PODRĘCZNIKI PRAWNICZE

Marcin Kamiński, Filip Olszówka, Zofia Snażyk, Adam Szafrański

Publiczne prawo gospodarcze

W sprzedaży:

A. Kidyba

PRAWO HANDLOWE, wyd. 27

Studia Prawnicze

PRAWO HANDLOWE I GOSPODARCZE. PYTANIA. KAZUSY. TABLICE. TESTY ONLINE, wyd. 7

Repetytoria Becka

PRAWO GOSPODARCZE PUBLICZNE W PIGUŁCE, wyd. 3

Prawo w pigułce

PRAWO PRZEDSIĘBIORCÓW, wyd. 9

Twoje Prawo

Polecamy też bezpłatne czasopismo „Edukacja Prawnicza”.
Szukaj go na swojej uczelni oraz w księgarniach prawniczych C.H.Beck.

Marcin Kamiński
Filip Olszówka
Zofia Snażyk
Adam Szafrański

Publiczne prawo gospodarcze

11. wydanie

WYDAWNICTWO C.H.BECK
WARSZAWA 2025

Poszczególne rozdziały opracowali:

Marcin Kamiński, Adam Szafrański – rozdziały XIV–XVI

Filip Olszówka – rozdział XVIII

Zofia Snażyk – rozdziały III, IV, IX, XVII

Adam Szafrański – rozdziały I, II, V–VIII, X–XIII

Wydawca: Lucyna Wyciszkiewicz-Pardej

Książka, którą nabyłeś, jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym. Ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując ją, rób to jedynie na użytek osobisty.

Szanujmy cudzą własność i prawo!

Polska Izba Książki

Więcej o prawie autorskim na www.legalnakultura.pl

© Wydawnictwo C.H.Beck 2025

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa
email: dok@beck.pl, tel. +48 22 311 22 22

Skład i łamanie: Marta Świerk
Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

ksiegarnia.beck.pl

ISBN epub 978-83-8411-340-0

Przedmowa

Cieszymy się, że do grona współautorów kolejnego, już jedenastego, wydania naszego podręcznika dołączyli młodsi koledzy: Marcin Kamiński i Filip Olszówka. Wnieśli do treści nowe spojrzenie, zwłaszcza w rozdziałach poświęconych zagadnieniom nadzoru nad rynkiem finansowym (właściwie napisanym od nowa) oraz ochronie konkurencji. W niniejszym wydaniu rozbudowaliśmy rozdział o działalności gospodarczej państwa, rezygnując z tematu prywatyzacji, który przeszedł już do historii.

Dziękujemy redaktor prowadzącej wydanie podręcznika, Lucynie Wyciszkiewicz-Pardej, za jej „szturchańce” i zapobiegliwość w trosce o nowe wydania. Dziękujemy także Marcinowi i Filipowi za przyłączenie się do naszej pracy i entuzjazm, z jakim do tego podeszli.

Jesteśmy także wdzięczni studentom za życzliwe przyjęcie podręcznika i inspiracje do przygotowania 11. wydania.

Najbardziej wdzięczni jesteśmy naszym rodzinom, które szczęśliwie cały czas się powiększają, nie tracąc cierpliwości do naszych ucieczek w pracę przy biurku.

Józefów, sierpień 2025 r.

Autorzy

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

AdmRządWojewU

ustawa z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 428)

BFGU

ustawa z 10.6.2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 643)

CEIDGU

ustawa z 6.3.2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 541 ze zm.)

CudzU

ustawa z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.)

DORA

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2554 z 14.12.2022 r. w sprawie operacyjnej odporności cyfrowej sektora finansowego i zmieniające rozporządzenia (WE) Nr 1060/2009, (UE) Nr 648/2012, (UE) Nr 600/2014, (UE) Nr 909/2014 oraz (UE) 2016/1011 (Dz.Urz. UE L Nr 333, s. 1 ze zm.)

DystrybUbezpU

ustawa z 11.9.2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 838 ze zm.)

DziałAdmRzU

ustawa z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1370 ze zm.)

FinPubU

ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.)

GospKomU

ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 679)

KC

Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.)

KK

Kodeks karny (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 383)

Konstytucja RP

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.)

KPA

Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.)

KPC

Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1568 ze zm.)

KRSU

ustawa z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 979 ze zm.)

KSH

Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 18 ze zm.)

NadFinU

ustawa z 21.7.2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 640)

NadMakroU

ustawa z 5.8.2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 819)

NBPU

ustawa z 29.8.1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2025)

NIS2

dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2555 z 14.12.2022 r. w sprawie środków na rzecz wysokiego wspólnego poziomu cyberbezpieczeństwa na terytorium Unii, zmieniająca rozporządzenie (UE) Nr 910/2014 i dyrektywę (UE) 2018/1972 oraz uchylająca dyrektywę (UE) 2016/1148 (dyrektywa NIS 2) (Dz.Urz. UE L Nr 333, s. 80)

OchrKonkurU

ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1616)

PartPublPrywU

ustawa z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1637)

PrBank

ustawa z 29.8.1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1646 ze zm.)

PrBud

ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 418)

PrDziałGosp

ustawa z 19.11.1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.)

PrEnerg

ustawa z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 266 ze zm.)

PrPrzed

ustawa z 6.3.2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 236 ze zm.)

PrywPPU

ustawa z 30.8.1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1198 ze zm.)

PrzedZagrObrGospU

ustawa z 6.3.2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 89 ze zm.)

RTVU

ustawa z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1722 ze zm.)

RzeczFinU

ustawa z 5.8.2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego, o Rzeczniku Finansowym i o Funduszu Edukacji Finansowej (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1109 ze zm.)

SamGminU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.)

SamPowU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.)

SamWojU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 581)

SwobDziałGospU

ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.)

TFUE

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana, Dz.Urz. UE C 321E/2006, s. 1)

TransDrogU

ustawa z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm.)

UFGU

ustawa z 22.5.2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 367)

ZasZarzMieniemPU

ustawa z 16.12.2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 125 ze zm.)

2. Publikatory i czasopisma

Dz.U.

Dziennik Ustaw

Gl.

Glosa

KPP

Kwartalnik Prawa Prywatnego

MoP

Monitor Prawniczy

M.P.

Monitor Polski

ONSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Seria A

OTK-B

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Seria B

PA

Prawo Asekuracyjne

Pal.

Palestra

PB

Prawo Bankowe

PL

Przegląd Legislacyjny

PPP

Przegląd Prawa Publicznego

PUG

Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego

RPEiS

Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

3. Inne skróty

art.

artykuł

BFG

Bankowy Fundusz Gwarancyjny

CEIDG

Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej

EBA

Europejski Urząd Nadzoru Bankowego

EBC

Europejski Bank Centralny

EDG

Ewidencja Działalności Gospodarczej

EIOPA

European Insurance and Occupational Pensions Authority

EOG

Europejski Obszar Gospodarczy

ESA

Europejskie Urzędy Nadzoru

ESBC

Europejski System Banków Centralnych

ESMA

Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych

ESRB

Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego

KNF

Komisja Nadzoru Finansowego

KRRiT

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji

KRS

Krajowy Rejestr Sądowy

KSF

Komitet Stabilności Finansowej

nast.

następny (-a, -e)

NBP

Narodowy Bank Polski

NIK

Najwyższa Izba Kontroli

Nr

numer

PARP

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości

PEP

Polityka Energetyczna Państwa

poz.

pozycja

RPP

Rada Polityki Pieniężnej

SOKiK

Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

tekst jedn.

tekst jednolity

UFG

Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny

UKE

Urząd Komunikacji Elektronicznej

UOKiK

Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

URE

Urząd Regulacji Energetyki

Zb. Orz.

Zbiór Orzeczeń

ze sprost.

ze sprostowaniem

ze zm.

ze zmianami

Wykaz najważniejszej literatury

R. Blicharz (red.), Publiczne prawo gospodarcze. Zarys wykładu, Warszawa 2017.

T. Długosz, K. Oplustil (red.), Publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 2023.

H. Gronkiewicz-Waltz, M. Wierzbowski (red.), Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2023.

J. Olszewski (red.), Prawo gospodarcze. Kompendium, Warszawa 2019.

B. Popowska, M. Strzelbicki (red.), Publiczne prawo gospodarcze. Część ogólna oraz prawo działalności gospodarczej, Poznań 2012.

A. Powałowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2020.

A. Powałowski, Instytucje publicznego prawa gospodarczego, Warszawa 2025.

K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2023.

Rozdział I. Co to jest publiczne prawo gospodarcze?

§ 1. Uwagi ogólne

Nb 1

Odpowiedź na pytanie, czym jest publiczne prawo gospodarcze, zilustrujemy krótką historią bohaterów tej książki Kleofasa, Baltazara i Zuzanny.

W październiku 2025 r. 20-letni student wydziału matematyki Kleofas Blum postanowił, idąc raczej za głosem serca niż rozsądku, zarabiać, świadcząc usługi detektywistyczne. Decyzję powziął po stwierdzeniu, że nie stać go nie tylko na utrzymanie na godziwym poziomie w wielkim mieście, ale także na nowe podręczniki. Poza tym poznał niedawno Zuzannę, z czym wiązały się nowe, dotychczas nieznane mu, wydatki. Miał pewne mgliste wyobrażenie, że to, co będzie chciał robić, nazywane jest przez prawników działalnością gospodarczą i wymaga pewnych wstępnych urzędowych czynności. Udał się zatem po poradę do swojego kolegi z drużyny piłki nożnej, który był na II roku prawa – Baltazara Faula. Baltazar zaś wzruszył ramionami i powiedział, że „tego jeszcze nie przerabiali”.

Baltazar miał rację. Odpowiedź na pytanie, jakich czynności należy dopełnić, aby zgodnie z prawem rozpocząć działalność gospodarczą, daje dyscyplina zwana publicznym prawem gospodarczym, będąca zazwyczaj przedmiotem wykładu na III lub IV roku studiów prawniczych. Prawo publiczne gospodarcze zakresem regulacji nie ogranicza się jedynie do momentu wejścia przez Kleofasa na rynek usług detektywistycznych, lecz można by rzec, towarzyszy mu przez cały czas wykonywania działalności gospodarczej w każdej sprawie, w której państwo czegoś od Kleofasa wymaga lub też gdy Kleofas czegoś od państwa chce. Nie obejmuje zatem zagadnień związanych z relacjami Kleofasa z jego kontrahentami lub klientami, lecz z państwową ingerencją w sferę praw i wolności Kleofasa. Prawem publicznym gospodarczym są zatem także te regulacje prawne, które nakładają na Kleofasa obowiązki uzyskiwania zezwoleń, koncesji i zgód. Z publicznego prawa gospodarczego należy jednak wyłączyć dwie niezwykle istotne sfery ingerencji państwa, które ze względu na swą specyfikę i obszerność wykładane są oddzielnie: chodzi mianowicie o prawo podatkowe oraz prawo ubezpieczeń społecznych. Obie te dziedziny prawa dotyczą obowiązków finansowych przedsiębiorców, konieczności płacenia przez nich podatków oraz składek na ubezpieczenia społeczne.

Mając zatem już pewne wyobrażenie, czym jest publiczne prawo gospodarcze, należy wytłumaczyć, co znaczą poszczególne wyrazy w nazwie przedmiotu.

§ 2. „Publiczne prawo…”

Nb 2

Przez prawo należy tu rozumieć zespół norm, do których przestrzegania zobowiązuje państwo. Jest to prawo pozytywne. Poza polem rozważań pozostawiamy zagadnienia związane z prawem naturalnym. Prawnicy dzielą prawo na dziedziny lub gałęzie prawa, takie jak: prawo cywilne, prawo karne, prawo administracyjne. Jednak podziałem podstawowym, sięgającym korzeniami prawa rzymskiego, jest podział prawa na prywatne i publiczne. Podział ten, niekiedy w historii negowany, jest cały czas użyteczny.

Wyróżnia się trzy kryteria pozwalające na odróżnienie prawa publicznego od prawa prywatnego:

kryterium interesu publicznego; zgodnie z nim prawo publiczne chroni interes publiczny, inaczej niż prawo prywatne, które stanowione jest ze względu na ochronę jednostki;

kryterium metody regulacji (stosunku administracyjnoprawnego) zakłada, że prawem publicznym jest taki zespół norm, które w stosunkach między podmiotami zakładają nierównorzędność stron. Podmiot administrujący może władczo rozstrzygać o sytuacji prawnej podmiotu administrowanego. Taki stosunek prawny nazywany jest w nauce prawa stosunkiem administracyjnoprawnym;

kryterium adresata normy wiąże się z założeniem, że prawem publicznym nazywamy jedynie taki zespół norm, których co najmniej jednym adresatem jest organ władzy.

Z tych trzech kryteriów trudno wskazać najważniejszy. Każdy uważamy za użyteczny, chociaż w literaturze można spotkać poglądy przeciwne. Zofia Duniewska uznaje kryterium metody regulacji za podstawowe¹.

Poniżej postaramy się wytłumaczyć, czym jest prawo publiczne, obrazując przykładami stosowania poszczególnych kryteriów:

kryterium interesu. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1616) ma następujące brzmienie: „Ustawa określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów”. Regulacje ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zalicza się do prawa publicznego między innymi przez zastosowanie kryterium interesu publicznego. Zgodnie bowiem z zacytowanym przepisem, właściwy organ nie może działać w interesie partykularnym, lecz jedynie publicznym. Na podstawie tego przepisu (i jego poprzednika z ustawy z 2000 r.) sądy przy kontroli decyzji właściwego organu badają, czy w prawidłowy sposób zostało zastosowane pojęcie interesu publicznego. Jak trudno wytyczyć granicę między interesem publicznym i prywatnym, zauważymy jeszcze przy omawianiu prawa ochrony konkurencji. Już teraz można tylko wspomnieć, że trudno sobie współcześnie wyobrazić, by interes publiczny nie był w wielu przypadkach tożsamy z interesem prywatnym, co rodzi, rzecz jasna, problemy interpretacyjne;

kryterium metody regulacji. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 2151 ze zm.) ma następujące brzmienie: „Obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 18% alkoholu może być prowadzony tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez ministra właściwego do spraw gospodarki”. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw gospodarki władczo rozstrzyga o sytuacji prawnej podmiotu ubiegającego się o zezwolenie. Nawet w sytuacji, gdy minister odmówi udzielenia zezwolenia niezgodnie z prawem, podmiot, który się o nie ubiega, nie może prowadzić działalności gospodarczej. Przysługuje mu jedynie droga odwoławcza. Przykład ten odnosi się zatem do metody regulacji za pomocą stosunku administracyjnoprawnego;

kryterium adresata normy. Przepis art. 14 ustawy z 6.3.2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 236 ze zm.) stanowi, że organ bez uzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Normę nakazującą organom administracji publicznej przewidywalność zachowań zalicza się do prawa publicznego, gdyż zgodnie z kryterium adresata normy jej adresatem jest organ administracji publicznej.

Każde ze wskazanych kryteriów jest przydatne dla wytyczenia granicy między prawem publicznym i prywatnym. Każde też może być zawodne. Dlatego, podsumowując rozważania dotyczące prawa publicznego i prywatnego, J. Zimmermann stwierdził: „Każda z wymienionych teorii ma swoją niewątpliwą wartość, ale też żadna z nich nie prowadzi do klarownego rozróżnienia między prawem publicznym i prywatnym”².

Jako przykład niech posłuży wspomniane prawo ochrony konkurencji. Z jednej strony chroni mechanizm rynkowy jako dobro wspólne: wszystkich przedsiębiorców i konsumentów. Z drugiej zaś – jego regulacje stanowią instrument ochrony, tak jak w prawie prywatnym, poszczególnych przedsiębiorców przed niezgodnymi z prawem działaniami innych przedsiębiorców.

I wreszcie na koniec tej części rozważań należy wspomnieć o różnicy między sformułowaniem „publiczne prawo gospodarcze” i „administracyjne prawo gospodarcze”. Niekiedy pojęcia te są stosowane zamiennie. Nie jest to całkiem prawidłowe, choć rzeczywiście często ma miejsce w wypowiedziach przedstawicieli doktryny. Administracyjne prawo gospodarcze stanowi jedynie część publicznego prawa gospodarczego, które ponadto obejmuje prawo konstytucyjne. Ponieważ fragment naszego wykładu jest poświęcony zagadnieniom konstytucyjnym, uznaliśmy, że właściwy tytuł całości to: Publiczne prawo gospodarcze.

§ 3. „…gospodarcze”

Nb 3

„…gospodarcze” znaczy tyle, co odnoszące się do gospodarki. Ta zaś ma w nauce ekonomii wiele znaczeń. Słusznie jednak podkreśla się, że jej podstawowy aspekt dotyczy procesu gospodarowania (działalności gospodarczej). W pewnym uproszczeniu mówiąc, gospodarowanie polega na zaspokajaniu potrzeb człowieka w drodze świadczenia usług lub produkcji towarów, których jest za mało. Deficyt dóbr i usług zmusza człowieka do gospodarowania. Ono natomiast jest istotnym elementem życia społecznego poddanym regulacji prawnej. Tak rozumiana gospodarka (działalność gospodarcza) jest przedmiotem prawa gospodarczego, z jednym wszakże zastrzeżeniem. Otóż prawo gospodarcze reguluje tę sferę gospodarowania, która od strony podmiotowej wiąże się z zawodowym charakterem działalności. Można bowiem mówić także o gospodarce, która nie prowadzi do wymiany dóbr, a jedynie jest procesem zaspokajającym własne potrzeby. Jest to tzw. gospodarka naturalna. W przeciwieństwie do gospodarki naturalnej w gospodarce towarowo-pieniężnej następuje wymiana dóbr dzięki specjalizacji produkcji i świadczenia usług. W systemie gospodarczym opartym na gospodarce towarowo-pieniężnej, a w takim współcześnie żyjemy, grupa podmiotów zajmuje się zawodowo gospodarowaniem. Właśnie tej grupie przydatne jest prawo gospodarcze. Można zatem powiedzieć, że prawo gospodarcze jest prawem przedsiębiorcy, a więc takiej osoby, która z gospodarowania uczyniła swój zawód i która podjęła ryzyko ekonomiczne prowadzenia tej działalności. Jest także prawem, które za przedmiot regulacji ma obrót handlowy, a więc zawodowy proces wymiany dóbr i usług.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że prawem publicznym gospodarczym jest takie prawo, które dotyczy sytuacji prawnej przedsiębiorcy i które, jak każde prawo publiczne, charakteryzuje się tym, że chroni przede wszystkim interes publiczny, a co najmniej jednym adresatem jego norm są organy władzy mogące władczo określać sytuację prawną przedsiębiorcy. Innymi słowy, publiczne prawo gospodarcze jest prawem ingerencji państwa w sytuację prawną przedsiębiorcy.

§ 4. Publiczne prawo gospodarcze jako dziedzina nauczania

Nb 4

Znając już definicję publicznego prawa gospodarczego, trzeba sobie zadać pytanie, czy jest ono rzeczywiście dziedziną prawa, która charakteryzuje się własną metodą regulacji, odrębnymi od innych dziedzin prawa zasadami lub też niebudzącym sporów przedmiotem regulacji.

Wydawałoby się, że najłatwiejszym zadaniem jest określenie takiego przedmiotu regulacji. Nie jest to jednak takie proste. Jeśli zajrzymy do podręczników z zakresu publicznego prawa gospodarczego, to zauważymy, że nie ma jednolitego stanowiska co do listy zagadnień przynależnych do publicznego prawa gospodarczego. Treść poszczególnych rozdziałów może być uznana za dotyczącą odrębnej dziedziny prawa niż samo publiczne prawo gospodarcze. Jaka jest tego przyczyna? Otóż specjalizacja prawa prowadzi do sytuacji, gdy niewielki fragment regulacji ma własną siatkę pojęciową, własne zasady, a czasem nawet specyfikę źródeł prawa. I tak, do publicznego prawa gospodarczego zalicza się niekiedy prawo bankowe, prawo konkurencji, prawo energetyczne, prawo obrotu papierami wartościowymi. Jak już powiedziano, „prawa” te mogą być uznane za odrębne dziedziny i nie zawsze tworzą one spójną całość. Ułomność publicznego prawa gospodarczego jako odrębnej gałęzi prawa związana jest również z okolicznością braku występowania uniwersalnej i w miarę kompleksowej regulacji. Nie jest nią z pewnością ustawa – Prawo przedsiębiorców. Praktyk prawa raczej najpierw sięgnie przy stosowaniu przepisów zaliczanych do publicznego prawa gospodarczego do Kodeksu postępowania administracyjnego niż do proceduralnych przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców.

Odrębność metody regulacji lub też zasad publicznego prawa gospodarczego z trudem daje się bronić, pomimo czynionych na tym polu wysiłków. Metody regulacji nie są bowiem inne niż w prawie administracyjnym, a zasady publicznego prawa gospodarczego to zazwyczaj zasady konstytucyjne odnoszące się do działalności gospodarczej.

Pomimo tak wielu argumentów przemawiających za nieuznawaniem publicznego prawa gospodarczego jako odrębnej dziedziny prawa, trzeba podkreślić, że jako dyscyplina nauczania uniwersyteckiego ma ono wartość nieocenioną. Wykładający publiczne prawo gospodarcze starają się przedstawić w toku kształcenia problematykę relacji państwa i gospodarki, poczynając od Konstytucji RP, kończąc na bardzo szczegółowych regulacjach dotyczących niewielkich obszarów aktywności gospodarczej człowieka. Przyjmując typologię zaprezentowaną przez Z. Ziembińskiego, trzeba stwierdzić, że publiczne prawo gospodarcze nie jest dziedziną prawa, lecz dyscypliną dydaktyczną, pomocną studentom w zrozumieniu roli państwa w gospodarce³.

Studenci mający za sobą praktykę w dużych kancelariach prawniczych, podzielonych na działy, departamenty lub zespoły, zauważyli zapewne, że często nie ma tam miejsca dla publicznego prawa gospodarczego. Praktyka prawa nie przyjęła zatem podziałów akademickich. W życiu codziennym kancelarii mówi się raczej o prawie konkurencji, bankowym czy energetycznym. Wszystkie zaś te dziedziny staramy się zgromadzić w jedno publiczne prawo gospodarcze, by dać chociaż ogólny pogląd o rzeczywistości prawnej otaczającej przedsiębiorców. Poza nim znajduje się prawo prywatne, którego regulacje dotyczące przedsiębiorcy znajdują się w takich aktach prawa, jak Kodeks cywilny i Kodeks spółek handlowych.

Na marginesie należy wspomnieć, że na tle krajów zachodniej Europy można mówić o polskiej specyfice. Otóż niemal na każdym wydziale prawa w Polsce istnieje katedra lub zakład publicznego prawa gospodarczego albo też inna jednostka uniwersytecka o podobnej nazwie. Nie wynika to bynajmniej ze szczególnego polskiego zainteresowania publicznym prawem gospodarczym, lecz z historii katedr uniwersyteckich. Na przełomie lat 60. i 70. XX w. powstawały na uniwersytetach katedry zarządzania gospodarką narodową. W systemie gospodarki planowej oraz jednostek gospodarki uspołecznionej (a więc pozostającej w rękach państwa) było to zrozumiałe. Po zmianie ustroju gospodarczego przedmiot prac tych katedr w dużej części przestał istnieć. Co do zasady, zostały one przekształcone w katedry publicznego prawa gospodarczego, które za przedmiot badań obrały regulacje prawne będące skutkiem lub zaczynem transformacji. Regulacje te były zawarte m.in. w ustawie o działalności gospodarczej (pierwszej „wolnościowej” ustawie) oraz ustawie o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Sprzedaż lub przekazanie majątku narodowego w ręce prywatne doprowadziły do rozbudowy nadzoru administracyjnego nad gospodarką. Nadzór ten stał się również częścią publicznego prawa gospodarczego.

O przekształceniu prawa zarządzania gospodarką narodową tak pisał w 1993 r. S. Włodyka: „Istnieje ogromna literatura na ten temat, wyspecjalizowane zespoły specjalistów oraz utrwalone struktury organizacyjne (katedry, instytucje, zakłady). I wprawdzie wszystko to powstało w warunkach odrzuconego już systemu gospodarki socjalistycznej, jednak wypracowana wówczas aparatura myślowa oraz wyniki badań nad różnymi instytucjami zachowały także i obecnie swą aktualność, inny stał się tylko zakres i sposób ingerencji państwa w dziedzinę gospodarki”⁴.

T. Rabska z pewnej już perspektywy czasowej stwierdziła, że „zaraz po zmianie ustroju polityczno-gospodarczego następował szybki rozwój dyscypliny. Można by więc zaryzykować wyciągnięcie stąd ogólniejszego wniosku, że bez wcześniejszego kapitału instytucjonalnego i dydaktycznego (nie mówiąc już o dorobku naukowym), nie byłaby do pomyślenia tak szybka reakcja na przebudowę ustroju gospodarczego”⁵.

Mając zatem świadomość, że publiczne prawo gospodarcze jest dyscypliną dydaktyczną, która gromadzi różne przepisy prawa, regulujące stosunki państwo-przedsiębiorca, trzeba wskazać na te, które będą przedmiotem wykładu. Wśród przedstawicieli dydaktyki zajmujących się publicznym prawem gospodarczym nie ma pełnej zgody co do „kanonu” takich przepisów, stąd też podręczniki do publicznego prawa gospodarczego różnią się między sobą treścią. Niemniej da się wyodrębnić zasadniczą część przepisów, których z pewnością nie można pominąć, mówiąc o tej dziedzinie prawa.

Wracając do historii Kleofasa, chcąc już w tej chwili śledzić jego dalsze losy, trzeba powiedzieć, że będzie on, w myśl interesujących nas przepisów, przedsiębiorcą. Temu pojęciu i pojęciu działalności gospodarczej poświęcony zostanie odrębny rozdział. Następnie omówimy zagadnienia związane z koniecznością rejestracji Kleofasa w różnych urzędach. Może się również okazać, że jego działalność będzie wiązała się z obowiązkiem uzyskania zezwolenia lub koncesji. Również o tym będzie mowa. Trzeba się będzie zapoznać z przepisami dotyczącymi przedsiębiorców zagranicznych, którzy, być może, zechcą z Kleofasem kooperować. I wreszcie, gdyby się okazało, że nasz student osiągnie sukces i będzie chciał inwestować w różne dziedziny gospodarki, zostanie omówiony szereg regulacji szczegółowych dotyczących prawa bankowego, telekomunikacyjnego i energetycznego. Oddzielnie zajmiemy się prawem ochrony konkurencji, a także, last but not least Konstytucją RP, a precyzyjnie mówiąc, przepisami konstytucyjnymi odnoszącymi się do gospodarki. Kto wie, być może również z nimi Kleofas będzie musiał się zmierzyć. Konkurencję dla niego mogą stanowić przedsiębiorcy z udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Ich działalności oraz jej formom również bliżej się przyjrzymy.

W opracowaniu zostanie pominięta tematyka wszystkich obciążeń fiskalnych przedsiębiorców, a zatem prawo podatkowe i ubezpieczeń społecznych. Podczas zajęć będziemy zatem poruszać się w „sferze idealnej” – świecie bez podatków. Warto to zaznaczyć, gdyż wybór formy organizacyjnoprawnej działalności oraz szereg zachowań gospodarczych podmiotów jest przede wszystkim motywowanych optymalizacją kosztów, w tym przede wszystkim danin publicznych.

Ponadto poza zakresem publicznego prawa gospodarczego pozostaje prawo handlowe, które reguluje stosunki między przedsiębiorcami lub ich wewnętrzną organizację. Najważniejszym źródłem prawa dla prawa handlowego jest Kodeks spółek handlowych, do którego przepisów będziemy się wielokrotnie odwoływać.

§ 5. Współczesny system gospodarczy

Nb 5

Współczesny system gospodarczy określa się mianem rynkowego (gospodarki rynkowej). Rynek jest więc często pojęciem kluczowym dla przedmiotu regulacji. Najprościej rzecz ujmując, rynek jest płaszczyzną wymiany dóbr i usług, pozwalającą na określenie ich optymalnej ceny oraz ich podaży i popytu. Przeciwieństwem gospodarki rynkowej jest gospodarka nakazowa, w której podaż, popyt i cena towarów i usług są regulowane w z góry określonym planie. Rynek, jak niemal każde zjawisko społeczne, podlega regulacji prawnej. Stopień jednak ingerencji państwa w rynek oraz metody postępowania wobec rynku są wynikiem przyjętych poglądów, koncepcji, a niekiedy ideologii.

Liberalna koncepcja rynku zakłada minimalną interwencję państwa, uznając, że mechanizmy wolnego rynku w najlepszy sposób służą rozwojowi gospodarki, a zatem mają pozytywny wpływ na dobrobyt poszczególnych obywateli. Na drugim biegunie – pomijamy w tym miejscu gospodarkę planową jako ostatecznie skompromitowaną – znajduje się koncepcja państwa dobrobytu. Zgodnie z tą koncepcją państwo powinno aktywnie współdziałać na rzecz wyrównania niesprawiedliwości społecznych przez redystrybucję dochodów – zebranie wysokich danin publicznych i rozdzielenie ich (niekoniecznie w formie zapomogi, najczęściej usług) między wszystkich obywateli według powszechnie akceptowanego kryterium sprawiedliwości. Współczesny system gospodarczy państw europejskich jest zdecydowanie bliższy koncepcji państwa dobrobytu. Stara się zapewnić wszystkim bezpłatną naukę od szkoły podstawowej po wyższe studia, bezpłatną służbę zdrowia, zabezpieczenie społeczne na starość lub na wypadek utraty zdrowia, dostęp do źródeł zaopatrzenia w wodę, gaz, energię elektryczną i wiele innych udogodnień infrastrukturalnych.

W oczach wielu obywateli gdzieś na obrzeżu prawa państwa dobrobytu znajdują się te dziedziny prawa, które łączy dyscyplina publicznego prawa gospodarczego. Nie wiążą się bowiem one ani ze służbą zdrowia, ani też z ubezpieczeniami społecznymi, tym bardziej z oświatą i nauką, lecz prowadzeniem działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Wiele z tych regulacji istniałoby także w systemie gospodarki liberalnej. Trudno bowiem współcześnie wyobrazić sobie gospodarkę rynkową bez ochrony konkurencji, którą zapewnia państwo, a także bez wyspecjalizowanych organów nadzoru nad rynkiem telekomunikacyjnym, energetycznym i finansowym. Należałoby uznać, że jeśli współcześnie można mówić o kierunku liberalnym w gospodarce, to bardziej przez „poluźnienie” regulacji publicznego prawa gospodarczego niż przez ich całkowite odrzucenie.

Podsumowując, przepisy publicznego prawa gospodarczego nie są, co do zasady, emanacją jakiejś ideologii lub idei państwa dobrobytu, lecz stanowią najczęściej odpowiedź na potrzeby praktyki, niezależnej od poglądów na gospodarkę.

Pytania:

1. Co to jest publiczne prawo gospodarcze?

2. Czym różni się prawo publiczne od prywatnego?

3. Czy publiczne prawo gospodarcze jest odrębną dziedziną prawa?

¹ Zob. Z. Duniewska, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego. Tom I, Warszawa 2015, s. 163.

² Zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 37.

³ Zob. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 8.

⁴ Zob. S. Włodyka, Problem prawa gospodarczego – współcześnie, RPEiS 1993, z. 1, s. 33.

⁵ Zob. T. Rabska, Rozwój nauczania publicznego prawa gospodarczego – przyczynek do dyskusji, PUG 2005, Nr 9, s. 2.

Pełny spis treści

Przedmowa

Wykaz skrótów

Wykaz najważniejszej literatury

Rozdział I. Co to jest publiczne prawo gospodarcze?

§ 1. Uwagi ogólne

§ 2. „Publiczne prawo…”

§ 3. „…gospodarcze”

§ 4. Publiczne prawo gospodarcze jako dziedzina nauczania

§ 5. Współczesny system gospodarczy

Rozdział II. Źródła publicznego prawa gospodarczego

§ 6. Uwagi ogólne

§ 7. Specyfika źródeł publicznego prawa gospodarczego

§ 8. Analiza ekonomiczna prawa

Rozdział III. Administracja gospodarcza

§ 9. Administracja publiczna – zagadnienia podstawowe

§ 10. Rządowa administracja gospodarcza

I. Rada Ministrów

II. Centralne organy administracji rządowej

§ 11. Agencje

§ 12. Administracja gospodarcza terenowa

I. Wojewoda

II. Organy administracji zespolonej i niezespolonej – policja gospodarcza

§ 13. Samorządowe organy administracji gospodarczej

§ 14. Europejska administracja gospodarcza

Rozdział IV. Prawne formy działania administracji gospodarczej

§ 15. Pojęcia podstawowe

§ 16. Prawne formy działania – typologia czy klasyfikacja?

I. Sfera działania zewnętrznego i wewnętrznego

II. Czynności prawne i działania faktyczne

III. Adresat czynności prawnej

§ 17. Indywidualne akty stosowania prawa

I. Decyzja administracyjna (akt administracyjny sensu stricto)

II. Przyrzeczenie administracyjne

III. Ugoda administracyjna

IV. Porozumienie administracyjne

V. Umowy cywilnoprawne

VI. Umowy publicznoprawne

§ 18. Generalne akty stosowania prawa

I. Akty normatywne

II. Inne akty generalne

§ 19. Działania faktyczne

I. Czynności materialno-techniczne

II. Działania społeczno-organizatorskie

Rozdział V. Znaczenie Konstytucji RP dla gospodarki

§ 20. Dlaczego Konstytucja RP jest ważna dla przedsiębiorców?

§ 21. Społeczna gospodarka rynkowa

I. Doktryna społecznej gospodarki rynkowej

II. Normatywne znaczenie społecznej gospodarki rynkowej

§ 22. Elementy społecznej gospodarki rynkowej

I. Wolność działalności gospodarczej

II. Własność prywatna

III. Solidarność, współpraca, dialog partnerów społecznych

§ 23. Gospodarstwo rodzinne

§ 24. Ochrona pracy

§ 25. Inne zasady konstytucyjne

Rozdział VI. Przedsiębiorca i działalność gospodarcza

§ 26. „Działalność gospodarcza” i „przedsiębiorca” w systemie prawa

§ 27. Działalność gospodarcza w ustawie – Prawo przedsiębiorców

I. Zarobkowość

II. Zorganizowanie

III. Ciągłość

IV. Działalność we własnym imieniu

V. Działalność zawodowa

VI. Działalność rolnicza i agroturystyczna

VII. Zarząd własnym majątkiem

VIII. Działalność nielegalna

§ 28. Przedsiębiorca w ustawie – Prawo przedsiębiorców

I. Rodzaje przedsiębiorców

II. Mikroprzedsiębiorcy, mali i średni przedsiębiorcy

§ 29. Inne definicje przedsiębiorcy i działalności gospodarczej w systemie prawa

Rozdział VII. Rejestry przedsiębiorców

§ 30. Założenia i cele rejestracji przedsiębiorców

§ 31. Rejestracja osób fizycznych

§ 32. Rejestracja osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych

§ 33. Pozostałe czynności konieczne dla rozpoczęcia działalności gospodarczej

§ 34. Punkt Informacji dla Przedsiębiorcy

Rozdział VIII. Koncesje, zezwolenia, działalność regulowana

§ 35. Reglamentacja gospodarki

§ 36. Koncesje

§ 37. Zezwolenia

§ 38. Działalność regulowana

Rozdział IX. Kontrola i nadzór w gospodarce

§ 39. Pojęcia podstawowe

I. Najwyższa Izba Kontroli

II. Kontrola sądowa

§ 40. Kontrola przedsiębiorców

§ 41. Nadzór nad przedsiębiorcami

Rozdział X. Samorząd gospodarczy i zawodowy

§ 42. Pojęcie „samorząd”

§ 43. Samorząd zawodowy

I. Samorząd zawodowy w Konstytucji RP

II. Zadania samorządu zawodowego

III. Nadzór nad działalnością samorządu zawodowego

IV. Ustrój samorządu zawodowego

V. Sądownictwo dyscyplinarne

§ 44. Samorząd gospodarczy

I. Izby gospodarcze

II. Samorząd rzemiosła

III. Samorząd zawodowy niektórych podmiotów gospodarczych

IV. Izby rolnicze

V. Podsumowanie

Rozdział XI. Działalność gospodarcza osób zagranicznych

§ 45. Podstawowe pojęcia

§ 46. Podmioty przynależące do EOG

I. Podjęcie działalności gospodarczej

II. Zakładanie oddziałów i innych jednostek organizacyjnych przez podmioty przynależące do EOG

III. Ograniczenia w podejmowaniu działalności gospodarczej przez podmioty przynależące do EOG

§ 47. Cudzoziemcy posiadający szczególny status prawny nadany przez organy administracji publicznej oraz członkowie rodzin obywateli państw UE

§ 48. Pozostałe osoby zagraniczne

§ 49. Oddział przedsiębiorcy zagranicznego

§ 50. Przedstawicielstwo przedsiębiorcy zagranicznego

§ 51. Zmiany spowodowane implementacją dyrektywy usługowej

§ 52. Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby zagraniczne

Rozdział XII. Działalność gospodarcza Skarbu Państwa

§ 53. Kierunki polityki właścicielskiej państwa

§ 54. Formy prywatyzacji

§ 55. Cele działalności gospodarczej Skarbu Państwa

§ 56. Podstawowe pojęcia

§ 57. Skarb Państwa

I. Organy Skarbu Państwa

II. Formy organizacyjnoprawne

§ 58. Formy organizacyjnoprawne prawa prywatnego

I. Tworzenie form organizacyjnoprawnych prawa prywatnego

II. Spółki powstałe w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego

III. Działalność form organizacyjnoprawnych prawa prywatnego z udziałem Skarbu Państwa

IV. Dobór kadr w spółkach z udziałem Skarbu Państwa

§ 59. Formy organizacyjnoprawne prawa publicznego

I. Jednostki sektora finansów publicznych

II. Przedsiębiorstwa państwowe

§ 60. „Złote weto” Skarbu Państwa

§ 61. Kontrola inwestycji

Rozdział XIII. Gospodarka komunalna

§ 62. Podstawowe pojęcia

I. Podstawy prawne działalności jednostek samorządu terytorialnego

II. Samorządowa osoba prawna i przymiotnik „komunalny”

III. Zadania własne i zadania zlecone

IV. Gospodarka komunalna – definicja i charakter prawny

V. Działalność poza sferą użyteczności publicznej

§ 63. Formy organizacyjnoprawne gospodarki komunalnej

§ 64. Określanie cen i opłat

Rozdział XIV. Prawo ochrony konkurencji

§ 65. O ochronie konkurencji w ogólności

I. Przedmiot prawa konkurencji

II. Źródła prawa

III. Podstawowe pojęcia

§ 66. Praktyki ograniczające konkurencję

I. Porozumienia

II. Nadużywanie pozycji dominującej

III. Decyzje w sprawie praktyk ograniczających konkurencję

§ 67. Zapobieganie antykonkurencyjnym koncentracjom

§ 68. Postępowanie przed Prezesem UOKiK

§ 69. Postępowanie przed Komisją

Rozdział XV. Pomoc publiczna

§ 70. Wprowadzenie do pomocy publicznej

§ 71. Podstawy prawne

§ 72. Przesłanki stosowania art. 107 TFUE

I. Pomoc

II. Zasoby państwa

III. Na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku

IV. Selektywność

V. Antykonkurencyjność pomocy

§ 73. Postępowanie w sprawie udzielenia pomocy publicznej

§ 74. Pomoc dopuszczalna i dozwolona

Rozdział XVI. Regulacja

§ 75. Pojęcie „regulacja”

§ 76. Niezależność

§ 77. Cele regulacji

§ 78. Uznanie

Rozdział XVII. Narodowy Bank Polski

§ 79. Podstawowe funkcje i zadania banku centralnego

I. Centralny bank państwa

II. Bank emisyjny

III. Bank banków

§ 80. Narodowy Bank Polski – pozycja ustrojowa

§ 81. Prawne formy działania NBP

§ 82. Unia Gospodarcza i Walutowa

Rozdział XVIII. Nadzór finansowy

§ 83. Nadzór nad rynkiem finansowym

§ 84. Pojęcie „rynek finansowy”

§ 85. Pojęcie „nadzór”

§ 86. Istota nadzoru nad rynkiem finansowym

§ 87. Organizacja nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce

I. Kształtowanie się modelu nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce

II. Komisja Nadzoru Finansowego

III. Inne organy istotne dla nadzoru nad rynkiem finansowym

1. Prezes UOKiK

2. Rzecznik Finansowy

3. Bankowy Fundusz Gwarancyjny i Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny

4. Komitet Stabilności Finansowej

§ 88. Finansowanie organów i instytucji istotnych z punktu widzenia nadzoru nad rynkiem finansowym

§ 89. Prawne formy działania KNF

I. Rekomendacje KNF

II. Wytyczne KNF

III. Lista ostrzeżeń publicznych KNF

§ 90. Europejskie aspekty nadzoru nad rynkiem finansowym

I. Rola prawa europejskiego na rynku finansowym

II. Europejski System Nadzoru Finansowego

Indeks rzeczowy