dr Robert Kędziora

Ogólne postępowanie
administracyjne

6. wydanie

WYDAWNICTWO C.H.BECK
WARSZAWA 2019

Wydawca: Wioletta Żelazowska

© Wydawnictwo C.H.Beck 2019

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

www.ksiegarnia.beck.pl

Skład i łamanie: Marta Świerk
Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

ISBN: 978-83-8198-554-3

PRZEDMOWA

Podręcznik „Ogólne postępowanie administracyjne” poświęcony jest przede wszystkim analizie unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucji procesowych jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Celem tego postępowania jest załatwienie przez organ administracji publicznej sprawy indywidualnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, która władczo kształtuje sytuację jednostki w sferze prawa administracyjnego. Prawo o postępowaniu administracyjnym, którego normy stanowią przedmiot rozważań niniejszego opracowania, to w znacznej mierze system gwarancji procesowych, których zadaniem jest doprowadzenie do prawidłowego ukształtowania materialnego stosunku administracyjnoprawnego. Szczególną funkcję wśród norm administracyjnego prawa procesowego pełnią te, które ustanawiają system środków służących weryfikacji aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji publicznej. Na te właśnie normy zwrócono w podręczniku szczególną uwagę, opierając ich analizę przede wszystkim na orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym dokonywana jest dynamiczna i twórcza wykładnia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W podręczniku omówiono także uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego administracyjne postępowania: w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji publicznej, w sprawach wydawania zaświadczeń oraz w sprawach skarg i wniosków. Procedury te są bowiem powiązane z ogólnym postępowaniem administracyjnym zarówno systemowo, jak i funkcjonalnie.

Niniejsze opracowanie powstało przede wszystkim z myślą o studentach wydziałów prawa i administracji. Znajdują się w nim definicje i wyjaśnienia podstawowych pojęć administracyjnego prawa procesowego, a także omówienie najbardziej reprezentatywnych poglądów doktryny i prezentacja dorobku orzeczniczego Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych w zakresie wykładni przepisów polskiej procedury administracyjnej.

W 6. wydaniu podręcznika zostały uwzględnione m.in. zmiany dokonane ustawą z 21.2.2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.4.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U. z 2019 r. poz. 730).

Robert Kędziora

Warszawa, wrzesień 2019 r.

WYKAZ SKRÓTÓW

1. Źródła prawa

DorDokElR |  | rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 14.9.2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 180)
EgzAdmU |  | ustawa z 17.6.1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.)
GospNierU |  | ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.)
InfDziałU |  | ustawa z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 700 ze zm.)
InspOchrŚrU |  | ustawa z 20.7.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1355 ze zm.)
JęzPolU |  | ustawa z 7.10.1999 r. o języku polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1480)
KC |  | Kodeks cywilny
KK |  | Kodeks karny
KKS |  | Kodeks karny skarbowy
Konstytucja RP |  | Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej
KP |  | Kodeks pracy
KPA |  | Kodeks postępowania administracyjnego
KPC |  | Kodeks postępowania cywilnego
KPK |  | Kodeks postępowania karnego
KRO |  | Kodeks rodzinny i opiekuńczy
KRSU |  | ustawa z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1500)
KSH |  | Kodeks spółek handlowych
OchrKonkurU |  | ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 369 ze zm.)
OchrInfNiejU |  | ustawa z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 742)
OdpMajFPU |  | ustawa z 20.1.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169)
OpłSkarbU |  | ustawa z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1000 ze zm.)
OrdPod |  | ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.)
PetycjeU |  | ustawa z 11.7.2014 r. o petycjach (Dz.U. z 2018 r. poz. 870)
PracUrzPańU |  | ustawa z 16.9.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1915 ze zm.)
PrBud |  | ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.)
PrProk |  | ustawa z 28.1.2016 r. – Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 740)
PrPoczt |  | ustawa z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188 ze zm.)
PrPostSAdm |  | ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.)
PrWłPrzem |  | ustawa z 30.6.2000 r. – Prawo własności przemysłowej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 776 ze zm.)
RMU |  | ustawa z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1171)
RPOU |  | ustawa z 15.7.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2179 ze zm.)
SamGminU |  | ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.)
SamPowiatU |  | ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 511)
SamWojewU |  | ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 512 ze zm.)
ŚwUsłElU |  | ustawa z 18.7.2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 123 ze zm.)
PrzRozpSkWnR |  | rozporządzenie Rady Ministrów z 8.1.2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. Nr 5, poz. 46)
WojAdmRzWU |  | ustawa z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1464)
ZagospPrzestrzU |  | ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.)

2. Czasopisma i publikatory

Adm. Publ.

Administracja Publiczna

AUL

Acta Universitatis Lodziensis

AUWr

Acta Universitatis Wratislaviensis

Biul. Skarb.

Biuletyn Skarbowy

Biul. SN

Biuletyn Sądu Najwyższego

CBOSA

Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dz.U.

Dziennik Ustaw

Dz.U. RP

Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej

GAP

Gospodarka – Administracja Państwowa

GiAT

Gospodarka i Administracja Terenowa

GP

Gazeta Prawnicza

Jur.

Jurysta

KPPubl.

Kwartalnik Prawa Publicznego

KSP

Krakowskie Studia Prawnicze

M.P.

Monitor Polski

MoP

Monitor Prawniczy

MoPod

Monitor Podatkowy

NP

Nowe Prawo

OMT

Organizacja – Metody – Technika

ONSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

ONSAiWSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych

OPA

Orzecznictwo Sądów Najwyższych w Sprawach Podatkowych i Administracyjnych

OSN

Orzecznictwo Sądu Najwyższego (poprzednio: Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego, orzeczenia Izby Cywilnej – do 1952 r., od 1953 r. do 1961 r. – Orzecznictwo Sądu Najwyższego, w 1962 r. – Izby Cywilnej, od 1963 r. do 1981 r. – Izby Cywilnej oraz Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, od 1982 r. do 1989 r. – Izby Cywilnej i Administracyjnej oraz Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, od 1990 r. do 1994 r. Izby Cywilnej oraz Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, od 1994 r. – Izby Cywilnej)

OSP

Orzecznictwo Sądów Polskich

OSPiKA

Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych

OSS

Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego seria A

Pal.

Palestra

PiP

Państwo i Prawo

PiŻ

Prawo i Życie

POP

Przegląd Orzecznictwa Podatkowego

PP

Problemy Praworządności

PPiA

Przegląd Prawa i Administracji

PPE

Przegląd Prawa Europejskiego

PPPubl.

Przegląd Prawa Publicznego

Pr. Gosp.

Prawo Gospodarcze

Prok. i Pr.

Prokuratura i Prawo

Prz. Pod.

Przegląd Podatkowy

PS

Przegląd Sądowy

PUG

Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego

R. Pr.

Radca Prawny

Rej.

Rejent

RN

Rada Narodowa

RNGA

Rada Narodowa – Gospodarka – Administracja

RPEiS

Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

SI

Studia Iuridica

SP

Studia Prawnicze

SP KUL

Studia Prawnicze Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego

SP-E

Studia Prawno-Ekonomiczne

ST

Samorząd Terytorialny

Wok.

Wokanda

ZNSA

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego

ZNUG

Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Gdańskiego

ZNUJ

Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego

ZNUŁ

Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego

ZWNTA

Zbiór Wyroków Najwyższego Trybunału Administracyjnego

3. Piśmiennictwo

B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz

B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004

B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne

B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003

W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne

W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962

W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne

W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983

W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego

W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989

R. Hauser, KPA z orzecznictwem

Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, opracowanie zespołu sędziów NSA, red. R. Hauser, Warszawa 1998

E. Iserzon, J. Starościak, Komentarz

E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970

Z. Janowicz, Komentarz

Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999

M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz

M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000

Komentarz, red. J. Borkowski

J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. J. Borkowski, Warszawa 1989; Aneks – Warszawa 1991

G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne

G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003

J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne

J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne. Komentarz – podręcznik, Warszawa 1948

4. Inne skróty

ePUAP |  | elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej
niepubl. |  | niepublikowany (-a, -e)
NSA |  | Naczelny Sąd Administracyjny
NSA (5) |  | Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 5 sędziów
NSA (7) |  | Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów
NTA |  | Najwyższy Trybunał Administracyjny
post. |  | postanowienie
SN |  | Sąd Najwyższy
SN (5) |  | Sąd Najwyższy w składzie 5 sędziów
SN (7) |  | Sąd Najwyższy w składzie 7 sędziów
t. |  | tom
TK |  | Trybunał Konstytucyjny
uchw. |  | uchwała
UOKiK |  | Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
WSA |  | Wojewódzki Sąd Administracyjny
wyr. |  | wyrok
w zw. |  | w związku

ROZDZIAŁ I. WPROWADZENIE DO PRAWA O POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM

§ 1. Uwagi wstępne

System prawa administracyjnego tworzą normy o niejednolitym charakterze. Na podstawie kryterium przedmiotu regulacji normy te można ogólnie podzielić na:

1) normy ustrojowe, które regulują strukturę organizacyjną administracji publicznej;

2) normy prawa materialnego, które określają prawa i obowiązki podmiotów w sferze regulacji administracyjnoprawnej, a także ustanawiają sankcje za naruszanie prawa administracyjnego;

3) normy prawa procesowego (normy formalne), które regulują administracyjnoprawne stosunki procesowe.

Administracyjnoprawny stosunek procesowy może mieć charakter proceduralny albo sporny. Stosunkiem proceduralnym określamy typ relacji zachodzącej między jednostką a organem administracji publicznej w toku postępowania, które zmierza do władczego określenia przez organ sytuacji prawnej tej jednostki w sferze prawa administracyjnego. Procesowy stosunek sporny aktualizuje się natomiast w postępowaniu przed sądem administracyjnym, przed którym jednostka i organ administracji publicznej toczą spór o legalność działania podjętego przez organ w określonej formie prawnej lub też zaniechania tego organu.

Stosunek proceduralny powstaje z chwilą wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, ustaje zaś w wyniku wydania przez ten organ decyzji administracyjnej skierowanej do konkretnego adresata. Relacja, zawiązująca się między podmiotami stosunku proceduralnego, jest podporządkowana zasadniczemu celowi postępowania administracyjnego, jakim jest określenie – na podstawie przepisów prawa materialnego – indywidualnych uprawnień lub obowiązków, a więc prawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Z chwilą osiągnięcia celu postępowania, a więc ustalenia stosunku materialnoprawnego, stosunek procesowy wygasa. W tym sensie można więc uznać, że administracyjne prawo formalne (procesowe), którego regulacja kształtuje model stosunku procesowego, pełni względem prawa materialnego funkcję instrumentalną. Niemniej jednak pomiędzy normami materialnymi i procesowymi istnieje inna silna współzależność, implikowana sposobem stosowania prawa administracyjnego, czyli odnoszenia norm generalnych do indywidualnych adresatów w konkretnych sprawach. Kształtowanie uprawnień i obowiązków jednostek w sferze prawa administracyjnego przez powołane do tego organy dokonuje się bowiem w istotnym zakresie za pomocą aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). Akt administracyjny można określić jako jednostronne i władcze oświadczenie woli organu administracyjnego, oparte na powszechnie obowiązujących przepisach prawa, skierowane do zindywidualizowanego adresata celem ukształtowania jego sytuacji prawnej, wydane w wyniku przeprowadzenia regulowanej prawem, sformalizowanej procedury. Realizacja norm materialnego prawa administracyjnego za pomocą aktów administracyjnych nie byłaby możliwa, gdyby nie istniały normy procesowe, regulujące przebieg procedury wydawania tych aktów. Co więcej, prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w konkretnej sprawie jest uwarunkowana jakością regulacji procesowej. Uprawnień i obowiązków przewidzianych w generalnych aktach normatywnych nie można prawidłowo odnieść do indywidualnego adresata bez należycie unormowanej procedury. Stosunek materialnoprawny może być zatem ukształtowany prawidłowo tylko wówczas, gdy normy prawa procesowego przewidują dostateczne gwarancje chroniące uczestników postępowania przed arbitralnością organów administracji publicznej, zapewniają tym uczestnikom czynny udział w czynnościach zmierzających do ustalenia i wyjaśnienia okoliczności sprawy i – wreszcie – tworzą spójny system środków umożliwiających skuteczną weryfikację rozstrzygnięć wydawanych przez organy.

W szeroko rozumianym procesie administracyjnym można wyróżnić dwie fazy: fazę orzekania oraz fazę wykonania orzeczenia. Fazę orzekania utożsamiamy z postępowaniem administracyjnym, które jest uporządkowanym ciągiem czynności procesowych, dokonywanych przez organ administracji publicznej, strony i inne podmioty tego postępowania, zmierzających do załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Efektem postępowania administracyjnego jest indywidualny akt administracyjny, adresat którego może korzystać z uprawnień tym aktem przyznanych albo powinien wykonać nałożony na niego obowiązek. Przedmiotem postępowania administracyjnego w fazie orzekania może być też weryfikacja wydanej uprzednio decyzji administracyjnej. Wykonanie obowiązku nałożonego decyzją administracyjną jest zabezpieczone przymusem egzekucyjnym.

Prawo o postępowaniu administracyjnym obejmuje:

1) zawarte w ustawie z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) przepisy regulujące ogólne postępowanie administracyjne, którego celem jest załatwienie sprawy indywidualnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej;

2) przepisy szczególne, regulujące szczególne postępowania administracyjne, których przedmiotem są sprawy indywidualne określonego rodzaju; przykładem takiej szczególnej regulacji procesowej jest procedura podatkowa, unormowana w ustawie z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.).

Do szeroko rozumianego systemu procesowego prawa administracyjnego zalicza się ponadto m.in. przepisy regulujące:

1) postępowania uproszczone w sprawach skarg i wniosków oraz w sprawach wydawania zaświadczeń;

2) postępowania karnoadministracyjne;

3) postępowania dyscyplinarne;

4) postępowanie egzekucyjne w administracji;

5) postępowanie przed sądami administracyjnymi.

§ 2. Zarys ewolucji polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym oraz polskiego sądownictwa administracyjnego

Polska procedura administracyjna nawiązuje w swoich prawnych konstrukcjach do rozwiązań przyjętych w systemie prawa procesowego Austrii. W 1923 r. polski ustawodawca, wzorując się na austriackich rozwiązaniach normatywnych, zawartych w ustawie z 1896 r., uregulował procedurę weryfikacji orzeczeń wydawanych w pierwszej instancji przez władze publiczne. Ustawa z 1.8.1923 r. w sprawie środków prawnych od orzeczeń władz administracyjnych (Dz.U. RP Nr 91, poz. 712) realizowała postanowienia Konstytucji marcowej z 1921 r., która w art. 71 ograniczała administracyjne postępowanie odwoławcze tylko do jednej instancji.

Pierwsza pełna polska kodyfikacja procesowego prawa administracyjnego miała miejsce 22.3.1928 r. pod postacią trzech rozporządzeń z mocą ustawy wydanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej: o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. RP Nr 36, poz. 341 ze zm.), o postępowaniu przymusowym w administracji (Dz.U. RP Nr 36, poz. 342 ze zm.) oraz o postępowaniu karno-administracyjnym (Dz.U. RP Nr 38, poz. 365 ze zm.). Rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym weszło w życie 1.7.1928 r. i obowiązywało formalnie do 1.1.1961 r., kiedy to zastąpił je Kodeks postępowania administracyjnego. W swoim zasadniczym kształcie odwoływało się ono do austriackiej ustawy o postępowaniu administracyjnym z 21.7.1925 r.

Istotny wpływ na interpretację przepisów rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym wywarł Najwyższy Trybunał Administracyjny. Był to sąd administracyjny typu ogólnego, utworzony na mocy ustawy z 3.8.1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz.U. RP Nr 67, poz. 600 ze zm.), dla którego wzorcem stał się jednoinstancyjny wiedeński Trybunał Administracyjny. Rzeczpospolita Polska przyjęła zatem germański model sądownictwa administracyjnego, który cechuje występowanie w ramach władzy sądowniczej odrębnych sądów (trybunałów) administracyjnych, powołanych wyłącznie w celu rozstrzygania sporów pomiędzy jednostką a administracją publiczną. Należy jednak zauważyć, że w Konstytucji marcowej regulacja dotycząca NTA znalazła się w rozdziale poświęconym władzy wykonawczej, a dopiero Konstytucja kwietniowa z 1935 r. jednoznacznie zaliczyła NTA do organów wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z postanowieniami art. 73 Konstytucji marcowej, NTA miał zajmować naczelną pozycję w systemie sądownictwa administracyjnego, powołanego do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji rządowej i samorządowej. Mimo takiej deklaracji ustawy zasadniczej, struktura sądownictwa administracyjnego w II Rzeczypospolitej miała konstrukcję jednoinstancyjną (wyjątek stanowił obszar byłego zaboru pruskiego, gdzie funkcjonowały sądy administracyjne niższej instancji). Zmiany w zakresie ustroju i kognicji NTA, dokonane rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 27.10.1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz.U. RP Nr 94, poz. 806 ze zm.), nie ingerowały w jednoinstancyjną strukturę sądownictwa administracyjnego. Działalność orzecznicza NTA została przerwana z chwilą wybuchu II wojny światowej, a po jej zakończeniu Trybunału nie reaktywowano. Warto w tym miejscu podkreślić, że niektóre orzeczenia NTA, interpretujące normy prawa procesowego, zachowują swoją aktualność i przydatność na gruncie obecnie obowiązującego prawa. Potwierdzają to nie tylko opinie doktryny, ale także akceptacja i twórcza kontynuacja dorobku Trybunału w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. formalnie obowiązywało nadal po zakończeniu II wojny światowej. Niemniej jednak znaczenie tego aktu osłabiało zjawisko dekodyfikacji procedury administracyjnej, wyrażające się w legislacyjnym ignorowaniu norm rozporządzenia poprzez wyposażanie w przepisy procesowe nowych ustaw regulujących materię z zakresu prawa administracyjnego. Na mocy zasady legis specialis przepisy te uzyskiwały pierwszeństwo względem ogólnych norm rozporządzenia z 1928 r. Innym jaskrawym przykładem faktycznej degradacji tych norm było stosowanie wspólnej uchwały Rady Państwa i Rady Ministrów z 14.12.1950 r. w sprawie rozpatrywania i załatwiania odwołań, listów i zażaleń ludności oraz krytyki prasowej (M.P. z 1951 r. Nr 1, poz. 1). Przewidziana w tej uchwale, oparta na konstrukcji actio popularis, instytucja skarg, zażaleń i wniosków została przejęta do polskiego prawa z radzieckiego systemu prawnego i usankcjonowana Konstytucją Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 1952 r. Przepisy uchwały z 1950 r. nie zostały jednakże zharmonizowane z przepisami rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, co stwarzało możliwość dwutorowego kwestionowania decyzji administracyjnych, nawet wbrew zasadzie stabilności orzeczeń ostatecznych.

W takim stanie prawnym podjęte zostały prace nad harmonizacją przepisów o postępowaniu administracyjnym. Ich efektem było uchwalenie 14.6.1960 r. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst pierwotny Dz.U. Nr 30, poz. 168). W chwili wejścia w życie, tzn. w dniu 1.1.1961 r., Kodeks regulował tylko postępowanie w indywidualnych sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych (jurysdykcyjne postępowanie ogólne) oraz postępowanie w sprawach skarg i wniosków. Kodeks ustalił zarazem relacje między ogólnym postępowaniem administracyjnym a postępowaniem skargowym i wnioskowym, przyznając pierwszeństwo procedurze ogólnej. Uchwalenie Kodeksu postępowania administracyjnego przerwało proces dekodyfikowania procedury administracyjnej i zunifikowało rozproszone przepisy administracyjnego prawa procesowego.

W 1980 r. zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego poszerzono o nowe postępowania: w sprawach wydawania zaświadczeń oraz w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji a sądami powszechnymi. Rozstrzyganie sporów powstających na styku prawa administracyjnego i cywilnego powierzone zostało Kolegium Kompetencyjnemu przy Sądzie Najwyższym. Instytucja ta funkcjonowała do 1.1.2004 r., kiedy to w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego i Kodeksu postępowania cywilnego wprowadzono regulacje mające zapobiegać powstawaniu sporów pomiędzy sądami a administracją publiczną na tle załatwiania spraw indywidualnych. Warto też odnotować, że w 1980 r. wśród instytucji procedury ogólnej pojawiła się ugoda administracyjna, jako alternatywna wobec decyzji administracyjnej, niewładcza forma zakończenia postępowania administracyjnego. Także w 1980 r., w związku z przywróceniem sądownictwa administracyjnego, w Kodeksie postępowania administracyjnego znalazł się nowy dział, regulujący postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W 1990 r. przywrócono w Polsce samorząd terytorialny na szczeblu gminnym, a Kodeks postępowania administracyjnego objął swoim zakresem obowiązywania prowadzone przez organy tego samorządu postępowania w sprawach indywidualnych.

W 1994 r. utworzono samorządowe kolegia odwoławcze, które w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej pełnią funkcję organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (zob. ustawa z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570).

Jedną z konsekwencji reformy ustroju administracji publicznej z 1998 r. było rozszerzenie zakresu obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego na organy administracji powiatowej i samorządu województwa.

Do ważniejszych nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego należy zaliczyć uchylenie z dniem 1.9.2004 r. przepisów art. 153, 160 i 161 § 5 na mocy ustawy z 17.6.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.). Powyższa zmiana sprowadzała się do poddania reżimowi Kodeksu cywilnego zasadniczo wszelkich przypadków związanych z odpowiedzialnością za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, w tym także – regulowanej poprzednio w Kodeksie postępowania administracyjnego – kwestii odpowiedzialności za naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji administracyjnych.

Na mocy noweli Kodeksu postępowania administracyjnego z 1998 r. (zob. ustawa z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.) została przewidziana możliwość wnoszenia podań za pomocą poczty elektronicznej. Niemniej jednak brak precyzyjnych regulacji w tym zakresie, przede wszystkim w kwestii uwierzytelniania podmiotów wnoszących podania drogą elektroniczną, istotnie utrudniał praktyczne wykorzystanie technologii informatycznych w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też zmiany dokonane w Kodeksie postępowania administracyjnego przez ustawę z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 700 ze zm.) miały na celu uskutecznienie przepływu danych w formie dokumentów elektronicznych między stroną postępowania administracyjnego a organem administracji publicznej. Organy uzyskały możliwość doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a do Kodeksu wprowadzono – obok poczty elektronicznej – nowy sposób wnoszenia podań, w postaci formularza umieszczonego na stronie internetowej organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu. Jedynym sposobem identyfikacji wnoszącego podanie w formie dokumentu elektronicznego był bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym. Kolejnym krokiem na drodze rozwoju technologii informatycznych w postępowaniu administracyjnym były zmiany wprowadzone do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 17.6.2010 r. na mocy ustawy z 12.2.2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 40, poz. 230). Nowelizacja ta podniosła do rangi zasady ogólnej załatwianie spraw w formie dokumentów elektronicznych, doręczanych środkami komunikacji elektronicznej, czyniąc ten sposób załatwienia sprawy równoprawnym z formą pisemną (art. 14 § 1 KPA). Inne zmiany dokonane na mocy nowelizacji z 2010 r. polegały w szczególności na:

1) ustanowieniu elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej jako rozwiązania technologicznego umożliwiającego wnoszenie podań za pomocą środków komunikacji elektronicznej;

2) dopuszczeniu nowych sposobów uwierzytelniania podmiotów wnoszących podania w formie dokumentu elektronicznego (podpis potwierdzony profilem zaufanym elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej – ePUAP);

3) poszerzeniu kręgu adresatów doręczenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej o innych, niż tylko strona, uczestników postępowania administracyjnego;

4) umożliwieniu stronom dostępu do dokumentów elektronicznych, wnoszonych do organu lub przez niego doręczanych, poprzez system teleinformatyczny organu.

Kolejny etap usprawniania działalności administracji publicznej za pomocą narzędzia, jakim jest cyfryzacja, wyznacza ustawa z 10.1.2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 183). W wyniku nowelizacji dokonanej tą ustawą, w Kodeksie postępowania administracyjnego pojawiły się nowe rozwiązania prawne w zakresie zastosowania technologii informatycznych w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności:

1) uznanie złożenia podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej za warunek wystarczający do nawiązania z uczestnikiem postępowania skutecznej komunikacji w drodze elektronicznej (art. 391 § 1 pkt 1 KPA);

2) przyjęcie fikcji doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego (art. 46 § 4–9 KPA);

3) dopuszczenie możliwości korzystania z elektronicznych kopii dokumentów papierowych, uwierzytelnionych przez wnoszącego, jako załączników dokumentu elektronicznego (art. 220 § 3–5 KPA);

4) rozszerzenie zakresu dostępu strony do akt sprawy w systemie teleinformatycznym organu (art. 73 § 3 KPA).

Ponadto katalog czynności procesowych, które mogą być dokonywane w formie elektronicznej, został poszerzony m.in. o: udzielenie pełnomocnictwa, złożenie wyjaśnień lub zeznań na wezwanie organu, sporządzenie adnotacji, złożenie odpisu dokumentu i wezwanie na rozprawę.

Zasadniczym celem nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego dokonanej przez ustawę z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) było – jak stwierdzono w uzasadnieniu projektu noweli – „usprawnienie postępowania administracyjnego przez eliminację istniejących ograniczeń, stworzenie możliwości skarżenia nie tylko samej bezczynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły (długotrwale nieuzasadniony), przy jednoczesnym zmotywowaniu stron postępowania do bardziej czynnego ich udziału” (Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 2987 z 16.4.2010 r., Sejm VI kadencji). Ta obszerna nowelizacja, która weszła w życie 11.4.2011 r., dokonała nie tylko korekty regulacji kodeksowych, ale także wprowadziła do systemu polskiej procedury administracyjnej nowe instytucje procesowe, takie jak odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego i zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Nowelizacja dokonana ustawą z 7.4.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) miała – w założeniu jej projektodawcy – zmodyfikować te kodeksowe rozwiązania proceduralne, które sprzyjają przewlekaniu czynności procesowych przez organy administracji publicznej, nadmiernemu formalizmowi postępowania oraz nadużywaniu rygorystycznie postrzeganej władczości przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Reakcją ustawodawcy na tak zdiagnozowaną dysfunkcyjność w działaniach organów administracji publicznej było przemodelowanie procedury administracyjnej, któremu przyświecał zasadniczy cel usprawnienia i przyspieszenia postępowania przy jednoczesnym zagwarantowaniu bardziej partnerskiego podejścia administracji do obywateli (zob. Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Druk sejmowy Nr 1183 z 28.12.2016 r., Sejm VIII kadencji). Do systemu procedury administracyjnej zostały w konsekwencji wprowadzone nowe rozwiązania normatywne, które mają realizować powyższe założenia w szczególności poprzez uproszczenie czynności procesowych, milczące załatwienie sprawy, przyjęcie zasady rozstrzygania wątpliwości co do stanu prawnego i faktycznego sprawy na korzyść strony postępowania czy ograniczenie dopuszczalności bądź zakresu weryfikacji orzeczeń organów. Ponadto upowszechnienie koncepcji alternatywnych sposobów rozwiązywania sporów prawnych pociąga za sobą pojawienie się albo wzmocnienie także w postępowaniu administracyjnym negocjacyjnych metod rozpatrywania i załatwiania spraw, takich jak mediacja i ugoda administracyjna.

Na mocy ustawy z 21.2.2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.4.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U. z 2019 r. poz. 730) w Kodeksie uregulowano sposób wykonywania obowiązków z zakresu ochrony danych osobowych w postępowaniu administracyjnym.

Ogólne sądownictwo administracyjne zostało przywrócone ustawą z 31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.). Powołany na mocy tej ustawy NSA, jednoinstancyjny sąd o kompetencjach kasacyjnych, którego zadaniem miała być kontrola legalności decyzji administracyjnych, rozpoczął swoją działalność z dniem 1.9.1980 r. Prawna regulacja kognicji NSA oraz trybu postępowania przed tym sądem została zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego, do którego dodano nowy dział VI. Właściwość rzeczowa NSA została określona w 1980 r. za pomocą enumeracji pozytywnej, a zatem poprzez wyszczególnienie, jakie decyzje administracyjne i w jakich sprawach podlegają kontroli sądowej. Rozszerzenia zakresu kognicji NSA dokonano w 1990 r. W odniesieniu do kontroli decyzji administracyjnych właściwość rzeczową sądu administracyjnego określono za pomocą klauzuli generalnej ograniczonej enumeracją negatywną. Zakresem kontroli NSA objęto ponadto niektóre, limitatywnie wskazane, rodzaje postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym.

Nowa ustawa z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) uchyliła dział VI KPA, wyprowadzając poza Kodeks prawną regulację zasad i trybu zaskarżania do sądu administracyjnego aktów administracyjnych. Ustawa z 1995 r. regulowała organizację NSA, właściwość i zakres działania Sądu oraz przebieg postępowania sądowoadministracyjnego. Kognicja NSA została rozszerzona na wydawane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym postanowienia, na które służy zażalenie, a także na postanowienia kończące postępowanie administracyjne oraz rozstrzygające sprawę co do istoty. Sąd administracyjny stał się także właściwy w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Na podstawie ustawy z 1995 r. NSA udzielał ponadto odpowiedzi na pytania prawne przedstawiane przez samorządowe kolegia odwoławcze. W ustawie uregulowano tylko podstawowe zasady dotyczące postępowania przed Sądem, odsyłając w pozostałym zakresie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Kodeksu postępowania cywilnego. Surogatem środka odwoławczego od orzeczenia jednoinstancyjnego NSA była rewizja nadzwyczajna, którą enumeratywnie wskazane organy (m.in. Minister Sprawiedliwości, Prokurator Generalny, Pierwszy Prezes SN, Prezes NSA i Rzecznik Praw Obywatelskich) mogły wnieść do Sądu Najwyższego w sytuacji rażącego naruszenia prawa lub interesu Rzeczypospolitej Polskiej przez orzeczenie sądu administracyjnego.

W art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.) przyjęto, iż: „Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej”. Równocześnie, zgodnie z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, postępowanie sądowe powinno być co najmniej dwuinstancyjne. W związku z powyższym konieczne stało się dostosowanie polskiego sądownictwa administracyjnego do standardu konstytucyjnego. W rozdziale zawierającym przepisy przejściowe i końcowe Konstytucja zakreśliła ustawodawcy termin 5 lat od dnia jej wejścia w życie, przed upływem którego powinny zostać uchwalone akty prawne zmieniające strukturę sądownictwa administracyjnego. Realizację powyższych wymogów konstytucyjnych stanowią ustawy: z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Ustawom tym towarzyszyła ustawa z 30.8.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), która określała termin i zasady ich wejścia w życie. Sądy administracyjne w nowym kształcie ustrojowym zaczęły funkcjonować od 1.1.2004 r. Sądownictwo administracyjne ma obecnie strukturę dwuinstancyjną. Skargę kieruje się do jednego z wojewódzkich sądów administracyjnych, zaś NSA rozpoznaje środki odwoławcze (skargę kasacyjną, zażalenie) od orzeczeń sądów I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga ponadto spory o właściwość i spory kompetencyjne między organami administracji publicznej, a także podejmuje uchwały:

1) mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz

2) zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.

§ 3. Zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego

I. Uwagi wstępne

Zakres przedmiotowy regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego został określony w postaci klauzuli generalnej zawartej w przepisach art. 1 i 2, z zastrzeżeniem wyłączeń wynikających z enumeracji negatywnej ustanowionej w art. 3. W Kodeksie postępowania administracyjnego uregulowano następujące rodzaje postępowań:

1) ogólne postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 1 i 2 KPA);

2) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 3 KPA);

3) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń (art. 1 pkt 4 KPA);

4) postępowanie w sprawach skarg i wniosków (art. 2 KPA).

Ponadto w art. 180–181 KPA zawarte zostały przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych.

Od 1.6.2017 r., na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z 7.4.2017 r., Kodeks postępowania administracyjnego normuje również:

1) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych i udzielanie ulg w ich wykonaniu (art. 1 pkt 5 KPA) oraz

2) tryb europejskiej współpracy administracyjnej (art. 1 pkt 6 KPA).

Zgodnie z art. 2a KPA, dodanym na mocy ustawy z 21.2.2019 r., Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto sposób wykonywania obowiązku informacyjnego z zakresu ochrony danych osobowych, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.4.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.Urz. UE L 119 z 4.5.2016, s. 1 ze zm.) – w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 1 i 2 KPA.

II. Ogólne postępowanie administracyjne

Ogólne postępowanie administracyjne, określane również jako postępowanie administracyjne sensu stricto, jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym. Określenie „postępowanie jurysdykcyjne” w doktrynie prawa administracyjnego zostało użyte po raz pierwszy przez M. Zimmermanna dla podkreślenia pierwszorzędnego celu postępowania administracyjnego, jakim jest uzyskanie regulującej stosunek prawny „normy konkretnej, stanowiącej wynik procesu”1.

Termin „postępowanie jurysdykcyjne” należy też wiązać z pojęciem jurysdykcji administracyjnej, definiowanej jako „władczy, jednostronny sposób stosowania prawa administracyjnego, który polega na ferowaniu aktu konkretyzującego uprawnienia lub obowiązki jego adresata”. Indywidualizacja uprawnień lub obowiązków dokonywana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej postrzegana jest zatem jako akt tejże jurysdykcji2.

Według J. Jendrośki: „Na system prawny jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego składa się ogólne postępowanie administracyjne, uregulowane Kodeksem postępowania administracyjnego, jak i kilka postępowań szczególnych, wymagających z uwagi na specyfikę sprawy pewnych uregulowań odrębnych. Postępowanie ogólne oparte na klauzuli generalnej ma zastosowanie w całej administracji publicznej. Postępowanie szczególne to postępowanie autonomiczne, mające powszechne zastosowanie w określonej dziedzinie działalności administracji publicznej (np. postępowanie podatkowe), a także postępowanie fragmentaryczne (np. regulowane przepisami rozdziału 4 PrBud)”3. W świetle systematyki zaproponowanej przez J. Borkowskiego, należy przyjąć, że w obecnym stanie prawnym można mówić o ogólnym postępowaniu administracyjnym, regulowanym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz o dwóch jurysdykcyjnych postępowaniach administracyjnych szczególnych, którymi są: postępowanie podatkowe oraz postępowanie przed polskimi przedstawicielstwami dyplomatycznymi i konsularnymi. Te dwa ostatnie postępowania reprezentują typ tzw. procedur autonomicznych, tzn. takich, które – wyłączone poza zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 3 § 1 pkt 2 oraz § 2 pkt 4 KPA) – zamykają w ramach jednego aktu prawnego, zawierającego przepisy procesowe, „całość zagadnień proceduralnych nasuwających się przy rozpatrywaniu spraw określonego rodzaju. Procedura taka zawiera przepisy normujące podstawowe instytucje procesowe oraz zespół przepisów o charakterze technicznym, wystarczający do rozpatrzenia sprawy z zachowaniem wszystkich niezbędnych gwarancji dla stron. Procedura nieautonomiczna reguluje jedynie najważniejsze, charakterystyczne dla danego postępowania zagadnienia procesowe, a w kwestiach pozostałych odsyła do przepisów bardziej rozbudowanych procedur. Tą bogatszą procedurą będzie albo postępowanie ogólne, albo też jedno z postępowań szczególnych”4.

Celem ogólnego postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy indywidualnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna ustala wiążące konsekwencje obowiązującej normy prawnej dla indywidualnego adresata i konkretnej sprawy5. Postępowanie ogólne prowadzą w zakresie swojej właściwości organy administracji publicznej, tzn. organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, a także inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one z mocy prawa lub na podstawie porozumień powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych.

W art. 1 pkt 1 i 2 KPA ustanowione zostały przesłanki konstruujące ogólne postępowanie administracyjne. Łączne spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność drogi administracyjnej.

Przesłanki ogólnego postępowania administracyjnego można ująć w następujące kategorie: typ organu stosującego normę prawną, charakter sprawy będącej przedmiotem postępowania oraz rodzaj rozstrzygnięcia.

Zakres podmiotowy ogólnego postępowania administracyjnego został określony w art. 1 pkt 1 i 2 KPA. Wyznacza go pojęcie organu administracji publicznej. Pojęciu temu Kodeks nadaje specyficzną treść. Stosownie bowiem do art. 5 § 2 pkt 3 KPA, przez organ administracji publicznej należy rozumieć: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są one z mocy prawa lub na podstawie porozumień powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. Pojęcie organu administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego obejmuje zatem wszelkie podmioty, którym została powierzona funkcja władczej konkretyzacji norm prawa administracyjnego w odniesieniu do zindywidualizowanych adresatów. Podmioty te mogą wchodzić w skład aparatu organizacyjnego administracji rządowej lub jednostek samorządu terytorialnego albo też czerpać swoją zdolność do wydawania decyzji administracyjnych z przepisów prawa lub porozumienia zawartego na podstawie przepisu prawa.

Określając przedmiot administracyjnego postępowania ogólnego, Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem „sprawa indywidualna”. Jak zauważa A. Wróbel, pojęcie to nie ma samodzielnego znaczenia normatywnego, a zatem jego treść musi być ustalana w powiązaniu z innymi przesłankami drogi administracyjnej, wymienionymi w art. 1 pkt 1 i 2 KPA6.

Według W. Dawidowicza, sprawą indywidualną jest „zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracyjny stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem”7.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach cywilnych w rozumieniu art. 1 KPC, które zastrzeżone są do właściwości sądów powszechnych. Decyzja administracyjna wydana z naruszeniem przepisów o właściwości drogi postępowania administracyjnego nie staje się więc z tego powodu oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego8. Załatwienie sprawy indywidualnej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 KPA). Decyzję administracyjną w ujęciu materialnym można zdefiniować jako jednostronne, władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, oparte na powszechnie obowiązujących przepisach prawa, skierowane do konkretnego zewnętrznego adresata, rozstrzygające sprawę indywidualną tegoż adresata, podjęte w trybie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego oraz posiadające formę i strukturę określoną przez prawo procesowe.

Na mocy nowelizacji z 7.4.2017 r. w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziana została możliwość milczącego załatwienia sprawy, które – stosownie do art. 122a § 2 KPA – może przybrać postać milczącego zakończenia postępowania albo milczącej zgody. Zastosowanie tej formy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest uwarunkowane istnieniem przepisu szczególnego, który dopuszcza załatwienie sprawy w sposób milczący (art. 122a § 1 KPA).

III. Postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego

Przez spór o właściwość między organami administracji publicznej należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy uznają się za właściwe do rozstrzygnięcia tej samej sprawy indywidualnej (spór pozytywny) albo też żaden z organów w określonym układzie nie uznaje swojej właściwości w danej sprawie (spór negatywny).

Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość zmierza do ustalenia organu, który jest upoważniony i zobowiązany do załatwienia sprawy indywidualnej.

Zgodnie z art. 1 pkt 3 KPA, przepisy Kodeksu znajdują zastosowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, między organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, które są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej są rozstrzygane przez NSA w trybie przepisów ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).

Spod zakresu „sporów o właściwość w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego” wyłączono z dniem 1.1.2004 r. spory między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi. Ustawa z 30.8.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) skreśliła dział V KPA (art. 190–195), który regulował postępowanie przed Kolegium Kompetencyjnym przy Sądzie Najwyższym, rozstrzygającym tego rodzaju spory. W miejsce procedury rozstrzygania sporów przez Kolegium wprowadzono rozwiązania prawne, które mają zapobiegać powstawaniu sporów o charakterze negatywnym między sądami powszechnymi a administracją publiczną (zob. art. 66 § 4 KPA oraz art. 1991 KPC).

Zakres normatywny postępowania w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych wyznaczają art. 22 i 23 KPA oraz art. 4 i 15 § 1 pkt 4 i § 2 PrPostSAdm.

IV. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń prowadzą organy administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 KPA. Jest to postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, które zmierza do urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego poprzez wydanie zaświadczenia. Postępowanie to kończy się wydaniem zaświadczenia albo postanowienia o odmowie jego wydania (ewentualnie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie). Zaświadczenie nie ma charakteru aktu administracyjnego. Stanowi ono natomiast dokument urzędowy, z którym łączą się domniemania prawne przewidziane w art. 76 KPA.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulowane jest przepisami działu VII KPA (art. 217–220).

V. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków

Zgodnie z art. 63 Konstytucji RP: „Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa”. Zagwarantowane przez Konstytucję prawo składania skarg i wniosków realizowane jest na podstawie przepisów działu VIII KPA. Natomiast zasady składania i rozpatrywania petycji oraz sposób postępowania organów w sprawach dotyczących petycji określa ustawa z 11.7.2014 r. o petycjach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 870), która weszła w życie z dniem 6.9.2015 r.

Postępowanie skargowe i wnioskowe jest administracyjnym postępowaniem typu uproszczonego. O administracyjnym charakterze tego postępowania decydują przede wszystkim względy natury systemowej, a więc zawarcie regulacji prawnej z zakresu skarg i wniosków w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niemniej jednak między postępowaniem uregulowanym w dziale VIII KPA a ogólnym postępowaniem administracyjnym istnieje też inna szczególna relacja, oparta na zasadach niekonkurowania środków ochrony prawnej oraz pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego. Z przepisów art. 233–235 KPA wynika bowiem, że postępowanie skargowe zostanie wszczęte, o ile skarga nie zostanie zakwalifikowana jako czynność procesowa dokonana w postępowaniu ogólnym. Natomiast kwalifikacja postępowania skargowego i wnioskowego jako postępowania uproszczonego wynika z faktu, że jest ono mniej sformalizowane niż administracyjne postępowanie ogólne, w szczególności nie ma w nim stron postępowania, w rozumieniu art. 28 KPA, postępowanie kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi (wniosku), a podmiotom wnoszącym skargę lub wniosek nie służą środki weryfikacji typowe dla postępowania jurysdykcyjnego9.

Przedmiotem skargi może być, stosownie do art. 227 KPA, m.in.: zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności, naruszenie interesów skarżących, przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, a ponadto nienależyte załatwienie wniosku lub niezałatwienie go w terminie (zob. art. 246 KPA). Skarga wnoszona jest więc w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, i ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na nieprawidłowości powstałe w wyniku tego działania lub zaniechania. Kontrola uruchomiona wskutek wniesienia skargi ma zatem charakter kontroli następczej.

Przedmiot wniosku mogą natomiast stanowić, w szczególności, zagadnienia ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy, zapobiegania nadużyciom, ochrony własności i lepszego zaspokajania potrzeb ludności (art. 241 KPA). O ile zatem skarga skierowana jest wobec zachowania organu, które miało miejsce przed jej wniesieniem, o tyle wniosek dotyczy ewentualnych przyszłych działań organów i ma na celu poprawę ich jakości i usprawnienie.

Przepis art. 2 KPA wskazuje jako podmioty prowadzące postępowanie w sprawach skarg i wniosków: organy państwowe, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy organizacji społecznych. Jednakże pełny zakres podmiotowy tego postępowania można ustalić dopiero uwzględniając treść przepisów zawartych w dziale VIII KPA. Zgodnie z art. 221 KPA, skargi i wnioski można składać do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. W świetle zaś art. 224 KPA, dla potrzeb postępowania w sprawach skarg i wniosków przez „organy państwowe” należy rozumieć także organy przedsiębiorstw państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych.

Do postępowania w sprawach skarg i wniosków nie odnoszą się wyłączenia spod zakresu obowiązywania Kodeksu, zawarte w art. 3 KPA. Dział VIII KPA znajduje więc zastosowanie w postępowaniu w sprawach karnych skarbowych, w postępowaniu w sprawach podatkowych uregulowanym ustawą z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), w postępowaniach w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych oraz w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników organów państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych.

VI. Administracyjne kary pieniężne

W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 7.4.2017 r. do Kodeksu wprowadzono dział IVa (art. 189a–189k) normujący zagadnienie administracyjnych kar pieniężnych. Zgodnie z art. 189b KPA, przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Regulacja działu IVa zawiera normy ogólne o charakterze materialnoprawnym, określające zasady nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Przepisy kodeksowe znajdą w tym zakresie zastosowanie, w przypadku gdy w przepisach szczególnych nie ma odrębnego unormowania poszczególnych aspektów regulacji administracyjnych kar pieniężnych, wskazanych w art. 189a § 2 KPA. Przepisów kodeksowych nie stosuje się ponadto w sprawach nakładania lub wymierzania przez organ administracji publicznej kar na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych (art. 189a § 3 KPA).

Ponieważ administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej nakłada albo wymierza w drodze decyzji administracyjnej, proceduralny aspekt tych czynności regulują przepisy Kodeksu odnoszące się do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

VII. Europejska współpraca administracyjna

Na mocy noweli z 7.4.2017 r. Kodeks postępowania administracyjnego został uzupełniony o przepisy regulujące europejską współpracę administracyjną (dział VIIIa). Źródłem obowiązku lojalnej współpracy Unii Europejskiej i poszczególnych państw członkowskich w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów jest art. 4 ust. 3 TUE. Natomiast na podstawie art. 6 TFUE współpraca administracyjna została zakwalifikowana do kompetencji UE w zakresie prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełniane działań państw członkowskich. W art. 197 ust. 1 i 2 TFUE zakres współpracy administracyjnej został co prawda zawężony do skutecznego wdrażania prawa Unii przez państwa członkowskie, z zastrzeżeniem, że żadne z tych państw nie ma obowiązku korzystania z takiego wsparcia. Niemniej jednak ust. 3 art. 197 TFUE nie wyklucza organizowania i podejmowania współpracy w innych sferach, objętych prawodawczymi kompetencjami UE.

Regulacja zawarta w art. 260a–260g KPA ma charakter subsydiarny w tym znaczeniu, że: po pierwsze – udzielanie pomocy oraz zwracanie się o pomoc przez organy administracji publicznej dokonuje się tylko wtedy, gdy przepisy prawa Unii Europejskiej tak stanowią i na zasadach określonych w tych przepisach (art. 260a § 1 i art. 260c § 1 KPA), a po drugie – przepisy działu VIIIa nie znajdą zastosowania, jeżeli przepisy prawa Unii Europejskiej lub przepisy szczególne dotyczące europejskiej współpracy administracyjnej stanowią inaczej (art. 260g KPA). Kodeksowa regulacja europejskiej współpracy administracyjnej ma przy tym charakter ramowy, a zatem zawiera tylko „niezbędne normatywne minimum, odnoszące się do trybu postępowania organów krajowych”, a przy tym nie blokuje ani nie modyfikuje działania norm unijnych10. Przepisy zawarte w dziale VIIIa KPA koncentrują się zatem przede wszystkim na kwestiach formalnych związanych z wnioskiem o udzielenie pomocy i jego obsługą (art. 260b i 260c KPA). Ponadto w art. 260a § 4 KPA zapewniono podmiotowi, którego pomoc dotyczy, prawo do informacji o podjętych czynnościach z zakresu udzielenia pomocy. Zgodnie z art. 260e KPA, zasady ponoszenia kosztów udzielenia pomocy regulują przepisy prawa Unii Europejskiej, a w przypadku ich braku – organ administracji publicznej ponosi koszty swojego działania.

Europejska współpraca administracyjna dokonuje się zarówno w płaszczyźnie horyzontalnej, tzn. między właściwym krajowym organem administracji publicznej a organem administracji innego państwa członkowskiego, jak i w relacji wertykalnej, czyli między organem administracji publicznej a organami administracji Unii Europejskiej. Organ administracji publicznej może wystąpić w roli udzielającego pomocy, z urzędu albo na wniosek, bądź też zwracać się o pomoc do organów innych państw członkowskich UE oraz unijnych organów administracji.

Przedmiotem uregulowanej w art. 260a–260g KPA współpracy administracyjnej są czynności organów administracji publicznej wykonywane w ramach postępowań podlegających Kodeksowi, przede wszystkim z zakresu ogólnego postępowania administracyjnego. Współpraca ta jest realizowana w zakresie czynności podejmowanych w konkretnym postępowaniu i z reguły wiąże się ona z przekazywaniem danych dotyczących stron postępowania i innych podmiotów, wymianą informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz wykonywaniem czynności procesowych w ramach pomocy prawnej (zob. art. 260a § 2 KPA). Czynności z zakresu współpracy z założenia mają mieć odformalizowany charakter, a wymiana informacji między właściwymi organami z zasady powinna się odbywać drogą elektroniczną (zob. art. 260d KPA).

VIII. Wykonywanie obowiązków z zakresu przetwarzania danych osobowych w postępowaniu administracyjnym

Zgodnie z art. 2a KPA, Kodeks normuje również sposób wykonywania obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.4.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.Urz. UE L 119 z 4.5.2016 r., s. 1 ze zm.), w postępowaniach wymienionych w art. 1 i art. 2 KPA. Nowe unormowania w tym zakresie, wprowadzone do Kodeksu na mocy ustawy z 21.2.2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 730), stanowią szczególną kategorię przepisów, których funkcja nie jest powiązana z celem regulowanych prawem procesowym postępowań administracyjnych, a które służą realizacji odrębnych przepisów z zakresu ochrony danych osobowych11.

Artykuł 13 ust. 1 i 2 RODO nakłada na administratora danych osobowych obowiązki informacyjne wobec podmiotu tych danych oraz określa szczegółowo treść przekazywanych informacji. W szczególności informacje te obejmują: tożsamość i dane kontaktowe administratora danych, cele przetwarzania danych osobowych oraz podstawę prawną przetwarzania, a także informacje o odbiorcach danych osobowych lub o kategoriach odbiorców, jeżeli istnieją. Poza powyższymi informacjami podczas pozyskiwania danych osobowych administrator podaje osobie, której dane dotyczą, inne informacje niezbędne do zapewnienia rzetelności i przejrzystości przetwarzania, a w szczególności: okres, przez który dane osobowe będą przechowywane, a gdy nie jest to możliwe, kryteria ustalania tego okresu; informacje o prawie do żądania od administratora dostępu do danych osobowych dotyczących osoby, której dane dotyczą, ich sprostowania, usunięcia lub ograniczenia przetwarzania lub o prawie do wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania, a także o prawie do przenoszenia danych. Powyższe obowiązki organy administracji publicznej realizują w ramach postępowania jurysdykcyjnego oraz w innych postępowaniach objętych zakresem obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepisy Kodeksu precyzują sposób wykonywania obowiązków informacyjnych z zakresu przetwarzania danych osobowych, w szczególności określając czas i formę ich realizacji. Jako zasadę przyjęto, że bierne uprawnienia informacyjne uczestników postępowania administracyjnego są uskuteczniane jednorazowo, w drodze czynności faktycznej przekazania informacji, przy pierwszej czynności skierowanej do strony, innego uczestnika postępowania jurysdykcyjnego, osoby ubiegającej się o zaświadczenie czy też osoby składającej skargę lub wniosek w trybie przepisów działu VIII KPA (zob. art. 54 § 1a, art. 61 § 5, art. 61a § 1 zd. 2 w zw. z art. 61 § 5, art. 65 § 1a, art. 66 § 1 zd. 3 w zw. z art. 65 § 1a, art. 122h, art. 217a, art. 226a, art. 231 § 2 KPA). Artykuł 2a § 2 KPA zastrzega ponadto, że wykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 (RODO), odbywa się niezależnie od obowiązków organów administracji publicznej przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego i nie wpływa na tok i wynik postępowania.

Na podstawie art. 18 ust. 1 RODO osoba, której dane dotyczą, ma prawo żądania od administratora ograniczenia przetwarzania w następujących przypadkach:

a) osoba, której dane dotyczą, kwestionuje prawidłowość danych osobowych – na okres pozwalający administratorowi sprawdzić prawidłowość tych danych;

b) przetwarzanie jest niezgodne z prawem, a osoba, której dane dotyczą, sprzeciwia się usunięciu danych osobowych, żądając w zamian ograniczenia ich wykorzystywania;

c) administrator nie potrzebuje już danych osobowych do celów przetwarzania, ale są one potrzebne osobie, której dane dotyczą, do ustalenia, dochodzenia lub obrony roszczeń;

d) osoba, której dane dotyczą, wniosła sprzeciw na mocy art. 21 ust. 1 RODO wobec przetwarzania – do czasu stwierdzenia, czy prawnie uzasadnione podstawy po stronie administratora są nadrzędne wobec podstaw sprzeciwu osoby, której dane dotyczą. Zgodnie z art. 2a § 3 KPA, wystąpienie z żądaniem, o którym mowa w art. 18 ust. 1 RODO, nie wpływa na tok i wynik postępowania administracyjnego.

IX. Wyłączenia spod zakresu obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego

W art. 3 KPA zawarta została tzw. enumeracja negatywna, czyli wyłączenia spod zakresu obowiązywania Kodeksu. Przepis ten przewiduje wyjątki od klauzuli generalnej ustanowionej w art. 1 i 2 KPA, wyznaczającej w sposób pozytywny zakres obowiązywania regulacji kodeksowej. Normy zawarte w art. 3 KPA podlegają ścisłej wykładni ze względu na swój charakter wyjątków od zasady.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 1 KPA, przepisów Kodeksu nie stosuje się w postępowaniu w sprawach karnych skarbowych. Postępowanie karne skarbowe regulowane jest ustawą z 10.9.1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1958 ze zm.). Zgodnie z art. 115 § 1 KKS, w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe orzekają sądy powszechne albo sądy wojskowe. Natomiast organami postępowania przygotowawczego w sprawach o przestępstwa i wykroczenia skarbowe są: organy finansowe, tzn. naczelnik urzędu skarbowego, naczelnik urzędu celno-skarbowego, Szef Krajowej Administracji Skarbowej, oraz organy niefinansowe, tzn. Straż Graniczna, Policja, Żandarmeria Wojskowa, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne (art. 118 KKS). W postępowaniu karnym skarbowym, na podstawie art. 3 § 4 KPA, stosuje się przepisy o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków zawarte w dziale VIII KPA.

Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do spraw uregulowanych w ustawie – Ordynacja podatkowa. Dział IV OrdPod reguluje postępowanie prowadzone przez organy podatkowe w zakresie:

1) podatków;

2) opłat;

3) niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe;

4) opłaty skarbowej;

5) opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych, oraz

6) innych spraw z zakresu prawa podatkowego należących do właściwości organów podatkowych.

Wyłączenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określone w art. 3 § 2 pkt 1 ma charakter częściowy. Do spraw uregulowanych w Ordynacji podatkowej stosuje się bowiem przepisy Kodeksu regulujące udział prokuratora w postępowaniu (dział IV) oraz postępowanie w sprawach skarg i wniosków (dział VIII). W postępowaniu podatkowym nie stosuje się natomiast działu VII KPA, ponieważ na podstawie ustawy z 12.9.2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 169, poz. 1387 ze zm.) do Ordynacji podatkowej dodano dział VIIIa, którego przepisy regulują wydawanie zaświadczeń przez organy podatkowe.

Na podstawie art. 73 ustawy z 19.3.2004 r. – Prawo celne (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1169) do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio enumeratywnie wskazane Ordynacji podatkowej, z uwzględnieniem odrębności wynikających z przepisów prawa celnego. Do wydawania zaświadczeń w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy działu VIIIa OrdPod. Odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej wyłącza w tym zakresie możliwość stosowania unormowań Kodeksu w postępowaniu w sprawach celnych12.

Na mocy nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 1990 r. skreślono przepisy art. 3 § 2 pkt 1–3 KPA. W związku z tym przepisy Kodeksu znajdują obecnie zastosowanie w sprawach powszechnego obowiązku obrony, w sprawach należących do właściwości organów administracji wojskowej oraz w sprawach dyscyplinarnych.

Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 3 § 2 pkt 4 KPA). Tryb postępowania przed konsulem reguluje ustawa z 25.6.2015 r. – Prawo konsularne (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2141 ze zm.). Przepisy zawarte w Dziale III tej ustawy (art. 50–104) wypełniły lukę prawną wynikającą z braku regulacji procedury konsularnej aktem rangi ustawowej. Rozwiązania proceduralne przyjęte w Prawie konsularnym nawiązują do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, stanowiąc uproszczony wariant jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie indywidualnej. Niemniej jednak należy podkreślić, że Prawo konsularne ustanawia w zakresie postępowania przed konsulem administracyjną procedurę autonomiczną, uwzględniającą specyfikę zadań wykonywanych przez konsula i szczególny zakres jego kompetencji. Natomiast we wszystkich sprawach, w których rola konsula sprowadza się do pośredniczenia przy załatwianiu wniosków podlegających rozpoznaniu przez organ w kraju, merytoryczne rozpatrywanie sprawy odbywa się w trybie i na zasadach Kodeksu postępowania administracyjnego, który jest stosowany przed organami administracji w Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 88 Prawa konsularnego, od decyzji konsula służy stronie odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest minister właściwy do spraw zagranicznych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

W sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych znajdują zastosowanie – na mocy art. 3 § 4 KPA – przepisy działu VIII KPA regulujące postępowanie w sprawach skarg i wniosków. Zgodnie z art. 3 § 5 KPA, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia może rozciągnąć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w całości lub w części na postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych.

Na podstawie art. 3 § 3 KPA spod zakresu regulacji kodeksowej wyłączona została wewnętrzna sfera stosunków w administracji publicznej (res internae). W wewnętrznej sferze administracji publicznej można wyróżnić dwie grupy stosunków podporządkowania. Pierwsza z nich obejmuje relacje nadrzędności i podległości między organami administracji publicznej, określane mianem stosunków nadrzędności organizacyjnej. Drugą grupę stanowią stosunki podległości służbowej pracowników organów administracji publicznej. W procesie realizacji stosunków wewnętrznych administracji publicznej wydawane są zarówno akty o charakterze generalnym (okólniki, instrukcje, wytyczne), jak i akty indywidualne (przede wszystkim polecenia służbowe). Akty władztwa wewnętrznego o charakterze indywidualnym nie są jednakże decyzjami administracyjnymi ze względu na charakter adresata takiego aktu, który jest podporządkowany organizacyjnie lub służbowo podmiotowi wydającemu akt.

Kodeks postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania do postępowania w sprawach wynikających ze stosunków wewnętrznych administracji, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 3 § 4 KPA do postępowania w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości służbowej pracowników organów administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie przepisy o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków.

Artykuł 4 KPA ustanawia zasadę poszanowania przez Kodeks uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycznego i konsularnego oraz umów i zwyczajów międzynarodowych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie będą miały zastosowania wobec osób korzystających z przywilejów dyplomatycznych i konsularnych w takim zakresie, w jakim mogłyby naruszyć uprawnienia tych osób.

1 Zob. M. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w Kodeksie postępowania administracyjnego, [w:] Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki, Warszawa–Wrocław 1967, s. 433–434.

2 Zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 10–11, 24–26; por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 32; Z. Janowicz, Komentarz, s. 37.

3 Zob. J. Jendrośka, Polskie postępowanie administracyjne, Wrocław 2001, s. 9.

4 Zob. J. Borkowski, Postępowanie administracyjne ogólne a procedury szczególne, s. 103; tenże, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Warszawa 2010, s. 84.

5 Zob. uzasadnienie wyr. NSA z 22.9.1983 r. (SA/Wr 367/83, ONSA 1983, Nr 2, poz. 75).

6 Zob. A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz, s. 73.

7 Zob. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 7–8. Por. K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, t. 3, red. T. Rabska, J. Łętowski, Ossolineum 1978, s. 195–196; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 35; T. Woś, Pojęcie „sprawy” w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr No 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334.

8 Zob. wyr. SN z 23.1.2003 r. (III RN 6/02, OSN 2004, Nr 4, poz. 57).

9 Por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz, s. 803.

10 Zob. J. Wegner-Kowalska, Europejska współpraca administracyjna w projekcie reformy Kodeksu postępowania administracyjnego, Europejski Przegląd Sądowy 2016, Nr 6, s. 9.

11 Zob. G. Sibiga, Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego z 21.2.2019 r. w zakresie ochrony danych osobowych, MoP 2019, Nr 11, s. 581.

12 Por. wyr. NSA z 24.11.1999 r. (V SA 2173/98, ONSA 2000, Nr 4, poz. 172).