Prawo konstytucyjne

Kompendium

Redaktor
dr hab. prof. UW Ryszard Piotrowski

Uniwersytet Warszawski

Autorzy
Paweł Ochmann
Maciej Pisz

2. wydanie
zmienione i uaktualnione

WYDAWNICTWO C.H.BECK
WARSZAWA 2018

Poszczególne rozdziały opracowali:

Paweł Ochmann
Rozdział I, § 2, 4–5, 8, 10; Rozdział II, § 12 i 14;
Rozdział III, § 21–25; Rozdział VI; Rozdział VII, § 40–42;
Rozdział VIII, § 45–47; Rozdział IX, § 49; Rozdział X

Maciej Pisz
Rozdział I, § 1, 3, 6–7, 9; Rozdział II, § 11, 13 i 15;
Rozdział III, § 19 i 20; Rozdział IV; Rozdział V;
Rozdział VII, § 43; Rozdział IX, § 48 i 50; Rozdział XI

Paweł Ochmann, Maciej Pisz
Rozdział III, § 16–18; Rozdział VIII, § 44

Wydawca: Wioletta Żelazowska

© Wydawnictwo C.H.Beck 2018

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

www.ksiegarnia.beck.pl

Skład i łamanie: Marta Świerk
Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

ISBN: 978-83-8158-551-4

Wykaz skrótów

1. Akty prawne

AktyNormU

ustawa z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1523)

FinPublU

ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.)

KlęskŻywiołU

ustawa z 18.4.2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1897)

KodeksWyb

ustawa z 5.1.2011 r. – Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 754 ze zm.)

Konstytucja RP

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.)

KPC

ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm.)

KrRadSU

ustawa z 12.5.2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 389 ze zm.)

NBPU

ustawa z 29.8.1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1373)

NIKU

ustawa z 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 524 ze zm.)

OrgPracTKU

ustawa z 30.11.2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 2072)

PrUSP

ustawa z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 23 ze zm.)

RadaMinU

ustawa z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.)

Regulamin Sejmu

uchwała Sejmu Rzeczypospolitej z 30.7.1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. M.P. z 2012 r. poz. 32 ze zm.)

Regulamin Senatu

uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 23.11.1990 r. – 
Regulamin Senatu (tekst jedn. M.P. z 2018 r. poz. 846)

RPOU

ustawa z 15.7.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 958 ze zm.)

RTVU

ustawa z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1414 ze zm.)

SamGminU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.)

SamPowU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.)

SamWojU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 913 ze zm.)

StanWojU

ustawa z 29.8.2002 r. o stanie wojennym oraz kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1932)

StanWyjU

ustawa z 21.6.2002 r. o stanie wyjątkowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1928)

TSU

ustawa z 26.3.1982 r. o Trybunale Stanu (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2050)

2. Czasopisma i publikatory

Dz.U. 

Dziennik Ustaw

Dz.Urz. UE

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

GSP

Gdańskie Studia Prawnicze

M.P. 

Monitor Polski

OSNCPiUS

Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSNKW

Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Karna i Izba Wojskowa

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Seria A

OTK-B

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Seria B

PiP

Państwo i Prawo

PPiA

Przegląd Prawa i Administracji

PS

Przegląd Sejmowy

SP

Studia Prawnicze

3. Inne

EWG

Europejska Wspólnota Gospodarcza

EWWiS

Europejska Wspólnota Węgla i Stali

KBW

Krajowe Biuro Wyborcze

KRRiT

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji

m.in.

między innymi

n.

następny (-a, -e)

NBP

Narodowy Bank Polski

NIK

Najwyższa Izba Kontroli

Nr

numer

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

orz.

orzeczenie

PKW

Państwowa Komisja Wyborcza

post.

postanowienie

RPO

Rzecznik Praw Obywatelskich

RUE

Rada Unii Europejskiej

SN

Sąd Najwyższy

SN (7)

Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów

tekst jedn.

tekst jednolity

TK

Trybunał Konstytucyjny

TS

Trybunał Stanu

tzn.

to znaczy

tzw.

tak zwany (-a, -e)

uchw.

uchwała

UE

Unia Europejska

wyr.

wyrok

z.

zeszyt

Wykaz podstawowej literatury

B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012

P. Chmielnicki (red.), Konstytucyjny system władz publicznych, Warszawa 2009

L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku.
Komentarz (t. I–V), Warszawa 1999–2007

L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2017

L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (t. I–II), Warszawa 2016

D. Górecki (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2015 (i poprzednie)

M. Granat, M. Zubik, Prawo konstytucyjne. Zbiór aktów prawnych, Warszawa 2013

M. Haczkowska (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2014

J. Kuciński, Konstytucyjny ustrój państwowy Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003

R.M. Małajny, Polskie prawo konstytucyjne na tle porównawczym, Warszawa 2013

J. Mordwiłko, Wybór aktów prawnych do nauki prawa konstytucyjnego, Warszawa 2012

S. Patyra, M. Sadowski, J. Urbaniak (red.), Konstytucja w państwie demokratycznym,
Poznań 2017

M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz. Art. 1–86, Warszawa 2016

M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz. Art. 87–243, Warszawa 2016

P. Sarnecki (red.), Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 2013 (i poprzednie)

W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2010 (i poprzednie)

W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP, Warszawa 2004

A. Szmyt (red.), Leksykon prawa konstytucyjnego. 100 podstawowych pojęć, Warszawa 2010

J. Wawrzyniak, Zarys polskiego ustroju konstytucyjnego, Warszawa 1997

P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2000

P. Winczorek, Polska pod rządami Konstytucji z 1997 roku, Warszawa 2006

Z. Witkowski (red.), Prawo konstytucyjne, Toruń 2011

Z. Witkowski, A. Bień-Kacała (red.), Prawo konstytucyjne, Toruń 2015

H. Zięba-Załucka (red.), System organów państwowych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2005

M. Zubik, M. Domagała, J. Podkowik, Konstytucja RP w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz SN i NSA, Warszawa 2018

Przedmowa

Oddawana do rąk Czytelnika książka w zamyśle autorów ma przede wszystkim ułatwić studentom wydziałów prawa i administracji studiowanie prawa konstytucyjnego oraz przedmiotów pokrewnych. Kompendium ma zarazem służyć jako pomoc dla kandydatów na wszelkiego rodzaju aplikacje prawnicze. Opracowanie może być użyteczne także dla studentów wielu nauk humanistycznych, takich jak politologia, stosunki międzynarodowe czy dziennikarstwo, jak również dla każdej innej osoby pragnącej uzupełnić wiedzę na temat prawa konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej. Książka może ponadto okazać się pomocna dla wszystkich osób biorących udział w życiu publicznym, w szczególności dziennikarzy, polityków oraz osób pełniących różnorodne funkcje w administracji publicznej.

Celem tego opracowania jest przedstawienie problematyki prawnokonstytucyjnej w syntetycznej formie, jako uzupełnienie wykładu akademickiego prawa konstytucyjnego. Autorzy dołożyli starań, aby w sposób jak najbardziej zwięzły przedstawić kluczowe zagadnienia tej gałęzi prawa. Aby przedstawić sposób rozumienia i działanie poszczególnych instytucji w praktyce w treści książki zawarto liczne odwołania do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, którego rola w procesie funkcjonowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest niezwykle istotna. Wykresy i tabele mają zapewnić przejrzysty sposób przedstawienia niektórych zagadnień.

Niniejsza książka uwzględnia stan prawny obowiązujący na 12.8.2018 r. Oddawana do rąk Czytelnika publikacja stanowi drugie wydanie książki (zmienione i uaktualnione), powstałe po ponad 4 latach od momentu ukazania się na rynku wydawniczym pierwszego wydania.

Autorzy pragną złożyć szczególne podziękowania prof. UW dr. hab. Ryszardowi Piotrowskiemu z Katedry Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, którego uwagi pomogły w udoskonaleniu niniejszej publikacji. Wszelkie ewentualne niedopatrzenia, jakie mogą się znaleźć w treści niniejszej książki, wynikają z wyłącznej winy autorów. Za pomoc w postaci cennych uwag, co do najbardziej zasadnego sposobu przedstawienia pewnych zagadnień, autorzy składają wyrazy wdzięczności Kolegom i Koleżankom z Uniwersytetu Warszawskiego i Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Maciej Pisz

Paweł Ochmann

Rozdział I. Aksjologiczne fundamenty Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

Literatura: C. Banasiński, Konstytucyjne podstawy ustroju gospodarczego, [w:] M. Wierzbowski, H. Gronkiewicz-Waltz (red.), Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2009; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2017; B. Banaszak, Zasada równości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] L. Garlicki, A. Szmyt (red.), Sześć lat Konstytucji RP. Doświadczenia i inspiracje, Warszawa 2003; L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (t. I–V), Warszawa 1999–2007; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2017; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, Warszawa 2016; D. Górecki (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2012; G. Grabowska, Dzieje polskiego konstytucjonalizmu, [w:] Idee humanistyczne Renesansu w integracji europejskiej, Radom 2002; H. Izdebski, Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007; H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2014; J. Kuciński, Konstytucyjny ustrój państwowy Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003; J. Kuciński, W.J. Wołpiuk, Zasady ustroju politycznego państwa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku, Warszawa 2012; R. Piotrowski, Konstytucja i granice władzy suwerena w państwie demokratycznym, [w:] J. Jaskiernia, K. Spryszak (red.), Dwadzieścia lat obowiązywania Konstytucji RP. Polska myśl konstytucyjna a międzynarodowe standardy demokratyczne, Toruń 2017; R. Piotrowski, Konstytucja i uniwersytety, [w:] S. Bożyk (red.), Prawo, parlament i egzekutywa we współczesnych systemach rządów. Księga poświęcona pamięci Profesora Jerzego Stembrowicza, Białystok 2009; R. Piotrowski, Uwagi o przyszłości konstytucji – zagrożenia i nadzieje, [w:] M. Modrzejewska (red.), Prawo handlowe XXI wieku. Księga Jubileuszowa prof. J. Okolskiego, Warszawa 2010; R. Piotrowski, Wartości i polityka. Refleksje o dysfunkcjonalnej praktyce konstytucyjnej, Zagadnienia Sądownictwa Konstytucyjnego 2011, Nr 1; R. Piotrowski, Zagadnienie granic zmiany konstytucji w państwie demokratycznym, [w:] J. Czajowski (red.), Ustroje, doktryny, instytucje polityczne. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Mariana Grzybowskiego, Kraków 2007; M. Pisz, Ograniczenia własności i gwarancje jej ochrony w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2016; M. Pisz, Zarządzanie sprawami wspólnymi dla dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia. Zintegrowane inwestycje terytorialne na tle konstytucyjnej koncepcji samorządu terytorialnego, Warszawa 2018; R. Sarkowicz, J. Stelmach, Filozofia prawa XIX i XX w., Kraków 1999; P. Sarnecki (red.), Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 2008 i n.; W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2010; W. Sokolewicz, komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, Warszawa 2007; M. Zubik, M. Domagała, J. Podkowik, Konstytucja RP w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz SN i NSA, Warszawa 2018.

Orzecznictwo: orz. TK z 9.3.1988 r., U 7/87, OTK 1988, Nr 1, poz. 1; orz. TK z 22.11.1995 r., K 19/95, OTK 1995, poz. 35; wyr. TK z 25.11.1997 r., K 26/97, OTK 1997, Nr 5–6, poz. 64; wyr. TK z 30.1.2001 r., K 17/00, OTK 2001, Nr 1, poz. 4; wyr. TK z 7.2.2001 r., K 27/00, OTK 2001, Nr 2, poz. 29; wyr. TK z 4.4.2001 r., K 11/00, OTK 2001, Nr 3, poz. 54; wyr. TK z 25.6.2002 r., K 45/01, OTK-A 2002, Nr 4, poz. 46; wyr. TK z 18.12.2002 r., K 43/01, OTK-A, Nr 7, poz. 96; wyr. TK z 18.2.2003 r., K 24/02, OTK-A 2003, Nr 2, poz. 11; wyr. TK z 5.3.2003 r., K 7/01, OTK-A 2003, Nr 3, poz. 19; wyr. TK z 29.4.2003 r., SK 24/02, OTK-A 2003, Nr 4, poz. 33; wyr. TK z 27.5.2003 r., K 11/03, OTK-A 2003, Nr 5, poz. 43; wyr. TK z 17.11.2003 r., K 32/02, OTK-A 2002, Nr 9, poz. 93; wyr. TK z 15.12.2004 r., K 2/04, OTK-A, Nr 11, poz. 117; wyr. TK z 18.1.2006 r., K 21/05, OTK-A 2006, Nr 1, poz. 4; wyr. TK z 30.9.2008 r., K 44/07, OTK-A 2008, Nr 7, poz. 126.

§ 1. Uwagi wprowadzające

Aksjologię Konstytucji RP wyznaczają określone w niej zasady naczelne1. Zawarte są one przede wszystkim w Rozdziale I Konstytucji, zatytułowanym ,,Rzeczpospolita”, choć zasady te odnajdywać można także w innych regulacjach konstytucyjnych (w szczególności w Rozdziale II). Należy równocześnie pamiętać, że podstawowe zasady wyrażone w ustawie zasadniczej można także odnaleźć w treści Preambuły do Konstytucji RP. Zasady naczelne2 stanowią wyrażone w Konstytucji idee, wartości i pojęcia3. Wspomniane zasady – tak samo jak analogiczne zasady w konstytucjach innych krajów – rozstrzygają zarazem o charakterze ustrojowym państwa i określają panujący w nim system władzy. Suma tych zasad składa się na tożsamość konstytucyjną państwa4.

Odnosząc się do zagadnienia zasad naczelnych zawartych w rozdziale I Konstytucji RP, TK zwrócił uwagę, że „normatywna treść zasad ustrojowych wyrażonych w rozdziale I jest z reguły konkretyzowana i precyzowana (…) w dalszych przepisach Konstytucji (wyróżn. M.P.). Powoduje to powstanie sytuacji, w której treść wynikająca z zasad ustrojowych w części »pokrywa« się z treścią bardziej konkretnych unormowań konstytucyjnych” (wyr. TK z 29.4.2003 r., SK 24/02, OTK-A 2003, Nr 4, poz. 33).

Należy podkreślić, że znamienny dla współczesnych państw demokratycznych konstytucjonalizm wypracował wiele zasad wspólnych, które powinny być przewidziane w obecnie uchwalanych ustawach zasadniczych. Nie ma jednak jednego sztywnego katalogu obowiązujących zasad ustrojowych. Potwierdzać to mogą – widoczne również na polskim gruncie – pewne rozbieżności doktrynalne w sposobie postrzegania tych zasad i praktyka formułowania odbiegających od siebie katalogów zasad ustrojowych przez różnych przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego5. Poniżej zostaną zaprezentowane zasady ustrojowe uznane przez autorów niniejszego opracowania za kluczowe dla polskiego ustroju konstytucyjnego.

§ 2. Zasada poszanowania godności człowieka

Pojęcie godności człowieka nie zostało w Konstytucji zdefiniowane. Warto przy tym odnotować, że stworzenie jednej uniwersalnej definicji tego pojęcia jest trudne. Można by próbować określić godność w sposób dość ogólnikowy jako całokształt elementów składających się na człowieczeństwo, jednak takie ujęcie prowadziłoby do przerzucenia ciężaru definicji na sformułowanie „człowieczeństwo”. Na trudności związane ze zdefiniowaniem pojęcia godności człowieka zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając że „pojęcie godności człowieka nie daje się sprowadzić do jednego aspektu znaczeniowego. Może ono występować w rozmaitych kontekstach i przenikać różne koncepcje polityczne, filozoficzne, religijne. Ustrojodawca nadał godności człowieka znaczenie konstytucyjne (wyróżn. P.O.) czyniąc z niej płaszczyznę odniesienia dla systemu wartości, wokół którego zbudowano Konstytucję a zarazem fundament całego porządku prawnego w Państwie” (wyr. TK z 4.4.2001 r., K 11/00, OTK 2001, Nr 3, poz. 54).

Artykuł 30 Konstytucji RP, w którym użyte zostało to pojęcie, wskazuje na jego podstawowe dla całego systemu prawnego i aksjologicznego znaczenie. Zgodnie z tym przepisem przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności oraz praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Wynika z tego, że jest ona pierwotna w stosunku do państwa i stanowionego przez nie prawa. To Konstytucja i sformułowane w niej prawa oraz wolności człowieka i obywatela są wtórne wobec godności człowieka, gdyż ustawa zasadnicza normując owe prawa pełni funkcję deklaratywną, stwierdzając ich istnienie, będące właśnie konsekwencją godności istoty ludzkiej. Redakcja tego przepisu wyraźnie nawiązuje do koncepcji prawnonaturalnych6.

Wydaje się, że na gruncie art. 30 Konstytucji RP można by utrzymywać, iż niektóre z praw zawartych w Rozdziale II Konstytucji RP obowiązywałyby także wtedy, gdyby ich tam nie zawarto. Godność przysługuje każdej istocie ludzkiej od momentu powstania, z racji człowieczeństwa, ze względu na sam fakt bycia człowiekiem. Nie można nikogo jej pozbawić, nie może ona również stanowić przedmiotu obrotu. Podkreśla to wyraźnie TK, stwierdzając że „godność człowieka jako wartość transcendentna, pierwotna wobec innych praw i wolności człowieka (dla których jest źródłem), przyrodzona i niezbywalna – towarzyszy człowiekowi zawsze i nie może być naruszona ani przez prawodawcę, ani przez określone czyny innych podmiotów. W tym znaczeniu człowiek zawsze zachowuje godność i żadne zachowania nie mogą go tej godności pozbawić, ani jej naruszyć” (wyr. TK z 5.3.2003 r., K 7/01, OTK-A 2003, Nr 3, poz. 19). Znaczenie normatywne art. 30 Konstytucji RP wyraża się w jej otwarciu jako aktu prawa pozytywnego na zewnętrzny (i nadrzędny) porządek prawnonaturalny7. Zasada godności człowieka w Konstytucji RP czerpie z dziedzictwa kantowskiego imperatywu kategorycznego. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest zakaz przedmiotowego traktowania człowieka.

Zakaz przedmiotowego traktowania człowieka oznacza, że istota ludzka zawsze powinna być celem samym w sobie, nigdy natomiast nie może być ona środkiem mającym prowadzić do osiągnięcia innego celu. Z zasady godności ludzkiej wynika zatem – jak można równocześnie uznać – zakaz instrumentalnego traktowania człowieka.

Znakomitym przykładem zastosowania dyrektyw i aksjologii zawartej w art. 30 Konstytucji RP jest orzeczenie TK w sprawie K 44/07 (wyr. TK z 30.9.2008 r., K 44/07, OTK-A 2008, Nr 7, poz. 126). W rozpoznawanej sprawie Trybunał rozstrzygał możliwość zestrzelenia cywilnego statku powietrznego w przypadku, gdyby ten został przejęty przez terrorystów. Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis ustawy z 3.7.2002 r. – Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1183 ze zm.), zezwalający na podjęcie tego rodzaju decyzji (art. 122a ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania ww. wyroku), jest nie do pogodzenia ze standardami wynikającymi m.in. z art. 2 i 30 Konstytucji RP. W demokratycznym państwie prawnym życie jednostki i jej przyrodzona, niezbywalna godność stanowią wartości nadrzędne, które nie mogą być poświęcone nawet dla ratowania innych wartości, tych samych rodzajowo (np. innych ludzkich egzystencji). Trybunał Konstytucyjny, podobnie jak wcześniej niemiecki Federalny Sąd Konstytucyjny w Karlsruhe rozstrzygający ten sam dylemat, uznał, że przepisy pozwalające na zestrzelenie cywilnego statku powietrznego – na pokładzie którego znajdują się pasażerowie – są niedopuszczalne. Nawet w przypadku zagrożenia uderzenia przez taki samolot w inny obiekt, w którym także mogą przebywać jednostki ludzkie, państwo nie może stanowić ustawodawstwa, które zakłada a priori możliwość pozbawienia istoty ludzkiej życia. System prawny powinien zawierać inne mechanizmy działania w takiej sytuacji.

Zarówno w orzeczeniu polskiego Trybunału, jak i jego niemieckiego odpowiednika, zauważalny jest wpływ filozofii I. Kanta i jego koncepcji imperatywu kategorycznego. Orzeczenie to w trafny sposób ilustruje działanie art. 30 Konstytucji RP w praktyce, tłumacząc na czym polega godność człowieka i jej ochrona. Oczywiście w praktyce – gdyby doszło do sytuacji przejęcia przez organizację terrorystyczną statku powietrznego – osoby piastujące funkcję organów władzy publicznej stanęłyby przed dylematem podjęcia decyzji o zestrzeleniu pomimo braku podstawy normatywnej (np. gdyby samolot kierował się na wypełniony stadion piłkarski). W takim wypadku podjęcie decyzji o zestrzeleniu byłoby działaniem bezprawnym, mogącym wypełniać znamiona czynu zabronionego (np. art. 148 ustawy z 6.6.1997 r. – Kodeks karny, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1600), a podstawą dla wyłączenia odpowiedzialności karnej osoby podejmującej taką decyzję byłoby działanie w stanie wyższej konieczności, co uniemożliwiałoby przypisanie winy. Jednakże działanie takie byłoby bezprawne, w przeciwieństwie do sytuacji, gdyby istniała procedura przewidująca podjęcie takiej decyzji. Orzeczenie to z pewnością ma zatem dość idealistyczny charakter, jednakże stanowi ono wyraz aksjologii leżącej u podłoża art. 30 Konstytucji RP, stąd warto je było krótko omówić dla celów akademickich.

§ 3. Zasada demokratycznego państwa prawnego

Zasada demokratycznego państwa prawnego ma ustabilizowane miejsce we współczesnym konstytucjonalizmie8. Omawiana zasada została wprowadzona do polskiego prawa konstytucyjnego w 1989 r. w wyniku noweli grudniowej z 29.12.1989 r. do Konstytucji z 1952 r. Należy przy tym podkreślić, że w takim samym kształcie, w jakim zasada ta została przyjęta w ówcześnie obowiązujących przepisach konstytucyjnych, jest ona również sformułowana na gruncie obowiązującej Konstytucji z 1997 r.

W obowiązującym w Polsce stanie prawnym zasadę demokratycznego państwa prawnego wyraża art. 2 Konstytucji RP. Stosownie do jego treści Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Przyjęta w polskim prawie zasada demokratycznego państwa prawnego stanowi wyraźne nawiązanie do europejskich tradycji i kultury prawnej, w tym do niemieckiej kultury prawnej i rozwiązań zaaprobowanych na gruncie Konstytucji RFN z 1949 r.

Warto zarazem zauważyć, że zasada demokratycznego państwa prawnego z Konstytucji RP koresponduje z ideą rządów prawa oraz z koncepcjami „państwa prawnego” w znaczeniu materialnym i formalnym.

Należy równocześnie podkreślić, że polski ustrojodawca – posługując się formułą „demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej” – nawiązał nie tylko do znanych już wcześniej koncepcji „państwa prawnego”, ale także do funkcjonującej w ustawodawstwie konstytucyjnym niektórych państw zasady państwa socjalnego, tj. państwa, które ma być do pewnego stopnia opiekuńcze. Sformułowanie to można traktować jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną do wykładni przepisów prawa – analizując możliwe interpretacje należy wybierać takie, które bardziej czynią zadość wymaganiom sprawiedliwości społecznej9.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że od początku funkcjonowania zasady demokratycznego państwa prawnego w polskim porządku prawnym wokół tej zasady ukształtowało się bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Trzeba zarazem podkreślić, że wykładania klauzuli państwa prawnego wypracowana przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. zachowała swoją aktualność również po jej wejściu w życie10. Dał temu jednoznacznie wyraz TK w wyroku z 25.11.1997 r. (K 26/97, OTK 1997, Nr 5–6, poz. 64), w którym wskazał, że dosłowne powtórzenie brzmienia przepisu odnoszącego się do zasady demokratycznego państwa prawnego w tekście Konstytucji z 1997 r. stanowi podstawę do tego, aby „treść, znaczenie i konsekwencje [przepisów obowiązujących pod rządami Konstytucji z 1997 roku] konstruować w oparciu o ustabilizowane już orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do klauzuli demokratycznego państwa prawnego”.

Należy jednak równocześnie podkreślić, że wobec faktu uregulowania katalogu praw i wolności w Konstytucji z 1997 r. (co stanowiło znaczącą zmianę w porównaniu do poprzedniego stanu prawnego), na gruncie tej ustawy zasadniczej nie jest uzasadnione wydobywanie z zasady demokratycznego państwa prawnego treści oraz zasad dotyczących praw i wolności jednostki. Taka praktyka orzecznicza – jak należy zaznaczyć – miała z kolei miejsce przed wejściem w życie obecnej Konstytucji RP, kiedy to z klauzuli demokratycznego państwa prawnego Trybunał wyprowadził m.in. prawo do życia, prawo do sądu czy prawo do prywat-
ności11.

Możliwe jest wyprowadzanie z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jak stwierdził TK w wyroku z 25.6.2002 r. (K 45/01, OTK-A 2002, Nr 4, poz. 46), „zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne (wyróżn. M.P.); umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą”.

Nieodzownym elementem zasady demokratycznego państwa prawnego pozostają reguły stanowienia prawa, określane czasem jako zasady przyzwoitej legislacji. Należy tutaj wymienić w szczególności:

1) zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), a ściślej, zakaz działania wstecz prawa surowszego (lex severior retro non agit);

2) zasadę ochrony praw słusznie nabytych;

3) zasadę ochrony interesów w toku (ekspektatyw);

4) nakaz zachowania odpowiedniego okresu dostosowawczego przy wprowadzaniu nowych norm prawnych w życie (vacatio legis);

5) zasadę pewności i określoności prawa, nakazującą formułowanie przepisów prawa w sposób jasny;

6) zakaz tworzenia tzw. pozornych lub niemożliwych uprawnień, co należy rozumieć przede wszystkim jako brak możliwości tworzenia w demokratycznym państwie prawnym uprawnień pozornych lub niemożliwych do realizacji (ze względów prawnych czy faktycznych albo ze względu na niejasne określenie warunków korzystania z uprawnień) czy też – szerzej – jako zakaz tworzenia prawa, które wprowadzałoby pozorne instytucje prawne12.

Ponadto, z zasady demokratycznego państwa prawnego można wyprowadzać koncepcję hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa i usytuowanie na szczycie tej hierarchii aktów rangi konstytucyjnej i ustawowej.

§ 4. Zasada suwerenności Narodu

Zasada suwerenności Narodu wyrażona została w art. 4 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu, który sprawuje ją bezpośrednio lub poprzez swoich przedstawicieli. Należy zacząć od ustalenia, co oznacza pojęcie Narodu, a zatem jaki jest zakres semantyczny tego terminu. Ustawa zasadnicza używa tego słowa w znaczenia politycznym – desygnatem pojęcia Narodu na gruncie art. 4 Konstytucji RP jest ogół obywateli posiadających obywatelstwo polskie, a zatem mających zdolność do udziału w życiu publicznym. Konstytucja RP opiera się bowiem na politycznej definicji Narodu (a nie np. na etnicznej czy historycznej).

Zasada suwerenności Narodu oznacza, że jest on źródłem władzy. Wszelkie mechanizmy czy organy władzy czerpią swą legitymizację od Narodu, działając zarazem w jego imieniu. Zewnętrznym aspektem tej zasady jest niezależność Narodu od jakichkolwiek podmiotów zagranicznych – nie mogą one wbrew woli „Narodu” wpływać na sprawowanie władzy w Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż jest ona zastrzeżona dla Narodu.

Naród, czyli ogół obywateli posiadających prawa wyborcze, sprawuje władzę w dwojaki sposób – albo bezpośrednio, albo poprzez swych reprezentantów (art. 4 ust. 2 Konstytucji RP). Przepis ten wskazuje na dwie formy demokracji. Pierwszą z nich – czyli demokrację bezpośrednią – stanowi np. referendum ogólnokrajowe, natomiast przejawem demokracji pośredniej jest sprawowanie władzy przez parlamentarzystów wybranych w wyborach. Sposób przeprowadzania referendum reguluje ustawa z 14.3.2003 r. o referendum ogólnokrajowym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 318 ze zm.).

Sprawowanie władzy przez Naród w postaci demokracji pośredniej oznacza przejawianie woli głównie w wyborach. Dokonany wybór stanowi źródło legitymizacji dla działań przedstawicieli Narodu. Zarazem należy pamiętać, że wybór ten nie oznacza nieograniczonego mandatu do dowolnego działania. Zasadę suwerenności Narodu należy bowiem interpretować w związku z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz z założeniami demokratycznego systemu rządów. Z istoty demokratycznego systemu rządów wynika, że Naród sprawuje władzę w sposób demokratyczny, oznaczający rządy wybranej większości. Zarazem ta większość, będąca przedstawicielami Suwerena, sprawuje władzę przy poszanowaniu praw mniejszości. Zasada suwerenności Narodu nie może prowadzić bowiem do dyktatu większości przy pogwałceniu praw mniejszości. Wola Suwerena przejawiona w wyborach musi tym samym korespondować z ramami wyznaczonymi przede wszystkich samą Konstytucją, która określa ramy ustrojowe. Oczywiście Naród może dokonać zmiany ustawy zasadniczej, ale przy zachowaniu procedury określonej w samej Konstytucji, w granicach wyznaczonych przez prawa jednostki chronione w prawie międzynarodowym i znajdujące oparcie w kulturze konstytucyjnej.

§ 5. Zasada legalizmu (praworządności)

Zasada legalizmu (praworządności) stanowi następstwo zasady demokratycznego państwa prawnego i jest z nią organicznie związana. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak stwierdza W. Sokolewicz, legalizmem działania organów publicznych nazywamy stan, w którym po utworzeniu w drodze prawnej rozwijają one aktywność na podstawie i w granicach prawa, zaś prawo określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania. Postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przewidzianej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi13. Zasada ta stanowi pryncypium działania władzy publicznej. W przeciwieństwie bowiem do jednostki, której wolno wszystko, co nie jest zakazane, organy władzy publicznej mogą czynić jedynie to, co zostało im przez prawo dozwolone. Podstawą wszelkich działań organów administracji muszą być normy kompetencyjne. Jeżeli ich nie ma, organ administracji po prostu nie ma możliwości dokonania określonej czynności, nawet gdyby taka czynność znajdowała się w sferze jego zadań (na podstawie norm zadaniowych czy formułujących ogólnie funkcje danego organu). Kompetencji nie wolno domniemywać – albo one zostały przyznane, albo ich po prostu nie ma.

Zasada legalizmu ma przy tym wiele wymiarów, w których się przejawia. Jeden z nich dotyczy działania władzy publicznej. Inny natomiast dotyczy relacji państwo – jednostka czy nawet jednostka – jednostka. Ilustrując powyższe twierdzenie przykładem, zauważyć warto, że dbanie przez organy państwowe o przestrzeganie prawa przez jednostki także stanowi przejaw zasady praworządności. Z zasady legalizmu wynika bowiem obowiązek przestrzegania prawa.

Zasada legalizmu znajduje swoje zastosowanie w poszczególnych gałęziach prawa. Pomimo że prima facie mogłoby się wydawać, iż jej powtarzanie w aktach rangi ustawowej stanowi superfluum i jest pozbawione treści normatywnej, to – w ocenie autorów – w pewnych przypadkach wymaga ona dostosowania i konkretyzacji do poszczególnych materii. Dlatego też takie przepisy jak art. 6 ustawy z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) czy art. 10 ustawy z 6.6.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1904 ze zm.) stanowią przykłady operacjonalizacji ogólnej dyrektywy konstytucyjnej, a zarazem podkreślają jej znaczenie.

Zauważyć ponadto należy, że zasada legalizmu nie ma charakteru absolutnego. W demokratycznym państwie prawnym podlega ona bowiem konfrontacji z innymi wartościami i zasadami chronionymi przez ustrojodawcę, a w konsekwencji niekiedy podlega różnym ograniczeniom. Jednym z przykładów zasad mogących ograniczać zasadę legalizmu, a wręcz mogących stanowić jej zaprzeczenie w konkretnym przypadku, jest zasada oportunizmu. Polega ona na akceptacji pewnych stanów bezprawności w imię innych szczególnych wartości chronionych konstytucyjnie, takich jak np. efektywność ekonomiczna, stabilizacja stosunków społecznych czy pewność prawa. Przykładem oportunizmu godzącego w zasadę legalizmu jest chociażby instytucja przedawnienia, np. przedawnienia karalności czy w ogóle przedawnienia ścigania przestępstw.

O praktycznym znaczeniu możliwości ograniczenia w konkretnym przypadku zasady legalizmu przesądzają niektóre orzeczenia samego Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności tzw. wyroki aplikacyjne. W takich wyrokach TK niekiedy określa skutki prawne wydanego przez siebie rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie, że – pomimo określonego naruszenia niekonstytucyjność nie może stanowić podstawy dla roszczeń wobec Skarbu Państwa. Czasem też odroczona zostaje utrata mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu. W przypadkach tego typu rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie autorów, może w konsekwencji następować ograniczenie zasady praworządności np. z uwagi na okoliczność, że – pomimo uchwalenia aktu prawnego niezgodnego z aktem hierarchicznie wyższym – akt ten ma wciąż obowiązywać czy też z uwagi na fakt, iż określone opłaty – przyznane w sposób naruszający Konstytucję RP – nie podlegają zwrotowi.

§ 6. Zasada podziału władz

Zasada podziału władz jest jedną z najstarszych zasad ustrojowych. Znana była już w starożytności za czasów Arystotelesa, a następnie została rozwinięta w XVII i XVIII w. przez J. Locke’a i C. Montesquieu. Zasada podziału władz została obecnie zaaprobowana w prawie wszystkich demokratycznych państwach świata.

Konstytucja RP z 1997 r. również przewiduje zasadę podziału władz. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustrój RP opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent RP i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały (art. 10 ust. 2 Konstytucji RP).

Warto zauważyć, że określający zasadę podziału władz art. 10 Konstytucji RP wyraża jedynie pewną zasadę ogólną, nie dokonuje jednak wyczerpującego zaliczenia wszystkich konstytucyjnych organów państwa do jednej z trzech wymienionych władz. Niektóre konstytucyjne organy państwa (np. Najwyższa Izba Kontroli) znajdują się poza klasycznym trójpodziałem władz.

Istotny jest przy tym fakt, że TK w swoim orzecznictwie dotyczącym zasady podziału władz dostrzega możliwość swobodnego kształtowania przez ustawodawcę zwykłego – w pewnym przynajmniej zakresie – układu kompetencyjnego „na obrzeżach” poszczególnych władz. O powyższym przesądził expressis verbis TK w jednym z orzeczeń wydanym w poprzednim stanie prawnym i zachowującym aktualność na gruncie Konstytucji RP, stwierdzając, że: „możliwe jest przyznanie ustawodawcy pewnego zakresu swobody co do kształtowania układu kompetencyjnego »na obrzeżach« poszczególnych władz (wyróżn. M.P.), tam gdzie z natury regulowanej materii wynika możliwość przecinania się czy też nawet nakładania kompetencji” (orz. TK z 22.11.1995 r., K 19/95, OTK 1995, poz. 35).

Zasada podziału władz jest przeciwieństwem modelu jednolitej władzy państwowej. Omawiana zasada opiera się na systemie hamulców i równowagi (zwanym też systemem wzajemnego hamowania się i równoważenia się władz). Zgodnie z zasadą podziału władz stosunki pomiędzy władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą są kształtowane na podstawie założenia równości poszczególnych władz. Wszystkie władze powinny zarazem posiadać instrumenty do powstrzymywania i hamowania działania każdej z pozostałych władz14.

Z zasadą podziału władz związany jest funkcjonujący w Polsce parlamentarny system rządów. Organizacja władzy wykonawczej oparta jest w tym systemie na zasadzie dualizmu (Prezydent oraz rząd z Premierem na czele), a zarazem system ten zakłada polityczną odpowiedzialność rządu i poszczególnych ministrów przed Sejmem.

Centralne miejsce w systemie organów państwowych przysługuje Sejmowi. Wynikający z Konstytucji RP system ma jednocześnie jednak postać parlamentaryzmu zracjonalizowanego, któremu wyraz daje m.in. fakt ograniczenia centralnej roli Sejmu na rzecz Senatu czy Prezydenta (w przypadku nieuzyskania wymaganej większości głosów w Sejmie).

§ 7. Zasada społeczeństwa obywatelskiego

Zasadę społeczeństwa obywatelskiego – pomimo że Konstytucja RP nigdzie nie posługuje się bezpośrednio pojęciem społeczeństwa obywatelskiego – można uznać za jedną z zasad ustrojowych, na których wyodrębnienie pozwala Konstytucja RP z 1997 r. Dowodzi tego treść kilku różnych artykułów polskiej ustawy zasadniczej.

Rozpatrując zasadę społeczeństwa obywatelskiego na gruncie Konstytucji RP, należy w pierwszej kolejności przedstawić, czym jest w istocie społeczeństwo obywatelskie i na czym polega jego idea. Próby sformułowania odpowiedzi na to pytanie pojawiły się zarówno w doktrynie prawa konstytucyjnego, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Warto m.in. wskazać, że idea społeczeństwa obywatelskiego – która swoje korzenie ma jeszcze w starożytnej myśli społecznej i filozoficznej – zakłada w sensie organizacyjnym, iż każdy obywatel przejawia aktywność równocześnie w kilku układach społecznych: politycznym, pracowniczym i terytorialnym15. Samo społeczeństwo obywatelskie można z kolei określić jako ,,społeczeństwo pluralistyczne, w którym każdy ma możliwość działania w wybranych przez siebie organizacjach i strukturach, służących realizacji jego podmiotowości jako obywatela, pracownika czy mieszkańca”16. Mianem ,,społeczeństwa obywatelskiego” można także określić ,,społeczeństwo wolnych, świadomych, aktywnych i zaangażowanych w sprawy publiczne obywateli” (wyróżn. M.P.)17. Członkowie społeczeństwa obywatelskiego nie mają żadnych przeszkód prawnych organizowania się w sposób odpowiadający ich potrzebom, celom i interesom. Fundamentem umożliwiającym działalność społeczeństwa obywatelskiego jest zarówno wolność stowarzyszania się, jak i wolność zgromadzeń18.

Możliwość stworzenia wyczerpującej definicji społeczeństwa obywatelskiego – pomimo wielu wypowiedzi doktrynalnych i orzeczniczych na temat tego społeczeństwa – okazuje się jednak utrudniona. Jest to istotny problem, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że sama struktura społeczeństwa obywatelskiego jest dynamiczna i składają się na nią różne ciała pośredniczące całkowicie dobrowolne, kształtujące się samorzutnie, samowystarczalnie i niezależne od państwa19.

Przedstawiając zasadę społeczeństwa obywatelskiego należy zatem mieć na uwadze zaprezentowane powyżej poglądy doktrynalne i orzecznicze odnoszące się do omawianej kwestii. W kontekście zasady społeczeństwa obywatelskiego można wskazać dwie cechy wspólne wyróżniające społeczeństwo obywatelskie w państwie demokratycznym. Są nimi: niezależność społeczeństwa obywatelskiego od władzy państwowej i odrębne od niej zorganizowanie działalności20.

Zasadę tę można wyinterpretować przede wszystkim z art. 11–13 Konstytucji RP. Jak podkreśla TK w wyroku z 27.5.2003 r. (K 11/03, OTK-A 2003, Nr 5, poz. 43): ,,Konstytucyjne ramy modelu społeczeństwa obywatelskiego zawarte są w przepisach art. 11–13 Konstytucji, ze szczególnym uwzględnieniem art. 12”.

Artykuły te dają wyraz zasadom pluralizmu politycznego i społecznego – na których opiera się zasada społeczeństwa obywatelskiego – i wskazują zarazem na formy organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Za formy organizacji społeczeństwa obywatelskiego należy uznać m.in. takie twory organizacyjne jak: partie polityczne (art. 11 oraz 13 Konstytucji RP), związki zawodowe, organizacje społeczno-zawodowe rolników, stowarzyszenia, ruchy obywatelskie, inne dobrowolne zrzeszenia oraz fundacje (art. 12 Konstytucji RP).

Warto zarazem podkreślić, że za formę organizacji społeczeństwa obywatelskiego można również uznać takie zbiorowości, jak lud lub Naród. H. Izdebski zwraca w tym kontekście uwagę, że ,,społeczeństwo obywatelskie jest, jako »społeczeństwo polityczne«, tożsame z Narodem (wyróżn. M.P.), czyli ogółem obywateli”21. Tym samym uzasadnione wydaje się wiązanie zasady społeczeństwa obywatelskiego także z tymi regulacjami konstytucyjnymi, które odnoszą się do Narodu.

Ponadto, zasada społeczeństwa obywatelskiego może być wyinterpretowana z art. 14 (zasada pluralizmu środków masowego komunikowania), z art. 16 i 17 (zasada samorządności) oraz z art. 25 Konstytucji RP (zasada pluralizmu wyznaniowego)22.

§ 8. Zasada decentralizacji władzy publicznej i zasada samorządu terytorialnego

Zasada decentralizacji władzy publicznej wyraża ideę, która nakazuje, aby „władza była jak najbliżej obywatela” i polega na przeniesieniu części uprawnień władzy publicznej z organów wyższego szczebla na organy jak najniższego szczebla. Jej najważniejszym aspektem jest decentralizacja poprzez samorząd terytorialny, polegająca na przeniesieniu części uprawnień organów władzy państwowej na organy samorządu terytorialnego.

W Polsce ustawodawca wprowadził trójszczeblową strukturę samorządu terytorialnego, u podstaw której znajduje się gmina, co uregulowane zostało na poziomie konstytucyjnym. Zgodnie z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Jej konstytucjonalizacja jest wyrazem zawartej w art. 15 Konstytucji RP zasady decentralizacji władzy publicznej, a także zasady samorządu terytorialnego (art. 16 Konstytucji RP). Konstytucja, przesądzając o podstawowym charakterze gminy w ramach samorządu terytorialnego, nie powołuje zarazem innych jednostek samorządu terytorialnego; pozostawia stworzenie innych jednostek samorządu terytorialnego ustawodawcy zwykłemu, nakładając jedynie na niego obowiązek wyboru wprowadzenia co najmniej jednego dalszego – poza gminnym – szczebla samorządu (w tym przynajmniej jednego szczebla samorządu regionalnego; na mocy art. 164 ust. 2 Konstytucji RP ustawodawca może bowiem ustanowić jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego)23. Świadczy to o szczególnym znaczeniu gminy, na rzecz której działa domniemanie kompetencji (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że do gminy należą wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone w ustawach dla innych jednostek. Konstytucja zawiera ponadto, wiele reguł odnoszących się do samorządu terytorialnego, umożliwiających jego prawidłowe funkcjonowanie. W szczególności na mocy art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność gminy (i innych jednostek samorządu terytorialnego) podlega ochronie sądowej (zasada sądowej ochrony samodzielności). Gmina (jednostka samorządu terytorialnego) posiada niezależność w granicach ustaw, przejawiającą się np. w autonomii statutowej, której wyrazem jest możliwość określenia przez samą gminę swego ustroju wewnętrznego, w granicach wytyczonych przez ustawy (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Artykuł 165 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe24. Przepis ten przyznaje gminie podmiotowość w sferze prawa cywilnego. Oprócz tego gmina (jednostka samorządu terytorialnego) posiada także podmiotowość administracyjnoprawną. Organy jednostek samorządu terytorialnego są organami osoby prawnej w sferze obrotu cywilnoprawnego, czyli w sferze dominium, natomiast organami administracji publicznej w sferze stosunków publicznoprawnych, czyli w sferze imperium25. Oznacza to, że jednostki samorządu terytorialnego mają szczególny, dualistyczny charakter w zakresie podmiotowości.

W doktrynie podkreśla się, że „zapewnienie decentralizacji władzy publicznej nie musi oznaczać jej wyłączności we wszystkich przejawach ustroju terytorialnego i niedopuszczalności funkcjonowania pewnych struktur scentralizowanych tam, gdzie wymaga tego specyfika zarządzanej materii (np. w zarządzaniu sprawami obronności państwa)”26. Istotny jest również fakt, że pewne sfery władzy publicznej – pomimo pozorów decentralizacji – będą jedynie zdekoncentrowane. Należy bowiem odróżnić decentralizację władzy publicznej od dekoncentracji tej władzy (polegającej jedynie na rozproszeniu władzy publicznej na większą grupę podmiotów).

§ 9. Zasada społecznej gospodarki rynkowej

Zasada społecznej gospodarki rynkowej – w odróżnieniu m.in. od zasady społeczeństwa obywatelskiego – została bezpośrednio wyrażona w treści Konstytucji RP. Na zasadę tę wskazuje art. 20 polskiej ustawy zasadniczej, który stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa, oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej, solidarności, dialogu oraz współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.

Zasada społecznej gospodarki rynkowej wywodzi się z doktryny niemieckiej i nawiązuje do koncepcji sformułowanej w RFN przez A. Müllera-Armacka, przedstawiciela fryburskiej szkoły ordoliberalizmu27. Koncepcja społecznej gospodarki rynkowej została w drugiej połowie XX w. zastosowana także w gospodarce niemieckiej28.

Istotą koncepcji społecznej gospodarki rynkowej jest oparcie systemu gospodarczego na powiązaniu dwóch podstawowych idei: gospodarki rynkowej i państwa socjalnego29. Oparcie systemu gospodarczego na idei gospodarki rynkowej oznacza zarówno zakaz powrotu do gospodarki centralnie planowanej, charakterystycznej dla państw realnego socjalizmu, jak i oparcie gospodarki na mechanizmach rynkowych. Koncepcja społecznej gospodarki rynkowej odwołuje się zarazem do idei państwa socjalnego, co oznacza, że nie zakłada ona zakazu jakiejkolwiek ingerencji państwa w funkcjonowanie mechanizmów rynkowych. Dopuszczalne są bowiem działania państwa łagodzące społeczne skutki funkcjonowania praw rynku. W praktyce realizacja idei państwa socjalnego przejawia się w polityce interwencjonizmu państwowego oraz w rozbudowie sieci świadczeń socjalnych.

Stanowiąca podstawę ustroju gospodarczego RP społeczna gospodarka rynkowa opiera się – stosownie do treści art. 20 Konstytucji RP – na trzech filarach. Są nimi: wolność działalności gospodarczej, własność prywatna oraz solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych.

Jak uznał TK w odniesieniu do treści art. 20 Konstytucji RP: „społeczna gospodarka rynkowa, o której mowa w art. 20 konstytucji, wspiera się na solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych, co zakłada koncepcję równowagi interesów uczestników rynku i zarazem poszanowania ich autonomii
(wyróżn. M.P.), tworząc konstytucyjną gwarancję negocjacyjnego sposobu rozstrzygania spraw spornych, umożliwiającą przezwyciężanie napięć i konfliktów w procesie gospodarowania” (wyr. TK z 30.1.2001 r., K 17/00, OTK 2001, Nr 1, poz. 4).

Zgodnie z art. 20 Konstytucji RP własność prywatna ma zapewnione kluczowe znaczenie w ustroju gospodarczym RP30. Regulacja ta w żadnym stopniu nie wyklucza jednak istnienia własności państwowej czy komunalnej.

§ 10. Zasada równości

Zasada równości występuje w różnych przepisach Konstytucji z 1997 r. Artykuł 32 ust. 1 Konstytucji RP formułuje zasadę równości wobec prawa i nakaz równego traktowania przez władze publiczne. Obok art. 32 ust. 1 zasada równości zawarta została w następujących przepisach Konstytucji RP:

1) art. 32 ust. 2 (zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny);

2) art. 6 (równy dostęp do dóbr kultury);

3) art. 25 ust. 1 (równouprawnienie kościołów i związków wyznaniowych);

4) art. 33 (równouprawnienie kobiet i mężczyzn).

Zasada równości nie stoi na przeszkodzie różnemu traktowaniu. Wyznacznikiem sposobu traktowania danego podmiotu jest jego sytuacja. Równo mają być traktowane wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) znajdujące się w tej samej sytuacji, a – mówiąc bardziej precyzyjnie – charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu. Podmioty znajdujące się w różnej sytuacji [charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w różnym stopniu] mogą być traktowane odmiennie.

Takie rozumienie zasady równości funkcjonuje w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego od początku jego działalności. Jak stwierdził on w orzeczeniu z 9.3.1988 r. (U 7/87, OTK 1988, Nr 1, poz. 1): „konstytucyjna zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Równość oznacza także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów (adresatów norm prawnych), bo równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnym względem oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innym względem” (wyróżn. P.O.).

Zasada równości oznacza nakaz równego traktowania jednostek przez organy administracji publicznej. Zasada ta determinuje wiele regulacji szczegółowych w systemie prawa. Jednym z przykładów potwierdzających to twierdzenie jest nowelizacja ustawy z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), która weszła w życie 1.6.2017 r. Znowelizowany art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza expressis verbis obowiązek równego traktowania. Wcześniej taki obowiązek wynikał z treści Konstytucji RP, ale wprowadzenie stosownego przepisu statuującego go wyraźnie ma na celu podkreślić jego doniosłość i wzmocnić skuteczność. Oczywiście równe traktowanie w postępowaniu administracyjnym stanowi tylko jeden z przejawów konstytucyjnej zasady równości, wybrany na potrzeby niniejszej książki jako reprezentatywny przykład obrazujący znaczenie tej zasady w poszczególnych gałęziach prawa.

1 Por. G. Grabowska, Dzieje polskiego konstytucjonalizmu, [w:] Idee humanistyczne Renesansu w integracji europejskiej, Radom 2002, s. 72.

2 W doktrynie prawa konstytucyjnego zamiast sformułowania ,,zasady naczelne” pojawiają się także inne określenia, takie jak: ,,zasady ogólne Konstytucji”, ,,zasady ustroju (ustrojowe)”, ,,podstawowe zasady ustroju politycznego”, ,,zasady prawa konstytucyjnego”, ,,konstytucyjne zasady ustroju”, ,,zasady konstytucyjne”, ,,zasady podstawowe”.

3 Por. J. Kuciński, Konstytucyjny ustrój państwowy Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 49.

4 Por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 68.

5 Por. w tym zakresie m.in. L. Garlicki, Polskie prawo…, s. 68–99; G. Grabowska, Dzieje polskiego konstytucjonalizmu…, s. 72; P. Sarnecki (red.), Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 2008 i n., s. 49–87.

6 Na temat różnych koncepcji prawa natury zob. R. Sarkowicz, J. Stelmach, Filozofia prawa XIX i XX w., Kraków 1999, s. 63–83.

7 Zob. L. Garlicki, komentarz do art. 30 Konstytucji, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, Warszawa 2003, s. 9.

8 L. Garlicki, Polskie prawo…, s. 76.

9 Por. L. Garlicki, Polskie prawo…, s. 82.

10 Por. D. Górecki (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s. 56.

11 Por. L. Garlicki, Polskie prawo…, s. 77–78.

12 Pomimo że zasady tej nie wyodrębniają wszyscy przedstawiciele doktryny prawa konstytucyjnego, można ją wydzielić na podstawie orzecznictwa TK. Zob. w tym zakresie w szczególności wyr. z 17.11.2003 r. (K 32/02, OTK-A 2002, Nr 9, poz. 93), wyr. z 15.12.2004 r. (K 2/04, OTK-A, Nr 11, poz. 117) oraz wyr. z 18.12.2002 r. (K 43/01, OTK-A, Nr 7, poz. 96). W wyr. z 18.12.2002 r. (K 43/01, OTK-A, Nr 7, poz. 96) TK stwierdził w tym kontekście m.in., że: „Demokratyczne państwo prawne, przyznając obywatelom uprawnienia, nie może prowadzić z nimi »gry«, polegającej na tworzeniu uprawnień pozornych czy niemożliwych do realizacji (wyróżn. M.P.) ze względów prawnych czy faktycznych albo ze względu na niejasne określenie warunków korzystania z uprawnień”.

13 W. Sokolewicz, komentarz do art. 7 Konstytucji, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, s. 5.

14 Por. L. Garlicki, Polskie prawo…, s. 88.

15 J. Kuciński, W.J. Wołpiuk, Zasady ustroju politycznego państwa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku, Warszawa 2012, s. 162–164.

16 L. Garlicki, Polskie prawo…, s. 83.

17 Por. wyr. TK z 27.5.2003 r. (K 11/03, OTK-A 2003, Nr 5, poz. 43).

18 Por. wyr. TK z 18.1.2006 r. (K 21/05, Dz.U. Nr 17, poz. 141).

19 Por. J. Kuciński, W.J. Wołpiuk, Zasady ustroju politycznego…, s. 163.

20 Ibidem, s. 165.

21 H. Izdebski, Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007, s. 63.

22 J. Kuciński, Konstytucyjny ustrój państwowy…, s. 74–75.

23 Por. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2014, s. 99.

24 Zob. szerzej na ten temat M. Pisz, Ograniczenia własności i gwarancje jej ochrony w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2016, s. 40 i n.

25 A. Wiktorowska, Samorząd terytorialny, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 224.

26 Tak P. Sarnecki, komentarz do art. 15 Konstytucji, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, Warszawa 2016, uwaga 5 (komentarz dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX).

27 Por. C. Banasiński, Konstytucyjne podstawy ustroju gospodarczego, [w:] M. Wierzbowski, H. Gronkiewicz-Waltz (red.), Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2009, s. 37.

28 Por. ibidem, s. 38–39.

29 L. Garlicki, Polskie prawo…, s. 96.

30 Por. M. Pisz, Ograniczenia własności…, s. 32 i n.