego rozwoju prawa UE. W początkowym okresie badań nad prawem wspólnotowym, a potem unijnym, wielu przedstawicieli doktryny i praktyków tego prawa było zdecydowanie przekonanych pozytywnie do idei integracji europejskiej w wymiarze określanym jako ponadnarodowy. Ten model integracji był postrzegany jako racjonalny, podkreślający wspólnotę interesów (a nie partykularne konflikty), wskazujący na efektywną możliwość przewagi prawa nad polityką w obrocie międzynarodowym.

Pokazując dynamikę rozwoju Wspólnot Europejskich, pionierzy badań nad prawem wspólnotowym dali początek refleksji teoretycznej, która pokazuje dynamikę rozwoju Wspólnot, oddalając je od korzeni prawnomiędzynarodowych, ale też nie przybliżając ich do konstrukcji państwa. Jak dowodzą wyniki badań, analizowanie prawa UE z perspektywy doktryny prawa instytucji międzynarodowych lub instytucji państwa okazało się mało produktywne i obarczone błędem metodologicznym. Skutki tego błędu dość szybko i powszechnie ujawniły się w dalszych badaniach nad prawem UE, w których wzorce odnoszące się do państwa stawały się punktem wyjścia do dyskusji o standardach dotyczących UE jako instytucji międzynarodowej, w materii demokracji, legitymacji demokratycznej do stanowienia prawa, odpowiedzialności, sprawiedliwości, bezpieczeństwa itp.

5

Dlatego też w doktrynie prawa UE zauważono, że wprawdzie przyjęcie dla analizy prawa UE jednej perspektywy badawczej i metodologicznej może prowadzić do formowania wspólnego języka badawczego, jednak obarczone jest sporym ryzykiem wynikającym z wymiaru doktrynalnego przyjętej metody. Na przykład przyjęcie państwowocentrycznej perspektywy badawczej może prowadzić do postrzegania UE jako jednostki politycznej z aspiracjami państwowości, o czym świadczą np. wyniki dyskusji wokół traktatu konstytucyjnego UE, zaś prawnomiędzynarodowe usytuowanie aparatu badawczego prawa UE pozwala w rzeczywistości jedynie na twierdzenie, że UE jest wyłącznie rodzajem zinstytucjonalizowanej współpracy państw, jak piszą zwolennicy koncepcji rozwoju UE na zasadach współpracy międzyrządowej (tzw. koncepcje intergowernalistyczne). Jeszcze inni, zwolennicy teorii delegowania kompetencji państwa na poziom współpracy międzynarodowej, posługują się aparatem badawczym właściwym dla prawa wewnętrznego w celu opisania granic zdolności transformacyjnej UE, co jednak nie znajduje wyrazu w postępach badań nad charakterem prawa UE.

6

W tym kontekście warto w badaniach nad prawem UE zwrócić uwagę na pojawiający się od pewnego czasu w doktrynie dezyderat używania metody dogmatycznoprawnej z perspektywy normy prawnej w działaniu (tzw. metoda kontekstualna), którą charakteryzuje używanie szeroko pojmowanego kontekstu okoliczności, w jakich norma funkcjonuje7. Ma to szczególne znaczenie dla badań prawa instytucjonalnego UE, ponieważ instytucje unijne rozwinęły przez lata wiele praktyk, które nie poddają się klasyfikacji dogmatycznoprawnej, a mają wpływ na stanowienie i stosowanie norm prawa UE. Uważa się, że stosowanie tej metody może dać odpowiedź na wiele pytań, m.in. dlaczego norma prawa UE albo praktyka instytucji unijnych poszły właśnie w takim, a nie innym kierunku, jaki mają one wpływ na zachowania społeczne i z jakiej perspektywy aksjologicznej mogą być oceniane. Materiału badawczego dla tej metody, obok nauk prawnych, mogą dostarczać takie dyscypliny naukowe, jak: socjologia, historia, ekonomia, nauki polityczne, filozofia. I tak np. socjologia przez opisanie roli społecznych podmiotów biorących udział w procesie podejmowania i wykonywania decyzji może pomóc prawnikom w zrozumieniu od wewnątrz mechanizmów funkcjonujących w instytucjach UE, a nauki polityczne pozwolą zrozumieć, jak nieformalne zmiany instytucjonalne wpływają na rzeczywistość prawną nawet wtedy, gdy formalnie normy prawne nie ulegają zmianie. Oczywiście wyniki stosowania metody kontekstualnej będą zależały od tego, jaki cel przyświeca badaniom oraz jak sformułują swoje pytania badawcze. Jak się wydaje, metoda ta będzie miała większe zastosowanie w pracach monograficznych niż np. w komentowaniu orzeczeń sądowych. Stosowanie metody kontekstualnej nie oznacza konieczności dokonania wyboru między nią a metodą dogmatycznoprawną, a raczej stosowanie obu metod komplementarnie. Na rzecz takiego podejścia przemawia fakt, że normy prawa instytucjonalnego UE są często niezrozumiałe dla odbiorcy bez jego zaangażowania się w studia nad nieformalnymi elementami praktyki instytucji UE, a rezultaty stosowania metody dogmatycznoprawnej mają wartość poznawczą tylko wtedy, gdy uwzględniają wyniki badania prawa w działaniu8.

W związku z tym, że wszystkie te podejścia do badań nad prawem UE pomagają w zasadzie jedynie w podtrzymaniu tezy o ich ograniczonej użyteczności w badaniu tego prawa, automatycznie nasuwającym się wnioskiem badawczym dla doktryny jest konieczność znalezienia nowego podejścia teoretycznego do badania prawa UE, ponieważ używanie instrumentów nieprzystosowanych do badania tego porządku prawnego nie rozwija już nowych wątków badawczych i nie przyczynia się do formułowania konstruktywnych wniosków w dyskusji nad jego charakterem.

Dlatego też w doktrynie prawa UE wyrażany jest pogląd, że być może najlepszą drogą zidentyfikowania kluczowych obszarów teoretycznych dla poszukiwania skutecznej metody w podejściu do analizy charakteru prawa UE powinno być badanie funkcji tego prawa w porządku określanym mianem porządku ponadnarodowego, w którym prawo jest zarówno przedmiotem, jak i czynnikiem integracji9.

Jako przedmiot prawo jest autonomiczną dziedziną integracji na równi z takimi dziedzinami, jak: polityka, gospodarka, kultura, badania naukowe itd. Z tej perspektywy ponadnarodowy charakter prawa UE odnosi się do wzajemnej reakcji i hierarchii między politykami UE i jej instrumentami prawnymi a politykami i instrumentami prawnymi na poziomie państw członkowskich UE. Płaszczyzna ta obejmuje również strukturę organizacyjną i proces inicjowania, projektowania, formułowania i wprowadzania prawa w życie. Praktyka funkcjonowania prawa UE dowodzi, że sposób, w jaki generalnie w prawie wewnętrznym lub międzynarodowym rozwiązuje się zagadnienia współfunkcjonowania dwóch różnych porządków prawnych, jest nieadekwatny do oceny kompleksowości stosunków między prawem krajowym a prawem Unii Europejskiej i dowodzi słuszności podejścia do tego zagadnienia z pozycji określenia charakteru funkcji prawa unijnego w stosunkach wewnętrznych i zewnętrznych UE.

Prawo jako czynnik integracji jest zmienną niezależną odpowiedzialną za wiele kluczowych wymiarów procesów integracji lub zasadniczo wpływających na te procesy. Z powodu często podkreślanego w teorii i praktyce prawa UE rudymentarnego wsparcia kulturowego dla podstaw aksjologicznych prawa UE, fragmentacji wymiaru politycznego konstrukcji ustroju UE oraz niedookreślonego finalite politique ta perspektywa badawcza wydaje się być bardzo atrakcyjna dla wielu badaczy, ponieważ w tej roli prawo UE przyczynia się na skalę bezprecedensową do budowania integracji europejskiej.

W dyskusji nad charakterem prawa UE często pojawia się również pytanie o to, język jakiej dyscypliny prawniczej jest właściwy do opisywania tego prawa, przy uwzględnieniu autonomii porządku prawnego UE i zasady pierwszeństwa tego prawa nad porządkami krajowymi państw członkowskich. Czy chodzi o język wypowiedzi tradycyjnie związany z opisem zagadnień instytucji państwa i suwerenności władzy państwowej, czy chodzi o język prawa międzynarodowego właściwy jedynie do opisywania stosunku między UE jako de nomine organizacją międzynarodową i jej państwami członkowskimi? Pytania te mają charakter podstawowy dla badań nad prawem UE, ponieważ w odpowiedzi na nie chodzi m.in. o granice kompetencji UE i ich kontrolę przez państwa członkowskie oraz o wewnętrzną spójność porządku prawnego UE w świetle pojawiającej się ad casum w doktrynie prawa unijnego koncepcji zróżnicowanej integracji.

7

W dyskusji na ten temat rysują się generalnie dwa stanowiska. Jedno, pluralistyczne, zakładające, że usytuowanie porządków prawnych, zarówno porządków krajowych, jak i porządku UE, w konfiguracji ponadnarodowej ma charakter samoreferencyjny i samookreślający się. Spójność całości ma natomiast charakter pochodny, zależny od mechanizmów ustanowionych między instytucjami prawnymi i politycznymi oraz ich zdolności do harmonijnego dostosowania się. Stanowisko unitarystyczne zakłada utrzymanie idei jedności prawa UE w płaszczyźnie horyzontalnej (z porządkami prawnymi państw członkowskich) oraz wewnętrznej spójności UE i poszukuje możliwości pogodzenia idei policentrycznej koncepcji struktury władzy z regulacyjną zasadą jedności prawa UE. W efekcie pluraliści optują za utrzymaniem atrybutu suwerenności państw członkowskich za cenę gwarantowanej jedności prawa UE, zaś unitaryści utrzymują ideę jedności porządku prawnego UE za cenę ograniczenia znaczenia roli atrybutów suwerenności państw członkowskich. W doktrynie występuje także stanowisko określane jako abolicjonistyczne, odrzucające zarówno podejście pluralistów, jak i unitarystów10.

W związku z tym powstaje pytanie o to, do jakiego stopnia i na jakich poziomach funkcjonowania UE atrybuty suwerenności oraz jedność prawa pozostają elementami zasadniczo ważnymi dla możliwości zaakceptowania de lege ferenda przez państwa członkowskie ponadnarodowego porządku prawnego UE, obarczonego m.in. deficytem demokracji, który zarzuca się Unii. W ostatnich latach doktryna szeroko rozumianego prawa europejskiego wydaje się szukać sposobów użycia koncepcji ponadnarodowego charakteru prawa UE dla przezwyciężenia wspomnianego deficytu. Poszukiwania te podkreślają rolę prawa jako instrumentu społecznej technologii, narzędzia kształtującego formy zarządzania i gwaranta wspólnej przestrzeni obrotu prawnego, generalnie nawiązując do doktryny neofunkcjonalizmu, podkreślającej znaczenie prawa dla budowy instytucji politycznych.

8

Przedstawiciele tego nurtu badawczego postrzegają traktaty UE w kategoriach konstytucji, która jest ponadnarodowym systemem prawa wzmacniającym funkcjonowanie wspólnych wartości, np. wartości związanych ze wspólnym rynkiem czy obszarem wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, których legitymacja leży właśnie w braku możliwości wywierania presji na stanowienie prawa przez jakiekolwiek narodowe zaplecze społeczno-gospodarcze. Z tej perspektywy ponadnarodowość/supranacjonalizm oznacza nienarodową i niepaństwową formę zwierzchnictwa wspólnoty prawa składającej się z państw członkowskich, funkcjonującego na gruncie autonomicznego porządku prawnego UE. Poglądy te eksponują szczególny charakter prawa UE, ustanowionego przez obiektywne cele i zadania Unii i legitymizowanego przez wymogi procesu integracji. Posługujący się tą perspektywą badawczą niektórzy autorzy postrzegają Unię jako związek celowy, odrzucając zarówno koncepcję integracji federalnej, jak i organizacji międzynarodowej dla określenia charakteru modelu prawnego UE11. Warto zauważyć, że w analizie prawa UE neofunkcjonaliści skupiają się głównie na tych elementach prawa UE, gdzie analogia między głównymi założeniami teorii neofunkcjonalnej i efektami działania prawa jest najbardziej oczywista, tzn. badaniu roli Trybunału Sprawiedliwości UE jako instytucji ponadnarodowej, zwłaszcza że – jak dowodzi historia orzecznictwa Trybunału – jego rola w umacnianiu integralności prawa europejskiego jako autonomicznego porządku prawnego jest nie do przecenienia.

9

W świetle zasadniczego dla UE, a mało artykułowanego po stronie państw członkowskich problemu podnoszonego w Deklaracji z Laeken, jakim jest konieczność rozwiązywania na poziomie UE problemów przekraczających możliwości indywidualne państw, do przeszłości powinny zacząć odchodzić mało produktywne i bezzasadne dyskusje stawiające supranacjonalizm prawa w opozycji do supranacjonalizmu politycznego, zagrażającego – zdaniem zwolenników tej opozycji – suwerenności państw członkowskich UE. Dezyderat ten zdaje się potwierdzać obserwowane w literaturze dotyczącej prawa unijnego ożywienie dyskusji o konstytucjonalizacji prawa UE, a w szczególności o konstytucyjnym wymiarze ponadnarodowego charakteru prawa UE, wymagające określenia nowych podstaw aksjologicznych dla tak rozumianego porządku prawnego12.

§ 2. Historia procesu integracji europejskiej

10

Prawnomiędzynarodowa koncepcja UE w jej obecnym kształcie jest m.in. wynikiem europejskiej myśli politycznej towarzyszącej dążeniom integracyjnym, które pojawiły się w Europie w formie zinstytucjonalizowanej przed I wojną światową i rozwijały w okresie międzywojennym. Należy jednak pamiętać, że idee integracyjne w Europie mają źródła sięgające głęboko w historię dziejów kontynentu13.

Jedną z najznakomitszych postaci wśród propagatorów tej idei był niewątpliwie Aristide Briand, współtwórca Traktatu z 27.8.1928 r. o wyrzeczeniu się wojny (Traktat Przeciwwojenny)14. W 1930 r. wystąpił on z propozycją utworzenia europejskiego stowarzyszenia państw o charakterze federacyjnym. I chociaż projekt ten rozpatrywany na forum Ligi Narodów nie zyskał odpowiedniego poparcia, to idea integracji europejskiej weszła do agendy politycznej Europy Zachodniej niemal nazajutrz po zakończeniu II wojny światowej; była bezpośrednio powiązana przede wszystkim z koniecznością odbudowania więzi gospodarczych i politycznych w powojennej Europie15. Należy jednak podkreślić, że u podstaw tych dążeń integracyjnych leżała nie tylko konieczność zaspokojenia wielkich potrzeb gospodarczych państw zniszczonych wojną, ale również realizacja nowych zadań politycznych, przed którymi stanęły one w podzielonej politycznie Europie. Na te właśnie potrzeby, ówcześnie używane powszechnie w retoryce politycznej, pojęcie integracji europejskiej okazało się wystarczająco ogólne, aby objąć nim olbrzymie pole możliwości współpracy, od tradycyjnej współpracy międzyrządowej po ustanowienie organizacji o charakterze ponadnarodowym.

11

Pojęcie współpracy międzyrządowej dotyczy w zasadzie większości form współpracy międzynarodowej. Dowodzi tego również powojenna historia integracji europejskiej, na którą składają się przykłady międzyrządowych form współpracy, które bądź to służyły rozwojowi integracji o charakterze ponadnarodowym, bądź też przebiegały równolegle do niej, pozostając w klasycznych ramach współpracy międzynarodowej.

12

Ożywiona nowymi wyzwaniami idea integracji europejskiej ujawniła się na nowo w perspektywicznych planach polityków europejskich. I tak w swoim wystąpieniu na Uniwersytecie w Zurychu 19.9.1946 r. Winston Churchill mówił o utworzeniu w Europie organizacji mającej charakter Stanów Zjednoczonych Europy. Chociaż idea Churchilla nigdy nie przybrała form realizacyjnych, podobnie jak wysunięta w 1930 r. propozycja Aristida Brianda utworzenia Systemu Europejskiej Unii Federalnej, to niewątpliwie stały się inspiracją dla powstających wkrótce w Europie organizacji międzynarodowych. 17.3.1948 r. podpisany został Pakt Brukselski powołujący do życia Unię Zachodnią, która w 1954 r. – na mocy Protokołu w ramach pakietu tzw. Układów Paryskich z 23.10.1954 r. – została przekształcona w Unię Zachodnioeuropejską16. 16.4.1948 r. powstała Organizacja Europejskiej Współpracy Gospodarczej (OEEC), przekształcona później na mocy Konwencji Paryskiej z 14.12.1960 r. w Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD)17, natomiast 4.4.1949 r. powołano do życia Organizację Traktatu Północnoatlantyckiego18 (NATO)19.

Pod koniec lat 40. ubiegłego stulecia myśl polityczna związana z ideą integracji europejskiej zaowocowała m.in. organizacją kongresu w Hadze w maju 1948 r., podczas którego liderzy życia społecznego, kulturalnego i politycznego Europy, skupieni w Ruchu Europejskim20, opracowali szereg rezolucji przedstawiających propozycje realizacji idei takiej integracji europejskiej, która zapewniłaby demokratyczne rządy, przestrzeganie praw człowieka i równocześnie objęła swym działaniem zasadnicze elementy życia społecznego, ekonomicznego i politycznego państw członkowskich. Organizacja taka miałaby się również przyczynić do zapewnienia pokoju i bezpieczeństwa w Europie.

Wraz z powstaniem 5.5.1949 r. Rady Europy (ang. Council of Europe) wiele z idei sformułowanych podczas kongresu w Hadze zostało wprowadzonych w życie. Rada Europy narodziła się z kompromisu między ówczesnym stanowiskiem francusko-belgijskim i brytyjskim w sprawie charakteru organizacji, co wyraziło się m.in. w zrezygnowaniu z koncepcji utworzenia europejskiego rządu federalnego, jak tego chcieli założyciele Ruchu Europejskiego.

I. Rada Europy

13

Rada Europy, która ma swoją siedzibę w Strasburgu, zajmuje się bardzo szerokim spektrum spraw politycznych, gospodarczych i społecznych dotyczących Europy. Zgodnie z art. 1 Statutu Rady Europy z 5.5.1949 r.21 celem Rady Europy jest osiągnięcie większej jednomyślności między jej członkami dla ochrony i realizacji ideałów i zasad będących ich wspólnym dziedzictwem i ułatwiających ich postęp społeczny i gospodarczy.

14

Głównymi organami Rady Europy są Zgromadzenie Parlamentarne składające się z parlamentarzystów wyznaczanych przez parlamenty państw członkowskich i Komitet Ministrów składający się z ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich lub ich zastępców (którą to funkcję pełnią w praktyce stali przedstawiciele państw członkowskich przy Radzie). Duża część działalności Rady wynika właśnie ze współdziałania tych dwóch organów, wspieranych przez Sekretariat, na czele którego stoi Sekretarz Generalny. Od 1994 r. w strukturze Rady Europy działa również Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy. W ramach Rady Europy funkcjonuje także wiele organów pomocniczych22.

Chociaż od 1951 r. Zgromadzenie Parlamentarne składa się z posłów parlamentów narodowych, Rada Europy uważana jest za organizację międzyrządową. Rada nie posiada kompetencji do stanowienia prawa, ale dysponuje dwoma rodzajami instrumentów prawnych, tj. niewiążącymi rezolucjami i możliwością przygotowywania projektów umów międzynarodowych, które mają moc wiążącą tylko w stosunku do państw stron.

15

Praktyka Rady Europy wskazuje na trzy główne wyznaczniki ideowe przyświecające jej działaniom, którymi są:

1) zasada demokracji pluralistycznej;

2) poszanowanie prawa;

3) system ochrony praw człowieka.

Dwa ostatnie pozostają priorytetową dziedziną działania Rady Europy, a najważniejszymi aktami prawa w tej materii są: Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4.11.1950 r.23 wraz z 14 protokołami, Europejska Karta Społeczna z 18.10.1961 r.24 wraz z modyfikującymi protokołami, Europejska Konwencja o zapobieganiu torturom oraz nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu z 26.11.1987 r.25 oraz Europejska Konwencja o Wykonywaniu Praw Dzieci z 25.1.1996 r.26. Na podstawie Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności utworzono skuteczny mechanizm kontroli przestrzegania praw człowieka27, zmodyfikowany Protokołem Nr 11, na mocy którego zastąpiono Europejską Komisję Praw Człowieka i Europejski Trybunał Praw Człowieka nowym stałym organem sądowym – Europejskim Trybunałem Praw Człowieka28.

16

Powszechnie podzielany jest pogląd, że Rada Europy nie jest organizacją o charakterze integracyjnym; jest klasyczną organizacją międzyrządową o kompetencjach koordynacyjnych. Można się jednak spotkać ze stanowiskami podtrzymującymi pogląd, że struktura i mechanizm Rady Europy są kompromisem między stanowiskami wspierającymi ideę integracji europejskiej o charakterze ponadnarodowym (niektóre elementy systemu ochrony praw człowieka przewidzianego przez akty Rady Europy oraz istnienie organu o takim charakterze jak Zgromadzenie Parlamentarne) a zwolennikami międzyrządowego nurtu integracyjnego (generalnie mechanizm działania Rady Europy).

II. Powstanie i ewolucja Wspólnot Europejskich

17

Sytuacja gospodarcza powojennej Europy stwarzała korzystny klimat polityczny dla międzynarodowej współpracy ujętej w ramy organizacyjne, zaś postępująca polaryzacja na dwa przeciwstawne obozy ideologiczne przyśpieszyła niewątpliwie zachodzące w Europie Zachodniej procesy integracyjne29. Rozwijający się w Europie Zachodniej proeuropejski ruch integracyjny przyniósł w rezultacie nowe struktury organizacyjne dla współpracy państw w postaci organizacji międzynarodowych o celach zarówno ogólnych, jak i partykularnych. 9.5.1950 r. francuski minister spraw zagranicznych Robert Schuman wystąpił z oświadczeniem, w którym proponował połączenie przemysłów węgla i stali Francji i Niemiec, a także innych państw zachodnioeuropejskich oraz podporządkowanie ich zarządzania organowi ponadnarodowemu (Deklaracja Schumana).

Występując z tą inicjatywą integracyjną, Francja szukała z jednej strony gwarancji, że odbudowane Niemcy będą państwem pokojowym (planowane ścisłe powiązanie przemysłów węglowo-stalowych Francji i Niemiec miało temu celowi sprzyjać), z drugiej zaś – nowych rynków zbytu dla produktów sektora węglowo-stalowego.

1. Europejska Wspólnota Węgla i Stali

18

Dnia 18.4.1951 r. Belgia, Francja, Niderlandy, Luksemburg, RFN i Włochy podpisały w Paryżu zawarty na 50 lat Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali. Traktat wszedł w życie 23.7.1952 r.30. Na jego mocy państwa członkowskie postanowiły oddać niezależnej od nich Wysokiej Władzy zarządzanie zarówno przemysłem węglowo-stalowym, jak i bezpośrednio przedsiębiorstwami sektora górniczo-hutniczego. Warto przy okazji wspomnieć, że to właśnie przy określeniu charakteru funkcji członków Wysokiej Władzy użyto w art. 9 TEWWiS terminu „ponadnarodowy” (ang. supranational)31.

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali utworzył cztery podstawowe instytucje dla struktury organizacyjnej Wspólnoty, tj.:

1) Specjalną Radę Ministrów;

2) Wysoką Władzę;

3) Wspólne Zgromadzenie;

4) Trybunał Sprawiedliwości.

W ten sposób powstał prototyp ram instytucjonalnych dla przyszłej Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej. Na drodze rozwoju Wspólnot Europejskich Wspólne Zgromadzenie zostało przekształcone w Parlament Europejski, a Wysoka Władza w Komisję.

19

Europejska Wspólnota Węgla i Stali, pomimo że obecnie już nie funkcjonuje, może być wciąż uważana za laboratoryjny przykład integracji funkcjonalnej, ze wspólnymi instytucjami posiadającymi tylko takie uprawnienia, jakie konieczne są do wywiązywania się z celów określonych w traktacie założycielskim. Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali jest również wzorcowym przykładem traité-loi, ponieważ uregulowano w nim wszystkie kwestie, które państwa członkowskie uważały za niezbędne dla sprawnego funkcjonowania wspólnego rynku węgla i stali. Tak uregulowaną sytuację materialnoprawną uzupełniała właściwa struktura instytucjonalna, w której dwie instytucje – Wysoka Władza i Specjalna Rada Ministrów – miały kompetencje decyzyjne, dwie inne – Wspólne Zgromadzenie i Trybunał Sprawiedliwości – pełniły funkcje kontrolne.

Jakkolwiek w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Węgla i Stali niewiele napisano o ponadnarodowym charakterze instytucji, stanowiły one jednak dowód zdecydowanego odejścia od międzyrządowego, klasycznego modelu organizacji międzynarodowej. To właśnie w związku z organizacją EWWiS w doktrynie prawa międzynarodowego wyróżniono cechy organizacji o charakterze ponadnarodowym, której elementami charakterystycznymi są:

1) instytucje, które nie reprezentują państw członkowskich;

2) podejmowanie decyzji większością głosów we wszystkich instytucjach;

3) upoważnienie organów organizacji do przyjmowania aktów o charakterze wiążącym;

4) skutek wiążący niektórych aktów w stosunku do jednostek fizycznych i osób prawnych;

5) ustanowienie nowego porządku prawnego obejmującego traktat i powstające na jego podstawie prawo;

6) poddanie oceny ważności aktów takiej organizacji i oceny wypełniania zobowiązań przez państwa członkowskie kontroli instytucji sądowej organizacji (Trybunałowi Sprawiedliwości)32.

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali został zawarty na 50 lat i wygasł 23.7.2002 r.

2. Europejska Wspólnota Gospodarcza

20

Negatywne doświadczenia związane z próbą utworzenia Wspólnoty Obronnej na mocy układu z 27.5.1952 r. i odrzucenie projektu utworzenia Europejskiej Wspólnoty Politycznej (propozycja Wspólnego Zgromadzenia EWWiS z 9.5.1953 r.) spowodowały, że w kręgach politycznych i gospodarczych Europy Zachodniej powrócono do bardziej realistycznego, w tamtym czasie, podejścia do integracji europejskiej i postanowiono skupić się na integracji gospodarczo-społecznej.

Mając za podstawę projekt niderlandzkiego ministra spraw zagranicznych Jana Beyena, państwa Beneluksu zaproponowały utworzenie wspólnego rynku przez stopniowe rozszerzanie integracji na nowe dziedziny gospodarcze. W tzw. rezolucji messyńskiej z 2.6.1955 r. państwa członkowskie EWWiS opowiedziały się za tą propozycją i zobowiązały komitet utworzony pod przewodnictwem ministra spraw zagranicznych Belgii Paula Henri Spaaka do opracowania stosownych dokumentów dotyczących programu utworzenia wspólnego rynku. Rezultatem jego działalności był tzw. raport Spaaka, przyjęty na konferencji w Wenecji i uważany za punkt wyjścia negocjacji traktatów ustanawiających wspólnotowe organizacje gospodarcze.

21

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą został zawarty na czas nieokreślony w Rzymie 25.3.1957 r. Po ratyfikacji przez wszystkie państwa strony wszedł w życie 1.1.1958 r. Traktat, który przejął z raportu Spaaka idee dotyczące celów i struktury Wspólnoty, był w pierwotnej wersji obszernym aktem prawnym składającym się z 248 artykułów, 4 aneksów i 9 protokołów oraz konwencji, na mocy której stowarzyszono z EWG kraje i terytoria zamorskie. Artykuł 2 TEWG wymieniał cele, które miały być realizowane przez ustanowienie wspólnego rynku oraz przyjęcie wspólnej polityki gospodarczej, natomiast art. 3 skonkretyzował środki służące wypełnieniu stojących przed Wspólnotą zadań. Wykonanie tych zadań zapewnić miał system instytucjonalny Wspólnoty, w skład którego weszły:

1) Rada – jako ciało prawodawcze o charakterze międzyrządowym;

2) Komisja – jako instytucja wykonawcza o charakterze ponadnarodowym;

3) Europejskie Zgromadzenie Parlamentarne (złożone z reprezentantów parlamentów narodowych) – jako instytucja o charakterze w pewnym stopniu kontrolnym, w małym stopniu uczestnicząca w procesie prawotwórczym;

4) Trybunał Sprawiedliwości (instytucja o charakterze ponadnarodowym).

Powołano również Komitet Ekonomiczno-Społeczny – jako instytucję pomocniczą.

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą podlegał wielokrotnym modyfikacjom. Między innymi na mocy późniejszego Traktatu z Maastricht dokonano zmiany nazwy Wspólnoty z Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej na Wspólnotę Europejską (tytuł traktatu tworzącego podstawę prawną dla jej funkcjonowania został odpowiednio zmodyfikowany). Zgodnie z postanowieniami Traktatu z Lizbony Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską został poddany rewizji, w wyniku której UE jest następcą prawnym Wspólnoty Europejskiej (art. 1 TUE). Należy przez to rozumieć, że Wspólnota Europejska przestała funkcjonować w obrocie prawnomiędzynarodowym jako podmiot prawa międzynarodowego. Sam Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską pozostał w mocy, lecz zmieniono jego nazwę na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

3. Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom)

22

Dnia 25.3.1957 r. w Rzymie państwa uczestniczące w procesie integracyjnym podpisały również Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. Traktat ten, który w pierwotnej wersji składał się z 225 artykułów, 5 załączników i 3 protokołów, także został zawarty na czas nieokreślony i wszedł w życie 1.1.1958 r. Podobnie jak w przypadku EWG, również Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej przewidywał powołanie następujących głównych instytucji Wspólnoty:

1) Rady;

2) Komisji;

3) Europejskiego Zgromadzenia Parlamentarnego;

4) Trybunału Sprawiedliwości.

Rolę pomocniczą pełnił Komitet Ekonomiczno-Społeczny.

Traktat z Lizbony dokonał gruntownych zmian w Traktacie o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej; podtrzymał jednak odrębną podmiotowość Euratomu jako organizacji międzynarodowej, pozostającej w ścisłym związku instytucjonalnym z UE33.

4. Traktaty o połączeniu instytucji trzech Wspólnot Europejskich

23

Wraz z traktatami założycielskimi dla EWG oraz EWEA 25.3.1957 r. został podpisany Układ o wspólnych organach Wspólnot Europejskich (tzw. pierwszy traktat fuzyjny). Na jego mocy Zgromadzenia Parlamentarne oraz Trybunały Sprawiedliwości przewidziane w poszczególnych traktatach założycielskich zostały przekształcone w jedno Zgromadzenie Parlamentarne oraz jeden Trybunał Sprawiedliwości dla wszystkich trzech Wspólnot Europejskich. Dopełnieniem procesu kształtowania wspólnych organów dla EWWIS, EWG oraz EWEA było połączenie Rad Ministrów oraz Komisji na mocy Układu z 8.4.1965 r. (tzw. drugi traktat fuzyjny).

5. Jednolity Akt Europejski

24

Kolejnym etapem na drodze rozwoju ponadnarodowego, a także międzyrządowego nurtu integracji europejskiej było przyjęcie przez państwa członkowskie Wspólnot Europejskich w lutym 1986 r. Jednolitego Aktu Europejskiego, który wszedł w życie 1.7.1987 r. i był pierwszą znaczącą rewizją traktatów założycielskich34. Jednolity Akt Europejski jest dokumentem krótkim, bo zawierającym 34 artykuły ujęte w trzech częściach. Pierwsza część zawiera stosunkowo małą liczbę wspólnych postanowień, z których jedno, zapisane w art. 2 JAE, dało formalne uznanie Rady Europejskiej. Jednolity Akt Europejski ustanowił Radę Europejską, instytucjonalizując w ten sposób odbywające się od pewnego czasu konferencje szefów państw i rządów państw członkowskich (szerzej zob. Nb. 117 i n.).

25

Druga część dotyczy poprawek i uzupełnień do traktatów założycielskich w takich sprawach, jak m.in. tryb głosowania w Radzie, procedury legislacyjne współpracy i zgody w ramach ówczesnej EWG oraz sprawy związane z powołaniem Sądu Pierwszej Instancji. Trzecia część Jednolitego Aktu Europejskiego formalizowała procedury dotyczące Europejskiej Współpracy Politycznej (EWP).

26

Na płaszczyźnie prawa materialnego wprowadzono do zakresu działalności EWG nowe polityki (np. ochronę środowiska) i postanowiono o utworzeniu do 31.12.1992 r. rynku wewnętrznego, który zgodnie z traktatową definicją stanowi obszar bez granic wewnętrznych, na którym zostaje zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału (obecny art. 26 TfUE). W Preambule Jednolitego Aktu Europejskiego państwa członkowskie wyraziły wolę przekształcenia stosunków między sobą w UE budowaną na fundamentach istniejących Wspólnot Europejskich oraz EWP.

27

Należy zwrócić uwagę na niehomogeniczny charakter Jednolitego Aktu Europejskiego. Dokument ten z jednej strony wniósł ważne zmiany do trzech traktatów wspólnotowych, z drugiej – po raz pierwszy skodyfikował zagadnienia współpracy politycznej między państwami członkowskimi. Jednolity Akt Europejski nie połączył obu torów integracji europejskiej w jeden system instytucjonalny, lecz ujął je w jednym dokumencie, uzupełniając tekst wspólnymi postanowieniami w tytule I oraz postanowieniami ogólnymi i końcowymi. Dokument ten podkreślał odrębne podstawy prawne Wspólnot i EWP oraz odrębne warunki i cele właściwe dla instytucji Wspólnot i EWP.

Z powyższego wynika, że Jednolity Akt Europejski, zapewniając dalszy dwutorowy rozwój integracji, równocześnie w pewnym stopniu zapoczątkował połączenie obydwu tych torów, m.in. przez przyznanie Radzie Europejskiej prawa podejmowania działań w obu obszarach integracji (art. 2 JAE). Przepisy Jednolitego Aktu Europejskiego przyczyniły się także do skoncentrowania procesu podejmowania decyzji w Radzie, przy stałym udziale Komisji i Parlamentu Europejskiego, oraz do określenia wzajemnej zależności polityk zewnętrznych Wspólnot i EWP (art. 30 pkt 5 JAE, uchylony następnie przez Traktat z Maastricht). Jednolity Akt Europejski uczynił ze Wspólnot i EWP dwa nierozłączne filary, stanowiące podstawy procesu tworzenia UE.

6. Traktaty o Unii Europejskiej (Traktat z Maastricht, Traktat z Amsterdamu oraz Traktat z Nicei)

28

Na mocy art. 236 ówczesnego TEWG w grudniu 1989 r. została zwołana do Strasburga konferencja przedstawicieli rządów państw członkowskich, która miała na celu przygotowanie zmian traktatowych umożliwiających urzeczywistnienie unii gospodarczo-walutowej. Wobec zmian politycznych w Europie (zjednoczenie Niemiec, zmiany polityczne w Europie Środkowej i Wschodniej) w czerwcu 1990 r. Rada Europejska postanowiła o zwołaniu kolejnej konferencji dotyczącej unii politycznej. Prace obu konferencji zostały zakończone rok później. Dwa uzgodnione dokumenty, a mianowicie Traktat o Unii Gospodarczo-Walutowej oraz Traktat o Unii Politycznej, zostały połączone w jeden tekst Traktatu o Unii Europejskiej, który podpisano w Maastricht 7.2.1992 r.35.

29

Traktat o Unii Europejskiej (Traktat z Maastricht), który wszedł w życie 1.11.1993 r., w swoim pierwotnym kształcie był umową międzynarodową składającą się z preambuły i dyspozycji ujętej w siedmiu tzw. tytułach. Postanowienia zawarte w tytułach I, V, VI i VII dotyczyły celów i struktury UE oraz jej II i III filaru, a więc Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. W pozostałym zakresie Traktat z Maastricht modyfikował traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich. Należy więc zauważyć, że podobnie jak Jednolity Akt Europejski Traktat z Maastricht miał niejednorodną strukturę. Z jednej strony bowiem tworzył podstawy prawne dla nowych form współdziałania państw w ramach II i III filaru UE, z drugiej – zawierał postanowienia nowelizujące obowiązujące: Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. Jak już wspomniano, to właśnie Traktat z Maastricht wprowadził zmianę nazwy: Europejska Wspólnota Gospodarcza na Wspólnota Europejska.

Postanowienia Traktatu z Maastricht dokonały wielu istotnych modyfikacji Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W pierwszej kolejności należy wymienić włączenie do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską przepisów traktatowych dotyczących Unii Gospodarczej i Walutowej. Ponadto do ww. Traktatu wprowadzone zostały postanowienia w sprawie obywatelstwa UE oraz zasady pomocniczości. Przewidziano również procedurę współdecydowania w procesie stanowienia pochodnego prawa w ramach Wspólnoty Europejskiej. Zakres materialnej płaszczyzny działalności Wspólnoty Europejskiej został poszerzony o politykę społeczną, polityki dotyczące oświaty, kształcenia i młodzieży, kultury, zdrowia, ochrony konsumenta, przemysłu i sieci transeuropejskich.

30

Kolejnym etapem w rozwoju UE i Wspólnot Europejskich była zwołana w 1996 r. konferencja międzyrządowa państw członkowskich, która miała na celu przede wszystkim przygotowanie reformy instytucjonalnej UE w związku z przewidywanym rozszerzeniem o państwa Europy Środkowej i Wschodniej. Przyjęty na posiedzeniu Rady Europejskiej w czerwcu 1997 r. Traktat z Amsterdamu36 zmodyfikował Traktat o Unii Europejskiej, a także traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich. Traktat ten wszedł w życie 1.5.1999 r. Należy zauważyć, że ma on dość skomplikowaną strukturę, obejmującą liczne protokoły, załączniki i deklaracje. W trakcie negocjacji Traktatu z Amsterdamu w ramach konferencji międzyrządowej z rozmaitych względów nie udało się przeprowadzić planowanej uprzednio reformy instytucjonalnej (m.in. modyfikacji składu Komisji i systemu głosowania większością kwalifikowaną w Radzie). Natomiast określono wyraźnie zasady, na jakich opiera się UE, i w związku z tym przewidziano możliwość zawieszenia w pewnych prawach państwa członkowskiego naruszającego przepisy traktatu37. Ponadto wprowadzono postanowienia dotyczące tzw. ściślejszej współpracy, zarówno w ramach Wspólnoty Europejskiej, jak i III filaru UE. Ważną decyzją było uwspólnotowienie polityki azylowej, wizowej i imigracyjnej, które znalazły podstawy prawne w tytule IV Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Warto dodać, że zmieniono nazwę III filaru UE na Współpracę Policyjną i Sądową w Sprawach Karnych i rozszerzono częściowo jurysdykcję Trybunału Sprawiedliwości na III filar UE. Dokonano także wielu istotnych zmian w ramach II filaru UE (Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa), w tym m.in. zwiększono zakres podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w Radzie. Ponadto traktat wprowadził liczne zmiany o mniejszym znaczeniu38.

31

Kolejnym traktatem na drodze rozwoju integracji europejskiej był podpisany 26.2.2001 r. Traktat z Nicei39. Potrzeba zmian w istniejących traktatach pojawiła się już przed wejściem w życie Traktatu z Amsterdamu, a podstawową przyczyną była perspektywa akcesji nowych państw członkowskich z Europy Środkowej i Wschodniej. Należy pamiętać, że struktura instytucjonalna Wspólnot Europejskich została pierwotnie stworzona dla sześciu państw członkowskich i bez pogłębionych modyfikacji funkcjonowała przy UE składającej się z piętnastu państw. Było więc oczywiste, że bez daleko idącej reformy poszerzonej UE groził paraliż w procesie podejmowania decyzji. Postanowienia art. 2 Protokołu do Traktatu z Amsterdamu w sprawie instytucji Unii Europejskiej zakładały zwołanie konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich w celu dokonania oceny postanowień traktatów w zakresie, w jakim dotyczyły one struktury instytucjonalnej UE, najpóźniej na rok przed momentem, w którym liczba państw członkowskich mogłaby przekroczyć dwadzieścia. Zmiany te zostały przeprowadzone w ramach konferencji międzyrządowej, która w 2000 r. przygotowała tekst Traktatu z Nicei. Warto zauważyć, że pkt 2 Deklaracji Nr 23 w sprawie przyszłości Unii, przyjętej w trakcie konferencji międzyrządowej i dołączonej do Aktu Końcowego Traktatu z Nicei, stanowi, że ratyfikacja Traktatu z Nicei zamyka zmiany instytucjonalne niezbędne do przystąpienia nowych państw członkowskich40. Traktat po ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie wszedł w życie 1.2.2003 r.41.

32

Z formalnoprawnego punktu widzenia Traktat z Nicei jest umową międzynarodową zmieniającą Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i inne związane z nimi akty prawne. Traktat składa się z bardzo krótkiej preambuły i dwóch części.

Część pierwsza zbudowana jest z sześciu bardzo obszernych przepisów, w których zawarto zmiany wnoszone do Traktatu o Unii Europejskiej, Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, Protokołu w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego oraz Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich. W części drugiej (art. 7–13) znalazły się postanowienia przejściowe i końcowe. Artykuły 7, 8 i 9 dotyczą uchylenia postanowień Protokołów dotyczących Statutu Trybunału Sprawiedliwości. Artykuł 10 uchyla decyzję Rady ustanawiającą Sąd Pierwszej Instancji (z wyjątkiem art. 3). Pozostałe przepisy tej części Traktatu mają charakter typowych dla umów międzynarodowych przepisów końcowych. Traktat został zawarty na czas nieokreślony.

Do Traktatu z Nicei dołączono cztery Protokoły:

1) w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej;

2) w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości;

3) o skutkach finansowych wygaśnięcia Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali oraz o Funduszu Badawczym Węgla i Stali;

4) w sprawie art. 67 TWE.

Ponadto do Aktu Końcowego Konferencji dołączono dwadzieścia cztery Deklaracje przyjęte przez Konferencję i trzy Deklaracje, które Konferencja odnotowała.

33

Zmiany wprowadzone do traktatów dotyczące instytucji UE obejmowały zarówno kwestie, które nie były bezpośrednio związane z procesem rozszerzenia Unii, jak i modyfikacje przygotowujące struktury instytucjonalne na przyjęcie państw Europy Środkowej i Wschodniej. Regulacje wprowadzone przez Traktat z Nicei dotyczyły więc m.in. takich spraw jak skład, procedury podziału miejsc w instytucjach ówczesnych Wspólnot Europejskich. Szczegóły zawarte zostały w Protokole i Deklaracji w sprawie rozszerzenia Unii oraz Deklaracji w sprawie progu większości kwalifikowanej w procedurze głosowania w Radzie (zostały one później zawarte w Traktacie Akcesyjnym). Ustalono m.in. nowe zasady podziału głosów w Radzie i skład liczbowy Komisji. Dokonano również alokacji mandatów w Parlamencie Europejskim, Trybunale Obrachunkowym, Komitecie Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitecie Regionów. Bardzo istotnym zmianom zostały poddane struktury sądowe ówczesnych Wspólnot Europejskich42.

Inne znaczące zmiany związane ze zwiększoną rolą Komisji i Parlamentu Europejskiego dotyczyły ściślejszej współpracy, która w Traktacie z Nicei została nazwana wzmocnioną współpracą (ang. enhanced cooperation). Należy przypomnieć, że chodzi tu o możliwość głębszej integracji między grupami państw członkowskich43. Znowelizowany został również art. 7 TUE dotyczący uznania państwa członkowskiego za winne poważnego i trwałego naruszenia zasad zawartych w art. 6 TUE (co w konsekwencji może prowadzić do zawieszenia takiego państwa w niektórych jego prawach). Wprowadzono też zmiany do ówczesnych przepisów Traktatu o Unii Europejskiej w części poświęconej WPZiB. Przyjęte modyfikacje związane były m.in. z podkreśleniem niezależności we wzajemnych stosunkach między UE i Unią Zachodnioeuropejską, procedurą głosowania większością kwalifikowaną w sprawach umów międzynarodowych dotyczących WPZiB i mianowania specjalnego przedstawiciela mającego mandat w odniesieniu do szczególnych kwestii WPZiB.

34

Ustanowienie UE przyczyniło się do zbliżenia obydwu kierunków integracji europejskiej: nurt ponadnarodowy/wspólnotowy rozwijał się w ramach I filaru Unii – Wspólnot Europejskich, zaś rozwój nurtu międzyrządowego wiązał się z realizacją pozawspólnotowych zadań UE, tj. zadań wynikających z jej ówczesnych II i III filaru, a więc dotyczących WPZiB oraz Współpracy Policyjnej i Sądowej w Sprawach Karnych. Taka struktura traktatów sprawiała, że WPZiB oraz Współpraca Policyjna i Sądowa w Sprawach Karnych przyjmowały formy zgodne z procedurą i postanowieniami zawartymi w tytułach V i VI oraz w postanowieniach wspólnych i końcowych Traktatu o Unii Europejskiej. Kwestie podejmowane w obrębie spraw określonych w tych tytułach należały do decyzji Rady, a więc zależały od państw członkowskich. Ich międzyrządowy charakter podkreślało również częściowe wykluczenie tych spraw spod jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał Sprawiedliwości nie sprawował kontroli nad państwami członkowskimi w kwestiach związanych ze stosowaniem przez nie przepisów Traktatu o Unii Europejskiej zawartych w postanowieniach wspólnych oraz w tytułach V i VI TUE. Trybunał nie był również właściwy do wydawania orzeczeń prejudycjalnych czy orzekania o zgodności z prawem działań UE podejmowanych w sprawach związanych z II filarem UE, natomiast w III filarze jurysdykcja Trybunału Sprawiedliwości w zakresie orzeczeń prejudycjalnych miała charakter fakultatywny. Postanowienia wspólne Traktatu o Unii Europejskiej oraz postanowienia tytułów V i VI należałoby więc traktować jako elementy międzyrządowe, natomiast postanowienia końcowe (tytuł VIII) oraz postanowienia dotyczące zmian traktatów (tytuły II–IV) jako ponadnarodowe.

Należy również pamiętać, że postanowienia dotyczące międzyrządowego nurtu Traktatu o Unii Europejskiej w żaden sposób nie naruszały traktatów wspólnotowych lub późniejszych aktów je zmieniających albo uzupełniających, a UE zobowiązana była do respektowania acquis communautaire. Wypełnienie tego warunku mogło być dochodzone przed Trybunałem Sprawiedliwości w stosunku do instytucji wspólnotowych podejmujących działania, będąc w dyspozycji UE (jednolite ramy instytucjonalne) oraz państw członkowskich (ówczesny art. 47 TUE, należący do postanowień końcowych Traktatu o Unii Europejskiej, poddany był kognicji Trybunału Sprawiedliwości)44.

Traktat o Unii Europejskiej poszerzył obszar obu płaszczyzn integracyjnych. Dotyczyło to zarówno sfery współpracy wspólnotowej, która mogła niekiedy obejmować jeszcze szerszy zakres bez konieczności wprowadzania zmian do traktatów, jak i sfery współpracy międzyrządowej państw członkowskich, ponieważ współpraca w zakresie tytułu V TUE obejmowała potencjalnie całość polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Natomiast w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej płaszczyzna ta wciąż była ograniczona do kwestii objętych tytułem VI TUE. Zawarty w ówczesnym art. 2 TUE przepis o zachowaniu i rozbudowywaniu przez UE acquis communautaire był interpretowany jako rodzaj gwarancji, że zmiany traktatu poczynione będą bez naruszenia kierunku rozwoju ponadnarodowego nurtu integracji europejskiej, podobnie jak ówczesny art. 5 TWE (zasada pomocniczości) był rodzajem gwarancji rozwoju nurtu międzyrządowego tego procesu.

7. Konwent Europejski i Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy

35

Fakt, że UE jest organizmem dynamicznie się rozwijającym, spowodował, że jeszcze przed wejściem w życie Traktatu z Nicei w 2001 r. państwa członkowskie UE postanowiły o konieczności zadecydowania o zmianach instytucjonalnych i strukturalnych Unii w zmieniającej się rzeczywistości europejskiej i globalnej45. Problematyką tą zajęło się specjalnie powołane w ramach UE ciało – Konwent Europejski – w którego skład weszli przedstawiciele państw członkowskich i państw ówcześnie kandydujących do członkostwa w UE. Konwent był pomyślany jako szeroka reprezentacja polityczna piętnastu państw członkowskich i trzynastu kandydackich, chociaż czyni mu się zarzuty dotyczące małego poziomu demokracji. Podstawą jest fakt, że państwa kandydujące miały w nim rolę de facto opiniodawczą, mimo że przyznano im teoretycznie równe zasady uczestnictwa. Punktem wyjścia do dyskusji Konwentu były zagadnienia podniesione w dokumencie pt. „Deklaracja w sprawie przyszłości Unii Europejskiej”, przyjętym przez Radę Europejską w Laeken w grudniu 2001 r.46. Dokument ten wyznaczył zakres dyskusji Konwentu przygotowującego kolejną konferencję międzyrządową w sprawie reformy instytucjonalnej UE. Deklaracja z Laeken rozszerzyła wstępne ramy debaty zakreślone w dyskusji nad Traktatem z Nicei i dotyczyła problemów, którym UE musiała sprostać w przyszłości. Jednym z nich była sprawa przybliżenia instytucji europejskich obywatelom UE. Kolejny dotyczył wzmocnienia roli Unii w globalizującym się świecie.

36

W świetle Deklaracji z Laeken globalizacja powinna oznaczać rozwój, solidarność, moralność i korzystne zmiany we wszystkich krajach, także najuboższych. Unia Europejska powinna więc budować WPZiB oraz realizować program reform gospodarczych. Wypełnienie treścią tych krótko sformułowanych haseł wymaga również reformy instytucjonalnej UE, ponieważ chodzi o to, by w sferze swego funkcjonowania Unia stała się bardziej demokratyczna, przejrzysta i efektywna w działaniach. W związku z tym Deklaracja z Laeken wyznaczyła cztery grupy zagadnień, które wymagały rozwiązania przez obradujący Konwent:

1) bardziej klarowny podział kompetencji między UE i państwami członkowskimi;

2) uproszczenie instrumentów prawnych UE;

3) wzmocnienie legitymizacji demokratycznej, przejrzystości i skuteczności instytucji europejskich;

4) uproszczenie traktatów założycielskich.

37

Prace Konwentu podzielono na etapy: od wysłuchania propozycji dotyczących zagadnień będących przedmiotem prac Konwentu przez ich analizę do opracowania roboczego projektu odpowiedniego dokumentu przedstawionego w wersji roboczej w Brukseli 28.10.2002 r.47. Z perspektywy debaty politycznej ciało to dyskutowało więc – najogólniej mówiąc – o tym, czy UE będzie się rozwijać w kierunku struktur federalnych, czy klasycznej (mniej lub bardziej) współpracy międzyrządowej.

38

Ostateczny projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, który został przedstawiony przewodniczącemu Rady Europejskiej na posiedzeniu w Rzymie 18.7.2003 r., stał się przedmiotem obrad i decyzji konferencji międzyrządowej. Warto odnotować, że zawiesiła obrady 13.12.2003 r. w Brukseli z powodu braku porozumienia co do jego przyjęcia (kontrowersje dotyczyły m.in. zmian instytucjonalnych, w tym m.in. składu Komisji, trybu głosowania w Radzie i Radzie Europejskiej oraz formuły przyjętej w Preambule w kwestii odniesienia do wartości chrześcijańskich). Konferencję wznowiono 17.5.2004 r. Zmieniony ostatecznie projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy został przyjęty 29.10.2004 r.

Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy generalnie odpowiadał na postulaty zawarte w Deklaracji z Laeken, a jego struktura obejmowała materię zawartą obecnie w Traktacie z Nicei48. Traktat likwidował trójfilarową konstrukcję UE, zawierając wszystkie traktaty obecnie konstruujące UE w całość, upraszczał więc strukturę prawa pierwotnego UE. Utrzymał jednak odrębność Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, związanego z Unią dotychczasowymi więzami instytucjonalnymi. Dlatego też oceniając stopień wywiązania się Konwentu z legitymacji danej mu przez Deklarację z Laeken w sprawie reformy ustrojowej UE, nie można nie dostrzec ułomności efektów niektórych zabiegów dokonanych w tym względzie. Trzeba też zauważyć, że znosząc trójfilarową konstrukcję UE, Traktat nie zniwelował w zasadzie różnic prawnych występujących między nurtem integracyjnym o charakterze ponadnarodowym a nurtem międzyrządowej współpracy49. Upraszczał ponadto mechanizm podejmowania decyzji, wprowadzając w całym Traktacie jednolite procedury decyzyjne i jednolity katalog źródeł prawa pochodnego. Zupełną nowością była możliwość inicjatywy legislacyjnej pochodzącej od obywateli UE mających prawo zwrócenia się (nie mniej niż milion osób) do Komisji o wszczęcie procedury legislacyjnej.

Nazwa traktatu – Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy – nieoddająca w istocie charakteru prawnego traktatu, wywołała daleko idące kontrowersje nie tylko wśród elit politycznych państw europejskich, lecz także w społeczeństwach, które obawiały się, że proces integracji europejskiej zmierza do konstrukcji państwa federalnego i do utraty suwerenności państwowej poszczególnych członków UE. W istocie Traktat miał charakter traktatu rewizyjnego i nie zmierzał do ustanowienia Konstytucji dla Europy.

Traktat, jako umowa prawa międzynarodowego, podlegał ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie UE zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi i miał wejść w życie 1.11.2006 r., pod warunkiem że do depozytu złożone zostaną wszystkie dokumenty ratyfikacyjne, w przeciwnym zaś razie – pierwszego dnia drugiego miesiąca następującego po złożeniu do depozytu ostatniego dokumentu ratyfikacyjnego. W procesie ratyfikacyjnym łącznie 18 państw wyraziło zgodę na wejście w życie Traktatu. Społeczeństwa Francji i Niderlandów wypowiedziały się w referendach przeciwko ratyfikacji Traktatu i ostatecznie nie wszedł on w życie. W tej sytuacji Rada Europejska wezwała państwa członkowskie do „refleksji” i przeanalizowania środków prawnych, które mogłyby służyć kontynuowaniu reform UE.

Na początku 2007 r. zaczęła się kształtować wizja nowego traktatu rewizyjnego, dla którego punktem odniesienia byłaby treść Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. W czasie prezydencji niemieckiej potwierdzono to założenie. Podkreślono jednak fakt rezygnacji z wszelkich elementów nawiązujących do pojęcia konstytucji, zrezygnowano z wpisania symboli UE do traktatu, podobnie jak zrezygnowano z nazwy funkcji Ministra Spraw Zagranicznych UE oraz z nowych nazw aktów prawa wtórnego UE (Traktat Konstytucyjny przewidywał tworzenie ustaw europejskich oraz europejskich ustaw ramowych), pozostając przy tradycyjnych terminach znanych wcześniej prawu WE/UE. Zrezygnowano też z wprowadzenia przepisu o pierwszeństwie prawa UE przed krajowymi porządkami prawnymi państw członkowskich Unii. Należy wyraźnie zaznaczyć, że propozycje zawarte wcześniej w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy zostały poddane gruntownej analizie i przeredagowaniu oraz uzupełnieniu, przy równoczesnym eliminowaniu rozwiązań budzących kontrowersje. Ostateczny kompromis w sprawie traktatu rewizyjnego osiągnięto w czasie spotkania Rady Europejskiej w dniach 21–23.6.2007 r., a podpisano w Lizbonie 13.12.2007 r.50.

8. Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską oraz Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Traktat z Lizbony)

39

Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, jako traktat rewizyjny, składa się z 7 artykułów. Na podstawie art. 1 wprowadzono zmiany do Traktatu o Unii Europejskiej, który zachował swoją nazwę51, natomiast na podstawie art. 2 wprowadzono zmiany do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który otrzymał nową nazwę: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej52. Artykuł 3 stanowi, że Traktat z Lizbony został przyjęty na czas nieokreślony. Artykuł 5 zawiera postanowienia dotyczące ujednolicenia numeracji przepisów zawartych w Traktacie o Unii Europejskiej oraz Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, natomiast art. 7 wylicza języki autentyczne Traktatu z Lizbony. Artykuł 6 Traktatu z Lizbony dotyczy klauzuli ratyfikacyjnej oraz zagadnień wejścia w życie tego Traktatu53. Artykuł 4 odsyła do Protokołu 1 załączonego do Traktatu z Lizbony, na mocy którego dokonywane są zmiany w obowiązujących na mocy Traktatu z Nicei protokołach, oraz do Protokołu 2, na mocy którego dokonywane zostały zmiany w Traktacie o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej. Depozytariuszem Traktatu z Lizbony, podobnie jak pozostałych traktatów założycielskich oraz je modyfikujących, jest rząd Republiki Włoskiej (art. 7).

Z punktu widzenia prawa instytucjonalnego do najważniejszych zmian należą:

1) traktatowe uznanie osobowości prawnej UE (art. 47 TUE);

2) określenie zakresu kompetencji powierzonych UE;

3) rozgraniczenie kompetencji Unii i państw członkowskich UE;

4) wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego i wyraźne określenie jego kompetencji prawodawczych;

5) wzmocnienie roli parlamentów krajowych państw członkowskich UE;

6) nadanie Karcie Praw Podstawowych charakteru prawnie wiążącego i sprecyzowanie warunków jej stosowania;

7) stworzenie podstawy prawnej dla przystąpienia UE do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;

8) nowa typologia aktów prawa pochodnego;

9) reforma procedur stanowienia prawa wtórnego;

10) reforma procedur rewizji prawa pierwotnego;

11) przyjęcie jako zasady ogólnej formuły kwalifikowanej większości głosów przy podejmowaniu decyzji zgodnie z tzw. zasadą podwójnej większości;

12) wprowadzenie art. 50 TUE, przewidującego możliwość dobrowolnego wystąpienia państw członkowskich z Unii Europejskiej.

9. Charakter relacji między Traktatami o Unii Europejskiej i funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej oraz Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej

40

Wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony trzon prawa pierwotnego Unii Europejskiej tworzą Traktat o Unii Europejskiej, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej oraz Karta Praw Podstawowych UE. Rodzi to pytanie odnośnie do wzajemnych relacji między wymienionymi aktami prawnymi.

Sprawa jest dość prosta, jeśli chodzi o relacje między Traktatem o Unii Europejskiej a Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z dyspozycją art. 1 TUE: „oba te Traktaty mają taką samą moc prawną”. Odmiennie przedstawia się sytuacja w przypadku relacji między Traktatem o Unii Europejskiej, Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej a Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. Na podstawie Protokołu dołączonego do Traktatu z Lizbony, zmieniającego Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, EWEA, zachowując podmiotowość prawnomiędzynarodową, pozostaje w związku instytucjonalnym z UE, której instytucje służą jako ramy instytucjonalne EWEA. Protokół uchylił cały szereg przepisów dotyczących struktury instytucjonalnej i mechanizmu działania EWEA, wprowadzając w to miejsce instrumenty i mechanizmy przewidziane dla UE, łącznie z przepisami dotyczącymi budżetu EWEA, który jest częścią budżetu Unii.

Z punktu widzenia oceny natury relacji prawnej między Traktatem o Unii Europejskiej oraz Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej a Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej konieczne jest określenie charakteru modelu prawnego tych traktatów. Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej mają charakter traité-cadre, ponieważ dotyczą szerokiego spektrum zagadnień i zawierają przepisy dotyczące postępującej realizacji celów wyznaczonych w Traktacie o Unii Europejskiej. Z tych powodów było więc niemożliwe zawarcie w nich szczegółowych, wyczerpujących przepisów dotyczących wszystkich zdarzeń prawnych, które mogą mieć miejsce w tak szeroko zakrojonej prawnej i czasowo nieograniczonej przestrzeni traktatowej. Przeciwnie zaś, Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, powiązany z UE więzami instytucjonalnymi i przepisami dotyczącymi budżetu, ma charakter traité-loi i dlatego pozostawia niewielką przestrzeń dla regulacji w trybie aktów prawa wtórnego UE.

41

Ponieważ działanie trzech traktatów obejmuje różne zakresy kompetencji, ale łączą je więzy instytucjonalne, aktualnie powstaje pytanie o wzajemne relacje między Traktatem o Unii Europejskiej oraz Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej a Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. Z analizy przepisów poszczególnych traktatów wynika, że dwa pierwsze traktaty nie mają generalnie zastosowania w sprawach uregulowanych w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, chyba że przewidują one wyraźnie inne regulacje, o czym stanowi ww. protokół. W przypadku braku odpowiednich regulacji dany problem jest regulowany zgodnie z postanowieniami Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. W ten sposób przepisy Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej funkcjonują w sferze instytucjonalnej jako lex generalis, które w razie potrzeby może uzupełnić leges speciales zawarte w przepisach Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej.

Praktyka pokaże, jak te wzajemne relacje będą postrzegane przez instytucje sądowe UE w przyszłości. Dotychczasowa praktyka Trybunału Sprawiedliwości w tej materii konsekwentnie podkreślała związek między traktatami założycielskimi, decydując o powszechnym obowiązywaniu normy, która była pierwotnie zawarta tylko w jednym z traktatów założycielskich54. Ponieważ stanowisko to wynika m.in. z zasady jednorodności prawa UE, może zostać – jak się wydaje – podtrzymane również w przyszłości.

Odmienną kwestią pozostaje status Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Choć Karta formalnie nie była częścią Traktatu z Lizbony, niemniej jednak za pośrednictwem zmodyfikowanego art. 6 TUE nadano jej charakter wiążący. Co więcej, zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 TUE ma ona ,,taką samą moc prawną jak Traktaty”55. Jest więc częścią prawa pierwotnego UE i tak jest traktowana w bogatym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

1 Tekst paragrafu został opracowany na podstawie referatu wygłoszonego 1.3.2013 r. na XIV konferencji naukowej Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego pt. „Dziedziny prawa, dyscypliny i metody prawnicze”, opublikowanego w serii: Konferencje Naukowe Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, pod red. T. Giaro, Warszawa 2013.

2 Czynnikiem, który niewątpliwie przyczynił się do powstania autonomicznej dyscypliny prawa UE, był bardzo aktywny udział prawników – funkcjonariuszy międzynarodowych – pracujących w instytucjach wspólnotowych, w tym w Trybunale Sprawiedliwości i sekretariatach służb prawnych różnych instytucji wspólnotowych, o czym świadczą m.in. nazwiska autorów wielu podręczników prawa wspólnotowego, którzy byli też wysokiej rangi funkcjonariuszami wspólnotowymi.

3 B. de Witte, European Union Law: A Unified Academic Discipline, European University Institute Working Papers RSCAS 2008/34, s. 6.

4 Zob. na ten temat M.M. Kenig-Witkowska, Ekonomiczna analiza prawa międzynarodowego, PiP 2013, z. 3.

5 Zob. np. W. Hallstein, Die Europeische Gemeinschaft, Düsseldorf–Wien 1979; A. von Bogdany, Funding Principles of EU Law: A Theoretical and Doctrinal Sketch, 2 European Law Journal (2010); J.H.H. Weiler, Federalism and Constitutionalism: Europe’s Sonderweg, Harvard Jean Monnet Working Paper 2000, Nr 10; J. Galster, Unia Europejska jako definiendum, Studia Prawnoustrojowe 2011, Nr 13; G. de Búrca, J.H.H. Weiler, Świat europejskich konstytucjonalizmów, Warszawa 2014, passim.

6 Więcej na ten temat zob. rozdział I § 3 podręcznika.

7 B. De Witte, Legal Methods for the Study of EU Institutional Practice, 18 European Constitutional Law Review (2022), s. 637–656.

8 Ibidem, s. 656.

9 N. Walker, Legal Theory and the European Union, 4 Oxford Jurnal of Legal Studies (2005); w kontekście tych rozważań należy wspomnieć o koncepcji dwóch perspektyw postrzegania supranacjonalizmu – supranalizmie normatywnym i decyzyjnym. Supranacjonalizm normatywny dotyczy współdziałania polityk UE i polityk państw członkowskich, zaś supranacjonalizm decyzyjny to proces formułowania, inicjowania i implementowania polityk UE. Więcej na ten temat zob. J.H. Weiler, The Community System; the Dual Character of Supranationalism, Yearbook of European Law 1981, s. 257 i n.

10 N. Walker, Legal Theory, passim.

11 H.P. Ipsen, Europeische Verfassung – Nationale Verfassung, Europarecht 1987, z. 195.

12 Ten wątek dyskusji przyciąga głównie teoretyków nauk politycznych, którzy wskazują na konieczność stosowania nowych, niekonwencjonalnych rozwiązań (ale bez konkretnych propozycji) w podejściu do stojących przed UE wyzwań związanych z procesami globalizacji. Część tej doktryny pozostająca pod wpływem koncepcji J. Habermasa [zob. np. J. Habermas, Why Europe Needs A Constitution, 11 New Left Review (2001)] stoi na stanowisku, że konstytucjonalizm UE powinien być postrzegany jako koncepcja, w której społeczność europejska – czy to państwowa, czy postpaństwowa – zaczyna definiować siebie w kategoriach społeczności potwierdzającej w dokumencie konstytucyjnym swoje podstawowe wartości, zobowiązania oraz formy instytucjonalne, w których chce funkcjonować.

13 Idee integracji pojawiały się w europejskiej myśli politycznej na przestrzeni historii kontynentu. I tak np. w okresie ostatnich trzech stuleci zastanawiano się nad sposobami zapewnienia Europie pokoju i bezpieczeństwa w oparciu o idee jedności politycznej i kulturowej kontynentu, żeby tylko wymienić „Grand Dessin” księcia de Sully z 1638 r., W. Penna, który w 1693 r. wystąpił z planem utworzenia parlamentu europejskiego. W XVIII w. z planem wieczystego pokoju w Europie wystąpił na konferencji pokojowej w Utrechcie ksiądz de Saint Pierre, a myśl o parlamencie europejskim nieco później rozwijał J.-J. Rousseau. Znaczny wkład w rozwój tych idei mają również Polacy, żeby chociaż wymienić plan sojuszu europejskiego opracowany przez króla Stanisława Leszczyńskiego czy pisma księdza Wincentego Skrzetuskiego o Rzeczpospolitej Europejskiej. Jednym z najciekawszych i bardzo nowoczesnych, z punktu widzenia obecnych dyskusji na temat przyszłego kształtu UE, był projekt utworzenia unii paneuropejskiej autorstwa W. Jarzębowskiego (przyrodnika i żołnierza powstania listopadowego). Jego „Projekt konstytucji dla Europy” nawiązuje do takich m.in. koncepcji, jak zniesienie granic, uznanie narodu za jednostkę ustrojową, gwarancje równości wszystkich narodów itp. Utworzenie Stanów Zjednoczonych Europy proponował w książce wydanej w 1867 r. w Paryżu Stefan Buszczyński. Na temat tych koncepcji zob. Polski Kalendarz Europejski, Polska Fundacja im. Roberta Schumana 2002, Nr 4 i 5, s. 10 i n.

14 Dz.U. z 1929 r. Nr 63, poz. 489.

15 Szeroko na temat historii kształtowania się koncepcji integracyjnych w Europie zob. np. H. Brugmans (red.), Europe: Dream, Adventure, Reality, Brussels 1987; J.B. Duroselle, Europe: A History of its Peoples, London 1990; D. Hay, Europe: The Emergence of an Idea, Edinburgh 1968; W. Lipgens, A History of European Integration, Oxford 1982.

16 Traktat w sprawie gospodarczej, społecznej i kulturalnej współpracy oraz zbiorowej samoobrony podpisany w Brukseli 17.3.1948 r. i zmieniony na mocy Protokołu modyfikującego i uzupełniającego Traktat Brukselski. Tekst traktatu w języku polskim [w:] A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska, Dokumenty Europejskie, t. 2, Lublin 1999, s. 220.

17 Konwencja o Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju wraz z Protokołami dodatkowymi Nr 1 i 2 do tej Konwencji, stanowiącymi jej integralną część z 14.12.1960 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 76, poz. 490).

18 Traktat Północnoatlantycki z 4.4.1949 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 87, poz. 970); umowa dotycząca statusu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, przedstawicieli narodowych i personelu międzynarodowego z 20.9.1951 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 64, poz. 736).

19 Szerzej na temat tych organizacji zob. m.in.: E. Latoszek, M. Proczek, Organizacje międzynarodowe. Założenia, cele, działalność, Warszawa 2001; S. Parzymies, Europejskie struktury współpracy. Informator, Warszawa 2000.

20 Ruch Europejski – organizacja utworzona z Komitetu Koordynującego Międzynarodowe Ruchy na rzecz Jedności Europejskiej, który grupował organizacje sprzyjające idei integracji europejskiej, w tym Niezależną Ligę Współpracy Ekonomicznej, organizację, której jednym z założycieli był Polak – Józef Hieronim Retinger. Na temat wkładu J.H. Retingera do rozwoju idei integracji europejskiej zob. J.H. Retinger, Polski Kalendarz Europejski, Polska Fundacja im. Roberta Schumana: 2001, Nr 2, s. 2–3, 2001, Nr 3, s. 6–8, 2001, Nr 4, s. 10–15; zob. też G. Witkowski, Józef Retinger – polski inicjator integracji europejskiej, Warszawa 2000.

21 Dz.U. z 1994 r. Nr 118, poz. 565.

22 Szerzej na temat struktury instytucjonalnej Rady Europy zob. m.in. E. Latoszek, M. Proczek, Organizacje, s. 316.

23 Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.

24 Dz.U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.

25 Dz.U. z 1995 r. Nr 46, poz. 238 ze zm.

26 Dz.U. z 2000 r. Nr 107, poz. 1128.

27 H.J. Steiner, P. Alston, International Human Rights in Context. Law, Politics, Morals, Oxford 2007.

28 Szerzej zob. m.in. B. Gronowska, Reforma procedury kontrolnej Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 1950 r. – wybrane zagadnienia, PPE 1996, Nr 1, s. 91.

29 Szerzej zob. m.in. A. Sikora, Historia integracji europejskiej i rozwój prawa unijnego [w:] S. Biernat (red.), System Prawa Unii Europejskiej. Tom 1. Podstawy i źródła prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2020, s. 51–92.

30 Tekst w języku polskim opublikowany [w:] A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska, Dokumenty Wspólnot Europejskich, t. 1, Lublin 1994, s. 175 i n.

31 Przepis ten został uchylony na mocy art. 19 Układu w sprawie ustanowienia wspólnej Rady i wspólnej Komisji Wspólnot Europejskich (Treaty establishing a Single Council and a Single Commission of the European Communities, OJ L 152/1967, s. 2).

32 F. Capotorti, Supranational Organisations [w:] R. Bernhard (red.), Encyclopedia of Public International Law, t. 3, North Holland–Amsterdam–New York–Oxford 1983, s. 263.

33 Zob. Dz.Urz. UE C Nr 327 z 2012 r., s. 1 – skonsolidowana wersja Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, uwzględniająca zmiany wprowadzone przez Traktat z Lizbony.

34 Jednolity Akt Europejski (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/6). Szerzej na temat historii oraz rozwiązań Jednolitego Aktu Europejskiego zob. m.in. J. Barcz, A. Koliński, Jednolity Akt Europejski. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 1991.

35 Szerzej na temat historii oraz rozwiązań Traktatu z Maastricht zob. m.in. D. O’Keeffe, P. Twomey (red.), Legal Issues of the Treaty of Maastricht, London–New York–Chichester–Brisbane–Toronto–Singapore 1994.

36 Traktat z Amsterdamu zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/31).

37 Szerzej na temat genezy tych postanowień zob. m.in. W. Sadurski, Adding Bite to a Bark: The Story of Article 7, E.U. Enlargement, and Jörg Haider, 16(3) Columbia Journal of European Law 2010, s. 385.

38 M. Petite, Treaty of Amsterdam, 2 JMWP (1998); S. Langrish, The Treaty of Amsterdam: Selected Highlights, 23 ELRev. (1998), s. 3; D. O’Keeffe, P. Twomey (red.), Legal Issues of the Amsterdam Treaty, Hart Publishing, Oxford, Portland–Oregon 1999. Zob. również komentarz do tekstu traktatu: A. Duff, The Treaty of Amsterdam, Text and Commentary, Federal Trust, London 1997.

39 Traktat z Nicei zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/31).

40 J. Barcz, Traktat z Nicei a proces rozszerzenia Unii Europejskiej, PiP 2001, z. 5, s. 3.

41 Szerzej zob. m.in.: J. Barcz, Traktat z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2005; A. Podraza (red.), Traktat Nicejski, Lublin 2001; S. Parzymies, Reformy instytucjonalne Unii Europejskiej w Traktacie z Nicei, SM 2000, Nr 4, s. 5; X.A. Yataganas, The Treaty of Nice: The Sharing of Power and the Institutional Balance in the European Union – A Continental Perspective, 1 JMWP (2001); J. Shaw, The Treaty of Nice: Legal and Constitutional Implications, 7 EPL (2001), s. 195; D. Galloway, The Treaty of Nice and Beyond: Realities and Illusions of Power in the EU, Sheffield 2001; K. Feus (red.), The Treaty of Nice Explained, Federal Trust, London 2001.

42 Szerzej zob. m.in. B. Kurcz, Traktat Nicejski a reforma sądownictwa unijnego, SM 2000, Nr 4, s. 27.

43 Szerzej zob. M. Szwarc, Zróżnicowana integracja i wzmocniona współpraca w prawie Unii Europejskiej, Warszawa 2005.

44 Szerzej zob. wyr. TS z 13.9.2005 r. w sprawie C-176/03 Komisja Wspólnot Europejskich v. Rada Unii Europejskiej, ECLI:EU:C:2005:542 oraz wyr. z 23.10.2007 r. w sprawie C-440/05 Komisja Wspólnot Europejskich v. Rada Unii Europejskiej, ECLI:EU:C:2007:625.

45 Szerzej zob. m.in. E. Piontek, W drodze do zreformowanej Unii Europejskiej, ZN PSPE 2002, Nr 5; tenże, Konstytucja dla Unii Europejskiej, ZN PSPE 2003, Nr 1; P. Norman, The Accidental Constitution, Brussels 2003, s. 6 i n.

46 Pierwsze posiedzenie Konwentu odbyło się 28.2.2001 r.

47 Przedstawiciele państw kandydujących nie mieli prawa weta wobec uzgodnień przyjętych przez przedstawicieli państw członkowskich UE.

48 Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (Dz.Urz. UE C Nr 310 z 2004 r., s. 1). Szerzej zob. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie Konstytucyjnym, Warszawa 2005.

49 Zob. na ten temat C. Mik, Unia Europejska i źródła jej prawa w świetle projektu Traktatu Konstytucyjnego [w:] C. Mik (red.), Unia Europejska w dobie reform. Konwent Europejski. Traktat Konstytucyjny. Biała Księga w sprawie rządzenia Europą, Toruń 2004, s. 27 i n.

50 Szerzej zob. m.in. J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej, wyd. 2, Warszawa 2010; P. Craig, The Lisbon Treaty Law, Politics, and Treaty Reform, Oxford 2010.

51 Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C Nr 326 z 2012 r., s. 13).

52 Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C Nr 326 z 2012 r., s. 47).

53 Traktat z Lizbony wszedł w życie 1.12.2009 r.

54 Zob. np. wyr. TS z 10.2.1983 r. w sprawie 230/81 Luxembourg v. European Parliament, ECR 1983, s. I-283.

55 Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C Nr 326 z 2012 r., s. 391). Szerzej zob. m.in. J. Barcz (red.), Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej, Warszawa 2008.