Organizacja i funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce i w Niemczech. Analiza prawnoporównawcza

Ogranisation und Funktionsweise der Selbstverwaltung in Polen und in Deutschland. Rechtsvergleichende Analyse

Joanna Jagoda (red./Hrsg.)

WYDAWNICTWO C.H.BECK
WARSZAWA 2018

Recenzent/ Peer reviewer: Dr hab. prof. USz Małgorzata Ofiarska

Redakcja/Publishing editor: Joanna Szypulska

Korekta/Proofreading:
Magdalena Mularczyk, Agnieszka Sarnowska, Małgorzata Stempowska

Projekt wspierany przez Polsko-Niemiecką Fundację na rzecz Nauki
Gefördert aus Mitteln der Deutsch Polnischen Wissenschaftsstiftung

Publikacja dofinansowana przez Uniwersytet Śląski w Katowicach

© Wydawnictwo C.H.Beck 2018

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

www.ksiegarnia.beck.pl

Skład i łamanie: Jolanta Straszewska
Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

ISBN: 978-83-255-1187-6

Autorzy

I. Część polska

Joanna Jagoda – doktor habilitowany nauk prawnych, profesor Uniwersytetu Śląskiego w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach

Bogdan Dolnicki – profesor zwyczajny doktor habilitowany nauk prawnych, kierownik Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach

Anna Wierzbica – doktor habilitowany nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach

Renata Cybulska – doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach

Roman Marchaj – doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach

Katarzyna Darowska-Szczepanek – magister prawa, asystent w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach

II. Część niemiecka

Max-Emanuel Geis – profesor zwyczajny nauk prawnych (Prof. Dr.), kierownik Katedry Niemieckiego i Bawarskiego Prawa Konstytucyjnego i Administracyjnego Wydziału Prawa i Ekonomii Uniwersytetu Fryderyka Aleksandra w Erlangen-Norymberdze

Tamara Kegel – magister prawa (Dipl. jur.), pracownik naukowy w Katedrze Niemieckiego i Bawarskiego Prawa Konstytucyjnego i Administracyjnego Wydziału Prawa i Ekonomii Uniwersytetu Fryderyka Aleksandra w Erlangen-Norymberdze

Dominik Meier – magister prawa (Dipl. jur.), pracownik naukowy w Katedrze Niemieckiego i Bawarskiego Prawa Konstytucyjnego i Administracyjnego Wydziału Prawa i Ekonomii Uniwersytetu Fryderyka Aleksandra w Erlangen-Norymberdze

Peter Reiß – asesor prawa (Ass. jur.), pracownik naukowy (do końca 2016 r.) w Katedrze Niemieckiego i Bawarskiego Prawa Konstytucyjnego i Administracyjnego Wydziału Prawa i Ekonomii Uniwersytetu Fryderyka Aleksandra w Erlangen-Norymberdze

Thomas Seefried – asesor prawa (Ass. jur.), adiunkt w Katedrze Niemieckiego i Bawarskiego Prawa Konstytucyjnego i Administracyjnego Wydziału Prawa i Ekonomii Uniwersytetu Fryderyka Aleksandra w Erlangen-Norymberdze

Autoren

I. Polnischer Teil

Dr hab. prof. UŚ Joanna Jagoda, Lehrstuhl für Kommunalrecht der Fakultät für Recht und Verwaltung der Schlesischen Universität in Katowice

Prof. zw. dr hab. Bogdan Dolnicki, Leiter des Lehrstuhls für Kommunalrecht der Fakultät für Recht und Verwaltung der Schlesischen Universität in Katowice

Dr hab. Anna Wierzbica, Lehrstuhl für Kommunalrecht der Fakultät für Recht und Verwaltung der Schlesischen Universität in Katowice

Dr Renata Cybulska, Lehrstuhl für Kommunalrecht der Fakultät für Recht und Verwaltung der Schlesischen Universität in Katowice

Dr Roman Marchaj, Lehrstuhl für Verwaltungsrecht und Verwaltungswissenschaften der Fakultät für Recht und Verwaltung der Schlesischen Universität in Katowice

Mgr Katarzyna Darowska-Szczepanek, Lehrstuhl für Kommunalrecht der Fakultät für Recht und Verwaltung der Schlesischen Universität in Katowice

II. Deutscher Teil

Prof. Dr. Max-Emanuel Geis, ordentlicher Universitätsprofessor, Leiter des Lehrstuhls für Deutsches und Bayerisches Staats- und Verwaltungsrecht, Institut für Deutsches, Europäisches und Internationales Recht, Rechts- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, Friedrich-Alexander Universität Erlangen-Nürnberg

Tamara Kegel, Dipl. jur. Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Lehrstuhl für Deutsches und Bayerisches Staats- und Verwaltungsrecht, Institut für Deutsches, Europäisches und Internationales Recht, Rechts- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, Friedrich-Alexander Universität Erlangen-Nürnberg

Dominik Meier, Dipl jur., Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Lehrstuhl für Deutsches und Bayerisches Staats- und Verwaltungsrecht, Institut für Deutsches, Europäisches und Internationales Recht, Rechts- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, Friedrich-Alexander Universität Erlangen-Nürnberg

Peter Reiß, Ass. jur., Wissenschaftlicher Mitarbeiter (bis Ende 2016), Lehrstuhl für Deutsches und Bayerisches Staats- und Verwaltungsrecht, Institut für Deutsches, Europäisches und Internationales Recht, Rechts- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, Friedrich-Alexander Universität Erlangen-Nürnberg

Thomas Seefried, Ass. jur., Akademischer Rat, Lehrstuhl für Deutsches und Bayerisches Staats- und Verwaltungsrecht, Institut für Deutsches, Europäisches und Internationales Recht, Rechts- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, Friedrich-Alexander Universität Erlangen-Nürnberg

Wykaz skrótów / Abkürzungsverzeichnis

1. Część pierwsza / Erster Teil

Akty prawne / Rechtsakte

AdmRządWojewU

ustawa z dnia z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2234 ze zm.)

EuropKartaSamLok

Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 15.10.1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607)

KodeksWyb

ustawa z dnia 5.1.2011 Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 15 ze zm.)

KPA

ustawa z dnia 14.6.1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.)

PostAdmU

ustawa z 30.8.2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.)

PrStow

ustawa z dnia 7.4.1989 r. − Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 210)

ReferLokU

ustawa z dnia 15.9.2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 400 ze zm.)

SamGminU

ustawa z dnia 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.)

SamMiędzynarU

ustawa z dnia 15.9.2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (tekst jedn. Dz.U. Nr 91, poz. 1009 ze zm.)

SamPowiatU

ustawa z dnia 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1868)

SamWojU

ustawa z dnia 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2096 ze zm.)

Sądy / Gerichts

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

SN

Sąd Najwyższy

TK

Trybunał Konstytucyjny

WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny

Publikatory, czasopisma / Offizielle Zeitschriften, Zeitschriften

AUWr

Acta Universitatis Wratislaviensis

Dz.U.

Dziennik Ustaw

FK

Finanse Komunalne

ONSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

ONSAiWSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych

OSNC

Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna

OTK ZU

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, seria A 

PiP

Państwo i Prawo

Prok. i Pr.

Prokuratura i Prawo

RPEiS

Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

ST

Samorząd Terytorialny

ZNSA

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego

Inne / Andere

art.

artykuł

itd.

i tak dalej

lit.

litera

m.in.

między innymi

n.

następny/a

Nb.

numer brzegowy

Nr

numer

por.

porównaj

poz.

pozycja

r.

rok

red.

redakcja

s.

strona

tekst jedn.

tekst jednolity

ust.

ustęp

zd.

zdanie

ze zm.

ze zm.

2. Część druga / Zweiter Teil

Akty prawne / Rechtsakte

AGVwGO

Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung / przepisy wykonawcze do ustawy o ustroju sądów administracyjnych

BezO

Bezirksordnung / Ordynacja okręgowa,ustawa o okręgach

BRRG

Beamtenrechtsrahmengesetz / ustawa o pracownikach służby cywilnej

BV

Bayerische Verfassung / Konstytucja Bawarii

DGO

Deutsche Gemeindeordnung / Niemiecki kodeks miejski

EKC

Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung / Europejska Karta Samorządu Lokalnego

EGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft / Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską

GO, GemO

Gemeindeordnung / Ordynacja gminna, ustawa o samorządzie gminnym

HKO

Hessische Landkreisordnung / Ordynacja powiatowa kraju związkowego Hesja

KommZG BY

Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (Bay) / Bawarska ustawa o współpracy komunalnej

KrO

Kreisordnung / Ordynacja powiatowa, ustawa o samorządzie powiatowym

KSVG Saarl.

Kommunalselbstverwaltungsgesetz / ustawa o samorządzie terytorialnym kraju związkowego Saara

LKO, LKrO

Landkreisordnung / Ordynacja powiatowa, ustawa o samorządzie powiatowym

LV

Landesverfassung / Konstytucja kraju związkowego

SaarlKSVG

Kommunalselbstverwaltungsgesetz / ustawa o samorządzie terytorialnym kraju związkowego Saara

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung / ustawa o ustroju sądów administracyjnych

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz / ustawa o postępowaniu administracyjnym

Sądy / Gerichts

BGH

Bundesgerichtshof / Federalny Trybunał Sprawiedliwości

BVerfG

Bundesverfassungsgericht / Federalny Trybunał Konstytucyjny

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht / Federalny Sąd Administracyjny

OVG

Oberverwaltungsgericht / Wyższy Sąd Administracyjny

StGH

Staatsgerichtshof / landowy sąd konstytucyjny

VerfGH

Verfassungsgerichtshof / Trybunał Konstytucyjny

VG

Verwaltungsgericht / sąd administracyjny

VGH

Verwaltungsgerichtshof / Trybunał Administracyjny

Publikatory, czasopisma / Offizielle Zeitschriften, Zeitschriften

ABL. EG

Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften / Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

AöR

Archiv des öffentlichen Rechts [nazwa czasopisma]

BayVBl.

Bayerische Verwaltungsblätter [nazwa czasopisma]

BGBl.

Bundesgesetzblatt / Federalny Dziennik Ustaw

BGHZ

Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen / Orzecznictwo Federalnego Trybunału Sprawiedliwości w sprawach cywilnych

BVerfGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts / Orzecznictwo Federalnego Trybunału Konstytucyjnego

BVerwGE

Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts / Orzecznictwo Federalnego Sądu Administracyjnego

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung [nazwa czasopisma]

DVBl.

Deutsches Verwaltungsblatt [nazwa czasopisma]

ESVGH

Entscheidungssammlung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichtshofs Baden Württemberg / Orzecznictwo Heskiego Sądu Administracyjnego i sądu administracyjnego Badenii-Wirtembergii

GBl., GVBl.

Gesetzblatt, Gesetz- und Verordnungsblatt / Dziennik urzędowy

JA

Juristische Arbeitsblätter [nazwa czasopisma]

JuS

Juristische Schulung [nazwa czasopisma]

KommJur

Kommunaljurist [nazwa czasopisma]

LKV

Landes und Kommunalverwaltung [nazwa czasopisma]

NdsVBl.

Niedersächsische Verwaltungsblätter [nazwa czasopisma]

NJW

Neue Juristische Wochenschrift [nazwa czasopisma]

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht [nazwa czasopisma]

NVwZ-RR

Rechtsprechungsreport der Neuen Zeitschrift für Verwaltungsrecht [nazwa czasopisma]

NWVBl.

Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter [nazwa czasopisma]

OVGE

Entscheidungsssammlung der Oberverwaltungsgerichte Münster und Lüneburg; Entscheidungsssammlung des Oberverwaltungsgerichts Berlin / Orzecznictwo sądów administracyjnych w Münster i Lüneburg; Orzecznictwo Wyższego Sądu Administracyjnego w Berlinie

RGBl.

Reichsgesetzblatt / Dziennik Ustaw Rzeszy

SächsVBl.

Sächsische Verwaltungsblätter [nazwa czasopisma]

ThürVBl.

Thüringische Verwaltungsblätter [nazwa czasopisma]

VerwArch

Verwaltungsarchiv [nazwa czasopisma]

Komentarze / Kommentare

Hdb. d. Komm.

Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis (hrsg. von G. Püttner)

HStR

Handbuch des Staatsrechts (hrsg. von Isensee/Kirchhof)

Inne / Andere

a.A.

anderer Ansicht / inny punkt widzenia; inaczej

Abs.

Absatz / ustęp

allg.

allgemein / ogóln –y/ie, powszechn –y/ie

Art.

Artikel / artykuł

Aufl.

Auflage / wydanie

Bay, BY

Bayern; bayerisch / Bawaria

Bbg.

Brandenburg / Brandenburgia

Bd.

Band / tom

Brem.

Bremen; bremisch / Brema

bspw.

beispielsweise / na przykład

B.-W., bw.

Baden-Württemberg; baden-württembergisch / Badenia-Wirtembergia

bzw.

beziehungsweise / odpowiednio

ders.

derselbe; dieselbe / ten sam/ta sama; jednakowy

ebd.

ebenda / tamże; ibidem

f., ff.

folgende / poniższy, następny, następujący

Fn.

Fuβnote / przypis

FS

Festschrift / księga jubileuszowa

G. (v.), Ges.

Gesetz (vom) / ustawa (z dnia)

gem.

gemäβ / zgodnie z

GG

Grundgesetz / ustawa zasadnicza, konstytucja

ggf.

gegebenenfalls / w razie potrzeby

H, Hess

Hessen, hessisch / Hesja

Hrsg., hrsg.

Herausgeber; herausgegeben / wydawca; wydawać

Kap.

Kapitel / rozdział

KommRKommunalrecht

prawo komunalne, prawo samorządu terytorialnego

KV, KVerf

Kommunalverfassung / Konstytucja komunalna; regulacje dotyczące samorządu terytorialnego w danym kraju związkowym

LSA

Land Sachsen-Anhalt / kraj związkowy Saksonia-Anhalt

M.-V.

Mecklenburg-Vorpommern / Meklemburgia-Pomorze Przednie

Nd, Nds

Niedersachsen, niedersächsisch / Dolna Saksonia

NRW

Nordrhein-Westfalen, nordrhein-westfälisch / Nadrenia Północna –Westfalia

Rh.-Pf., RhPf

Rheinland-Pfalz, rheinland-pfälzisch / Nadrenia-Palatynat

Rdn.

Randnummer / numer boczny

S.

Seite / strona

S.-A.

Sachsen-Anhalt / Saksonia-Anhalt

S.-H., SH

Schleswig-Holstein; schleswig-holsteinisch / Szlezwik-Holsztyn

SA, Sächs

Sachsen; sächsisch / Saksonia

Saarl.

Saarland / Saara

s.o.

siehe oben / patrz wyżej

sog.

sogenannt / tak zwany

Thür

Thüringen, thüringisch

u.a.

und anderes (i inne/inni); unter anderem (między innymi)

v.a.

vor allem / szczególnie; przede wszystkim

Z

Zeitschrift / czasopismo

z.B.

zum Beispiel / na przykład

vgl.

vergleiche / porównaj

Verf

Verfassung / konstytucja, statut, ustrój

Wstęp

Monografia stanowi efekt polsko-niemieckiego projektu badawczego zrealizowanego przez pracowników Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach oraz niemieckich pracowników naukowych Katedry Niemieckiego i Bawarskiego Prawa Konstytucyjnego i Administracyjnego Wydziału Prawa i Ekonomii Uniwersytetu w Erlangen-Norymberdze.

Opracowanie jest pierwszą publikacją naukową zawierającą jednocześnie analizę polskiego i niemieckiego ustroju samorządu terytorialnego oraz porównanie tych dwóch systemów administracji publicznej.

Będąc efektem twórczej pracy licznej grupy pracowników naukowych, posiadając angielską wersję językową, monografia stanowi istotny wkład nie tylko w rozwój polskiej i niemieckiej nauki w zakresie prawa administracyjnego, ale jest również cennym źródłem wiedzy dla praktyków prawa samorządu terytorialnego. Wśród omawianych tematów znalazły się bowiem kwestie, które mogą stanowić przyczynek do wzajemnej wymiany doświadczeń w zakresie szeroko rozumianej praktyki samorządu terytorialnego. W poszczególnych rozdziałach omówiono problematykę konstytucyjnego usytuowania polskiego i niemieckiego samorządu terytorialnego, organizację jednostek samorządu terytorialnego i pozycję prawną organów samorządowych, a także zadania samorządu terytorialnego w Polsce i w Niemczech, zasady i formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego oraz nadzór nad samorządem.

Tego typu publikacji o charakterze prawno-porównawczym nie było dotychczas na rynku. Doświadczenia niemieckie mogą się okazać bardzo interesujące z punktu widzenia dalszego rozwoju polskiego samorządu terytorialnego. Z tego względu książka powinna znaleźć szerokie grono potencjalnych odbiorców, do których poza praktykami samorządu terytorialnego zaliczyć należy studentów, doktorantów i pracowników naukowych akademickich oraz uniwersyteckich wydziałów prawa, administracji, politologii czy socjologii bądź stosunków międzynarodowych.

Projekt został zrealizowany dzięki wsparciu Polsko-Niemieckiej Fundacji na rzecz Nauki.

Katowice, grudzień 2017 r.

Joanna Jagoda

Vorwort

Die Monografie ist ein Ergebnis des polnisch-deutschen Forschungsprojektes, das von den Mitarbeitern des Lehrstuhls für Kommunalrecht der Fakultät für Recht und Verwaltung der Schlesischen Universität in Katowice und der deutschen Wissenschaftler des Lehrstuhls für Deutsches und Bayerisches Staats- und Verwaltungsrecht, Rechts- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, Friedrich-Alexander Universität Erlangen-Nürnberg realisiert wurde.

Die Abhandlung ist die erste wissenschaftliche Veröffentlichung, die zugleich eine Analyse der polnischen und der deutschen Struktur einer Gebietskörperschaft und den Vergleich dieser zwei Systeme der öffentlichen Verwaltung darstellt.

Die in englischer Ausführung verfügbare Monografie, die ein Ergebnis der kreativen Arbeit und Initiative mehrerer Forscher ist, ist ein bedeutender Beitrag zur Entwicklung der polnischen und deutschen Forschung im Bereich Verwaltungsrecht; sie ist gleichzeitig eine wertvolle Informationsquelle für die Praktiker des Kommunalverwaltungsrechts. Unter den behandelten Themen sind nämlich auch Inhalte, die einen Beitrag zum gegenseitigen Erfahrungsaustausch im Bereich der Tätigkeit der Kommunalverwaltung im weitesten Sinne leisten können. In einzelnen Kapiteln wurde die Problematik der verfassungsrechtlichen Lage der polnischen und deutschen Kommunalverwaltung, die Organisation der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften, die Rechtsposition der Organe der Gebietskörperschaften sowie die Aufgaben der Kommunalverwaltung in Polen und in Deutschland, Prinzipien und Formen des Zusammenwirkens von lokalen und regionalen Gebietskörperschaften und die Aufsicht über die Organe der territorialen Selbstverwaltung eingehend besprochen.

So eine rechtsvergleichende Analyse erschien bisher nicht. Die deutsche Erfahrung kann im Hinblick auf die weitere Entwicklung der polnischen Kommunalverwaltung durchaus interessant sein. Aus diesem Grund soll das Buch ein breites Spektrum von potenziellen Empfängern finden, zu welchen – außer der Tätigkeit der Kommunalverwaltung – ebenfalls Studenten, Doktoranden, wissenschaftliche Mitarbeiter und Hochschullehrer der Fakultäten für Recht, Verwaltung, Politologie, Soziologie oder Internationale Beziehungen gehören.

Das Projekt wurde dank der Unterstützung der Deutsch-Polnischen Wissenschaftsstiftung umgesetzt.

Katowice, im Dezember 2017

Joanna Jagoda

Część pierwsza
Erster Teil

Organizacja i funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce

Organisation und Funktionsweise der Selbstverwaltung in Polen

I. Samorząd terytorialny w Konstytucji RP

Joanna Jagoda

W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.4.1997 r.1 samorządowi terytorialnemu poświęcono odrębny rozdział VII, zatytułowany „Samorząd terytorialny”. Doktrynalnie podstawowe znaczenie mają także unormowania przyjęte w preambule do Konstytucji oraz w rozdziale I, zatytułowanym „Rzeczpospolita”.

1. Zasada pomocniczości

W preambule do Konstytucji wyrażona została expressis verbis zasada pomocniczości, która umacniając „uprawnienia obywateli i ich wspólnot”, stanowi fundament ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Chociaż preambuła nie ma bezpośredniej mocy normatywnej, powinna być jednak i jest brana pod uwagę przy wykładni treści Konstytucji jako aksjologiczna podstawa tekstu2. Można więc mówić o konstytucjonalizacji zasady pomocniczości3, która jest także zasadą ustrojową Unii Europejskiej4. Zasada pomocniczości (subsydiarności) rozumiana jest jako takie wykonywanie władzy, w którym pierwszeństwo należy do wspólnot podstawowych. Jeżeli jednostka, rodzina lub gmina są w stanie zaspokajać swoje potrzeby i wywiązywać się ze swoich ról społecznych, wspólnoty wyższego szczebla – a zwłaszcza władza centralna – nie powinny zastępować ich w działaniu5. Zasada ta wywodzi się z katolickiej nauki społecznej, w myśl której społeczność „wyższego rzędu” nie powinna ingerować w wewnętrzne sprawy społeczności niższego rzędu, pozbawiając ją kompetencji, lecz raczej powinna wspierać ją w razie konieczności i pomóc w koordynacji jej działań z działaniami innych grup społecznych dla dobra wspólnego. Jednym z podstawowych formalnych założeń systemu opartego na zasadzie subsydiarności jest zatem samodzielność i podmiotowość jednostek wraz z poszanowaniem ich praw. Zgodnie z tą zasadą ani państwo, ani żadna większa społeczność nie mogą zastępować inicjatywy i odpowiedzialności osób oraz instytucji pośrednich6.

Nie ulega wątpliwości, że to właśnie zasada pomocniczości wyrażona w preambule do Konstytucji wyznaczała kierunki myślenia o wykonywaniu władzy w Polsce7, tym bardziej że znajduje ona pełne uznanie w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego8 (dalej: EuropKartaSamLok), a zgodnie z art. 9 Konstytucji Rzeczpospolita zobowiązała się przestrzegać wiążącego ją prawa międzynarodowego.

Zasada pomocniczości kształtuje stosunki w ramach działania systemu władzy w odniesieniu do następujących zagadnień: 1) ustalenia istoty zadań publicznych, 2) ich podziału pomiędzy podmioty władzy w państwie, 3) ustalenia podstawowych zasad realizacji zadań publicznych9. Zasada subsydiarności wyrażona w preambule do Konstytucji znajduje potwierdzenie w dwóch podstawowych postanowieniach rozdziału I Konstytucji, które wyznaczają, już bardziej szczegółowo, konstytucyjną pozycję samorządu terytorialnego w Polsce.

2. Zasada samorządności i decentralizacji władzy publicznej

Istotę samorządności terytorialnej w Polsce określają przepisy art. 15 i art. 16 Konstytucji, w których wyrażona została zasada samorządu terytorialnego i decentralizacji władzy publicznej. Uzyskała ona rangę naczelnej zasady ustrojowej wyrażonej w rozdziale I Konstytucji, zatytułowanym „Rzeczpospolita” (art. 15 i 16). Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Z kolei art. 16 ust. 2 Konstytucji zawiera regułę, że: „Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”. Kluczowe jest uprawnienie do wykonywania władzy, które dokonuje się poprzez realizację zadań publicznych. Ustalenie treści zadań publicznych warunkuje sens powołania samorządu terytorialnego oraz przyznany mu zakres działania i jednocześnie wyznacza granice pomocniczości.

U podstaw konstytucyjnej koncepcji samorządu terytorialnego leży zatem przekonanie z jednej strony o wolności człowieka, a z drugiej o jego obowiązku działania we własnym interesie10. To rozwiązanie ustrojowe jest ściśle powiązane z ujęciem samorządu jako wspólnoty mieszkańców. Artykuł 16 ust. 1 stanowi bowiem, że ogół mieszkańców jednostek podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Wspólnotę zobowiązaną, zgodnie także z ideą społeczeństwa obywatelskiego, do podjęcia działań koniecznych ze względu na ochronę jednostki, jeśli ta samodzielnie działać nie potrafi, ale również ze względu na interes wspólnoty. Zadania publiczne, które ma realizować na podstawie art. 16 ust. 2, mają takie właśnie umocowanie w doktrynie ustrojowej wyrażonej w Konstytucji. Zadania te samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność11.

Można przyjąć, że ustanowienie zasady pomocniczości, określenie samorządu jako wspólnoty oraz uznanie zadań publicznych jako kryterium uprawnień samorządu stanowią swoistą triadę tworzącą jego trzon. Cechy samorządu terytorialnego, a przede wszystkim jego wspólnotowy charakter, wskazują na jego ścisłe związki z ideą dobra wspólnego ujętą w art. 1 Konstytucji, który stanowi, że: „Rzeczpospolita jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. Należy w związku z tym przyjąć, że uznanie pomocniczości jako podstawy konstrukcji władzy w Polsce pozwala połączyć z jednej strony ideę wolności jednostki, z drugiej ukazać znaczenie wspólnoty, a idea dobra wspólnego łączy te elementy w konstrukcji Rzeczypospolitej12.

To, że samorząd terytorialny wykonuje zadania o charakterze publicznym, nie może budzić wątpliwości. Pozostaje jednak problem zasad podziału kompetencji między państwo a samorząd oraz pomiędzy poszczególne szczeble samorządu. Jeżeli za zasadę prawną o randze konstytucyjnej zostało uznane istnienie samorządu terytorialnego we wszystkich jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego (art. 16 ust. 1), wyposażonego we własny, samodzielnie realizowany zakres zadań i obowiązków (art. 16 ust. 2, art. 163), to podział zadań nie może być dokonywany wyłącznie między organy państwowe. Powinien on dopuszczać do sprawowania funkcji publicznych również inne podmioty o niepaństwowym charakterze, w tym głównie samorządu terytorialnego. Najwłaściwsze wydaje się wykorzystanie do tego celu zasady subsydiarności13.

Konkretyzacji zasad decentralizacji władzy publicznej oraz uczestniczenia samorządu w wykonywaniu zadań publicznych dokonał Trybunał Konstytucyjny w wielu orzeczeniach. Już w 1994 r. stwierdził, że: „zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy nie może być rozumiana absolutnie, tzn. w ten sposób, że samorząd może działać tam wszędzie, gdzie uzna to za stosowne, biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych. Samorząd wykonuje część administracji publicznej niezastrzeżonej ustawowo do kompetencji administracji rządowej”14. Brakuje również materialnego kryterium, które pozwoliłoby na jednoznaczne rozróżnienie zadań samorządu terytorialnego i administracji rządowej15 i uzależniałoby zarazem powierzenie samorządowi wyłącznie zadań publicznych o jedynie lokalnym wymiarze16. W wyroku z dnia 4.5.1998 r.17 Trybunał sformułował dalej idącą tezę, że zasady decentralizacji i udziału w sprawowaniu władzy dotyczą organizacji i ustroju całego państwa, a nie tylko samorządu terytorialnego. Odnosi się to przede wszystkim do sytuacji, gdy wykonywanie przez samorząd zadania własnego ma znaczenie uniwersalne, to znaczy istotne dla całego państwa. Sprawia to, że ograniczenia samodzielności gmin należy postrzegać w kontekście celów, jakie dla funkcjonowania państwa ma ograniczenie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego18.

Warto zauważyć, że w zakresie uregulowania ustroju terytorialnego Rzeczypospolitej Konstytucja wykazuje dużą wstrzemięźliwość, choć zawiera bardzo istotną w tym względzie zasadę oznaczającą przyjęcie decentralizacji władzy państwowej19. Nie określa natomiast stopnia ani zakresu tej decentralizacji. Jest to spowodowane różnicą poglądów ujawnioną w toku prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego między członkami ówczesnej koalicji rządowej. Dlatego zniknął z projektu Konstytucji przepis prawny zakładający wprowadzenie powiatów, a więc oznaczający zmianę ustroju terytorialnego, jak też wyjście struktur samorządowych poza jedyny dotąd istniejący szczebel, czyli gminę. W wyniku zaistniałych kontrowersji postanowiono pominąć w regulacjach konstytucyjnych kwestie dalszych szczebli samorządu terytorialnego, jak też problem zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Sprawy te pozostawiono do określenia w ustawie. To postanowienie jest jednym z czterech typów odesłań, jakie stosuje Konstytucja. Odesłanie do ustawy ma na celu bliższe sprecyzowanie kwestii, która albo nie należy do materii konstytucyjnych, albo nie została uzgodniona w toku prac nad ustawą zasadniczą.

W kwestii podstaw zasadniczego podziału terytorialnego Konstytucja ogranicza się do wskazania, że musi on być oparty na uwzględnieniu więzi społecznych, gospodarczych lub kulturowych, a także winien zapewniać powołanym jednostkom terytorialnym zdolność wykonania zadań publicznych. Prawne normy decentralizacji ustroju państwa, obok ustawy o samorządzie gminnym20 (dalej: SamGminU), określają aktualnie ustawy: o samorządzie powiatowym21 (dalej: SamPowiatU), o samorządzie województwa22 (dalej: SamWojU), o wojewodzie i administracji rządowej w województwie23 (dalej: AdmRządWojewU) oraz o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa24.

Podmiot samorządu tworzy społeczność lokalna zamieszkała na danym terenie, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy (art. 16 ust. 1 Konstytucji). A zatem gmina, powiat, województwo są traktowane jako związek mieszkańców danego obszaru – korporację terenową. W art. 16 Konstytucji zdefiniowano wspólnotę samorządową, którą z mocy prawa tworzy „ogół mieszkańców”. Należy zatem przyjąć, że w skład owej wspólnoty wchodzą nie tylko obywatele, ale również cudzoziemcy i bezpaństwowcy. Związek mieszkańca z gminą (powiatem, województwem) oparty jest na stałym zamieszkaniu w gminie (powiecie, województwie), rozumianym jako „koncentrowanie interesów życiowych”25.

3. Domniemanie kompetencji samorządu terytorialnego. Zadania własne i zlecone

Określając rolę ustrojową i zadania publiczne samorządu terytorialnego, Konstytucja wprowadza bardzo istotną zasadę domniemania jego właściwości. Zasada ta została zawarta w art. 163, a wynika z niej, że inne organy władzy publicznej mają w zakresie administracji terenowej kompetencje wyraźnie określone i sprecyzowane. Gdyby więc powstały sprawy sporne z tego zakresu, należy przyjąć domniemanie, że w tych kwestiach, niezastrzeżonych ustawowo dla innych władz i organów, właściwe są organy samorządu terytorialnego. Stwarza to samorządowi szerokie możliwości działania i zapobiegania tendencjom do ograniczania jego zadań i roli ustrojowej.

Jednocześnie Konstytucja w art. 164 przesądza, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego (choć niejedyną) jest gmina. Wynika z tego konsekwencja prawna polegająca na uznaniu, że to gmina wypełnia podstawowe zadania samorządu terytorialnego i na jej rzecz przemawia domniemanie kompetencji. Oznacza to, że sprawy będące w gestii samorządu terytorialnego należą tym samym do kompetencji gminy i jej organów, a zadania innych jednostek (powiatów, województw) muszą być wyraźnie przez prawo określone i przyznane tym jednostkom.

Konstytucja w art. 166 przewiduje podział zadań samorządu terytorialnego na własne i zlecone. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że „(...) zgodnie z art. 166 Konstytucji, zadania publiczne wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego służyć mają zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Takie konstytucyjne określenie charakteru zadań wykonywanych przez te jednostki akcentuje wieloaspektowy problem działań podejmowanych w sferze administracji publicznej. Czynnik finansowo-ekonomiczny, choć niewątpliwie istotny i częstokroć bezpośrednio warunkujący skuteczność realizacji zadań publicznych, nie może jednak całkowicie przesłaniać innych aspektów ich wykonywania”26.

Zadaniami własnymi są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1). Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych (art. 166 ust. 2). Przepis ten powinien rodzić wniosek, że przejście z kategorii zadań własnych do zleconych będzie wymagać spełnienia kryterium „uzasadnionych potrzeb państwa”. W ustawach tworzących kategorię zadań zleconych powinno się znaleźć uzasadnienie potrzeby zlecania samorządowi oraz zdefiniowania owych „uzasadnionych potrzeb państwa” w odniesieniu do każdej indywidualnej kategorii zadań. „Konstytucja, utrzymując podział na zadania własne i zlecone, daje możliwość zlecania zadań na rzecz jednostek samorządu terytorialnego i nie przewiduje możliwości odwrotnej. Oznacza to, że można uszczuplić zadania i kompetencje administracji rządowej, nie można zaś ich odejmować administracji samorządowej”27.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że „wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań własnych, czy zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa, jak w wypadku zadań zleconych”28. Dalej podnosił, że wykonywane przez samorząd terytorialny zadania „mają charakter funkcji państwa rozumianego jako powszechna organizacja władzy publicznej i dlatego powinny podlegać rygorom przewidzianym przez Konstytucję dla wykonywania funkcji państwowych. Muszą w szczególności pozostawać w zgodności z fundamentalną zasadą demokratycznego państwa prawnego, co oznacza, że realizując swoje zadania, działać powinny nie tylko w ramach ustaw, lecz ponadto – zgodnie z elementarną zasadą legalizmu uzupełniającą i konkretyzującą zasadę demokratycznego państwa prawnego – na podstawie przepisów prawa, przestrzeganie zaś praw Rzeczypospolitej Polskiej jest ich podstawowym obowiązkiem tak samo jak każdego organu państwa. Nie do przyjęcia byłby pogląd przeciwny, że w demokratycznym państwie prawnym zadania publiczne, stanowiące realizację władztwa państwowego, a zarazem odnoszące się do stosunków między instytucjami władzy i obywatelami, podlegają w różnym stopniu rygorom praworządności i legalności, w zależności od charakteru prawnego podmiotu mającego kompetencje do ich wykonywania”29. Poglądy te zachowały pełną aktualność również pod rządami Konstytucji z 1997 r.30. W orzeczeniach wydanych po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego mogą wykonywać zlecone zadania publiczne pod warunkiem spełnienia zasadniczego wymogu prawnego, jakim jest określenie w ustawie trybu przekazania i sposobu wykonywania zadania publicznego31. Ponadto zadania zlecane jednostkom samorządu terytorialnego są na gruncie art. 166 Konstytucji rodzajem zadań publicznych innych niż służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (te bowiem określane są mianem zadań własnych), które przekazywane są w trybie oraz wykonywane w sposób określony w ustawie. Podział zadań samorządu terytorialnego na własne i zlecone nie jest nową i oryginalną koncepcją polskiego ustrojodawcy, aczkolwiek wydaje się, że obecnie uzasadnienie i znaczenie tego rozróżnienia maleje. Podkreślany jest odmienny rygor prawny zadań własnych i zadań zleconych, a zróżnicowanie znajduje wyraz zwłaszcza w: a) sposobie określania zadań zleconych, których zakres wyznaczać mogą tylko ustawy i jedynie wtedy, gdy wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa (art. 166 ust. 2 Konstytucji); b) sposobie finansowania zadań zleconych (jednostka samorządu terytorialnego musi otrzymać środki finansowe niezbędne do realizacji zadań zleconych); oraz c) określeniu środków kontroli oraz weryfikacji aktów i decyzji administracyjnych podjętych w realizacji tych zadań. Trzeba jednak podkreślić, że podejmowane przez przedstawicieli nauki prawa (zarówno administracyjnego, jak i konstytucyjnego) próby skonstruowania kryteriów pozwalających na zaliczenie poszczególnych zadań do jednej albo drugiej kategorii nie przynoszą jednoznacznych i satysfakcjonujących rezultatów. Wynika to m.in. z faktu, że w ostatnich latach również prawne konsekwencje związane z podziałem zadań samorządu terytorialnego na własne i zlecone w dużym stopniu uległy ujednoliceniu. Dzisiejsze znaczenie tego dualizmu przejawia się zatem przede wszystkim w możliwości wyznaczania na jego podstawie zakresu i form ingerencji nadzorczej państwa w sferę działalności samorządu terytorialnego. Rozbieżność kryteriów klasyfikacji potwierdza raczej tezę, że istnienie wyraźnych różnic pomiędzy zadaniami własnymi a zleconymi samorządu terytorialnego nie jest oczywiste. Nie zmienia to jednak wartości zasadniczego ustalenia, że de lege lata jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania obydwu wymienionych kategorii32.

W ramach konstytucyjnego podziału zadań samorządu na własne i zlecone pojawia się problem podziału zadań i kompetencji pomiędzy poszczególne szczeble samorządu. Istnieją bowiem zadania o wymiarze lokalnym, to jest takie, których bezpośrednim adresatem jest obywatel – mieszkaniec określonej wspólnoty samorządowej. Polegają one w szczególności na świadczeniu usług o charakterze powszechnym, jak szkolnictwo do średniego włącznie, ochrona zdrowia (lecznictwo otwarte i zamknięte o podstawowym profilu), pomoc społeczna (pomoc doraźna i domy pomocy), kultura (lokalne biblioteki, domy kultury, teatry), a także polegających na udostępnieniu urządzeń infrastruktury technicznej: dróg lokalnych, lokalnej komunikacji zbiorowej, dostawy mediów (wody, ogrzewania, gazu, energii elektrycznej) itp. W naszym ustawodawstwie są one wskazane w SamGminU i SamPowiatU i mają charakter albo materialny (tzw. administracja świadcząca), albo czysto decyzyjny (tzw. administracja orzecznicza), której przykładami są kwestie geodezji i gospodarki nieruchomościami, prawa budowlanego czy czynności wykonywane w urzędzie stanu cywilnego33. Zadania te wykonywane są na dwóch poziomach – gminnym i powiatowym.

Można ponadto wyodrębnić grupę zadań publicznych charakterystycznych dla dużego województwa (regionu). Zasadnicze pole działania dla władzy regionalnej to gospodarka, rozwój ekonomiczny i cywilizacyjny, także poprzez międzynarodową współpracę gospodarczą, promocję regionu czy planowanie przestrzenne. O ile zatem dla systemu lokalnego głównym pojęciem i osią działania jest jednostka (obywatel), o tyle w układzie regionalnym centralną funkcję spełnia pojęcie przedsiębiorcy czy szerzej gospodarki. Na podmioty gospodarcze bowiem nastawiona jest w szczególności aktywność wojewódzkich władz publicznych prowadzących politykę regionalną. Dlatego w ustawie o samorządzie województwa (w szczególności w rozdziale 2) tak dobitnie akcentuje się zadania związane z tą funkcją samorządu, m.in.: pobudzanie aktywności gospodarczej, podnoszenie konkurencyjności i innowacyjności gospodarki, tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy, pozyskiwanie i łączenie środków finansowych w celu realizacji zadań34. Można także wyodrębnić grupę zadań o charakterze regionalnym mieszczących się w ramach administracji świadczącej. Adresatem tych świadczeń będą grupy lub kategorie osób o charakterze ponadlokalnym. Także zasięg terytorialnego działania zakładów administracyjnych świadczących tego typu usługi określić można mianem regionalnego. Przykładowo wymienić tu można szkolnictwo wyższe, specjalistyczną służbę zdrowia, opery, filharmonie, muzea, teatry itp.

4. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego i jej ochrona sądowa

O samodzielności samorządu terytorialnego decyduje wiele istotnych kwestii prawnych, wśród których szczególną rolę odgrywają podmiotowość (osobowość) prawna jednostek samorządu terytorialnego i decentralizacja władzy publicznej w ścisłym jej związku z zasadą subsydiarności35. Bardzo ważnym elementem związanym z konstrukcją osobowości prawnej jest wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w określony majątek36. Te dwa łącznie występujące elementy pozwalają na określenie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w sferze cywilnoprawnej. Wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w majątek pozwala im prowadzić działalność gospodarczą na własny rachunek i ryzyko oraz ponosić związaną z tym odpowiedzialność. Dzięki posiadanemu majątkowi gmina (powiat, województwo) może odpowiadać nim w sposób samodzielny za wszelkie zaciągnięte zobowiązania37, a także za szkody wyrządzone działaniami funkcjonariuszy samorządowych przy realizacji zadań samorządowych. Wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w osobowość prawną, posiadanie własnego majątku, a także wynikającą z tego możliwość ponoszenia odpowiedzialności odszkodowawczej za własne działania należy zatem uznać za podstawowe przesłanki (determinanty) samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest zasadą konstytucyjną, wyrażoną w art. 16 ust. 2 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji, i objęta została ochroną sądową. Ochronie tej poddano zarówno prywatnoprawną, jak i publicznoprawną sferę działalności samorządu. W ramach chronionej samodzielności samorządu terytorialnego mieścić się będzie: 1) samodzielność w kształtowaniu ustroju wewnętrznego jednostek samorządu (art. 169 ust. 4 Konstytucji); 2) samodzielność finansowa – oznaczająca wykonywanie istotnych zadań publicznych w zakresie gospodarki finansowej we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność w aspekcie dochodowym oraz realizowania gospodarki finansowej (art. 167 Konstytucji); 3) samodzielność podatkowa, zgodnie z którą jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie (art. 168 Konstytucji); 4) samodzielność majątkowa – jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną; przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji); 5) samodzielność publicznoprawna, oznaczająca samodzielne wykonywanie zadań publicznych (art. 163 i 166 Konstytucji)38.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważyć można konsekwencję dotyczącą zasad ochrony samodzielności samorządu terytorialnego. Zdaniem Trybunału samodzielność samorządu nie ma charakteru bezwzględnego, to znaczy, że ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek39. Samodzielność samorządu nie może być jednak zniesiona w całości lub w części przesądzającej o jej istocie40.

Samodzielność działania samorządu terytorialnego gwarantowana jest ustawowo. Dlatego też, zdaniem Trybunału, wszelkie ingerencje w sferę samodzielności samorządu wymagają zachowania rangi ustawowej przepisów wkraczających w tę sferę oraz zupełności ich sformułowań, aby nie mogły być interpretowane rozszerzająco41. Ponadto ingerencja ustawodawcy nie może być nadmierna, ustawodawca bowiem nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza niweczących stosowne proporcje między stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma podlegać ochronie. Rozważania, czy zakaz ten nie został naruszony przez ustawodawcę, powinny udzielać odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, 2) czy regulacja ta jest niezbędna do ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, 3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zasada proporcjonalności)42. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego nie uległo zmianie również po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r.43.

Jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone w osobowość prawną na podstawie art. 165 ust. 1 Konstytucji, według którego „jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną” oraz „przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe”. Redakcja tego przepisu może sugerować, że osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego jest ograniczona do wymiaru cywilistycznego, gdy tymczasem istotą samorządu terytorialnego jest wykonywanie administracji (władczej oraz pozawładczej) we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (por. art. 16 ust. 2 Konstytucji). Prawo i obowiązek wykonywania w ramach ustaw istotnej części zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność wyczerpują w zasadzie przesłanki wynikające z teoretycznej definicji podmiotowości publicznoprawnej, dlatego zdaniem niektórych autorów art. 16 ust. 2 Konstytucji nadaje wprost jednostkom samorządu terytorialnego status publicznoprawny44. Trzeba jednak podkreślić, że ustawodawca nie wprowadził do Konstytucji pojęcia podmiotowości (czy osobowości) publicznoprawnej w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego, co zdaniem zwolenników tej koncepcji przyczyniłoby się do podkreślenia jego odrębności od administracji rządowej45. W ustawodawstwie samorządowym powszechnie uznaje się znaczenie tej osobowości, przy czym dzieli się ją na publiczną i prywatną (cywilnoprawną). Osobowość publicznoprawna daje zaś jednostkom samorządu terytorialnego możliwość nawiązywania stosunków prawnych z organami państwa46. Wydaje się, że osobowość prawna, o której mowa w art. 165 ust. 1 Konstytucji, jest wyłącznie osobowością prawną w sferze prawa cywilnego, co jednak nie oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego pozbawione są podmiotowości prawnej w sferze prawa administracyjnego. Co prawda oba te pojęcia – „osobowość prawna” i „podmiotowość prawna” – używane są zamiennie47, niemniej jednak konieczne wydaje się ich rozróżnienie ze względu na znaczenie w prawie cywilnym i prawie administracyjnym. Otóż w nauce prawa cywilnego podmiotowość prawna oznacza posiadanie statusu podmiotu wszelkich praw i obowiązków cywilnoprawnych, z wyjątkiem tych, które zostały wyraźnie wyłączone. Podmioty prawa cywilnego mają zatem pełną podmiotowość prawną, którą oznacza się pojęciem osobowości prawnej. W prawie cywilnym pojęcia „podmiotowość prawna” i „osobowość prawna” są zatem tożsame. Jest to również zgodne z podstawowymi założeniami prawa cywilnego, które zakłada daleko posuniętą swobodę działania podmiotów prawa cywilnego w ramach tego prawa. Inaczej jest w prawie administracyjnym, w którym należy wyraźnie odróżnić od siebie pojęcia podmiotowości i osobowości prawnej48. Podmiotowość administracyjnoprawną posiada każdy podmiot, któremu normy prawa administracyjnego wyznaczają obowiązki lub przyznają określone prawa49. Nie powinno budzić wątpliwości, że jednostki samorządu terytorialnego stanowią odrębne od państwa podmioty prawa administracyjnego, mają zatem podmiotowość administracyjnoprawną.

Osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego, na co wyraźnie wskazuje zdanie drugie art. 165 ust. 1 Konstytucji („przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe”), jest zatem wyłącznie osobowością prawną w sferze prawa cywilnego. Jednostki samorządu terytorialnego korzystają w ramach tej osobowości ze zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych jako osoby prawa prywatnego.

Tak uogólnionych zdolności nie daje się natomiast odnieść do sfery prawa administracyjnego50, w którym o zakresie dozwolonego działania rozstrzyga wyłącznie norma kompetencyjna. Dlatego za bardziej właściwe od określenia „osobowość prawna” należy uznać posługiwanie się pojęciem „podmiotowość prawna” jednostki samorządu terytorialnego, zarówno w sferze prawa cywilnego (prywatnego), jak i administracyjnego (publicznego)51. Posiadanie owej podmiotowości prawnej stanowi podstawowy atrybut samodzielności gmin (powiatów, województw), która wyraża się w możliwości (a jednocześnie obowiązku) wykonywania przez te jednostki zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność oraz korzystania ze zdolności prawnej rozumianej jako możność bycia podmiotem praw i obowiązków w sferze prawa cywilnego. W zakresie zatem określonym w ustawach, a w sferze prawa cywilnego także zgodnie z zasadami współżycia społecznego, jednostka samorządu terytorialnego może (lub powinna) podejmować działania zmierzające do zaspokajania potrzeb społeczności lokalnych, czyniąc to we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, co z kolei oznacza, że musi istnieć majątek, bez którego owa odpowiedzialność nie byłaby możliwa52.

Można stwierdzić, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego pozostaje w prostej zależności od posiadanego mienia. Wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w mienie stało się zaś możliwe dzięki przyznanej im osobowości prawnej (w rozumieniu prawa cywilnego), która oznacza posiadanie zdolności prawnej (czyli możności bycia podmiotem praw i obowiązków cywilnoprawnych, np. podmiotem prawa własności i innych praw majątkowych) oraz zdolności do czynności prawnych (nabywania praw i obowiązków mocą własnych oświadczeń woli). Mienie samorządowe jest zatem jednym z podstawowych atrybutów samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wynikającym z przyznanej im osobowości (podmiotowości) cywilnoprawnej53.

W literaturze słusznie zwraca się uwagę na powiązanie osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego z przysługującą im własnością i innymi prawami majątkowymi. Mienie komunalne stanowi gwarancję podmiotowości prawnej gmin. Dzięki niej, zachowując samodzielność, gmina może być partnerem władzy rządowej54. Własność przysługująca jednostkom samorządu terytorialnego odgrywa więc szczególną, konstytucyjną rolę. W pewnym sensie decyduje bowiem o realności systemu samorządowego w państwie. Istnienie zależności, którą wyraża art. 165 ust. 1 Konstytucji, wiąże niewątpliwie ustawodawcę zwykłego – oznacza ograniczenie w stanowieniu prawa w taki sposób, aby zamierzone regulacje nie naruszały konstytucyjnego zakresu samodzielności jednostek samorządu. Z powyższego wynika, że ewentualna ingerencja ustawodawcy w sferę władztwa majątkowego jednostek samorządu terytorialnego oznacza zawsze nie tylko naruszenie przysługujących im praw, ale jest jednocześnie ograniczeniem ich samodzielności.

Konstytucja w art. 165 ust. 2 przewiduje sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego55. W prawie polskim, inaczej niż w EuropKartaSamLok, nacisk położony został na ochronę samodzielności, co stanowi przyczynę istotnej trudności w porównaniu regulacji prawa polskiego z EuropKartaSamLok, która chroni uprawnienia wspólnot lokalnych i przestrzeganie zasad samorządności lokalnej (art. 11 EuropKartaSamLok). Zachodzi zatem potrzeba ustalenia związku pomiędzy uprawnieniami wynikającymi z prawa do samorządu (art. 11 EuropKartaSamLok) a samodzielnością wspólnot lokalnych. Jeśli przyjąć, że prawo do samorządu jest prawem podmiotowym do normowania i zarządzania sprawami (zadaniami) publicznymi, a wyznaczenia zakresu działania (czyli spraw publicznych, które wspólnota lokalna jest władna realizować) dokonuje się zgodnie z zasadą subsydiarności i decentralizacji, to ostatecznie z unormowanego w EuropKartaSamLok prawa do samorządu wynika samodzielność wspólnot lokalnych (samodzielność ta wynika przede wszystkim z zasady decentralizacji, poprzez wyłączenie hierarchicznego podporządkowania). Ochronę samodzielności przewidzianą w Konstytucji oraz w samorządowych ustawach ustrojowych można zatem utożsamiać z ochroną uprawnień wynikających z prawa do samorządu, o jakiej mowa w art. 11 EuropKartaSamLok56.

Z konstytucyjnej gwarancji sądowej ochrony samorządu (art. 165 ust. 2 Konstytucji) wynika „obowiązek takiego sposobu wykładni przepisów prawa ustawowego przez sądy, aby zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu”57. Przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji może być bezpośrednio stosowany przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji), z tym istotnym uzupełnieniem, że nie tylko może on, ale powinien być stosowany bezpośrednio przez sądy orzekające w sprawach o naruszenie samodzielności samorządu58.

Realizację zasady samodzielności samorządu terytorialnego ma w naszym systemie prawnym kontrolować przede wszystkim sąd administracyjny. Zasada ta przejawia się głównie w możliwości zainicjowania przez jednostki samorządu terytorialnego sądowej kontroli wydanych wobec nich rozstrzygnięć nadzorczych. Poddanie aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego sądowej kontroli legalności miało na celu zapewnienie procesowych gwarancji samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, czyli realizację zasady wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz w ustawach samorządowych. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne stanowi zatem podstawowy środek realizacji sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Ochrona ta może być także realizowana w drodze powództwa do sądu powszechnego. W stosunkach cywilnoprawnych gmina działa tak, jak każda inna osoba prawna. Jest więc uprawniona do występowania przed sądem powszechnym na ogólnych zasadach, przewidzianych dla tego rodzaju podmiotów prawnych. Oznacza to, że może być stroną pozywającą i pozywaną oraz występować w roli uczestnika postępowania sądowego59. Ponadto sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego może być realizowana poprzez wniesienie do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie konstytucyjności (legalności) określonych aktów normatywnych. Podmiotami uprawnionymi do wystąpienia z takim wnioskiem są m.in. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (art. 191 Konstytucji).

5. Dochody jednostek samorządu terytorialnego

Artykuł 167 Konstytucji zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych w stopniu odpowiadającym zakresowi powierzonych zadań. Mogą to być dochody w formie dochodów własnych, ogólnych subwencji państwa oraz dotacji celowych z budżetu państwa. Ustawy regulujące problematykę ustrojową jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego60 dzielą dochody na zwyczajne (obligatoryjne) i nadzwyczajne (fakultatywne), stosując kryterium ich stałego lub okresowego występowania w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Dochodami własnymi gminy są m.in. podatki lokalne, dochody z majątku gminy, darowizny, samoopodatkowanie się mieszkańców itp. Należy podkreślić, że gospodarka finansowa gmin jest jawna, a jej kontrolę prowadzą regionalne izby obrachunkowe.

Samodzielność jednostki samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania poziomu swoich dochodów jest w sposób istotny ograniczona. Konstytucja zastrzegła bowiem zarówno ustawowe określenie źródeł dochodów publicznych, jak i sposób gromadzenia środków finansowych. Zatem możliwość wpływu na poziom dochodów sprowadza się do: 1) ustalenia stawek podatków i wysokości opłat lokalnych oraz udzielania ulg i zwolnień; 2) tworzenia własnych podatków lokalnych (samoopodatkowanie); 3) pozyskiwania środków o charakterze zwrotnym (przychodów); 4) uzyskiwania dochodów z gospodarowania mieniem; 5) ustalania opłat i cen za usługi związane z eksploatacją obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Zgodnie z art. 168 Konstytucji „jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie”. Przepis ten jest zbieżny z treścią art. 9 ust. 3 EuropKartaSamLok, który nakazuje, by część zasobów finansowych społeczności lokalnych pochodziła z podatków i opłat lokalnych, a ich wysokość społeczności mają prawo ustalać w zakresie określonym w ustawie. Regulacje te należy uznać za podstawę prawną przyznanego samorządowi tzw. władztwa podatkowego. W Polsce jest ono jednak wyraźnie ograniczone i sprowadza się jedynie do ustalania wysokości tych podatków i opłat przez posługiwanie się określonymi elementami techniki podatkowej, wyraźnie wskazanymi w ustawach i w zakresie przez nie dopuszczonym.

Samorząd nie ma więc prawa do samodzielnego nakładania przymusowych świadczeń pieniężnych o charakterze daninowym w stosunku do podmiotów znajdujących się w obrębie jego władzy w celu pokrycia swoich potrzeb, a jego organy stanowiące mają jedynie prawo do ustalania wysokości stawki podatku w granicach wyznaczonych ustawowo i wprowadzania innych zwolnień od podatków niż przewidziane w ustawie podatkowej. Ponadto organ wykonawczy gminy (tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta) jest organem podatkowym uprawnionym do wydawania decyzji i postanowień w ramach toczących się postępowań podatkowych w zakresie spraw wyraźnie wymienionych w ustawach, a dotyczących w szczególności ulg, odroczeń, umorzeń i zaniechania poboru podatków i opłat61.

Granice władztwa podatkowego gmin wynikają także z przepisów ustaw podatkowych, które przewidują między innymi obowiązek określenia wysokości stawek podatkowych, ale w granicach maksymalnych, a czasem także i minimalnych ich wysokości (np. w podatku od nieruchomości), czy też prawo różnicowania w ramach poszczególnych kategorii. Niepodjęcie stosownej uchwały w sprawie stawek podatków skutkuje niemożnością pobierania podatku, gdyż wynikający z ustaw ogólny obowiązek podatkowy nie może przekształcić się w skonkretyzowane zobowiązanie podatkowe62.

6. Organy jednostek samorządu terytorialnego i referendum lokalne

W art. 169 Konstytucji przewidziano, że „jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych”. Struktura organów samorządu terytorialnego została określona w sposób bardzo ogólny. Konstytucja wymienia tylko rodzaje organów samorządu, ujmując je w dwu grupach. Pierwsza obejmuje organy stanowiące, druga zaś – organy wykonawcze. Nie określa się natomiast ich rodzaju, przyznanych kompetencji i zadań. Kwestie te zostały uregulowane w ustawach określających ustrój samorządu terytorialnego.

W świetle obowiązującego ustawodawstwa reprezentacją mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego, a zarazem organem stanowiącym tej jednostki jest rada gminy (miasta) lub odpowiednio – rada powiatu i sejmik województwa. Do zakresu kompetencji organu stanowiącego należą wszelkie sprawy przyznane gminie, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Do wyłącznej kompetencji rady ustawa zastrzega m.in. uchwalanie statutu gminy, określającego organizację i tryb działania organów gminy, określanie trybu uchwalania budżetu gminy, planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, sprawy nadawania honorowego obywatelstwa gminy, podejmowania uchwał w sprawach zastrzeżonych w ustawach do kompetencji rady. W okresie czteroletniej kadencji rada obraduje na sesjach, wybiera ze swego grona przewodniczącego rady oraz jego zastępców, może powoływać komisje, w skład których wchodzą także osoby spoza rady w liczbie nieprzekraczającej połowy składu komisji. Obowiązkowo powołuje komisję rewizyjną w celu kontroli organu wykonawczego i podporządkowanych mu jednostek organizacyjnych. Zgodnie z Konstytucją wybory do organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym (art. 169 ust. 2). Zasady i tryb zgłaszania kandydatów na radnych i przeprowadzania wyborów określa Kodeks wyborczy63. Ustawa zasadnicza odsyła więc w tym zakresie do ustawy zwykłej, która przyznaje prawa wyborcze osobom posiadającym obywatelstwo polskie, o ile ukończyły 18 lat i stale zamieszkują na obszarze działania rady, a także (w wyborach do rady gminy) obywatelom Unii Europejskiej nieposiadającym obywatelstwa polskiego. Radni są reprezentantami interesów lokalnych, a jednocześnie pełnią funkcję łącznika między radą a wyborcami i ich organizacjami. Radny nie może łączyć mandatu przedstawicielskiego z wykonywaniem pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie danej jednostki samorządu terytorialnego, w której pełni funkcję radnego.

Jeśli chodzi o zasady i tryb wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, to Konstytucja odsyła w tym zakresie do ustawy zwykłej (art. 169 ust. 3). Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym organem wykonawczym gminy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta wybierany w wyborach powszechnych przez mieszkańców gminy na czteroletnią kadencję. W powiecie (w myśl ustawy o samorządzie powiatowym) organem wykonawczym jest zarząd powiatu na czele ze starostą, a w województwie (zgodnie z ustawą o samorządzie województwa) – zarząd województwa na czele z marszałkiem województwa.

Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wykonuje uchwały organu stanowiącego, gospodaruje mieniem komunalnym, wykonuje budżet oraz realizuje inne zadania przewidziane w ustawie. Aparatem pomocniczym organu wykonawczego jest odpowiednio urząd gminy (w gminie), starostwo powiatowe (w powiecie) i urząd marszałkowski (w województwie samorządowym), którego kierownikiem jest odpowiednio: w gminie – wójt (burmistrz, prezydent), w powiecie – starosta, a w województwie – marszałek województwa. Szczegółowe rozwiązania dotyczące organizacji jednostek samorządu terytorialnego oraz zadań i kompetencji ich organów określają ustrojowe ustawy samorządowe. Natomiast ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4 Konstytucji).

Należy podkreślić, że mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego, mający prawa wyborcze, wykonują prawo zarządzania sprawami lokalnymi także bezpośrednio, w drodze referendum lokalnego. Zgodnie z art. 170 Konstytucji „członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa”. Normę konstytucyjną rozwijają odpowiednie przepisy ustrojowych ustaw samorządowych oraz ustawa z dnia 15.9.2000 r. o referendum lokalnym64. Mieszkańcy gminy (powiatu, województwa) uczestniczą zatem nie tylko w wyborach organu stanowiącego (rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa), ale mogą także podejmować decyzje w drodze referendum lokalnego. Przedmiotem tegoż mogą być sprawy dotyczące danej wspólnoty, ale także kwestie związane z odwołaniem organu samorządu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. W ten sposób należy rozróżniać dwa rodzaje referendum. Jeden ma charakter obligatoryjny, jego przeprowadzenie jest obowiązkowe w takich sprawach, jak samoopodatkowanie się mieszkańców (w gminie), ale także tylko tą drogą można odwołać radę (sejmik) oraz wójta (burmistrza, prezydenta) przed upływem kadencji. Drugi rodzaj to referendum fakultatywne, które może być zarządzane i przeprowadzane w każdej „innej ważnej sprawie” dotyczącej wspólnoty samorządowej, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki samorządu terytorialnego. Referendum lokalne jest przeprowadzane z inicjatywy organu stanowiącego lub na wniosek 10% mieszkańców uprawnionych do głosowania. Referendum jest ważne, jeśli wzięło w nim udział co najmniej 30% uprawnionych do głosowania lub – w przypadku referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego – co najmniej 3/5 liczby mieszkańców biorących udział w wyborze odwoływanego organu. Natomiast wynik referendum jest wiążący, gdy za jednym z możliwych rozwiązań opowiedziała się więcej niż połowa głosujących, a w przypadku referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne – jeśli oddano co najmniej 2/3 ważnych głosów.

W literaturze przedmiotu słusznie uznaje się, że grono uczestników referendum lokalnego (osoby biorące udział w referendum) należałoby traktować jako organ jednostki samorządu terytorialnego, skoro jest to podmiot rozstrzygający w sprawach dotyczących danej jednostki samorządu terytorialnego poprzez głosowanie65.

7. Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego

Konstytucja w art. 171 ust. 1 stanowi: „Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności”. Tak kategoryczny przepis, nieprzewidujący żadnych wyjątków, rodzi wniosek, że obecnie jedynym dozwolonym nadzorem jest nadzór prawny. Konstytucja wskazała również krąg organów uprawnionych do sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz określiła jeden z instrumentów (środków) nadzoru. Do sprawowania nadzoru powołane zostały cztery rodzaje organów: Sejm, Prezes Rady Ministrów, wojewodowie oraz regionalne izby obrachunkowe. Sejm upoważniony został do rozwiązania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego na wniosek Prezesa Rady Ministrów, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy (art. 171 ust. 2 i 3). Premier i wojewodowie posiadają generalną kompetencję do wykonywania zadań i uprawnień nadzorczych, natomiast rola regionalnych izb obrachunkowych ma być ograniczona do nadzoru w zakresie spraw finansowych. Ogromne wątpliwości wiązały się z obowiązującym do 30.5.2001 r. art. 85 ust. 2 SamGminU, który obok nadzoru prawnego pozostawił nadzór celowościowy w sprawach zleconych, sprawowany na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności66. Obecnie jednak we wszystkich ustawach samorządowych występuje jednolita forma nadzoru – nadzór legalny.

Podobnie, zgodnie z AdmRządWojewU, wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności (art. 3 ust. 1 pkt 4). Jednak, zgodnie z art. 3 ust. 2 oraz art. 28 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy, wojewoda kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej.

Interpretacja regulacji art. 171 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą jedynym dozwolonym kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym jest obecnie legalność (zgodność z prawem), została potwierdzona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że zgodnie z tym przepisem nadzór nad samorządem terytorialnym „(...) może być sprawowany jedynie z punktu widzenia zasady legalności. Organami nadzoru są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2 Konstytucji). Specyficzną, szczególną funkcję nadzorczą w stosunku do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego pełni także Sejm, który na wniosek Prezesa Rady Ministrów może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy (art. 171 ust. 3). (...) Organy nadzoru mogą wkraczać wówczas, gdy zostanie naruszone prawo, nie są upoważnione do oceny celowości działań podejmowanych przez samorząd”67.

W przywołanym wyroku TK stwierdzono również, że art. 171 ust. 1 Konstytucji, przewidujący nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego, z punktu widzenia legalności stanowi wyjątek od zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Trybunał dodał, że w jego ocenie „nie ma przeszkód natury konstytucyjnej, by w uzasadnionych okolicznościach przedmiotem nadzoru uczynić nie wydany już akt, ale bezczynność prawotwórczą organu (zaniechanie uchwałodawcze). (...) Skoro prawo wymaga określonych działań, to w przypadku bezczynności organu powinny zafunkcjonować stosowne mechanizmy, niekiedy mające charakter »działań zastępczych«”68.

8. Prawo jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się

Zgodnie z art. 172 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się (ust. 1). Mają także prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw (ust. 2). Zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, określa ustawa.

O możliwości współdziałania jednostek samorządu terytorialnego stanowią przepisy ustaw samorządowych (SamGminU, SamPowiatU, SamWojU). Współdziałanie to może przybierać różnorakie postacie, w zależności od celu, w jakim jednostki chcą podjąć wspólne działania. W przypadku gdy celem jest wykonywanie zadań, współdziałanie może przybrać formę związków międzygminnych i powiatowych, porozumień oraz stowarzyszeń. Jeżeli natomiast gminy, powiaty czy też województwa chcą wspólnie podjąć innego rodzaju działania niż wykonywanie zadań publicznych, to zgodnie z ustawami samorządowymi mogą współdziałać np. w ramach stowarzyszeń – zarówno krajowych, jak i międzynarodowych, przy czym w przypadku porozumień i związków podstawą prawną są SamGminU, SamPowiatU, SamWojU, natomiast stowarzyszenia tworzone są na podstawie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach69 oraz ustawy o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych70. Współdziałanie podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego ma charakter dobrowolny. Oznacza to swobodę w wyborze formy współdziałania, swobodę tworzenia i likwidacji form współdziałania.

1 Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.

2 J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998, s. 9 i 12.

3 Por. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 43.

4 W Unii Europejskiej przeniesiono tę zasadę na relację wspólnot ponadpaństwowych i państw członkowskich. Zob. na ten temat np. M. Sendrowicz, Subsydiarność jako zasada ustrojowa w Unii Europejskiej, [w:] D. Milczarek (red.), Subsydiarność, Warszawa 1996, s. 71 i n.

5 C. Millon-Delsol, Idea subsydiarności – założenia, geneza oraz problemy współczesne, [w:] D. Milczarek (red.), Subsydiarność, Warszawa 1996, s. 41–42.

6 J. Boć (red.), Konstytucje…, s. 12.

7 Szerzej na temat zastosowania zasady pomocniczości w Konstytucji RP z 1997 r., w tym również obszernie na temat jej znaczenia dla regulacji pozycji samorządu E. Popławska, The New Constitutional Principle of Subsidiarity and the „Diminishing State” in Poland, Journal of Constitutional Law in Eastern and Central Europe 2002, Nr 9, s. 51–95.

8 Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15.10.1985 r., ratyfikowana przez Polskę w 1993 r., weszła w życie 1.3.1994 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.).

9 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2001, s. 90.

10 A. Łabno, System rządów w Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] B. Dolnicki (red.), Samorząd terytorialny w Polsce i Portugalii. Analiza prawnoporównawcza, Warszawa 2015, s. 39.

11 Tamże.

12 Tamże.

13 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2016, s. 66.

14 Wyrok z dnia 28.6.1994 r., K 14/93, OTK 1994, cz. I, poz. 13.

15 Wyrok z dnia 23.10.1995 r., K 4/95, OTK 1995, Nr II, poz. 311.

16 Wyrok z dnia 13.11.1996 r., K 17/96, OTK 1996, Nr II, poz. 43.

17 K 38/97, OTK ZU 1998, Nr 3(18), poz. 31.

18 C. Banasiński, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące samorządu terytorialnego po roku obowiązywania Konstytucji RP, ST 1998, Nr 12, s. 51.

19 Zwraca na to uwagę W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 15, LEX/El. 2013.

20 Ustawa z dnia 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875.

21 Ustawa z dnia 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1868.

22 Ustawa z dnia 5.6.1998 r. o samorządzie województwa, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2096.

23 Ustawa z dnia 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2234.

24 Ustawa z dnia 24.7.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, Dz.U. Nr 96, poz. 603 ze zm.

25 Na ten temat E. Olejniczak-Szałowska, Członkostwo wspólnoty samorządowej, ST 1996, Nr 5.

26 Wyrok TK z dnia 9.4.2002 r., K 21/01, OTK 2002, Nr 2, poz. 17.

27 J. Boć, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej..., s. 261.

28 Uchwała TK z dnia 27.9.1994 r., W 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46.

29 Tamże.

30 Szerzej na ten temat W. Łączkowski, Problemy samorządu terytorialnego w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego, [w:] H. Olszewski, B. Popowska (red.), Gospodarka – administracja – samorząd, Poznań 1997, s. 282 i n.

31 Wyrok TK z dnia 13.1.1998 r., K 5/97, OTK ZU Nr 1/1998, poz. 3, s. 18.

32 Wyrok TK z dnia 29.11.2005 r., P 16/04, OTK-A 2005, Nr 10, poz. 119.

33 Tak M. Stec, Ustrój terytorialnej administracji publicznej w Polsce, [w:] Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Reforma Administracji Publicznej, z. 2, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, wrzesień 1988, s. 9–10.

34 Tamże, s. 10.

35 T. Rabska, Pozycja samorządu terytorialnego w Konstytucji, RPEiS 1995, Nr 2, s. 42.

36 L. Kieres, Zasady ustrojowe samorządu terytorialnego, [w:] W. Miemiec, B. Cybulski (red.), Samorządowy poradnik budżetowy na 1996 r. Zagadnienia ustrojowe i prawno-finansowe, Warszawa 1996, s. 10–11.

37 J. Glumińska-Pawlic, Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, Katowice 2003, s. 21.

38 B. Dolnicki, Samorząd…, s. 67.

39 Wyrok z dnia 24.1.1995 r., K 5/94, OTK 1995, cz. I, poz. 3; wyrok z dnia 10.10.1995 r., K 10/95, OTK 1995, cz. II, poz. 10; wyrok z dnia 23.10.1996 r., K 1/96, OTK ZU 1996, Nr 5, poz. 38.

40 Por. wyrok z dnia 23.10.1996 r., K 1/96, OTK 1996, Nr 5, poz. 38; wyrok z dnia 15.12.1997 r., K 13/97, OTK ZU 1997, Nr 5–6, poz. 69.

41 Wyrok z dnia 24.3.1998 r., K 40/97, OTK ZU 1998, Nr 2, poz. 12.

42 W.. Łączkowski, Problemy samorządu terytorialnego w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego, [w:] H. Olszewski, B. Popowska (red.), Gospodarka – administracja – samorząd, Poznań 1997, s. 277.

43 Na ten temat C. Banasiński, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego..., s. 52 i n.

44 W. Miemiec, M. Miemiec, Podmiotowość publicznoprawna gminy, ST 1991, Nr 11–12, s. 17.

45 W. Miemiec, M. Miemiec, Konstytucyjne gwarancje samodzielności samorządu terytorialnego, AUWr 1997, Nr 38, s. 168.

46 B. Dolnicki, Samorząd..., s. 22.

47 Por. tamże, a także B. Dolnicki, Koncepcja województwa samorządowego, ST 1999, Nr 6, s. 17.

48 Tak słusznie M. Grążawski, Podmiotowość i osobowość prawna w prawie administracyjnym, [w:] I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga (red.), Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa prof. zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 228.

49 Por. J. Filipek, O podmiotowości administracyjno-prawnej, PiP 1961, Nr 2, s. 199 i n.

50 A. Agopszowicz, Kilka uwag o samodzielności samorządu terytorialnego, [w:] M. Pazdan (red.), Valeat aequitas. Księga pamiątkowa ofiarowana Księdzu Profesorowi Remigiuszowi Sobańskiemu, Katowice 2000, s. 30.

51 Określenia „podmiotowość prawna” (a nie „osobowość”) używa także np. A. Doliwa, Podmiotowość prawna jako element prawnoustrojowej konstrukcji jednostek samorządu terytorialnego, Administracja Publiczna. Studia Krajowe i Międzynarodowe 2010, Nr 2, s. 179 i n., dzieląc ją na cywilnoprawną oraz publicznoprawną.

52 Tamże, s. 30–31.

53 Por. J. Jagoda, D. Łobos-Kotowska, M. Stańko, Gospodarka mieniem komunalnym, Warszawa 2008, passim.

54 Por. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w warunkach współczesnego państwa kapitalistycznego, Warszawa 1988, s. 34 i 92; A. Agopszowicz, Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1994, s. 75.

55 Zob. na ten temat J. Jagoda, Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, passim.

56 Por. T. Szewc, Dostosowanie prawa polskiego do zasad Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, Bydgoszcz–Katowice 2006, s. 207.

57 Postanowienie SN z 3.9.1998 r., III RN 49/98, Prok. i Pr. 1999, Nr 3, s. 42

58 Tamże. Por. też L. Kieres, Analiza zgodności polskiego prawa samorządu terytorialnego z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego, ST 1998, Nr 9, s. 77.

59 M. Kruszewska-Gagoś, Podmiotowość publicznoprawna gminy, Lublin 2007, s. 111–112.

60 Ustawa z dnia 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1453 ze zm.

61 J. Glumińska-Pawlic, Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. Studium finansowoprawne, Katowice 2003, s. 127 i n.

62 M. Paczocha, Granice władztwa podatkowego gmin, FK 2000, Nr 6, s. 11.

63 Ustawa z dnia 5.1.2011 r. – Kodeks wyborczy, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 15 ze zm.

64 Ustawa z dnia 15.9.2000 r. o referendum lokalnym, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 400 ze zm.

65 Tak np. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2016, s. 85–86; J. Boć, [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 179.

66 Por. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny w polskich konstytucjach, [w:] M. Kudej (red.), W kręgu zagadnień konstytucyjnych, Katowice 1999, s. 315–330.

67 Wyrok TK z dnia 7.12.2005 r., Kp 3/05, OTK-A 2005, Nr 11, poz. 131.

68 Tamże.

69 Ustawa z dnia 7.4.1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 210.

70 Ustawa z dnia 15.9.2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, Dz.U. Nr 91, poz. 1009 ze zm.