STUDIA PRAWNICZE

Polskie prawo wyborcze

W sprzedaży:

M. Zubik

PRAWO KONSTYTUCYJNE WSPÓŁCZESNEJ POLSKI, wyd. 4

Studia Prawnicze

PRAWO KONSTYTUCYJNE W PIGUŁCE

Prawo w pigułce

PRAWO KONSTYTUCYJNE. PYTANIA. KAZUSY. TABLICE. TESTY

Repetytoria Becka

Polecamy też bezpłatne czasopismo „Edukacja Prawnicza”. Szukaj go na swojej uczelni oraz w księgarniach prawniczych C.H.Beck.

Redaktor
dr hab. Beata Stępień-Załucka, prof. UR

Polskie prawo wyborcze

1. wydanie

Autorzy

dr Anna Chodorowska

dr Monika Giżyńska

r.pr. dr Paweł Klimek

dr hab. Paweł Kuczma, prof. UZ

dr Justyna Michalska

dr Anna Mikos

dr Dobrochna Ossowska-Salamonowicz

prof. dr hab. Maciej Serowaniec

dr hab. Beata Stępień-Załucka, prof. UR

dr hab. Ewa Tuora-Schwierskott

dr Joanna Uliasz

dr Ewa Żołnierczyk

WYDAWNICTWO C.H.BECK
WARSZAWA 2025

Propozycja cytowania:
Beata Stępień-Załucka (red.), Polskie prawo wyborcze, Nb. 5, Warszawa 2025

Poszczególne rozdziały opracowali:

Anna Chodorowska – rozdział IX

Monika Giżyńska – rozdział I § 1 pkt I, rozdział III § 5

Paweł Klimek – rozdział II § 2, rozdział IV § 2 i 3

Paweł Kuczma – rozdział II § 3 i 5, rozdział IV § 9 i 12, rozdział XII

Justyna Michalska – rozdział I § 1 pkt III, rozdział II § 1 pkt I i II, rozdział III § 4,
rozdział IV § 1 i 5, rozdział VIII, rozdział XI

Anna Mikos – rozdział IV § 13

Dobrochna Ossowska-Salamonowicz – rozdział III § 7, rozdział IV § 11

Maciej Serowaniec – rozdział V

Beata Stępień-Załucka – rozdział I § 2 i 3, rozdział II § 1 pkt III i § 7, rozdział III § 1, 2, 6,
rozdział IV § 8, rozdział VII

Ewa Tuora-Schwierskott – rozdział II § 6, rozdział X

Joanna Uliasz – rozdział I § 1 pkt II, rozdział II § 4, rozdział IV § 6 i 10, rozdział VI

Ewa Żołnierczyk – rozdział III § 3, rozdział IV § 4 i 7, rozdział XIII

Wydawca: Lucyna Wyciszkiewicz-Pardej

Recenzja: prof. dr hab. Zbigniew Witkowski

Książka, którą nabyłeś, jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym. Ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując ją, rób to jedynie na użytek osobisty.

Szanujmy cudzą własność i prawo!

Polska Izba Książki

Więcej o prawie autorskim na www.legalnakultura.pl

© Wydawnictwo C.H.Beck 2025

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa
email: dok@beck.pl, tel. +48 22 311 22 22

Skład i łamanie: Marta Świerk
Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

ksiegarnia.beck.pl

ISBN epub: 978-83-8411-060-7

Przedmowa

Materia prawa wyborczego jest kluczowa w państwach demokratycznych. Takie założenie wynika z faktu, że gdy nie ma wolnych wyborów, nie ma też demokracji. Innymi słowy, od tego, w jaki sposób owe wybory pozostają uregulowane i czy mają zgodny z prawem przebieg, zależy określenie ustroju demokratycznego w poszczególnych państwach.

Przekazany na ręce Czytelników podręcznik jest nowym opracowaniem materii autorów pochodzących z różnych ośrodków akademickich.

Co ważne, opracowanie to uwzględnia wszelkie zmiany normatywne dokonane przez ustawodawcę na przestrzeni lat, od przyjęcia Kodeksu wyborczego w 2011 r., a zmian tych było naprawdę wiele, po praktykę stosowania poszczególnych regulacji z badanego obszaru. Zakres wspomnianych zmian, a także nowe orzecznictwo oraz fachowe, fragmentaryczne opracowania doktryny stworzyły konieczność nowego ujęcia problematyki prawa wyborczego w formie podręcznika. Stąd niniejsza publikacja jest odpowiedzią na ową potrzebę, a jej kluczowym zadaniem jest pogodzenie sprzecznych oczekiwań różnych grup adresatów. Z jednej bowiem strony podręcznik przedstawia podstawowe zagadnienia z badanego obszaru, ale równolegle z drugiej strony – sięga także szczegółowych rozwiązań i dokonuje wnikliwej analizy materii, co najważniejsze jednak, czyni to w sposób przystępny i zrozumiały.

Dodać jeszcze trzeba, że pomimo tego, iż jest to opracowanie zbiorowe stanowiące jedną całość, każdy z autorów odpowiada w nim za własne poglądy.

dr hab. Beata Stępień-Załucka, prof. UR

Wykaz skrótów

1. Akty normatywne

EKPC

Konwencja z 4.11.1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.)

KC

ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.)

KK

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 17 ze zm.)

KodeksWyb

ustawa z 5.1.2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2408 ze zm.)

Konstytucja RP

ustawa z 2.4.1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.)

KPC

ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1568 ze zm.)

MandPosłU

ustawa z 9.5.1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 907)

PartieU

ustawa z 27.6.1997 r. o partiach politycznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1215)

ReferendumU

ustawa z 14.3.2003 r. o referendum ogólnokrajowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 574 ze zm.)

RehZawU

ustawa z 27.8.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 44 ze zm.)

SamGminU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.)

SamPowU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.)

SamWojU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 566 ze zm.)

2. Organy i instytucje

ETPC

Europejski Trybunał Praw Człowieka

KBW

Krajowe Biuro Wyborcze

KRRiT

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji

PKW

Państwowa Komisja Wyborcza

SN

Sąd Najwyższy

TK

Trybunał Konstytucyjny

3. Publikatory i czasopisma

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego seria A

OTK-B

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego seria B

Pal.

Palestra

PiP

Państwo i Prawo

4. Inne skróty

art.

artykuł

Dz.U.

Dziennik Ustaw

Nr

numer

orzecz.

orzeczenie

por.

porównaj

post.

postanowienie

poz.

pozycja

pkt

punkt

red.

redakcja

s.

strona

uchw.

uchwała

uzasad.

uzasadnienie

w.

wiek

wyr.

wyrok

z.

zeszyt

zob.

zobacz

Rozdział I. Ogólne zagadnienia ustrojowe

§ 1. Demokracja

I. Istota demokracji

Nb 1

Demokracja ma zapewnić wolność i równość wszystkich obywateli. Oznacza to, że obywatele w tym samym stopniu uczestniczą w tworzeniu woli państwa. Każdy więc podporządkowany jest decyzjom, w których podjęciu uczestniczy poprzez swoich przedstawicieli. Jest więc wolny, gdyż podlega pośrednio sobie i jest wolny w stopniu równym z innymi, gdyż prawo wyborcze wyznacza mu taką samą partycypację w tworzeniu tych decyzji, co każdemu innemu członkowi danego społeczeństwa1. Zasada większości wyznacza najbardziej demokratyczną formę rozstrzygania sprzecznych interesów różnych grup społecznych. Istotne jest to, aby uprawnieni do głosowania w jak największej liczbie uczestniczyli w akcie głosowania, bowiem tylko wówczas reprezentacja odzwierciedla wolę większości2.

Nb 2

Koncepcję demokracji wyznaczają trzy zasady: zasada równości wobec prawa wszystkich obywateli jako zasada negująca zasadę nierówności wobec prawa; zasada konstytucyjnie ujętych praw jednostki wobec państwa; zasada, że naród suwerenny jest reprezentowany przez odpowiedni organ państwa3. Demokracja opiera się na zasadzie partycypacji społeczeństwa (narodu) w tworzeniu państwa, wyrażonej głównie w postaci aktów prawodawczych uchwalanych przez ciało składające się z reprezentantów wyrażających wolę polityczną większości obywateli (parlament). Wybrany więc w drodze wyborów powszechnych parlament wyraża stanowisko większości i tworzy wolę państwa. Parlament wyraża więc wolę społeczeństwa (wyborców).

Nb 3

Powszechne są dwa sposoby wyjaśniania pojęcia „demokracja”. Jednym z nich jest podejście normatywne (postulatywne), według którego demokracja jest traktowana jako wzorcowy system polityczny. Demokracja stanowi zatem pewną filozofię. Podstawowymi ideami filozofii demokratycznej, do których się ona odwołuje, należą: wolność, równość, większość, pluralizm, tolerancja, konsens społeczny. Wzorzec ten kształtował się ewolucyjnie. Korzeni demokratycznej filozofii należy szukać już w starożytności. Demokracja, rozumiana jako współczesna filozofia, ukształtowała się jednak w ciągu kilku wieków w epoce nowożytnej. Jest wytworem kultury europejskiej, zaś jej fundament stworzyła myśl liberalna przełomu XVII i XVIII w. Drugim sposobem jest podejście opisowe. Zgodnie z nim demokracja jest sposobem politycznej organizacji społeczeństwa. Jest to konkretny, realnie istniejący typ ustroju politycznego, najbardziej zbliżony do demokracji pojmowanej jako filozofia. Państwa, w których w największym stopniu realizowane są w praktyce założenia demokratycznej ideologii, określa się czasem mianem poliarchii, w odróżnieniu od państw zwanych hegemoniami, w których wcielana jest w życie ideologia przeciwna do demokracji – totalitaryzm. Mechanizm funkcjonowania społeczeństw demokratycznych opiera się na demokratycznym sposobie wyłaniania władz publicznych (zgodnie z zasadą przedstawicielstwa). Zaś idee: wolności, równości i większości są realizowane poprzez takie techniki, jak wolne wybory, podział władzy i jej alternacja, konkurencyjność partii politycznych, konstytucjonalizm i instytucjonalizacja opozycji4.

Nb 4

Mając na uwadze genezę demokratycznych ustrojów państwowych i ich ewolucję, należałoby wymienić następujące historyczne formy demokracji: ateńską, stanową, burżuazyjną, liberalną. Demokracja ateńska polegała na bezpośrednim wpływie obywateli Aten na ważne decyzje państwowe, takie jak: prowadzenie wojny, wysokość podatków i opłat handlowych, tworzenie prawa, obsada urzędów. Każdy obywatel mógł uczestniczyć w decydowaniu o losach państwa. Będąc członkiem zgromadzenia ludowego, brał udział w głosowaniu. Zgromadzenie to sprawowało także kontrolę nad urzędnikami, mogło ich odwoływać i karać, wydalając z Aten. Poza wspomnianą wyżej bezpośredniością władzy demokracja ateńska oparta była także na innych jeszcze zasadach: wolności (każdy obywatel miał prawo swobodnego wyrażania opinii dotyczących spraw państwa); równości (każda opinia miała taką samą wartość); większości (po swobodnej wymianie poglądów przyjmowano stanowisko, za którym opowiedziała się większość). Cechą demokracji ateńskiej była jej ograniczoność. By móc decydować o losach państwa, trzeba było urodzić się obywatelem (nie mieli statusu obywatela np. niewolnicy, kobiety i dzieci).

Kolejną formą historyczną demokracji była tzw. demokracja stanowa. Jej założenia pojawiły się już w średniowieczu, kiedy to w Anglii powstał parlament, stając się czynnikiem ograniczającym władzę króla. W Polsce rozkwit tego typu demokracji przypadł na XVII w. Demokracja stanowa polegała na tym, że pełnię praw obywatelskich, a co za tym idzie, możliwość decydowania o losach państwa, posiadał tylko jeden stan. W Polsce stanem tym była szlachta, która stworzyła instytucję Sejmu Walnego, w którym uczestniczyli delegaci wybrani na sejmikach ziemskich. Sejm ograniczał władzę monarchy i magnatów. Demokracja stanowa była oparta na zasadzie wolności i równości wobec prawa, ale odnosiło się to tylko do szlachty. Zasada wolności dotyczyła głównie zabierania głosu w czasie debat Sejmu. Zasada większości przemieniła się w jednomyślność, ponieważ z czasem przy podejmowaniu decyzji wymagana była absolutna zgodność. Zaowocowało to, niekorzystnym dla państwa, słynnym liberum veto, kiedy jeden poseł okrzykiem – „nie pozwalam” mógł zerwać obrady Sejmu.

Demokracja burżuazyjna ukształtowała się po rewolucjach burżuazyjnych w Europie (XVII–XVIII w.). Zmienił się wówczas radykalnie pogląd na charakter i rolę państwa. Pojawiły się nowe prądy myślowe, nowe teorie filozoficzne i społeczne, mówiące m.in. o naturalnym charakterze praw jednostki i powstaniu państwa w drodze umowy społecznej. Pod wpływem oświeceniowych haseł uznano, że władza powinna stać na straży wolności obywateli i ich bezpieczeństwa, a jej zadaniem jest ochrona własności i zagwarantowanie równości wobec prawa. W celu ograniczenia władzy wprowadzono jej trójpodział. Konstytucja – jako ustawa nadrzędna – obligowała rządzących do przestrzegania prawa. Parlament stał się wybieralny i reprezentował interesy nie tylko jakiegoś jednego stanu, ale całego społeczeństwa – narodu. Społeczeństwo miało więc mieć zapewniony wpływ na władzę. Pojęcie wolności, równości i większości odnoszono już do wszystkich członków wspólnoty, chociaż przyjmowano różnego rodzaju cenzusy i ograniczenia.

Kolejnym etapem rozwoju demokracji stała się demokracja liberalna5 (pluralistyczna). Jej przesłanką był rozwój myśli liberalnej i zróżnicowanie się demokracji burżuazyjnej. Ten rodzaj demokracji – tak jak demokracja burżuazyjna – bazuje na wybieralności podstawowych instytucji demokratycznych. W swoisty jednak sposób definiuje się tu istotę demokratycznych ustrojów: demokracja to rządy większości, jednak większości ograniczonej prawami mniejszości. Szczególną uwagę zwraca się więc na ochronę praw mniejszości. O ile w demokracji burżuazyjnej liczyła się głównie wola ludu, o tyle demokracja liberalna zwraca uwagę przede wszystkim na jednostkę. Wynika z tego postulat instytucjonalizacji opozycji i uznania równości wobec prawa, przy akceptacji nierówności społecznych jako naturalnej konsekwencji realizacji wolności indywidualnej6.

Nb 5

Pojęcie demokracji nie musi być odnoszone tylko do sfery państwa7. Można je zastosować także do innych niż polityczna dziedzin życia społecznego. W związku z tym wymieniane są następujące płaszczyzny demokracji: demokracja polityczna, dotyczy płaszczyzny życia politycznego państwa, procesów powoływania, kontrolowania i organizowania władzy zgodnie z demokratycznymi zasadami. U jej podstaw leży idea suwerenności narodu (ludu). W funkcjonowaniu demokracji politycznej można wyodrębnić dwie podstawowe formy udziału społeczeństwa w sprawowaniu władzy: bezpośrednią (demokracja bezpośrednia) i pośrednią, czyli przedstawicielską (demokracja pośrednia). Społeczeństwa demokratyczne przyjmują jako powszechną zasadę demokrację pośrednią (przedstawicielską), polegającą na sprawowaniu władzy zwierzchniej za pośrednictwem reprezentantów wybieranych do ciał przedstawicielskich (w szczególności do parlamentu) w wolnych, demokratycznych wyborach. Z demokracją pośrednią ściśle wiąże się idea równości członków danej społeczności (równości wobec prawa i równych praw politycznych), czego wyrazem jest likwidacja tzw. cenzusów (np. zamieszkania, rasy, płci, wyznania).

Naturalną konsekwencją zasady równości stało się przyjęcie zasady większości przy podejmowaniu kolegialnych decyzji. Partie polityczne konkurują ze sobą w walce o władzę w wolnych wyborach. Uznaje się decydującą rolę partii w systemie politycznym. Funkcjonowanie demokracji politycznej wyznacza zasada alternacji władzy. Reguły demokratycznej gry zakładają cykliczną jej zmienność, realizującą się właśnie w wyniku wyborów. Za ich pomocą społeczeństwo albo potwierdza swą legitymację dla dotychczasowej większości rządzącej, albo odmawia jej – poprzez wybór nowej większości.

Obok demokracji pośredniej we współczesnych demokracjach politycznych istnieją także instytucje tzw. demokracji bezpośredniej. Ten rodzaj demokracji dominował w czasach starożytnych (demokracja ateńska), dziś jest rzadko stosowaną formą bezpośredniego udziału społeczeństwa we władzy, co wynika z różnego rodzaju utrudnień organizacyjno-technicznych i finansowych. Jej instytucjonalnymi formami są: referendum, inicjatywa ludowa i weto ludowe.

Nb 6

Demokracja konstytucyjna jest składowym elementem demokracji politycznej. Polega na funkcjonowaniu państwa i społeczeństwa zgodnie z normami zawartymi w konstytucji. Konstytucja stanowi podstawę funkcjonowania państwa. Wyraża społeczny konsensus polegający na przyjęciu założenia, że suweren – naród (lud) jest źródłem władzy i arbitrem. Suweren panuje, ale nie rządzi. Wynika z tego, że może on ingerować w proces sprawowania władzy przez organy państwowe tylko w sytuacjach określonych w ustawie zasadniczej. Konstytucja jako najwyższy akt normatywny wiąże zarówno państwo, jak i społeczeństwo, wyznaczając ogólne ramy demokracji politycznej.

Demokracja gospodarcza (ekonomiczna) stanowi część składową doktryny tych sił politycznych, które dążą do pogłębiania idei równości w społeczeństwie, rozciągając ją na sferę ekonomiki. Demokracja gospodarcza polega na ujawnieniu się mechanizmów demokratycznych w płaszczyźnie życia ekonomicznego. Przejawia się w trosce o wyrównanie poziomu zamożności; odnosi się do statusu materialnego jednostki w społeczeństwie, skupiając się na sprawach bezpieczeństwa materialnego i godziwego materialnie życia. Głównym założeniem jest w tym przypadku redystrybucja bogactwa, wyrównanie możliwości i warunków ekonomicznych, a także równość kontroli nad procesami gospodarczymi8.

Nb 7

Dokonując podsumowania, można posłużyć się słowami Andrew Heywooda, że za demokratyczne uznamy te systemy polityczne, które spełniają następujące cechy:

wybory pełnią równocześnie funkcję mechanizmu umożliwiającego dostęp do władzy oraz egzekwowanie politycznej odpowiedzialności rządzących;

są one rywalizacyjne, cykliczne oraz zapewniają równe traktowanie wszystkich ich uczestników przez władze państwowe;

nie są podejmowane przez rządzących żadne działania, które bezpośrednio ograniczałyby możliwość alternacji władzy;

swoboda zrzeszania się dla celów politycznych oraz wolność głoszenia poglądów politycznych i krytykowania rządu jest prawnie i faktycznie zagwarantowana (polityczni oponenci rządu nie podlegają represjom);

każdy dorosły obywatel ma możność ubiegania się o mandat deputowanego, a jedynym odstępstwem od tej zasady jest zakaz wynikający z ustawy i opartego na niej orzeczenia sądowego. Przeciwieństwem tak rozumianej demokracji jest autorytaryzm9.

II. Demokracja pośrednia

Nb 8

Pojęcie demokracji pośredniej związane jest istotnie i nierozerwalnie z zasadą przedstawicielstwa. Zasada przedstawicielstwa to nic innego jak „reguła reprezentacji, stanowiąca fundament współczesnych demokracji liberalnych, w myśl której władza suwerena, jakim jest lud, realizuje się co do zasady za pośrednictwem jego przedstawicieli wybieranych w drodze powszechnych, wolnych i równych wyborów”10.

Nb 9

W polskiej ustawie zasadniczej zasada przedstawicielstwa wyartykułowana została w art. 4 ust. 2. Wymieniona intencjonalnie jako pierwsza, przed bezpośrednim sposobem sprawowania władzy przez Naród11, oznacza, że jest podstawowym, powszechnym stosowanym mechanizmem sprawowania władzy w Rzeczypospolitej Polskiej przez suwerena.

Nb 10

Demokracja przedstawicielska polega na tym, że decyzje podejmowane są przez organy przedstawicielskie upoważnione do działania w imieniu ludu, z jego woli i w jego interesie. Za przedstawicieli Narodu Konstytucja RP uznała expressis verbis posłów i senatorów (art. 104 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP). Przedstawicielami w rozumieniu ustawy zasadniczej nie są posłowie do Parlamentu Europejskiego, mimo że wybierani są w wyborach powszechnych. Parlament Europejski nie jest organem sprawującym władzę zwierzchnią w Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art. 4 ust. 1 Konstytucji RP, a co za tym idzie, obywatele polscy nie realizują za jego pośrednictwem swojej władzy zwierzchniej Rzeczypospolitej Polskiej. Artykuł 4 Konstytucji RP stanowi o sprawowaniu władzy zwierzchniej przez Naród jedynie w państwie polskim12.

Nb 11

Urzeczywistnienie demokracji pośredniej (przedstawicielskiej) wymaga spełnienia wielu przesłanek, wśród których należy wymienić powszechność wyborów, realną tylko wtedy, gdy Konstytucja RP lub ordynacja wyborcza (aktualnie Kodeks wyborczy) kształtuje system procedur i instytucji zapewniających możliwość oddania głosu każdej osobie (w tym osobom niepełnosprawnym, obywatelom przebywającym za granicą, a także osobom przebywającym w zakładach karnych, w zakładach leczniczych, domach pomocy społecznej etc.), mającej czynne prawo wyborcze, w szczególności przez nakaz wyznaczenia wyborów na dzień wolny od pracy oraz przez przeprowadzanie głosowania w licznych stałych i odrębnych obwodach głosowania (art. 12 KodeksWyb)13.

III. Demokracja bezpośrednia

Nb 12

Demokracja bezpośrednia, która znana była już w starożytnej Grecji14, polega na głosowaniu przez obywateli bezpośrednio nad polityką czy też prawami bez pośrednictwa przedstawicieli. Obecnie, choć zdecydowaną przewagę ma demokracja pośrednia (sprawowanie władzy przez swoich przedstawicieli), istnieją instytucje demokracji bezpośredniej.
W Polsce wśród nich wymienić należy referendum (z jego różnymi rodzajami) oraz obywatelska (ludowa) inicjatywa ustawodawcza. Oczywiście obok tych dwóch podstawowych instytucji demokracji bezpośredniej w literaturze można spotkać również inne formy demokracji bezpośredniej, wśród nich można wskazać plebiscyt, weto ludowe, konsultację ludową czy zgromadzenie ludowe15.

Nb 13

Referendum, inaczej głosowanie ludowe, jest to głosowanie o charakterze powszechnym, w którym mogą brać udział wszyscy uprawnieni do głosowania obywatele, czyli posiadający czynne prawo wyborcze. Są różne kryteria, według których można podzielić referenda, ale najczęściej spotykane to:

ogólnokrajowe i lokalne,

obligatoryjne i fakultatywne,

wiążące i opiniotwórcze.

Nb 14

Referendum ogólnokrajowe jest przeprowadzane na terytorium całego kraju i zgodnie z art. 125 Konstytucji RP przeprowadzane jest w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa. Referendum ogólnokrajowe ma prawo zarządzić Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów lub Prezydent Rzeczypospolitej za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Jeżeli w referendum ogólnokrajowym wzięło udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, wynik referendum jest wiążący. Ważność tego referendum stwierdza Sąd Najwyższy.

W przypadku tego referendum obywatele polscy, posiadający czynne prawo wyborcze, w drodze głosowania wyrażają swoją wolę co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy poddanej pod referendum. Referendum to polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie albo pytania lub na dokonaniu wyboru między zaproponowanymi wariantami rozwiązań. Zasady i tryb przeprowadzania referendum ogólnokrajowego reguluje ustawa z 14.3.2003 r. o referendum ogólnokrajowym16.

Nb 15

W referendum lokalnym, zgodnie z art. 170 Konstytucji RP, członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. W tego rodzaju referendum mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę:

w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki,

co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki,

w innych istotnych sprawach dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.

Ponadto przedmiotem referendum gminnego może być również:

odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta),

samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy.

Referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania obejmujące referendum albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami.

W odróżnieniu do referendum ogólnokrajowego w referendum lokalnym mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa z 15.9.2000 r. o referendum lokalnym17.

Nb 16

Referendum obligatoryjne to takie, które musi być przeprowadzone. Konstytucja RP z 1997 r. nie przewiduje referendum obligatoryjnego. Z drugiej strony mamy referendum fakultatywne, czyli takie, które może zostać przeprowadzone18. Jego przeprowadzenie wiąże się najczęściej z uzyskaniem aprobaty ze strony społeczeństwa.

Nb 17

Referendum wiążące to takie referendum, w którym wynik będzie miał charakter wiążący dla władzy publicznej, a pytania zawarte w referendum będą rozstrzygać o wskazanych tam sprawach. O tym, kiedy referendum uznamy za wiążące, decyduje ustrojodawca, a w przypadku Konstytucji RP z 1997 r. rozstrzygnięto, że referendum jest wiążące, jeżeli wzięła w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania19.

Nb 18

Referendum opiniotwórcze (konsultacyjne), z kolei, to takie, które ma jedynie służyć zasięgnięciu opinii społeczeństwa, ale jak wskazuje B. Banaszak, „nie można przypisać takiemu głosowaniu charakteru referendum. Przybiera ono raczej charakter konsultacji ludowej. Takie referendum należy traktować jako brak akceptacji suwerena co do samej propozycji jego przeprowadzenia. Jest to referendum nieudane”20.

Nb 19

Obywatelska inicjatywa ustawodawcza. Zgodnie z art. 118 Konstytucji RP inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej i Radzie Ministrów oraz grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Obywatelska inicjatywa ustawodawcza jest jedną w form demokracji bezpośredniej, gdzie „obywatele materializują swoje prawo inicjatywy ustawodawczej (…) poprzez złożenie podpisu na liście popierającej projekt ustawy. Poparcie projektu powinno wynosić co najmniej 100 000 podpisów, co przyjmuje się za niezbyt wygórowany próg”21.

Co prawda obywatelska inicjatywa ustawodawcza została uregulowana w odrębnym ustępie, co podkreśla też jej wagę, ale co istotne należy mieć na uwadze „obywatele – wnosząc projekt ustawy – są «formalnie równi» pozostałym podmiotom wyposażonym w inicjatywę ustawodawczą”22.

Podobnie jak pozostałe wnoszone projekty ustaw również i ten obywatelski musi spełniać wymogi stawiane projektowi ustawy, które wnoszą inne podmioty. Co więcej, może on dotyczyć tego samego przedmiotu regulacji, który uprzednio został zgłoszony przez inne podmioty, stwarza to możliwość przedstawienia alternatywnego rozwiązania w konkretnej kwestii zawartej w projektach ustaw23.

§ 2. Suwerenność narodu a reprezentacja polityczna

Nb 20

Mówiąc współcześnie o suwerenności, zwykle mamy na myśli niezależność. W sferze prawnej pod tym pojęciem formułowana jest „zdolność do samodzielnego, niezależnego od innych podmiotów, sprawowania władzy politycznej nad określonym terytorium, grupą osób lub samym sobą. Suwerenność państwa obejmuje niezależność w sprawach wewnętrznych i zewnętrznych”24. Ta pozornie prosta formuła kształtowała się na przestrzeni wieków. W jej ewolucji wyróżnia się kilka etapów.

Nb 21

Jej prekursorem był Marsyliusz z Padwy, który w jednym ze swoich dzieł pisał, że władza państwowa powinna mieć swoją legitymację w woli suwerena. Podstawą dla owej ewolucji stała się teoria boskiego pochodzenia władzy. Joan Bodin w XVI w. uważał, że władza suwerenna to nieograniczona czasowo „najwyższa i ustawami niezwiązana władza nad obywatelami i poddanymi”. Ustawy traktował on natomiast w kategorii „słusznych rozkazów suwerena”. Z kolei władcę stawiał na szczycie struktury społecznej, a nawet ponad nią, co wynikało ze średniowiecznych koncepcji boskiego pochodzenia władzy królów, z którym związany był nakaz bezwzględnego posłuszeństwa wobec władcy. Teorię boskiego prawa monarchy wzbogacał pogląd o stworzeniu przez Boga ustroju monarchicznego, w którym prawa do korony wynikają z bezwzględnie obowiązującego prawa dziedziczenia. (Co istotne, pod wpływem rozwoju tej koncepcji w wieku kolejnym wiązano ją także z poglądem o przysługiwaniu pełnej i nieograniczonej suwerenności monarsze, a także o nieistnieniu żadnego i niczyjego prawa do oporu wobec władcy). Traktowanie władzy królewskiej jako boskiej utraciło racje bytu w XVIII w.25

Nb 22

Wtedy też rozpoczął się kolejny etap ewolucji suwerenności polegający na odejściu od poglądu o suwerenności monarchy na rzecz budowy koncepcji suwerenności narodu opartej na prawie. Owa ewolucja bezpośrednio wiązała się z wydarzeniami, które w ówczesnym czasie miały miejsce. To wtedy bowiem wybuchły rewolucje demokratyczne we Francji i w Stanach Zjednoczonych, w których przewodnie hasła brzmiały: „wolność, równość, braterstwo”, co znalazło swój wyraz w art. I Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r. – „Ludzie rodzą się i pozostają wolnymi i równymi w prawach”, oraz zwroty o opozycji (wobec monarchy) jako „obowiązku każdego Amerykanina”26 czy konieczności pozostawania zjednoczonym, czego rozwinięciem były postanowienia o tym, że ludzie rodzą się i pozostają wolni, zawarte w deklaracji Niepodległości Stanów Zjednoczonych z 1776 r.27

Nb 23

Te hasła wyrosły z konkretnych nurtów. W czasach Wielkiej Rewolucji Francuskiej ogromny wpływ na prawo publiczne odegrały idee przedstawiane przez Rousseau. Głosił on, że władza suwerenna to wola powszechna narodu – volonté générale. W owym zwierzchnictwie narodu z kolei upatrywał on dwie podstawowe cechy:

1. Po pierwsze, niepozbywalność.

W tej perspektywie realizacja woli powszechnej była głównym zadaniem władzy zwierzchniej28, przy czym suweren miał sprawować władzę osobiście, bezpośrednio, naród natomiast nie mógł nikomu przekazać swojej woli, stąd reprezentacja, przede wszystkim w zakresie władzy ustawodawczej, nie była możliwa29.

2. Po drugie zaś – niepodzielność.

Zdaniem Rousseau woli powszechnej nie można było podzielić, bo stanowiła swoistą całość, tworzyła bowiem jedność. Volonté générale nie była zatem tożsama z wolą wszystkich (volonté de tous), nie wyraża też partykularnych interesów (volonté particulière). Zmierzała zaś do realizacji dobra zarówno całości, jak i każdej części. Natomiast sposób jej wyrażania trzeba wiązać z równością obywateli, w rezultacie wola powszechna istnieje w takim zakresie, w jakim dotyczy wszystkich obywateli – „wszyscy zobowiązują się tymi samymi warunkami i wszyscy winni korzystać z tych samych praw”. Istotne przy tym, że wspomniana władza zwierzchnia nie miała granic. Genewczyk pisał też, że „wola powszechna musi nią być zarówno w swym przedmiocie, jak i w swojej istocie, że powinna pochodzić od wszystkich, by do wszystkich się odnosić”30. Z czasem rozrastanie się XVIII-wiecznych państw i dedukcja nad budowaną doktryną suwerenności spowodowały refleksję u Rousseau, która skutkowała tym, że przyznał, iż owo bezpośrednie sprawowanie władzy zwierzchniej przez naród w praktyce jest bardzo trudne i fizycznie możliwe tylko w małych państwach. Opierając się na powyższym, zmodyfikował on swoją doktrynę w ten sposób, że uznał on przedstawicieli narodu.

Nb 24

Jednak uznanie to uzależnił od spełnienia kilku warunków, a mianowicie:

przedstawiciele nie mogli podsiadać żadnej władzy własnej, nie mieli prawa samodzielnego decydowania;

ich działanie miało się opierać na instrukcjach wyborców, co wiązało się ze związaniem mandatu – mandat imperatywny;

przyjęcie ustawy przez ciało ustawodawcze nie było równoznaczne z jej obowiązywaniem, gdyż dla swej ważności przyjęta ustawa wymagała akceptacji narodu w drodze referendum.

Nb 25

Głoszona przez Rousseau doktryna o narodzie jako podmiocie władzy państwowej, mimo że miała utopijny charakter, legła u podstaw nowożytnego rozumienia zasady suwerenności narodu, czego bezpośrednim wyrazem był w 1789 r. art. 3 Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela, stanowiący, że „początek wszelkiej władzy zwierzchniej należy z istoty swej do narodu”31.

Nb 26

Z kolei w Stanach Zjednoczonych tę ideę odzwierciedla opracowana w ciągu 6 tygodni podczas tzw. gorącego filadelfijskiego lata w 1787 r. preambuła późniejszej Konstytucji Stanów Zjednoczonych32.

“We the People of the United States, in Order to form a more perfect Union, establish Justice, insure domestic Tranquility, provide for the common defense, promote the general Welfare, and secure the Blessings of Liberty to ourselves and our Posterity, do ordain and establish this Constitution for the United States of America.”

„My, naród Stanów Zjednoczonych, pragnąc udoskonalić Unię, ustanowić sprawiedliwość, zabezpieczyć spokój w kraju, zapewnić wspólną obronę, podnieść ogólny dobrobyt oraz utrzymać dla nas samych i naszego potomstwa dobrodziejstwa wolności, wprowadzamy i ustanawiamy dla Stanów Zjednoczonych Ameryki niniejszą konstytucję”33.

Nb 27

Równolegle koncepcja ta stała się bazą do dalszych rozważań w tym obszarze, które doprowadziły do tego, że obecnie we współczesnym konstytucjonalizmie naród nie jest już traktowany jako podmiot posiadający rzeczywistą władzę polityczną w danym państwie lub chociażby jej część. Naród stanowi fikcję personifikacyjną wobec obywateli. Efektywnie naród może działać tylko przez swych przedstawicieli, których wybór jest najważniejszym prawem wszystkich uprawnionych do tego obywateli; i nie zmieniają tego instrumenty demokracji bezpośredniej. Ich działanie traktowane jest jako wspomagające, wyjątkowe dla pośredniego sprawowania władzy przez reprezentantów narodu34.

Nb 28

Potwierdzeniem powyższego jest praktyka stosowania demokracji przedstawicielskiej. Poza bowiem kilkoma szwajcarskimi kantonami, w których wyborcy zbierają się na corocznych zgromadzeniach, Landsgemeinde i niektórych miast Nowej Anglii, gdzie odbywają się otwarte spotkania, w czasie których dyskutowane i przegłosowywane są poszczególne sprawy, współczesne demokracje są przedstawicielskimi35.

Nb 29

Przyczyną takiego stanu rzeczy jest przede wszystkim wielkość państw. Pod ową wielkością z jednej strony kryją się wielkie terytoria, a z drugiej zaś – wielkość populacji. Dodatkowo powyższe trzeba uzupełnić także zakresem podejmowanych spraw. Dzisiejsze funkcjonowanie państwa to tysiące decyzji w różnorakich kwestiach, w których demokracja bezpośrednia wymuszałaby podejmowanie decyzji, a tym samym zaangażowanie uprawnionych, z których można prorokować, iż zaledwie procent byłby w stanie opanować wszystkie zagadnienia wymagające podjęcia decyzji. Stąd z pewnym uproszczeniem, ale można stwierdzić, że demokracja przedstawicielska wyręcza obywatela z konieczności podejmowania decyzji dotyczących działania państwa; sprowadzając jego rolę do decydenta wyboru przedstawiciela. Z momentem wyboru wyborcy udzielają przedstawicielowi pełnomocnictwa do działania w konkretnym czasie – kadencji, po upływie której następuje swoiste rozliczenie. Kolejne wybory są bowiem mechanizmem weryfikacji działań pełnomocnika, w których albo uzyska on mandat, albo też wyborcy nie powierzą obowiązków z niego wynikających. Warto dodać, że współczesne demokracje przedstawicielskie realizują się na podstawie konkretnych mechanizmów, a podstawowym z nich są partie polityczne36.

Nb 30

Artykuł 4 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że „Władza zwierzchnia należy do Narodu”. Artykuł ten zawiera w sobie fundamentalna zasadę demokracji. Określa bowiem podmiot, któremu przysługuje władza najwyższa w państwie. Co istotne, władza ta jest niezależna w stosunkach zewnętrznych i pierwotna, prawnie nieograniczona oraz najwyższa w stosunkach wewnętrznych. Przez co suweren jest władny wytyczać modele postępowania dla wszystkich podmiotów poddanych jego władztwu we wszystkich dziedzinach życia. Dodatkowo treść postanowienia konstytucyjnego zwraca uwagę na kilka kwestii. Po pierwsze, ustrojodawca wskazał, że władza należy do Narodu, a nie pochodzi od Narodu, czym podkreślono niewyczerpowalność owej władzy w kolejnych aktach wyborczych. Po 
drugie, sam zwrot „Naród” jest ogólny i wręcz niedookreślony, co ma za zadanie podkreślić władzę suwerena, a nie kierować ją na twórców Konstytucji. Warto też zwrócić uwagę na fakt, że Naród w ujęciu art. 4 Konstytucji RP ma znaczenie polityczne, stąd jest traktowany jako wspólnota prawna wszystkich obywateli37.

Nb 31

Istnienie tej zasady przesądza o przyznaniu obywatelom trzech rodzajów uprawnień:

prawa do wybierania organów państwa,

prawa do wyrażania własnych opinii,

prawa do współdecydowania z organami państwowymi w procesie rządzenia38.

W praktyce zasada ta polega na tym, że:

wykorzystując instytucję referendum, suweren w procesie sprawowania władzy państwowej jest współdecydentem obok organów państwowych (art. 125 ust. 1–5 Konstytucji RP),

reprezentanci Narodu obligatoryjnie w swoich działaniach muszą kierować się dobrem całego Narodu (art. 104 ust. 1 Konstytucji RP),

determinuje ona istnienie konstrukcji i reguł ustrojowych39.

Nb 32

Zasada suwerenności nie jest tylko wzniosłym frazesem. Jest ona ciągle obecna w praktyce ustrojowej, a dodatkowo stanowi także podstawę rozstrzygnięć TK. Zasada ta stanowiła kluczową zasadę w sprawie zgodności przepisów traktatowych z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny uznał, „że nadrzędność Konstytucji w stosunku do całego porządku prawnego, w obszarze suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej, przejawia się w kilku płaszczyznach.

Po pierwsze, proces integracji europejskiej związany z przekazywaniem kompetencji w niektórych sprawach organom wspólnotowym (unijnym) ma oparcie w samej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mechanizm przystąpienia Rzeczypospolitej do Unii Europejskiej znajduje wyraźną podstawę prawną w regulacjach konstytucyjnych. Jego ważność i skuteczność uzależniona jest od spełnienia konstytucyjnych elementów procedury integracyjnej, w tym również – procedury przekazywania kompetencji.

Po drugie, nadrzędność Konstytucji znajduje potwierdzenie w konstytucyjnie określonym mechanizmie kontroli konstytucyjności Traktatu akcesyjnego oraz aktów stanowiących jego integralne składniki. Mechanizm ten został oparty na tych samych zasadach, na jakich Trybunał Konstytucyjny orzekać może o zgodności z Konstytucją ratyfikowanych umów międzynarodowych. W takiej sytuacji przedmiotem kontroli stają się także, jakkolwiek pośrednio, inne akty prawa pierwotnego Wspólnot i Unii Europejskiej stanowiące załączniki do Traktatu akcesyjnego.

Po trzecie, przepisy (normy) Konstytucji jako aktu nadrzędnego i stanowiącego wyraz suwerennej woli narodu nie mogą utracić mocy obowiązującej bądź ulec zmianie przez sam fakt powstania nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy określonymi przepisami (aktami wspólnotowymi a Konstytucją). W takiej sytuacji suwerenny polski ustrojodawca konstytucyjny zachowuje prawo samodzielnego zadecydowania o sposobie rozwiązania tej sprzeczności, w tym również o celowości ewentualnej zmiany samej Konstytucji RP. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w stosunku do prawa krajowego jest silnie eksponowana przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Taki stan rzeczy jest uzasadniany celami integracji europejskiej oraz potrzebami tworzenia wspólnej europejskiej przestrzeni prawnej. Zasada ta stanowi niewątpliwie wyraz dążeń do zagwarantowania jednolitego stosowania i egzekucji prawa europejskiego. Nie ona jednak – na zasadzie wyłączności – determinuje ostateczne decyzje podejmowane przez suwerenne państwa członkowskie w warunkach hipotetycznej kolizji pomiędzy wspólnotowym porządkiem prawnym a regulacją konstytucyjną. W polskim systemie prawnym decyzje tego typu winny być podejmowane zawsze z uwzględnieniem treści art. 8 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji pozostaje ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej”40.

Nb 33

W innym ze swych orzeczeń Trybunał powoływał się na zasadę suwerenności Narodu, rozstrzygając kwestie dotyczące immunitetu poselskiego i nietykalności poselskiej, w orzeczeniu z 28.1.1991 r. (K 13/90)41 wskazano, że „Zjawiska historyczne, które zrodziły immunitet, należą do przeszłości, jednakże istota tej instytucji pozostaje mało zmieniona. Powstanie immunitetu związane jest z powstaniem systemu przedstawicielskiego jako wyrazu suwerenności narodu. Ów związek immunitetu z instytucją reprezentacji pozwala umiejscowić immunitet parlamentarny jako przywilej posła i przedstawicielstwa jako całości. Interpretacja immunitetu, będącego przywilejem, może wywoływać konflikty, bowiem z jednej strony mamy tutaj do czynienia z demokracją (równość), z drugiej zaś z zasadą suwerenności narodu. Ów konflikt był od dawna postrzegany przez najwybitniejszych przedstawicieli nauki (Carré de Malberg, Duguit) jako powodujący możliwość rozbieżności interpretacyjnych, jednakże przeważała opinia, iż decydujący dla oceny istoty immunitetu parlamentarnego jest jego związek nie tylko z osobą, ale i z funkcją przedstawiciela (Barthelemy, Pierre, Erskine, May, Jellinek, Esmaine, z nowszych prac: Soulier L'inviolablité Parlementaire, tamże cyt. obszerna literatura przedmiotu; Kelsen, który uważał, że instytucja immunitetu jest przestarzała i nieskuteczna, należał do wyjątków). Dla oceny przepisów dot. immunitetu ważne więc będzie zawsze spojrzenie na nie przez pryzmat dwóch zasad: zasady równości wobec prawa i zasady stanowiska organu przedstawicielskiego. Zasadę immunitetu, jako zasadę wyjątkową, należałoby traktować ścieśniająco, pod warunkiem wszakże, iż nie chodziłoby o immunitet parlamentarny, różniący się od innego rodzaju immunitetów w sposób istotny. Jest on bowiem czymś więcej niż immunitetem jednostkowym, jest przywilejem, to prawda, ale zarówno osoby, jak i instytucji”.

Nb 34

Współcześnie zasada suwerenności realizowana jest głównie przez konkretne mechanizmy demokracji pośredniej, co łączy się z zasadą reprezentacji politycznej i instytucją mandatu przedstawicielskiego, zgodnie z art. 4 ust. 2 Konstytucji RP, w którym czytamy, że „Naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli”.

Nb 35

Treść powyższej regulacji w nauce jest poddawana krytyce, na co zwraca uwagę m.in. Z. Witkowski, pisząc, że to nie przedstawiciele sprawują władzę, a organy, to jest Sejm i Senat, do których uzyskali mandat. W związku z tym to nie przedstawiciele posiadają władztwo, a organy, do których zostali wybrani; przy czym formuła użyta w treści wskazanego przepisu sugeruje odwrotnie, a niewłaściwie jakoby to reprezentanci byli dzierżycielami wskazanych powyżej kompetencji władczych42.

Nb 36

Za M. Weberem wyróżnia się cztery typy reprezentacji:

stan, w którym konkretny reprezentant jest właścicielem swojej funkcji, ma to miejsce w przypadku dziedzicznych monarchów,

stan, w którym określony porządek ustrojowy jest reprezentowany przez jego członków, czego przykładem są zgromadzenia stanowe,

reprezentacja związana, która wiąże się z istnieniem mandatu imperatywnego,

reprezentacja wolna, w której reprezentantów nie łączą instrukcje wyborców.

Nb 37

Poza wskazanymi typami reprezentacji M. Weber wyróżnił także reprezentację interesów, do której zaliczał reprezentantów kategorii zawodowych43.

Nb 38

Przytoczone typy reprezentacji zostały wskazane na podstawie ewolucji, jaka dokonywała się w obrębie reprezentacji politycznej. Swoją genezą reprezentacja odwołuje się do klasycznej koncepcji J.J. Rousseau, w której władza narodu miała być wykonywana bezpośrednio, samodzielnie przez wszystkich obywateli. Dlatego też władza ta nie mogła być wykonywana przez reprezentantów, bo stanowiłoby to destrukcję narodu. Z czasem, o czym była mowa z racji omawiania zasady suwerenności, Rousseau dopuścił przedstawicieli, niemniej jednak na specjalnych zasadach. W opozycji do koncepcji J.J. Rousseau E. Burke, E. Sieyes i J.S. Mill zbudowali i rozwijali koncepcję przedstawicielstwa. Jej istotą było oparcie się na tezie, że naród nie sprawuje swojej władzy sam bezpośrednio, a za pomocą deputowanych w organach przedstawicielskich. Natomiast wolę deputatów przypisuje się całemu narodowi. W rezultacie działania prawodawcze organów przedstawicielskich były przypisywane całemu narodowi, a parlament określano jako „organ władzy narodu”, co wskazuje na fakt, że przypisywano mu władzę znacznie szerszą niż tylko tę, którą posiadały inne organy państwowe44.

Nb 39

M. Granat wskazuje, że współczesna koncepcja przedstawicielstwa nie jest wolna od wad, a co ważne wady te wynikają z samych jej założeń, stąd ich wyeliminowanie jest trudne. Do podstawowych z nich autor ten zalicza to, że przedstawiciele po uzyskaniu mandatu, pozostając samodzielni w swoich decyzjach, a także poza jakąkolwiek ich kontrolą ze strony swoich wyborców, co za tym idzie, wyborcy nie mają mechanizmów usunięcia przedstawiciela, który nie spełniałby oczekiwań wyborców. Realnym sprawdzianem dla spełniania bądź nie oczekiwań wyborców są dopiero kolejne wybory. Nie można także zapominać, że koncepcja przedstawicielstwa opiera się na fikcjach prawnych. Posługujemy się bowiem już dość powszechnie używanym zwrotem o „przypisywaniu woli”, a trzeba pamiętać, że nie chodzi o metaforę, a o konkretną konstrukcję prawną, dzięki której jako naród możemy wyrażać wolę i tworzyć przedstawicielstwo. Co więcej, wraz z rozwojem koncepcji reprezentacji pojawił się nowy twór – partie polityczne, które na stałe wpisały się do teorii reprezentacji, gdyż współcześnie już chyba nikt nie wyobraża sobie funkcjonowania demokracji przedstawicielstwa bez nich45.

Nb 40

Należy przy tym pamiętać, że wyprowadzenie zasady reprezentacji przed zasadę bezpośredniego wykonywania władzy przez naród nie eliminuje tej drugiej, a jedynie czyni ją uzupełniającą w stosunku do pierwszej z nich46.

§ 3. Pluralizm polityczny i partie polityczne

Nb 41

Zasada pluralizmu została zawarta w art. 11 Konstytucji RP stanowiącym, że „Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”. Zasada ta pozostaje w ścisłym związku z zasadą reprezentacji politycznej, a ich związek przejawia się z jednej strony w konstytuowaniu demokratycznego państwa prawnego, a z drugiej zaś – w aprobacie dla stanu, w którym wszyscy obywatele mają stosunkowo szeroką możliwość wyrażania swoich poglądów i postulatów w życiu politycznym. Istota pluralizmu politycznego w praktyce sprowadza się do tego, że w dziedzinie polityki funkcjonuje wiele różniących się od siebie, a czasami wręcz przeciwstawnych bytów wpływających na kształtowanie polityki państwa. Zwyczajowo zasadę tę łączy akceptacja dla modelu wielopartyjnego, ale co istotne, w doktrynie można znaleźć poglądy mówiące o tym, że w teorii istnienie tej zasady nie przesądza o konieczności istnienia w państwie partii politycznych, jednak w praktyce akurat ten pogląd jest trudny do obrony, gdyż współcześnie powszechnie uznaje się, że właściwie nie jest możliwe funkcjonowanie państw demokratycznych bez partii politycznych47. Jednak, co ważne, z pełnym przekonaniem należy podkreślić fakt, że zasada pluralizmu politycznego wyklucza jakąkolwiek monopartyjność. Z założenia bowiem pluralizm odnosi się do wielości, a wielość tę nie sposób pogodzić z tym, że jedna partia uzurpuje sobie prawo do wyrażania zdania i postulatów całego społeczeństwa48.

Nb 42

Na podstawie powyższego w nauce wyróżnia się dwojakie rozumienie pluralizmu politycznego. Węższe wywodzi się z ujęcia prawnokonstytucyjnego obejmującego swoją treścią partie polityczne. Z kolei w znaczeniu szerszym pluralizm polityczny odnosi się nie tylko do partii politycznych, lecz także do wszelkich dobrowolnych form oddziaływania, za pomocą których obywatele artykułują swoją wolę, ale co istotne, bez pretendowania do odziaływania na politykę państwa. Stąd będą się do nich zaliczać różnego rodzaju związki, stowarzyszenia, fundacje, które choć nie będą bezpośrednio oddziaływać na samą politykę państwa, to będą mieć na nią pośredni wpływ, tworząc otoczenie systemu politycznego49.

Nb 43

W aspekcie organizacyjnym zasada ta opiera się na trzech podstawowych założeniach. Po pierwsze, każdy z obywateli funkcjonuje w kilku różnych układach społecznych. Układy te opierają się na środowisku, w jakim przebywa. Stąd będzie to układ pracowniczy, terytorialny, a w końcu także i polityczny i w każdym z nich jednostka ma określone interesy i dążenia, które winien realizować za pomocą określonych dostępnych jej narzędzi. Po drugie, z zasady występujące interesy i dążenia mają różny charakter, nierzadko przeciwstawny, dlatego też równolegle powinny być formułowane konkurencyjne względem siebie programy służące do ich realizacji. W ten sposób społeczeństwo obywatelskie działa w różnego rodzaju organizacjach, które przyczyniają się do realizacji poszczególnych interesów obywatelskich, pracowniczych czy mieszkańców. Po trzecie, pluralizm funkcjonowania różnych podmiotów i interesów zmusza do podejmowania decyzji w drodze kompromisu polegającego na realizacji woli większości przy uwzględnieniu zdania mniejszości50.

Nb 44

W prawie konstytucyjnym jako zasada ustrojowa pluralizm polityczny sprowadza się do:

uznania równości partii,

uznania wielości partii oraz

określenia demokratycznej roli partii politycznej.

W praktyce zasada ta przesądza więc o istnieniu systemu wielopartyjnego, w którym partie odznaczają się określoną jakością, co bezpośrednio łączy się z funkcjonowaniem zakazu istnienia partii o cechach niedemokratycznych w programie i metodach swojego działania (art. 13 Konstytucji RP)51.

Nb 45

Równość partii opiera się na nakazie jednakowego traktowania partii przez prawo. W związku z powyższym żadna z partii nie może mieć pozycji uprzywilejowanej w stosunku do pozostałych partii ani też żadna z partii nie może być dyskryminowana. Niemniej jednak nie oznacza to, że znaczenie wszystkich partii w państwie jest identyczne. Istotne jest, by odróżnić dwie podstawowe kwestie, z jednej strony równe traktowanie partii przez prawo, a z drugiej – ich znaczenie w państwie, a co za tym idzie, formalne traktowanie przez organy państwowe. Wynika to z faktu, że poszczególne partie cieszą się różnym poparciem społecznym, co bezpośrednio łączy się z liczbą uzyskanych przez nie mandatów w wyborach, z czym z kolei wiąże się różny wpływ na politykę państwa, ale też np. różna ilość dotacji podmiotowej, której wysokość jest proporcjonalna do liczby uzyskanych mandatów, z kolei subwencja statutowa jest proporcjonalna do liczby ważnie oddanych głosów na okręgowe listy kandydatów na posłów. W związku z tym owa równość dotyczy równości materialnej. Natomiast w aspekcie formalnym partie nie są równo traktowane, gdyż równość w tym przypadku oznaczałaby faktyczną dyskryminację partii mającej większe poparcie społeczne, np. w przypadku przyznawanych dotacji czy subwencji. W tym zakresie kluczowy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27.5.2003 r. (K 11/03)52, w którym dopuścił on różnicowanie statusu partii, w tym statusu ich struktur parlamentarnych i parlamentarzystów, w zależności od poparcia społecznego uzyskanego przez daną partię w wyborach53.

Nb 46

Kolejnym przymiotem związanym z pluralizmem politycznym jest uznanie wielości partii politycznych. W nauce wskazuje się, że owa wielość jest równoznaczna z uznaniem zakazu monopartyjności, ale co ciekawe, nie oznacza to, że nie może działać system jednopartyjny. Taka sytuacja będzie miała bowiem miejsce, gdy w drodze aktu wyborczego elektorat powierzy jednej partii władzę – wtedy w systemie wielopartyjnym będą sprawowane faktyczne rządy jednej partii. Natomiast ważne jest, że niezależnie od sprawowanych rządów przez jedną partię inne będą mogły swobodnie powstawać i działać. Oczywiście w praktyce ich znaczenie w życiu politycznym będzie znikome, ale to nie znaczy, że sytuacja ta się nie zmieni na ich korzyść w kolejnych wyborach. Pluralizm zakłada bowiem swoistą rotację ugrupowań, które walcząc o poparcie wyborców, zmuszone są formułować alternatywę personalną i programową54.

Nb 47

Kolejnym elementem pluralizmu politycznego jest określenie demokratycznej roli partii politycznej. W rodzimym systemie owa rola opiera się na konkretnych, wskazanych przez ustawodawcę zasadach. Wśród nich znajduje się zagwarantowanie jawności struktur partyjnych, powoływanie poszczególnych organów partyjnych w drodze wyborów (w tym sposób wyboru władz, zakres poszczególnych kompetencji liderów, obecność we władzach kolegialnych członków niepochodzących z wyboru, możliwość relegowania z partii bądź ograniczenia praw członków przez władze), a finalnie podejmowanie uchwał większością głosów. Wewnętrzny sposób działania partii często rzutuje na zewnętrzną sferę jej działania i w przypadku braku realizacji owych zasad jest brany pod uwagę w sprawie orzekania o zgodności z Konstytucją działalności partii. W tym miejscu warto przywołać badania Ł. Tomczaka, który zauważa, że przy uznaniu wewnętrznej demokratyczności partii pomocny jest statut, przy czym nie jest to jedyny wyznacznik działalności partii, gdyż na te statutowe regulacje dodatkowo wpływ mają także praktyka, przyjęte zwyczaje oraz zachowania, dotyczące np.: sposobu wyboru władz, zakresu kompetencji liderów, obecności we władzach kolegialnych członków niepochodzących z wyboru, możliwości usunięcia z partii czy ograniczenia praw członków przez władze55.

Nb 48

Co ważne, ustrojodawca, chcąc wzmocnić znaczenie owej demokratycznej roli partii, wprowadził do Konstytucji RP art. 13, w którym zostały zawarte ograniczenia dla zasady pluralizmu politycznego. Czytamy w nim, że „Zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa”. Wprowadzenie tego unormowania do ustawy zasadniczej wynika z doświadczeń historii, która naznaczona została monopolem jednej partii ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym niedemokratycznymi strukturami organizacyjnymi, metodami działania i ideologią. Konstytucyjny zakaz został oparty na trzech filarach. Pierwszy dotyczy metod działania partii bądź organizacji, co obejmuje ugrupowania, które odwołują się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu. Drugi z filarów dotyczy programów tych ugrupowań, w których dopuszczają one bądź zakładają nienawiść rasową i narodową lub stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa. Trzeci zaś dotyczy utajnienia struktur lub członkostwa. Uprawnionym do orzekania w zakresie delegalizacji partii politycznych jest Trybunał Konstytucyjny56.

Nb 49

Powyższe pozwala więc stwierdzić, że kluczowe dla istnienia pluralizmu politycznego w państwie jest występowanie partii politycznych. Innymi słowy, demokracje przedstawicielskie realizują się na podstawie konkretnych mechanizmów, a podstawowym z nich są właśnie partie polityczne57. Z pełnym przekonaniem można więc stwierdzić, że obecnie partie odgrywają „istotną rolę w ustroju demokratycznym, rozumianym jako ograniczenie władzy większości przez godność człowieka i jego prawa. Bez partii nie byłby możliwy pluralizm polityczny, jedna z «podstawowych zasad prawnoustrojowych współczesnego państwa demokratycznego», powiązana aksjologicznie i funkcjonalnie zarówno z zasadą suwerenności narodu, jak i przedstawicielstwa, a także z zasadami podziału władzy i demokratycznego państwa prawnego”58.

Nb 50

Ta „niemoc” uzasadniana jest praktyką działania współczesnych demokracji. Obecność bowiem partii w państwach demokratycznych po pierwsze, redukuje koszty związane z tworzeniem i uchwalaniem prawa, w tym tych podstawowych aktów działania państwa – ustaw. Po drugie, zwiększa zdolność władzy ustawodawczej do ewentualnego pociągania do odpowiedzialności władzę wykonawczą. Po trzecie, partie co do zasady efektywniej niż poszczególni kandydaci mogą wykorzystywać środki finansowe służące do np. informowania i mobilizowania wyborców w celu poparcia określonej kwestii czy poparcia dla kandydatów partyjnych tak, by wygrać w wyborach. Po czwarte, partie zapewniają swoistą stabilizację ustawodawczą gwarantującą jednolity kierunek polityki i ustawodawstwa państwa59.

Nb 51

Taki stan rzeczy sprawia, że obecnie już nawet nie wyobrażamy sobie funkcjonowania bez partii politycznych. Przy czym trzeba wiedzieć, że budowa frakcji politycznych rozpoczęła się w Stanach Zjednoczonych w latach 80. XVIII w. – wkrótce po utworzeniu pierwszych nowoczesnych zgromadzeń. Natomiast w Europie – we Francji w pierwszym roku rewolucji francuskiej, z kolei w Wielkiej Brytanii za sprawą walki torysów i wigów. Owe frakcje rosły w siłę na skutek dwóch powiązanych ze sobą czynników, a mianowicie stabilizacji współpracy przedstawicieli politycznych i wzrostu poparcia społecznego. Zresztą do tej pory czynniki te są ze sobą ściśle powiązane. Wraz ze wzrostem poparcia i powiększania się elektoratu frakcje przekształciły się w konkurujące ze sobą, jak pisze C. Boix, „coraz bardziej spójne maszyny”, których siła stała się ogromna. Z jednej bowiem strony mają one możliwość dyscyplinowania swoich członków, odpowiednio jednocząc się na korzyść rządu lub przeciwko niemu, a z drugiej, mają ogromny wpływ na elektorat.

W typowym dzisiejszym kształcie partie polityczne powstały w Ameryce na przełomie lat 20. i 30. XIX w. W Europie pierwsze zjednoczone partie liberalne (lub radykalne) powstały w Belgii i Szwajcarii pod koniec lat 40. XIX w. Z kolei w Wielkiej Brytanii liberałowie ostatecznie zjednoczyli się w partię w latach 50. XIX w. Zresztą do lat 80. XIX w. zarówno oni, jak i konserwatyści zdołali wykształcić się jako jednolite organizacje narodowe o stabilnym trzonie ideowym. W międzyczasie na kontynencie kształtowały się inne ugrupowania, stąd już w trzeciej dekadzie XIX w. poza liberałami i konserwatystami funkcjonowały także partie katolickie i socjaldemokratyczne. Z perspektywy czasu można stwierdzić, że do wybuchu I wojny światowej we wszystkich demokracjach przedstawicielskich w Europie funkcjonowały partie polityczne, a co za tym idzie, w poszczególnych państwach toczyła się ich walka polityczna o wpływy60.

Nb 52

W Polsce podstawowym przepisem w zakresie regulacji partii politycznych jest art. 11 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że „Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”. Powyższą definicję partii uzupełnia art. 1 ustawy z 27.6.1997 r. o partiach politycznych61, w którym czytamy, że „1. Partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. 2. Partia polityczna może korzystać z praw wynikających z ustaw po uzyskaniu wpisu do ewidencji partii politycznych”.

Nb 53

Powyższe przepisy zawierają w swojej treści najważniejsze elementy definicji partii politycznej. W poszczególnych systemach prawnych powstanie partii politycznych jest możliwe na podstawie kilku wariantów. Wybór danego z nich zależy w głównej mierze od obowiązującej formy państwa i koncepcji dopuszczania partii politycznych do „walki o władzę”. Zgodnie z powyższym istnieją trzy podstawowe sposoby powstania partii politycznych.

Nb 54

Pierwszym z nich jest tryb administracyjny. Jego istotą jest reglamentacja przez państwo funkcjonowania partii politycznych, która sprowadza się do tego, że powstanie i działanie partii warunkowane jest pozwoleniem ze strony państwa. Pozwolenie to przybiera formę decyzji naczelnego organu administracji państwowej, który w praktyce jest organem politycznym podporządkowanym partii lub koalicji rządzącej. Organ ten sprawuje nadzór nad działalnością partii na zasadach zbliżonych do nadzoru nad stowarzyszeniami. W związku z tym naruszenie zasad działania skutkuje zastosowaniem środków nadzorczych. Warto zauważyć, że w trybie tym partie nie są w stanie wykonywać swoich normalnych funkcji, gdyż uprawnienia organów nadzorczych są zbyt daleko idące. W rezultacie czego partie nie mają swobody powstania jak i późniejszego działania, przez co trybu tego nie można ująć w ramy pluralizmu politycznego. Przykładem zastosowania tego rodzaju trybu były rozwiązania występujące w rosyjskiej ustawie o stowarzyszeniach, których istotą było to, że warunkiem sine qua non powstania partii była decyzja administracyjna ministra sprawiedliwości62.

Nb 55

Drugim z trybów jest tryb nazywany koncesyjnym. W trybie tym rejestracja partii wymaga uprzedniej zgody organu publicznego. Z kolei owa zgoda jest zależna od ocennego spełnienia, zwykle niedookreślonych, kryteriów administracyjnych. W efekcie czego należy uznać, że udzielenie koncesji zależy od swobodnej, uznaniowej decyzji organu koncesyjnego, od której na dodatek nie ma środka zaskarżenia. Co do zasady współczesna doktryna prawa konstytucyjnego uznaje ten tryb za niedemokratyczny i naruszający zasadę wolności zrzeszania się partii politycznych. Jednak warto zauważyć, że tryb ten jest akceptowalny w sytuacjach wyjątkowych, jakie mają miejsce, np. w czasie wojny (np. w Czechosłowacji w 1938 r. czy Niemczech lub Austrii po 1945 r.). W praktyce w państwach postkomunistycznych po 1989 r. stosowanie tego trybu nie było zasadne ani potrzebne63.

Nb 56

Ostatnim z omawianych trybów powstania partii jest tryb rejestracyjny (ewidencyjny). Jego istotą jest uznanie pełnej swobody tworzenia oraz działania partii politycznych, charakterystycznej dla państw demokratycznych. W tym trybie powstanie partii jest następstwem wpisania do ewidencji partii politycznych, która warunkowana jest spełnieniem konkretnych warunków formalnoprawnych. Co do zasady wpis do ewidencji uzyskuje albo już fizycznie działająca struktura, albo w zaawansowanym stopniu organizująca się, która ma przyjęty przez członków zrzeszenia statut, a także obsadzone stanowiska w jej organach wewnętrznych. W założeniu ustawodawca przyjął więc koncepcję, że partia polityczna jako dobrowolne zrzeszenie obywateli jest faktycznie istniejącym, realnym bytem społecznym. W związku z tym, gdy nie ma zrzeszenia, nie ma też organizacji. Natomiast nie oznacza to, że istnienie zrzeszenia i jego organizacja są automatycznie równoznaczne z uzyskaniem wpisu. Wpisu w tym zakresie dokonuje Sąd Okręgowy w Warszawie, który podejmuje decyzję o wpisie na podstawie zgłoszenia, po zbadaniu jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzja sądu w zakresie wpisu partii nie jest zatem uzależniona od samodzielnego uznania sądu, a jest ściśle związana z wypełnieniem przez dane zrzeszenie, ubiegające się o wpis, konkretnych warunków formalnych (art. 12 PartieU)64.

Nb 57

Zgłoszenia do ewidencji dokonują trzy osoby spośród osób wchodzących w skład organów uprawnionych w statucie do reprezentowania partii na zewnątrz (art. 11 ust. 6 PartieU).

Nb 58

Zgłoszenie powinno zawierać:

nazwę,

skrót nazwy,

określenie adresu siedziby partii politycznej,

imiona, nazwiska i adresy osób wchodzących w skład organów uprawnionych w statucie do reprezentowania partii na zewnątrz oraz do zaciągania zobowiązań majątkowych.

Do zgłoszenia należy załączyć:

statut partii politycznej,

wykaz zawierający imiona, nazwiska, adresy zamieszkania, numery ewidencyjne PESEL i własnoręczne podpisy popierających zgłoszenie co najmniej 1000 obywateli polskich, którzy ukończyli 18 lat i mają pełną zdolność do czynności prawnych, a można także załączyć wzorzec symbolu graficznego partii politycznej (art. 11 ust. 1–6 PartieU).

Nb 59

W statucie partii określa się jej zasady działania oraz strukturę organizacyjną. Przy czym niektóre z elementów obligatoryjnie muszą się w nim znaleźć, takie jak:

nazwa, skrót nazwy i siedziba partii,

sposób nabywania i utraty członkostwa,

prawa i obowiązki członków,

organy partii, w tym organy reprezentujące partię na zewnątrz oraz uprawnione do zaciągania zobowiązań majątkowych, ich kompetencje oraz czas trwania ich kadencji,

tryb dokonywania wyboru organów partii i uzupełniania składów tych organów,

sposób zaciągania zobowiązań majątkowych, uzyskiwania środków finansowych oraz tryb sporządzania i zatwierdzania informacji o działalności finansowej partii,

zasady tworzenia i znoszenia terenowych jednostek organizacyjnych partii,

zasady dokonywania zmian statutu,

sposób rozwiązania się partii oraz tryb połączenia z inną partią lub innymi partiami (art. 9 ust. 1 pkt 1–9 PartieU).

Nb 60

Warto uzupełnić, że w praktyce statuty partii politycznych nie zawierają zbyt szczegółowych regulacji dotyczących instytucji członkostwa. Co do zasady powtarzają w tej kwestii postanowienia ustawowe i konstytucyjne. W większości ugrupowań statuty te są podobne do siebie, jednak nie wszystkie partie preferują członkostwo otwarte. Niekiedy partie polityczne wymagają bowiem spełnienia dodatkowych wymogów dla swoich przyszłych członków65. Organem uprawnionym do uchwalenia statutu jest zgromadzenie ogólne członków partii lub zgromadzenie ich demokratycznie wybranych przedstawicieli (art. 9 ust. 2 PartieU).

Nb 61

Co istotne, ustawodawca przewidział tryb uzupełnienia ewentualnych braków zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 13 PartieU, jeżeli w zgłoszeniu partii pominięto kwestię sposobu nabywania i utraty członkostwa; praw i obowiązków członków; organów partii, w tym organów reprezentujących partię na zewnątrz oraz uprawnionych do zaciągania zobowiązań majątkowych, ich kompetencji oraz czas trwania ich kadencji; trybu dokonywania wyboru organów partii i uzupełniania składów tych organów; czy sposobu zaciągania zobowiązań majątkowych, uzyskiwania środków finansowych oraz trybu sporządzania i zatwierdzania informacji o działalności finansowej partii, w takim przypadku sąd jest obowiązany wezwać zgłaszających do usunięcia stwierdzonych wad w wyznaczonym przez siebie terminie, ale nie dłuższym niż 3 miesiące. Nieuzupełnienie braków w wyznaczonym przez sąd terminie skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wpisu partii politycznej do ewidencji. Postanowienie to może być zaskarżone w terminie 14 dni od jego doręczenia lub ogłoszenia na posiedzeniu jawnym (art. 13 ust. 1–3 PartieU).

Nb 62

W czasie weryfikacji zgłoszenia mogą wystąpić wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP celów lub zasad działania partii politycznej, określonych w statucie zgodnie z art. 9 ust. 1 PartieU. W takiej sytuacji sąd postanawia o zawieszeniu postępowania i występuje do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem w sprawie zgodności statutu z Konstytucją RP. Skierowanie pytania w tym zakresie jest niezaskarżalne. Oprócz pytania prawnego badanie celów lub działalności partii politycznych z Konstytucją jest możliwe również na wniosek uprawnionych podmiotów, tj. podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP; w przypadku natomiast podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 2–5, w sytuacji wykazania istnienia związku pomiędzy zarzutem niekonstytucyjności celów programowych partii politycznej a zakresem działania wskazanych podmiotów. Co istotne, wniosek w przedmiotowym zakresie, poza klasycznymi elementami pisma procesowego, musi także zawierać wskazanie statutu lub całości bądź części programu, w oparciu o który wnioskodawca formułuje zarzuty. Tryb postępowania jest analogiczny jak w przypadku badania hierarchicznej kontroli norm. Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga o ocenie konstytucyjności w pełnym składzie. W przypadku oceny działalności partii politycznej z Konstytucją wniosek powinien zostać uzupełniony opisem działalności partii, która w ocenie wnioskodawcy budzi wątpliwości konstytucyjne. Wnioski w sprawie zgodności z Konstytucją działalności partii politycznych Trybunał rozpoznaje, stosując odpowiednio przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego. Rozstrzygając w sprawie zgodności z Konstytucją działalności partii politycznych, ciężar udowodnienia niezgodności z Konstytucją spoczywa na wnioskodawcy, który, udowadniając swoje stanowisko, winien przedstawić lub zgłosić dowody wskazujące na przedmiotową niezgodność. Partię przed TK reprezentuje organ statutowy, a w przypadku gdy nie można stwierdzić, kto jest osobą upoważnioną do reprezentowania partii lub gdy nie można z nią nawiązać kontaktu albo gdy nastąpiła zmiana osoby upoważnionej po wpłynięciu wniosku do Trybunału, Trybunał uznaje za osobę upoważnioną osobę faktycznie kierującą partią. W przedmiotowym postępowaniu Trybunał może też zlecić Prokuratorowi Generalnemu, w celu zebrania i utrwalenia dowodów, przeprowadzenie śledztwa w sprawie zgodności działalności partii politycznej z Konstytucją. Ważne jest, że w sprawach dotyczących badania celów i działalności partii politycznych z Konstytucją przyjmuje się domniemanie konstytucyjności wzmocnione działaniem zasady legalizmu66.

Nb 63

Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją RP statutu lub jego części skutkuje odmową sądu wpisu partii do ewidencji. Postanowienie w tym zakresie nie podlega zaskarżeniu (art. 14 ust. 1–4 PartieU).

Nb 64

Z kolei pozytywne rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego uprawnia sąd do podjęcia dalszego procedowania rejestracji. Z momentem rejestracji partia nabywa osobowość prawną. Jak już zostało wskazane powyżej, jedynym organem właściwym w zakresie wspomnianego wpisu jest Sąd Okręgowy w Warszawie. Ewidencja ma charakter jawny, a jej dane (z wyjątkiem adresów zamieszkania osób fizycznych uwidocznionych w tej ewidencji) udostępniane są w Biuletynie Informacji Publicznej67.

Nb 65

Warto zauważyć, że uzyskanie wpisu do ewidencji partii politycznych, a tym samym osobowości prawnej przez partię nie jest równoznaczne z fizycznym uzyskaniem poparcia społecznego dla partii. Uzyskanie owego poparcia jest zabiegiem bardzo trudnym, szczególnie dla nowych partii dopiero wchodzących na rynek polityczny. W tym zakresie trafne uwagi formułuje Ł. Wielgosz, pisząc, że skuteczne ubieganie się o władzę przez partie wiąże się z koniecznością pokonania przez nie wielu procedur, których spełnienie wymaga znacznego zaangażowania, a dodatkowo którym nie do końca można przypisać miano fair play. Pierwszą z nich jest sama procedura rejestracji list wyborczych, gdyż dla wielu, szczególnie małych, partii jest to organizacyjnie na tyle trudne do wykonania wyzwanie, że na poziomie ogólnokrajowym zostaje zarejestrowana tylko część ze wszystkich zarejestrowanych partii. Drugim z problemów, z którymi mierzą się szczególnie nowe partie, jest kwestia ich finansowania. Dla nikogo nie jest bowiem tajemnicą, że współcześnie skuteczne prowadzenie kampanii wyborczej uzależnione jest od zasobów pieniężnych posiadanych przez partie. „Nowe” partie siłą rzeczy w zderzeniu ze „starymi” partiami, cieszącymi się już określonym poparciem społecznym, znajdują się na pozycji niższej, którą dodatkowo może pogłębić system finansowania z budżetu państwa tych partii, które przekroczyły określony ustawowo pułap wyborczy. W takim bowiem systemie faworyzowane są partie już cieszące się poparciem, co bezpośrednio przekłada się na dyskryminację nowych inicjatyw politycznych.

Kolejną równie istotną kwestią jest sprawa braku pełnej transparentności rynku partii politycznych. A mianowicie, co do zasady wyborcy bowiem nie dysponują pełną informacją na temat działalności organizacji politycznych. W związku z czym wyborca nie ma informacji o procesach decyzyjnych zachodzących wewnątrz partii, a nawet jeśli je otrzymuje, to nie jest to informacja pełna. Proces decyzyjny w partiach politycznych często jest niejasny, a informacje w tej materii ma wąskie kierownictwo partii68.

Nb 66

Taki stan rzeczy przekłada się z kolei na brak zaufania opinii publicznej wobec partii politycznych, bowiem z badań przeprowadzonych w 2022 r. wynika, że jedynie 18% respondentów odpowiedziało, iż ma zaufanie do partii politycznych69.

1 W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 143.

2 M. Giżyńska, Demokracja a udział w głosowaniu, [w:] J. Juchniewicz, M. Dąbrowski, Problemy konstytucyjne, Olsztyn 2015, s. 105.

3 W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa, s. 142.

4 Szerzej: A. Antoszewski, Normatywne i empiryczne teorie demokracji, Politeja 2015, Nr 4, s. 119–130; R. Dahl, O demokracji, przeł. M. Król, Kraków 2000, s. 46–59.

5 H. Izdebski, Doktryny polityczno-prawne, Warszawa 2010, s. 129–146.

6 G. Kryszeń, Formy państwa, [w:] G. Kryszeń (red.), Wprowadzenie do nauk o państwie i prawie, Białystok 2004, s. 65–67.

7 A. Jamróz, Demokracja współczesna. Wprowadzenie, Białystok 1993, s. 30 i n.

8 P. Winczorek, Nauka o państwie, Warszawa 2005, s. 204–208.

9 A. Heywood, Politologia, Warszawa 2006, s. 24.

10 B. Michalak, A. Sokala, Leksykon prawa wyborczego i systemów wyborczych, Warszawa 2010, s. 114.

11 TK argumentuje, że sam wybór przedstawicieli jest w istocie jednym ze sposobów sprawowania władzy bezpośrednio przez Naród. Zob. wyr. TK z 20.7.2011 r., K 9/11, OTK-A 2011, Nr 6, poz. 61.

12 Wyr. TK z 31.5.2004 r., K 15/04, OTK-A 2004, Nr 5, poz. 47.

13 Zob. A. Kisielewicz, J. Zbieranek, Komentarz do art. 12 Kodeksu wyborczego, [w:] W. Czaplicki, B. Dauter, S.J. Jaworski, F. Rymarz, A. Kisielewicz, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz, Lex 2018.

14 Np. V i VI w. p.n.e. w Atenach. Pamiętać jednak należy, że ówczesne zgromadzenia ludowe składały się z dorosłych wolnych mężczyzn.

15 Zob. szerz. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2017, s. 255–258; A. Krasnowolski, Referendum jako instytucja demokracji bezpośredniej w państwach europejskich, Opracowania tematyczne OT-643, Warszawa 2016.

16 T.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 574 ze zm.

17 T.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1317 ze zm.

18 Np. art. 90 ust. 3 Konstytucji RP.

19 Zob. art. 235 ust. 6 Konstytucji RP.

20 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 267.

21 A. Bień-Kacała, [w:] Z. Witkowski, A. Bień-Kacała (red.), Prawo konstytucyjne, Toruń 2015, s. 261.

22 P. Chybalski, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243, Warszawa 2016, Legalis.

23 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, Legalis [dostęp: 14.2.2024 r.].

24 Suwerenność, https://pl.wikipedia.org/wiki/Suwerenno%C5%9B%C4%87 [dostęp: 31.12.2024 r.].

25 M. Granat, Prawo konstytucyjne, Pytania i odpowiedzi, Warszawa 2021, s. 101–102.

26 I. Rusinowa, Geneza Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej, Warszawa 1974, s. 43–44.

27 L. Koba, R. Zydel, Dzieje, charakter i treść praw człowieka, [w:] L. Koba, W. Wacławczyk (red.), Prawa człowieka. Wybrane zagadnienia i problemy, Warszawa 2009, s. 13.

28 M. Augustyniak, Realizacja volonté générale w systemie demokracji przedstawicielskiej – perspektywa rozważań Raymonda Carré de Malberga, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2020, Nr 4 (56), s. 331.

29 M. Granat, Zasada suwerenności Narodu, [w:] W. Skrzydło (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2010, s. 114.

30 M. Augustyniak, Realizacja volonté générale w systemie demokracji przedstawicielskiej, s. 331.

31 M. Granat, Zasada suwerenności narodu, [w:] W. Skrzydło (red.), Polskie prawo konstytucyjne, s. 114–115.

32 Konstytucja Stanów Zjednoczonych Ameryki, tłumaczenie i wstęp A. Pułło, Warszawa 2002, s. 39.

33 Konstytucja Stanów Zjednoczonych Ameryki uchwalona 17.9.1787 r. (weszła w życie w 1789 r.). Tłum. A. Pułło, Warszawa 2002.

34 M. Granat, Zasada suwerenności narodu, [w:] W. Skrzydło (red.), Polskie prawo konstytucyjne, s. 114–115.

35 C. Boix, The Emergence of Parties and Party Systems, https://www.princeton.edu/~cboix/emergence%20of%20party%20systems.pdf [dostęp: 20.3.2025 r.].

36 Ibidem.

37 Z. Witkowski, Wybrane zasady ustroju Rzeczypospolitej, [w:] Z. Witkowski (red.), Prawo konstytucyjne, Toruń 2009, s. 64–65.

38 I. Grądzka, Zasada suwerenności narodu, [w:] D. Dudek (red.), Zasady ustroju III RP, Warszawa 2009, s. 192.

39 Z. Witkowski, Wybrane zasady, s. 64–65.

40 Wyr. TK z 11.5.2005 r., K 18/04, OTK-A 2005, Nr 5, poz. 49.

41 OTK 1991, poz. 3.

42 Z. Witkowski, Wybrane zasady, s. 64–65.

43 M. Granat, Zasada reprezentacji politycznej, [w:] W. Skrzydło (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2005.

44 M. Granat, Prawo konstytucyjne, s. 121–122.

45 Ibidem, s. 123.

46 Z. Witkowski, Wybrane zasady, s. 77.

47 Na ten temat patrz szerzej, W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2000, s. 23.

48 A. Wielomski, P. Bała, Wstęp do nauki o państwie, prawie i polityce, Warszawa 2011, s. 104.

49 M. Chmaj, Komentarz do Konstytucji RP. Art. 11, 13, Warszawa 2019, s. 68–69.

50 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2023, s. 82–83.

51 M. Granat, Prawo konstytucyjne, s. 124.

52 OTK-A 2003, Nr 5, poz. 43.

53 W. Sokolewicz, M. Zubik, Art. 11, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 377.

54 M. Chmaj, Komentarz do Konstytucji RP. Art. 11, 13, s. 71–72.

55 Ł. Tomczak, Czy polskie partie są demokratyczne?, Athenaeum. Polskie Studia Politologiczne 2015, vol. 47, s. 85–86.

56 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 22–23.

57 C. Boix, The Emergence of Parties and Party Systems, https://www.princeton.edu/~cboix/emergence%20of%20party%20systems.pdf [dostęp: 31.12.2024 r.].

58 R. Piotrowski, Demokracja a finansowanie partii politycznych w świetle Konstytucji RP, https://www.journals.umcs.pl/sil/article/viewFile/38/36, s. 279 [dostęp: 31.12.2024 r.].

59 C. Boix, The Emergence of Parties and Party Systems, https://www.princeton.edu/~cboix/emergence%20of%20party%20systems.pdf, s. 499–500 [dostęp: 31.12.2024 r.].

60 Ibidem.

61 T.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1215.

62 S. Patyra, Podstawowe zasady ustroju w Konstytucji, [w:] S. Patyra, Konstytucyjny system organów państwowych, Lublin 2009, s. 45.

63 M. Chmaj, Komentarz do Konstytucji RP. Art. 11, 13, s. 75–76.

64 M. Zubik, Prawo konstytucyjne współczesnej Polski, Warszawa 2023, s. 124–125.

65 T. Bichta, Zasady członkostwa w partiach politycznych w Polsce na przykładzie wybranych ugrupowań parlamentarnych. The institution of membership in political parties in Poland on example of selected parliamentary parties, Facta Simonidis 2009, Nr 2 (1), s. 141–143.

66 M. Zubik, Prawo konstytucyjne współczesnej Polski, Warszawa 2023, s. 126–127.

67 M. Jastrzębski, Implikacje zasady demokratycznego państwa prawnego na uregulowanie statusu partii politycznych w Polsce – wybrane problemy, https://repozytorium.ukw.edu.pl/bitstream/handle/item/7249/Implikacje%20zasady%20demokratycznego%20pa%C5%84stwa%20prawnego%20na%20uregulowanie%20statusu%20prawnego%20partii%20politycznych%20w%20Polsce%20%20wybrane%20problemy.pdf?sequence=1&isAllowed=y [dostęp: 31.12.2024 r.].

68 Ł. Wielgosz, Modele konkurencji partii politycznych. Models of competition between political parties, Studia Politicae Universitatis Silesiensis 2018, vol. 23, s. 36.

69 Komunikat z badań ISSN 2353-5822 Nr 37/2022, https://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2022/K_037_22.PDF [dostęp: 31.12.2024 r.].