Robert Oktaba

Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie

Prawo celne

3. wydanie poprawione
i uzupełnione

WYDAWNICTWO C.H.BECK
WARSZAWA 2022

Wydawca: Lucyna Wyciszkiewicz-Pardej

Recenzent wydawniczy: dr hab. Ewa Gwardzińska, prof. SGH

© Wydawnictwo C.H.Beck 2022

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

www.ksiegarnia.beck.pl

Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H.Beck
Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

ISBN: 978-83-8291-393-4

PRZEDMOWA

Niniejsza publikacja powstała przede wszystkim z myślą o studentach wydziałów prawa i administracji. Dodatkowo może okazać się pomocna także studentom innych kierunków studiów, jak np. zarządzania, ekonomii czy stosunków międzynarodowych.

Opracowanie przedstawia w usystematyzowanej i czytelnej formie najważniejsze rozwiązania z zakresu prawa celnego. W szczególności omówiono takie kategorie, jak: miejsce prawa celnego w systemie prawa, stosunek prawnocelny określający relację między wierzycielem celnym i dłużnikiem celnym, elementy kalkulacyjne, których zastosowanie umożliwia właściwą klasyfikację danego towaru – określenie wartości celnej, a w konsekwencji określenie wysokości należności celnych.

Istotnym elementem opracowania jest analiza długu celnego oraz możliwości jego zabezpieczenia, jak również analiza procedur celnych zwykłych i procedur celnych specjalnych. W książce przedstawiono także udogodnienia wynikające z przyznania przedsiębiorcy statusu upoważnionego przedsiębiorcy. Wyjaśniono również pojęcie przedstawicielstwa celnego.

Scharakteryzowano organizację i funkcjonowanie Krajowej Administracji Skarbowej. Wyjaśniono zakres przedmiotowy i podmiotowy wykonywania kontroli celno-skarbowej oraz przybliżono pojęcie Służby Celno-Skarbowej.

W opracowaniu zilustrowano również poziom i tendencję wpływów z ceł w dochodach budżetowych w Polsce.

Współwystępowanie regulacji z zakresu prawa celnego zarówno w przestrzeni międzynarodowej, unijnej, jak i krajowej tworzą spójny, ale wysoce skomplikowany obszar prawa urzeczywistniający potrzeby podmiotów realizujących międzynarodowy obrót towarowy i konsumentów na całym świecie.

Robert Oktaba

Warszawa, maj 2022 r.

WYKAZ SKRÓTÓW

art.

artykuł

CEFTA

Środkowoeuropejska Umowa o Wolnym Handlu (Central European Free Trade Agreement)

CN

Nomenklatura Scalona Combined Nomenclature

Dz.U.

Dziennik Ustaw

EFTA

Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu (European Free Trade Association)

EORI

(Economic Operators’ Registration and Identification)

EWG

Europejska Wspólnota Gospodarcza (European Economic Community)

EWWiS

Europejska Wspólnota Węgla i Stali (European Coal and Steel Community)

GATT

Układ Ogólny w Sprawie Taryf Celnych i Handlu (General Agreement on Tariffs and Trade)

GSP

Ogólny System Preferencji Celnych (Generalised System of Preferences)

HS

Zharmonizowany System Oznaczania i Kodowania Towarów (Harmonized System)

ISZTAR

Informatyczny System Zintegrowanej Taryfy Celnej

JRE

Jednolity Rynek Europejski

KCU

ustawa z 23.4.1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 i 2320)

KAS

ustawa z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 422 ze zm.)

KKS

ustawa z 10.9.1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 408 ze zm.)

KNU

Klauzula Najwyższego Uprzywilejowania

LAFTA

Stowarzyszenie Wolnego Handlu Ameryki Łacińskiej (Latin American Free Trade Association)

MPCiP

Monitor Prawa Celnego i Podatkowego

MRN

Numer identyfikacyjny (Movement Reference Number)

NAFTA

Północnoamerykańska Strefa Wolnego Handlu (North American Free Trade Agreement)

Nr

numer

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

OECD

Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (Organization for Economic Cooperation and Development)

OrdPU

ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.)

por.

porównaj

poz.

pozycja

PrCelU

ustawa Prawo celne z 19.3.2004 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1856)

RDUKC

Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2015/2446 z 28.7.2015 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 952/2013 w odniesieniu do szczegółowych zasad dotyczących niektórych przepisów unijnego kodeksu celnego (Dz.Urz. UE L 343 z 29.12.2015, s. 1, ze zm.)

RWUKC

Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2015/2447 z 24.11.2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania niektórych przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 952/2013 ustanawiającego Unijny Kodeks Celny (Dz.Urz. UE L 343 z 29.12.2015, s. 558, ze zm.)

RWPG

Rada Wzajemnej Pomocy Gospodarczej

SAD

Jednolity Dokument Administracyjny (Single Administrative Document)

s.

strona

TARIC

Taryfa Celna Unii Europejskiej – użytkowa (Integrated Tarriff of the European Communities)

tekst jedn.

tekst jednolity

TFA

Porozumienie o ułatwieniach w handlu (Trade Facilitation Agreement)

TOR

Tradycyjne Środki Własne (Traditional Own Resources)

UE

Unia Europejska

UKC

Unijny Kodeks Celny rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 952/2013 z 9.10.2013 r. ustanawiające unijny kodeks celny (Dz.Urz. UE L 269 z 10.10.2013, s. 1, ze zm.)

UNCTAD

Konferencja Narodów Zjednoczonych do Spraw Handlu i Rozwoju (United Nations Conference on Trade and Development)

VAT

podatek od towarów i usług (Value Added Tax)

WCO

Światowa Organizacja Celna (World Customs Organization)

WE

Wspólnota Europejska

WKC

Wspólnotowy Kodeks Celny

WTO

Światowa Organizacja Handlu (World Trade Organization)

w zw.

w związku

ze zm.

ze zmianami

zob.

zobacz

WYKAZ LITERATURY

W. Abramowicz, J. Chromicki, Prawo celne w orzecznictwie NSA, Warszawa 1996.

B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2018.

B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2013.

S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2015.

S. Baniak, Prawo karne skarbowe, Warszawa 2009.

J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej, Warszawa 2016.

J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, Integracja europejska w świetle Traktatu z Lizbony, Warszawa 2012.

A. Bartosiewicz, R. Kubacki, VAT. Komentarz, Warszawa 2018.

A. Bartosiewicz, R. Kubacki, Leksykon Ordynacji podatkowej, Wrocław 2011.

T. Bartoszewicz, Cło w międzynarodowych stosunkach gospodarczych, Ostrowiec Świętokrzyski 2006.

T. Bartoszewicz, Międzynarodowa polityka celna, Warszawa 2005.

T. Bartoszewicz, Polityka celna, Kielce 1993.

T. Bartoszewicz, GATT a międzynarodowa polityka handlowa, Warszawa 1988.

T. Bartoszewicz, Dwa modele integracji EWG i RWPG, Warszawa 1983.

D. Begg, S. Fischer, R. Dornbusch, Makroekonomia, Warszawa 2014.

D. Begg, S. Fischer, R. Dornbusch, Mikroekonomia, Warszawa 2014.

J. Biernat, Międzynarodowe stosunki gospodarcze, Warszawa 2003.

L. Biliński, System nauki skarbowej a w szczególności nauki o podatkach, Lwów 1876.

D. Błasiak-Barnuś, Leksykon prawa celnego, Bydgoszcz 2006.

P. Borszowski, Elementy stosunku prawnego zobowiązania podatkowego, Kraków 2004.

A. Budnikowski, Międzynarodowe stosunki gospodarcze, Wybrane zagadnienia, Warszawa 2006.

J. Chuderski, K. Chuderski, Postępowanie celne, Warszawa 2010.

J. Ciszewski (red.), Polskie prawo handlowe, Warszawa 2015.

R. Cooter, T. Ulen, Ekonomiczna analiza prawa, Warszawa 2009.

J.J. Coyle, E.J. Bardi, C.J. Langley Jr., Zarządzanie logistyczne, Warszawa 2007.

B. Czarny, Podstawy ekonomii. Makroekonomia, Warszawa 2018.

A. Czepurko, Cło w handlu międzynarodowym, Warszawa 1972.

W. Czyżowicz, Nielegalny obrót wyrobami tytoniowymi, alkoholem i piwem w Polsce, Szczecin 2012.

W. Czyżowicz, M. Woźniczko, Celnicy i cło w historii, Warszawa 2012.

W. Czyżowicz, J. Merski, Customs law in the system of law, Warszawa 2005.

W. Czyżowicz (red.), Prawo celne, Warszawa 2004.

W. Czyżowicz (red.), Prawo i postępowanie celne, Warszawa 2003.

W. Czyżowicz, Polskie cło 1997–2003, Warszawa 2003.

W. Czyżowicz (red.), Kształcenie funkcjonariuszy i specjalistów celnych, Warszawa 2002.

A. Drwiło, Prawo celne, Gdańsk 2001.

Z. Dudziński, M. Kizyn, Vademecum gospodarki magazynowej, Gdańsk 2002.

M. Fabio, Customs law of the European Union, 2010.

K. Flis, Przerób uszlachetniający – problemy podatkowe i celne, Warszawa 1998.

E. Fojcik-Mastalska, K. Sawicka, Podstawy prawa celnego i dewizowego, Wrocław 2001.

S. Gąsiorowski, Historya handlu wszystkich narodów w ogólnych zarysach od najdawniejszych czasów aż do roku 1860, Warszawa 1860.

S. Gołębiewski, Obsługa celna w przepływie towarów, Warszawa 2005.

A. Gomułowicz, D. Mączyński, Podatki i prawo podatkowe, Warszawa 2016.

W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 2004.

F. Grądalski, System podatkowy w świetle teorii optymalnego opodatkowania, Warszawa 2006.

B. Grochulska, Handel zagraniczny Księstwa Warszawskiego, Warszawa 1967.

Z. Guldon, L. Stępniewski, Z dziejów handlu RP w XVI–XVIII wieku, Kielce 1980.

M. Gutkowski (red.), Prace seminarium ze skarbowości i prawa skarbowego oraz ze statystyki, t. II, Wilno 1934.

E. Gwardzińska, Przedstawicielstwo celne w międzynarodowym obrocie towarowym, Warszawa 2018.

E. Gwardzińska, M. Laszuk, M. Masłowska, R. Michalski, Prawo celne, Warszawa 2017.

E. Gwardzińska, A. Werner, J. Wierzbicki (red.), Polityka celna. Ekonomia – Prawo – Praktyka, Szczecin 2014.

E. Gwardzińska, Agencje celne w międzynarodowym obrocie towarowym, Szczecin 2009.

A. Halicki, Służba w Służbie Celno-Skarbowej, Szczecin 2021.

P. Hanclich, Agencja celna, Warszawa 2000.

P. Hanclich, Postępowanie weryfikacyjne pochodzenia towarów prowadzone w oparciu o postanowienia protokołu nr 4 Układu Europejskiego w aspekcie postępowania administracyjnego w sprawach celnych, Warszawa 2004.

P. Hanclich, System preferencji celnych Unii Europejskiej, Poznań 2008.

A. Jezierski, Handel zagraniczny Królestwa Polskiego 1815–1914, Warszawa 1967.

M. Jeżewski, Międzynarodowe prawo inwestycyjne, Warszawa 2019.

M. Kałka, Postępowanie celne w Unijnym Kodeksie Celnym, Warszawa 2017.

M. Kałka, Procedury celne w Unijnym Kodeksie Celnym, Warszawa 2017.

E. Kawecka-Wyrzykowska, J. Kaczurba, Polska w WTO, Warszawa 1998.

I. Kienzler, R. Romanowski, Leksykon handlowy, Warszawa 2009.

L. Koczy, Dzieje handlu polskiego przed rozbiorami, Lwów 1939.

D. Kosacka-Łędzewicz, B. Olszewski, Transakcje wewnątrzwspólnotowe. Eksport, import. Opodatkowanie, Wrocław 2017.

C. Kosikowski (red.), System prawa finansowego, t. I, Teoria i nauka prawa finansowego, Warszawa 2010.

C. Kosikowski, Prawo finansowe w Unii Europejskiej, Bydgoszcz–Warszawa 2008.

C. Kosikowski, Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2012.

W. Krzywicki, Dzieje polityki celnej. Zarys historyczny ustawodawstwa celnego ze specjalnym uwzględnieniem ceł zbożowych, Warszawa 1925.

J. Kulicki, A. Krawczyk, P. Sokół, Leksykon podatkowy, Warszawa 1998.

A. Kuś (red.), Prawo materialne Unii Europejskiej, Lublin 2011.

A. Kuś, Publicznoprawne pozataryfowe i parataryfowe instrumenty reglamentacji obrotu towarowego z zagranicą, Bydgoszcz–Szczecin–Lublin 2006.

A. Kuś, Prawo celne, Bydgoszcz–Lublin 2004.

A. Kuś, Gospodarcze procedury celne – w prawie polskim na tle prawa Unii Europejskiej, Poznań 2001.

S. Kutrzeba, Szos Królewski w Polsce w XIV i XV wieku, Kraków 1900.

Z. Landau, Związki Polski z gospodarką światową w okresie międzywojennym, Warszawa 1979.

R. Langrod, Skarbowość polska w nowym ustroju – podatki państwowe i komunalne cz. I, Łódź 1947.

K. Lasiński-Sulecki (red.), Prawo celne – międzynarodowe, wspólnotowe, polskie, Warszawa 2009.

M. Laszuk, Uwarunkowania kontroli celnej w multicentrycznym systemie prawa, Warszawa 2019.

E. Latoszek, M. Proczek, Organizacje międzynarodowe – założenia, cele, działalność, Warszawa 2006.

K. Lewandowski, P. Fałkowski, Dyrektywa VAT 2006/112 Komentarz, Warszawa 2012.

T. Lulek, Główne zagadnienia polityki handlowej, Kraków 1922.

M. Lux, Prawo celne Unii Europejskiej, Szczecin 2005.

K. Machalica-Drozdek, Stosunek prawny zobowiązania celno-podatkowego w obrocie towarowym z zagranicą, Warszawa 2015.

A. Majchrzycka-Guzowska, Finanse i prawo finansowe, Warszawa 2019.

E. Małecka-Ziembińska, Prawo, procedury i postępowanie celne, 2021.

W. Maruchin, Akcyza po wejściu do Unii Europejskiej, Wrocław 2004.

K. Matwijowski, Studia z dziejów ustroju i skarbowości Rzeczypospolitej w XVII i XVIII wieku, Wrocław 1981.

R. Mayr, Historia handlu na tle stosunków społecznych i gospodarczych, Warszawa 1922.

D. Mączyński, Podatek akcyzowy w prawie polskim i europejskim, Warszawa 2004.

A. Melezini, K. Teszner (red.), Krajowa Administracja Skarbowa. Komentarz, Warszawa 2018.

J.J. Michałek, Polityka handlowa – elementy teorii polityki celnej, Warszawa 2000.

C. Mik, Fenomenologia regionalnej integracji państw. Studium prawa międzynarodowego. Tom I. Teoria i praktyka regionalnej integracji państw, Warszawa 2019.

C. Mik (red.), Pozycja Unii Europejskiej w świecie. Aspekty prawne i polityczne, Toruń 2005.

A. Mikos-Sitek, P. Zapadka, Prawo finansów publicznych, Warszawa 2018.

A. Mikos-Sitek, P. Zapadka, Polskie prawo bankowe, Warszawa 2011.

J. Misala, J. Sołdaczuk, Historia handlu międzynarodowego, Warszawa 2001.

M. Naruszewicz, S. Laszuk, Wspólnotowe prawo celne, Warszawa 2004.

A. Nita, Stosunek prawnopodatkowy. Obowiązek i zobowiązanie podatkowe, Kraków 1999.

S. Nowogrodzki, Polityka Kazimierza Wielkiego wobec północnego handlu Polski, Gdynia–Kraków 1939.

A. Nowak-Far (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2020.

A. Nowak-Far (red.), Konstytucja gospodarcza Unii Europejskiej. Aksjologia, Warszawa 2010.

A. Nowak-Far, Finanse Unii Europejskiej, aspekty instytucjonalne i prawne, Warszawa 2009.

A. Nowak-Far (red.), Prawo Światowej Organizacji Handlu a Unia Europejska, Warszawa 2008.

M.K. Nowakowski (red.), Eurobiznes, Warszawa 2008.

Z. Ofiarski, Ogólne prawo podatkowe, Warszawa 2010.

R. Oktaba, Prawo podatkowe, Warszawa 2019.

R. Oktaba, Międzynarodowe stosunki gospodarcze, Warszawa 2013.

R. Oktaba, Podatki w procedurach celnych w latach 2000–2008, Warszawa 2010.

Sz. Parulski, Akcyza. Komentarz, Kraków 2005.

L. Petrażycki, O dopełniających prądach kulturalnych i prawach rozwoju handlu, Warszawa 1939.

K. Piech, Wprowadzenie towarów na obszar celny Unii Europejskiej, Warszawa 2012.

F. Prusak, Prawo karne skarbowe, Warszawa 2008.

K. Różycki, Kontrola celno-skarbowa, Warszawa 2018.

J. Rymarczyk (red.), Międzynarodowe stosunki gospodarcze, Warszawa 2010.

E. Skawińska, P. Kułyk, A. Niewiadomska, Międzynarodowe stosunki gospodarcze w XXI wieku, poszukiwanie równowagi, Warszawa 2021.

K. Sobczak (red.), Europejskie prawo gospodarcze w działalności przedsiębiorstw, Warszawa 2002.

A. Sołtysińska, P. Czubik, CEFTA – Środkowoeuropejska Strefa Wolnego Handlu, Kraków 1997.

J.E. Stiglitz, Globalizacja, Warszawa 2004.

W. Szpringer, W. Rogowski, Ocena skutków regulacji, Warszawa 2007.

W. Szymański, Czy globalizacja musi być irracjonalna? Warszawa 2007.

W. Szymański, Interesy i sprzeczności globalizacji, Warszawa 2004.

I. Tymińska, Jednolity Dokument Administracyjny, Warszawa 2008.

K. Wach, Systemy podatkowe krajów Unii Europejskiej, Kraków 2006.

S. Waschko, Celnictwo w Polsce przedrozbiorowej. Cła i polityka celna, instruktarze i postępowanie celne, Sopot 1960.

J. Winiecki, Gospodarka bez ekonoma, Warszawa 2006.

J. Woźnowski, Polska w GATT, Warszawa 1974.

J. Zubrzycki, Leksykon VAT, Wrocław 2012.

J. Żak, Studia nad kontaktami handlowymi społeczeństw zachodniosłowiańskich ze skandynawskimi od VI w. do VIII wieku, Wrocław 1962.

ROZDZIAŁ I. MIEJSCE PRAWA CELNEGO W SYSTEMIE PRAWA

§ 1. Zagadnienia ogólne

Prawo celne jest częścią prawa publicznego, oznacza to, że interes publiczny stanowi większą wartość niż interes prywatny (jednostki). A zatem podstawową cechą charakterystyczną dla tej dziedziny prawa jest występowanie organu reprezentującego interes państwa, w tym przypadku jest to interes związany z poborem należności celnych i podatkowych wynikających z międzynarodowego obrotu towarowego. W sytuacji prawnej (stosunku prawnym) występowanie reprezentanta państwa, podmiotu publicznego oznacza, że jest on uprawniony do władczych rozstrzygnięć wobec podmiotu prywatnego, np. przedsiębiorcy. Co więcej, jest to sytuacja, w której strona konkretnego stosunku prawnego rozstrzyga o sytuacji prawnej i faktycznej drugiej strony. Konstrukcja ta świadczy o oczywistej nierównorzędności stron występujących w danej sytuacji prawnej, tj. stosunku prawnym określonym przez przepisy prawa celnego. Czy zatem owa nierównorzędność, władczość oznacza niesprawiedliwość? Reprezentant państwa – w tym przypadku organ celny – działa, prowadzi postępowanie celne, podejmuje rozstrzygnięcia zgodnie z istniejącymi przepisami prawa, a więc jest związany przepisami prawa. A zatem zarówno władczość, jak i nierównorzędność wynikają z obowiązującego prawa, oznaczają swobodę w podejmowaniu rozstrzygnięć w granicach wyznaczonych przez prawo, a więc zależności te nie oznaczają dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięć. Co ważne, w przypadku przekroczenia granic prawnych przez organ państwa (organ celny), podmiot prywatny może zaskarżyć działalnie reprezentanta państwa do sądu administracyjnego właściwego w sprawie celnej, tj. konkretnego stosunku prawnego określonego przez przepisy celne. Sąd administracyjny stanowi zatem instytucję kontrolującą działanie organów państwowych, zapewniającą równowagę w dziedzinach prawnych, jak prawo celne, podatkowe, administracyjne, charakteryzujących się powyższymi cechami i należącymi do prawa publicznego.

§ 2. Ewolucja prawa celnego

Międzynarodowy obrót towarowy istnieje od początków kształtowania się odrębnych jednostek państwowych. Od zawsze należał do tej sfery działalności ludzkiej, dzięki której regiony uczestniczące w takim układzie handlowym, korzystały z różnic gospodarczych, kulturalnych i obyczajowych poszczególnych skupisk ludności. Dlatego też z handlem zagranicznym silnie związana jest polityka celna, która stanowi część szeroko rozumianej polityki gospodarczo-społecznej1. W wyniku nieustannego rozwoju produkcji z jednej strony (aspekty gospodarcze) i potrzeb z drugiej (aspekty społeczne) z czasem wyłoniła się oddzielna kategoria podmiotów, które nie zajmowały się produkcją towarów, lecz spełniały funkcję pośredników pomiędzy producentem a nabywcą2. W literaturze opisy ewolucji handlu czy też obrotu towarowego w stosunkach międzynarodowych są w dużej mierze uzależnione od okresu, w którym określone tezy są prezentowane3.

Na przykład w swoim XIX-wiecznym opracowaniu S. Gąsiorowski pisze, że: „Historya handlu jest pod pewnym względem historyą oświaty ludzkości, a przynajmniej postępują one obok siebie ręka w rękę. (...) Historia handlu musi przeto głównie mieć na względzie stosunki narodów ucywilizowanych w każdym okresie, gdyż tylko pomiędzy tymi spotykamy handel, który nie był prostą zamianą pierwszych potrzeb życia, jaką znały narody żadnej nie mające oświaty”4. Rozpatrując tezy zawarte również w innych dziewiętnastowiecznych naukowych opracowaniach, podkreślić należy fakt, iż na rozwój pierwotnego handlu, a później również narzędzi polityki handlowej, wielki wpływ miały czynniki nie tylko gospodarcze, ale też społeczne, geograficzne, a nawet klimatyczne. Dlatego też na przestrzeni setek lat rozwój handlu międzypaństwowego przebiegał dość jednostajnie i uzależniony był w dużym stopniu od rodzaju aktualnie sprawowanej władzy i zainteresowaniem z jej strony wprowadzaniem oraz utrzymaniem uporządkowanego systemu politycznego i ekonomicznego. Późniejsze publikacje często wzbogacone są o szersze i dokładniejsze informacje na temat rozwoju handlu w poszczególnych regionach świata. Związane jest to nierzadko z prowadzonymi badaniami wczesnych epok cywilizacji5, czy też dokonywanymi odkryciami sięgającymi trzeciego tysiąclecia przed naszą erą. Znakomitym przykładem wpływu rozwoju nauki i jednocześnie bezpośredniego przełożenia na wiadomości z zakresu obrotu towarowego międzypaństwowego są publikacje pochodzące z okresu międzywojennego, a dotyczące posiadania przez państwo silnych argumentów (wynikających z władztwa państwowego) do regulowania całokształtu własnej polityki gospodarczej – w postaci m.in. polityki celnej6. Mając na uwadze fakt, że skutki efektywnych wpływów z ceł pozostają w stosunku prostym do stawek celnych, rozwój polityki celnej w Europie w poszczególnych państwach z pewnością można rozpatrywać od momentu pojawienia się pierwszych narodowych, tzn. jednolitych na terenie całego kraju, taryf celnych.

Mianowicie we Francji pierwszą taryfą celną była taryfa Colberta z 1664 r., która miała za zadanie uporządkowanie chaotycznych stosunków, jakie panowały dotychczas we Francji w zakresie obrotu towarowego7. Taryfa ta zlikwidowała wewnętrzne komory celne oraz zmniejszyła wysokość dotychczasowych opłat – nie była jednak taryfą protekcjonistyczną – w przeciwieństwie do jej następczyni z 1667 r.

Wyrazem dużego zróżnicowania wśród kształtujących się narodowych systemów celnych jest fakt, że np. w Niemczech taryfa (początkowo dla Prus) powstaje dopiero w 1818 r. Skasowała akcyzę znacznie obciążającą wszystkie towary, przeniosła prawa celne miast na granicę zewnętrzną, ponadto wprowadziła cła przywozowe, wywozowe oraz tranzytowe. Z czasem stopniowo i niezwykle skutecznie zmusiła inne państwa niemieckie do przyłączenia się do pruskiego systemu celnego.

Z kolei pierwszą taryfą zjednoczonych Włoch był dokument z 1887 r., poprzedzony zawarciem kilku umów konwencyjnych z poszczególnymi państwami, który charakteryzował się podobnymi rozwiązaniami do innych, istniejących już taryf celnych – państwowych.

W Rosji pierwsza taryfa celna funkcjonowała już od 1724 r., ale silna władza cara Piotra I sprawowana zgodnie z zarządzeniami była decydującym czynnikiem, który kształtował politykę handlową i przemysł rosyjski. Taryfy z kolejnych lat przyjmowały tendencje do ograniczania importu – szczególnie dla towarów, które mogą być produkowane w Rosji.

O doniosłości i znaczeniu taryf celnych z pewnością może świadczyć fakt, że w analogicznym okresie w Stanach Zjednoczonych pierwszy Kongres nowo powstałego państwa rozpoczyna swoją działalność ustawodawczą od wydania pierwszej taryfy z 1789 r., mającej umiarkowanie protekcyjny, ochronny charakter8. Powstaje wówczas struktura administracji celnej USA, okręgi celne, miejsca odpraw, a także regulacje dotyczące naboru inspektorów celnych9.

W tym czasie, u progu XIX w., w Księstwie Warszawskim polityka celna początkowo zmierzała dosyć wyraźnie w kierunku popierania krajowej produkcji. Celowi temu służyła protekcyjna polityka celna przejawiająca się między innymi w wysokich cłach wywozowych, np. rud, oraz (odwrotnie) zwolnień celnych w przypadku importu tego typu surowców. Działania te były podyktowane chęcią spowodowania szybkiego rozwoju przemysłu głównie z myślą o armii. Jednak z biegiem czasu polityka celna Księstwa stawała się coraz bardziej elastyczna i coraz częściej decydował interes ogólnopaństwowy10. Natomiast w Królestwie Polskim politykę celną określał w sposób generalny traktat wiedeński z 1815 r. Nakładał on na mocarstwa zwycięskie pewne zobowiązania w zakresie polityki celnej stosowanej na dawnych ziemiach Rzeczypospolitej. Wykorzystując tendencyjną interpretację postanowień traktatu, mocarstwa – zachowując pozory – zignorowały oficjalne zapisy.

W 1820 r. Królestwo Polskie zostało włączone do rosyjskiego obszaru celnego, a na granicy z Prusami i Austrią zaczęło działać 13 rosyjskich komór celnych, których zadaniem była kontrola nad przywozem towarów przez Królestwo do Rosji, a 13 komór polskich zajmowało się kontrolą importu towarów do Królestwa. Zniesienie autonomii po 1850 r. pociągnęło za sobą fakt istnienia jednolitego systemu pieniężnego i kredytowego na obszarze Rosji europejskiej i guberni Królestwa. Fakt ten skłania do zastąpienia pojęcia „handel zagraniczny” w odniesieniu do obrotów handlowych między Królestwem i Cesarstwem pojęciem „handlu wewnętrznego”, które zdecydowanie bardziej adekwatnie określa zaawansowanie stosunków gospodarczych w drugiej połowie XIX w.11. Tak więc Polska pod zaborami to niestety czas obowiązywania przepisów celnych państw zaborczych. Polityka i prawo celne służyły przede wszystkim zespalaniu ziem polskich z obszarami celnymi zaborców. Skutkiem dziedzictwa państwa polskiego – w zakresie polityki celnej – po władzach zaborczych było kilka taryf celnych, które obowiązywały w poszczególnych dzielnicach.

§ 3. Polskie regulacje celne

W 1918 r. w nowo powstałym państwie Polskim praktycznie na każdym odcinku granicy działały odrębne przepisy, często sprzeczne ze sobą zakazy, dodatkowo ujawniały się różnice interesów poszczególnych dzielnic12. Wobec tak wielopłaszczyznowego chaosu utworzenie jednolitej dla całego obszaru celnego ustawy celnej stało się jednym z priorytetów w działalności ówczesnej Rady Ministrów. Z konieczności i tylko początkowo zdecydowano się na zastosowanie do całego obszaru celnego Rzeczypospolitej Polskiej ostatniej przed wojną autonomicznej taryfy celnej rosyjskiej z 1903 r. Dopiero rozporządzenie Ministra Skarbu oraz Przemysłu i Handlu z 11.6.1920 r. o taryfie celnej uchyliło obowiązującą w Polsce regulację zaborczą. Obrót towarowy z zagranicą regulowała ustawa z 15.7.1920 r., natomiast kwestie celne – ustawa z 31.7.1924 r. oraz rozporządzenia wydawane na podstawie tej ustawy. Znaczący wpływ na kształt i funkcjonowanie polskiego systemu celnego wywarły regulacje z początków lat 30. XX w., tj. ustawa z 10.3.1932 r. o wolnych obszarach celnych czy też ustawa regulująca organizację władz i urzędów skarbowych z 1933 r.

Jednak zdecydowanie najważniejszym aktem regulującym po raz pierwszy tak szeroki zakres prawny dotyczący spraw celnych było rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej – prawo celne z 1933 r. oraz przepisy wykonawcze do niego. Rozporządzenie to zastąpiło wszelkie obowiązujące jeszcze przepisy celne państw zaborczych, a także niektóre dotychczasowe ustawy i rozporządzenia, obowiązywało również na terenie Wolnego Miasta Gdańska13. Dzięki jednolitym regulacjom normatywnym w zakresie kształtującej się polityki celnej młodego państwa dokonywały się – w latach dwudziestych – stopniowe zmiany kierunków eksportu oraz importu polskiego. Podstawowym zjawiskiem był spadek znaczenia dawnych państw zaborczych z jednej strony i nawiązywanie stosunków z nowymi krajami. Statystyka obrotów handlu zagranicznego z tego okresu ma charakter tylko orientacyjny, gdyż zależna była od wielu czynników, które często deformowały uchwycony obraz. Należały do nich na przykład trudności w ustaleniu rzeczywistego państwa – eksportera określonych towarów. Wiele towarów niemieckich napływało do Polski w okresie wojny celnej lub blokady za pośrednictwem krajów trzecich – nie zawsze istniały warunki, aby określić, czy były to produkty tych państw, czy też niemieckie. (...) W tym stanie rzeczy trudno się dziwić, że wielkość wywozu polskiego do jakiegoś państwa uchwycona przez polską statystykę różniła się od wielkości przywozu z Polski do danego państwa uchwyconej przez jego urząd statystyczny14.

W polityce przemysłowej państw w okresie dwudziestolecia międzywojennego cła miały charakter decydujący bądź też uzupełniający. Za najlepszą ilustrację powyższych tez może posłużyć kondycja gospodarcza państw europejskich oraz Stanów Zjednoczonych w tym okresie. Tak np. Anglia nie miała żadnych ceł ochronnych, Belgia, Szwajcaria i Niemcy miały jedynie cła umiarkowane, a mimo to wszystkie te kraje cieszyły się rozkwitem przemysłu. Natomiast Stany Zjednoczone osiągnęły zamierzony cel w postaci wysoko rozwiniętego przemysłu właśnie dzięki wysokiej ochronie celnej15. Argumentem przemawiającym za stosowaniem ceł przemysłowych w Polsce może być fakt, że w połowie XIX w. w Królestwie Polskim, mimo polityki rządu rosyjskiego zwalczającej postęp gospodarczy w naszym kraju, funkcjonowanie wysokich ceł na dosyć rozległym rynku zbytu sprawiło, że przemysł zdołał się tam rozwinąć znacznie szybciej niż w sąsiedniej Galicji – posiadającej zasoby surowcowe. Ponadto nie ma obecnie ani jednego kraju uprzemysłowionego, który wcześniej nie przebył okresu ochrony cłowej o charakterze prohibicyjnym – w tym zakresie przodowała przez kilkaset lat Anglia.

Niewątpliwie środkiem polityki handlu zagranicznego są również traktaty handlowe, które określane są także mianem unii celnej. Już w latach dwudziestych minionego wieku znano teoretyczne (oraz nieczęsto spotykane, ale i praktyczne) przykłady funkcjonowania unii celnej, którą wówczas określano jako grupę państw niezależnych politycznie złączonych we wspólnym i jednolitym na zewnątrz obszarze celnym. Do sprawnej działalności organizacja takiego związku celnego wymagała jednego wspólnego organu decydującego właśnie o sprawach celnych. Takim organem był parlament celny dla niemieckiego związku celnego. Już wówczas dostrzegano, że unia celna między krajami różniącymi się zbytnio pod względem rozwoju gospodarczego przynieść może niepożądane skutki ekonomiczne dla państw słabiej rozwiniętych lub znacznie różniących się strukturą przemysłową. Co więcej, staje się niemożliwa w realizacji np. unia celna pomiędzy Austro-Węgrami a Niemcami. Polskie regulacje kształtujące system celny w okresie międzywojennym tworzyły spójną i przejrzystą dziedzinę prawa normującą obrót towarowy z zagranicą.

Akty te urzeczywistniały koncepcje powszechnie stosowanych – w innych państwach kapitalistycznych – zasad rozwoju gospodarki wolnorynkowej. Czego wyrazem była wysoka ocena zarówno prawa celnego z 1933 r. (rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 27.10.1933 r., Dz.U. Nr 84, poz. 610), jak i taryfy celnej również poza granicami naszego kraju16.

Skutkiem działań wojennych w latach 1939–1945 było wprowadzenie na terenach zagarniętych przez faszystowskie Niemcy regulacji celnych obowiązujących na terenie III Rzeszy. Natomiast we wschodniej części Polski – kontrolowanej przez Armię Czerwoną – wprowadzono regulacje celne ZSRR. Tuż po zakończeniu II wojny światowej – mimo zupełnej zmiany warunków politycznych w Polsce – powrócono do regulacji prawnych z zakresu prawa celnego obowiązującego przed 1939 r. Nowy, normatywny układ odniesienia – w powojennej rzeczywistości Polski – wytworzyła dopiero ustawa z 14.7.1961 r. – Prawo celne (Dz.U. Nr 33, poz. 166), która ostatecznie i formalnie uchyliła rozwiązania pochodzące z okresu międzywojennego. Wprowadziła – formalnie – dwa rodzaje odpraw celnych, odprawę celną ostateczną oraz odprawę celną warunkową, ale praktycznie funkcjonowały również procedury powrotnego przywozu oraz powrotnego wywozu, a także procedury polegające na przekazaniu towaru między dwoma poszczególnymi urzędami celnymi. Ponadto, jako uzupełnienie prawa celnego z 1961 r., funkcjonowało rozporządzenie Ministra Handlu Zagranicznego z 17.2.1962 r. w sprawie kontroli celnej i postępowania celnego (Dz.U. Nr 14, poz. 62). Po kilkunastu latach władze zdecydowały się na zmianę obowiązujących dotychczas regulacji celnych, które zastąpione zostały odpowiednio: ustawą z 26.3.1975 r. – Prawo celne (Dz.U. Nr 10, poz. 56) oraz rozporządzeniem Ministra Handlu Zagranicznego i Gospodarki Morskiej z 25.6.1975 r. w sprawie kontroli celnej i postępowania celnego (Dz.U. Nr 22, poz. 123). Ustawa wprowadzała trzy rodzaje odpraw celnych, tj. odprawę celną ostateczną, odprawę celną warunkową oraz odprawę celną przekazową. Definiowała pojęcie obrotu towarowego, którym był każdorazowy wywóz i przywóz towarów przez granicę państwową, przywróciła zasadę powszechności ceł przez ustanawianie ich w drodze rozporządzeń Rady Ministrów i Ministra Handlu Zagranicznego. W 1984 r. w znaczący sposób znowelizowano ustawę głównie przez wprowadzenie czwartej odprawy celnej w postaci złożenia towaru na skład.

Zasady obrotu towarowego z zagranicą zostały zasadniczo zmienione przez uchwalenie 28.12.1989 r. nowego Prawa celnego (Dz.U. Nr 75, poz. 445). Ustawą tą wprowadzono m.in. zasadę jednolitości taryf celnych oraz równości podmiotów dokonujących obrotu towarowego z zagranicą17. Ponadto uregulowano postępowanie przed organami celnymi – procedurę celną oparto na konstrukcji procedury administracyjnej, dwuinstancyjne postępowanie w sprawach celnych mogło być wszczynane na wniosek strony lub z urzędu. Przemiany społeczno-ekonomiczne zachodzące w tym okresie oraz towarzyszące im zmiany legislacyjne wywarły zasadniczy wpływ na dynamiczny rozwój obrotu towarowego (głównie importu) w Polsce, implikując tym samym znaczny wzrost liczby podmiotów gospodarczych realizujących ten proces18. Stąd też Prawo celne z 1989 r. – po licznych nowelizacjach – już w połowie lat 90. charakteryzowało się niestety znacznym sformalizowaniem. Efektem niespójności przepisów oraz braku przejrzystości regulacji w zakresie procedur celnych stała się konieczność wprowadzenia gruntownych i daleko idących zmian w obszarze obrotu towarowego z zagranicą.

W odpowiedzi na te potrzeby – chcąc szybko usprawnić realizację obrotu towarowego z zagranicą – opracowano i wprowadzono Jednolity Dokument Administracyjny SAD (Single Administrative Document), który zastąpił sześć innych dokumentów składanych wcześniej podczas odprawy towarowej19.

Diametralny przełom w zakresie międzynarodowego obrotu towarowego nastąpił z chwilą uchwalenia 9.1.1997 r. ustawy – Kodeks celny (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.) z mocą obowiązującą od 1.1.1998 r. Regulacje prawne zawarte w tym akcie przejęły wiele – sprawdzonych – rozwiązań Kodeksu Celnego Wspólnot Europejskich [rozporządzenie Rady (EWG) Nr 2913/92 z 12.10.1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny, Dz.Urz. WE L 302 z 19.10.1992 r., s. 1]. Niezwykle ważną – jeśli nie podstawową – kwestią w Kodeksie celnym była instytucja przeznaczenia celnego, która polegała na umożliwieniu nadania toku postępowania wobec towarów wyprowadzanych lub wprowadzanych na polski obszar celny. Najczęściej stosowaną formą przeznaczenia celnego było objęcie towaru procedurą celną. Kodeks celny z 1997 r. wyróżniał: zawieszające procedury celne, tj. procedurę tranzytu, składu celnego, uszlachetniania czynnego podlegającego systemowi zawieszeń, przetwarzania pod kontrolą celną, odprawy czasowej oraz gospodarcze procedury celne, tj. procedurę składu celnego, procedurę uszlachetniania czynnego w systemie ceł zwrotnych, procedurę przetwarzania pod kontrolą celną, procedurę odprawy czasowej z częściowym zwolnieniem z należności celnych przywozowych, procedurę uszlachetniania biernego. Objęcie towarów zawieszającą procedurą celną wymagało złożenia zabezpieczenia w celu zapewnienia pokrycia kwoty długu celnego, który mógł powstać w stosunku do tych towarów. Z kolei możliwość korzystania z gospodarczych procedur celnych uzależniona była od uzyskania pozwolenia organu celnego. Kodeks ten obowiązywał do czasu przystąpienia Polski 1.5.2004 r. do Unii Europejskiej, od tego momentu obowiązek stosowania regulacji prawnych Wspólnotowego Kodeksu Celnego został rozciągnięty na obszar wszystkich państw, które równocześnie z Polską przystąpiły do Unii Europejskiej. Co więcej, każde państwo członkowskie Unii Europejskiej dodatkowo stosuje własne regulacje celne, które mają charakter uzupełniający w stosunku do Wspólnotowego Kodeksu Celnego (WKC, Przepisów Wykonawczych RWKC oraz innych rozporządzeń wspólnotowych).

Obecnie są to regulacje zawarte w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady UE Nr 952/2013 z 9.10.2013 r. ustanawiające Unijny Kodeks Celny (Dz.Urz. UE L 269, z 10.10.2013 r., s. 1), z mocą obowiązującą od 1.5.2016 r., a także regulacje zawarte w rozporządzeniu wykonawczym Komisji UE 2015/2447 z 24.11.2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania niektórych przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE Nr 952/2013 ustanawiającego Unijny Kodeks Celny oraz w rozporządzeniu delegowanym Komisji UE 2015/2446 z 28.7.2015 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady UE Nr 952/2013 w odniesieniu do szczegółowych zasad dotyczących niektórych przepisów Unijnego Kodeksu Celnego.

W Polsce obecnie obowiązującym aktem prawnym uzupełniającym jest ustawa z 19.3.2004 r. – Prawo celne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1856). Regulacja ta obejmuje ponad sto artykułów zawartych w dziewięciu rozdziałach. Strukturę ustawy – Prawo celne cechuje zwarta i przejrzysta konstrukcja:

Rozdział 1. Przepisy ogólne (art. 1–13b)

Rozdział 2. Wprowadzanie towarów na obszar celny Unii i regulowanie sytuacji towarów (art. 14–35b)

Rozdział 3. Zwolnienia celne (art. 36–50)

Rozdział 4. Dług celny (art. 51–68a)

Rozdział 4a. Wywóz, o którym mowa w art. 140 ust. 2 rozporządzenia delegowanego (art. 68b)

Rozdział 5. Organy celne i ich właściwość (art. 69–72)

Rozdział 6. Postępowanie w sprawach celnych (art. 73–95b)

Rozdział 7. Zasady postępowania z towarami objętymi Wspólną Polityką Rolną (art. 96)

Rozdział 8. Ewidencja i statystyka dotycząca obrotu towarowego z państwami członkowskimi Unii Europejskiej (art. 97–102)

Rozdział 9. Przepis końcowy (art. 103)

Dodatkowo obowiązuje ustawa z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 422 ze zm.), która zastąpiła ustawę z 27.8.2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Nowa ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej obejmuje blisko 280 artykułów zawartych w dziewięciu działach. Struktura ustawy przedstawia się następująco:

Dział I. Przepisy ogólne (art. 1–10a)

Dział II. Organy Krajowej Administracji Skarbowej (art. 11–35)

Dział III. Jednostki organizacyjne Krajowej Administracji Skarbowej (art. 36– 44)

Rozdział 1. Przepisy ogólne (art. 36–40)

Rozdział 2. Krajowa Szkoła Skarbowości (art. 41–42)

Rozdział 3. (uchylony) (art. 43–44)

Dział IV. Pomoc i informacje (art. 45–53)

Dział V. Kontrola celno-skarbowa, audyt, czynności audytowe, urzędowe sprawdzenie oraz szczególne uprawnienia organów Krajowej Administracji Skarbowej oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (art. 54–143)

Rozdział 1. Kontrola celno-skarbowa (art. 54–94)

Rozdział 1a. Kontrola wyrobów akcyzowych przeznaczonych na cele specjalne (art. 94a–94j)

Rozdział 1b. Nabycie sprawdzające (art. 94k–94x)

Rozdział 1c. Tymczasowe zajęcie ruchomości (art. 94y–94zd)

Rozdział 2. Audyt (art. 95–98)

Rozdział 2a. Ocena wykorzystania środków budżetowych i mienia państwowego przeznaczonych na cele specjalne (art. 98a–98i)

Rozdział 3. Czynności audytowe (art. 99–105)

Rozdział 4. Urzędowe sprawdzenie (art. 106–112)

Rozdział 5. Szczególne uprawnienia organów Krajowej Administracji Skarbowej oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (art. 113–143)

Dział VI. Praca w Krajowej Administracji Skarbowej i służba w Służbie Celno-Skarbowej (art. 144–252)

Rozdział 1. Przepisy ogólne (art. 144–148)

Rozdział 2. Praca w Krajowej Administracji Skarbowej (art. 149–150)

Rozdział 3. Przebieg służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 151–189)

Rozdział 4. Stanowiska i stopnie służbowe funkcjonariuszy (art. 190–198)

Rozdział 5. Obowiązki i prawa funkcjonariuszy (art. 199–222)

Rozdział 6. Uposażenie i inne świadczenia pieniężne funkcjonariuszy (art. 223–252)

Dział VII. Odpowiedzialność dyscyplinarna (art. 253–277)

Rozdział 1. Organy dyscyplinarne właściwe w sprawach dyscyplinarnych członków korpusu służby cywilnej (art. 253)

Rozdział 2. Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy (art. 254–275)

Rozdział 3. Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego (art. 276–277)

Dział VIII. Przepisy karne (art. 278–278a)

Dział IX. Przepis końcowy (art. 279)

Podsumowując analizę polskich regulacji celnych, należy stwierdzić, że w okresie trzydziestu lat transformacji ustrojowej w Polsce sukcesywnie wdrażano i udoskonalano instrumenty międzynarodowego obrotu towarowego, wzorowane na regulacjach prawnych i instytucjonalnych tych państw Europy Zachodniej, w których od końca lat czterdziestych XX wieku są stosowane wolnorynkowe doświadczenia gospodarcze.

§ 4. Cła w międzynarodowych ugrupowaniach integracyjnych

Znaczenie ceł wynikających z obrotu gospodarczego można rozpatrywać z punktu widzenia interesu publicznego – kształtowania dochodów budżetowych w państwie – lub interesu (jednostki) prywatnego, który co zrozumiałe dąży do zmniejszania własnych obciążeń o charakterze fiskalnym. Dlatego też interesy te są na ogół mocno rozbieżne, a mimo to zarówno podatki, jak i cła zawsze stanowiły ważny instrument wiążący podmioty publiczne i prywatne oraz regulujący stosunki gospodarcze pomiędzy podmiotami prywatnymi – na obszarze, na którym zostały ustanowione. Wola polityczna w poszczególnych państwach – drogą kompromisów i wzajemnych porozumień – może tworzyć wspólny obszar dla określonych, długofalowych przedsięwzięć gospodarczych w konsekwencji prowadzących do ukształtowania jednolitego systemu ekonomicznego i prawnego20. Wspólnoty Europejskie stanowiły przykład takiej głębokiej, ponadnarodowej integracji ekonomicznej i politycznej od pół wieku obecnej na naszym kontynencie.

W założeniach określających powołanie integracji gospodarczej w postaci Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali wskazywano m.in. na konieczność stworzenia w Europie Zachodniej integracji polegającej na wspólnym zarządzaniu produkcją węgla i stali – surowców, które miały w tamtym czasie ogromne znaczenie strategiczne. Zorganizowane pod egidą jednej organizacji było uważane za najlepszego gwaranta trwałego pokoju w Europie. Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS) powstała 18.4.1951 r. na mocy traktatu paryskiego, który po ratyfikacji przez wszystkich sygnatariuszy (Belgia, Francja, Holandia, Luksemburg, RFN, Włochy) wszedł w życie 25.7.1952 r. Ponadto EWWiS była postrzegana jako siła ekonomiczna zdolna zneutralizować potencjalną ekspansję Republiki Federalnej Niemiec.

Natomiast statutowymi celami tej Wspólnoty było dążenie do rozwoju gospodarczego, wzrostu zatrudnienia oraz podnoszenia stopy życiowej w państwach członkowskich, jak również ustanowienie wspólnego rynku tych państw na surowce i produkty przemysłu węglowego i stalowego.

Założenia te realizowano w pierwszej kolejności przez: zniesienie ceł oraz wszelkich innych ograniczeń w obrocie towarowym między państwami członkowskimi, ustanowienie jednolitej polityki wobec importu z krajów trzecich, a także kontrolę produkcji poszczególnych gałęzi przemysłu należących do wspólnego rynku. Na ekonomiczny sukces Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali znaczny wpływ wywarły czynniki, które z jednej strony polegały na zniesieniu barier ekonomicznych, głównie ceł, oraz innych instrumentów wzajemnej polityki handlowej, a z drugiej strony, na przeniesieniu (ograniczonej) wspólnej polityki handlowej w relacje z państwami spoza Wspólnoty.

Tak więc cła miały decydujący i bezpośredni wpływ na stworzenie warunków do wprowadzenia unii celnej w Europie Zachodniej, a następnie pogłębiania integracji gospodarczej w tym rejonie i w konsekwencji utworzenia wspólnego rynku. Stąd też naturalną konsekwencją układającej się współpracy gospodarczej w ramach EWWiS stały się projekty, a następnie rokowania w kierunku kompleksowego rozszerzenia dotychczasowego zakresu współpracy pomiędzy państwami unijnymi. Formalnym wyrazem wielomiesięcznych negocjacji było podpisanie w Rzymie traktatów powołujących Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) oraz Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom). Traktaty rzymskie powołujące EWG oraz Euratom (EWEA) zostały podpisane 25.3.1957 r. z mocą obowiązującą od 1.1.1958 r. W ten sposób przyjęcie celu jedności europejskiej przez integrację ekonomiczną zostało jeszcze wyraźniej potwierdzone. W swoich działaniach Euratom nie wykonał znacznej części deklarowanych zadań, fakt ten wynika m.in. z mylnych przewidywań co do popytu i podaży poszczególnych źródeł energii atomowej jako źródła energii elektrycznej. Odkrycie w latach 60. nowych zasobów ropy naftowej i gazu przesunęło na dalszy plan projekty budowy elektrowni atomowych.

Natomiast powołanie i działalność Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej miało przyczynić się do harmonijnego rozwoju ekonomicznego całej Wspólnoty, szybszego podnoszenia stopy życiowej, a także zacieśniania stosunków między państwami członkowskimi. W tym przypadku również przez dalsze modyfikacje rozwiązań celnych prowadzących de facto do utworzenia unii celnej, tj.: stopniowego znoszenia w obrocie między państwami członkowskimi ceł oraz innych ograniczeń w handlu, ustanowienia wspólnej zewnętrznej taryfy celnej oraz wspólnej polityki handlowej wobec państw trzecich, zniesienia między państwami należącymi do Wspólnoty Europejskiej przeszkód w swobodnym przepływie osób, usług i kapitałów, wprowadzenia wspólnej polityki w dziedzinie transportu i ujednolicenia ustawodawstwa państw członkowskich w zakresie niezbędnym dla działania wspólnego rynku21.

Podstawowym celem dla poszczególnych państw pozostających w takiej konfiguracji gospodarczej i realizujących zasady gospodarki rynkowej była (i jest) kreacja porządku prawnego, systemu ekonomicznego praktycznie na wzór jednolitego (federalnego) organizmu państwowego. Niewątpliwie stopniowo wprowadzane w życie rozwiązania normatywne sukcesywnie uszczegóławiają i porządkują system obciążeń fiskalnych w jednoczącej się Europie.

W tym czasie we wschodniej części Europy regulacje podatkowe i celne – w ramach porozumienia państw bloku socjalistycznego w postaci Rady Wzajemnej Pomocy Gospodarczej – nie mieściły się ani w ogólnych założeniach wzajemnych stosunków gospodarczych, ani tym bardziej w celach statutowych, które w pierwszym okresie jej istnienia nie zostały nawet zdefiniowane. Można uznać, iż Rada Wzajemnej Pomocy Gospodarczej powstała w styczniu 1949 r. na konferencji zorganizowanej w Moskwie, w której udział wzięli przedstawiciele sześciu państw socjalistycznych: Bułgarii, Czechosłowacji, Polski, Rumunii, Węgier, Związku Radzieckiego, później dołączyły Albania, NRD, Mongolia, Kuba i Wietnam. Rada Wzajemnej Pomocy Gospodarczej miała stanowić przeciwwagę dla amerykańskiego Planu Marshalla – którego pomoc została zaoferowana również państwom Europy Środkowej i Wschodniej. Sytuacja taka była o tyle zrozumiała, iż w państwach należących do RWPG funkcjonował scentralizowany, nakazowy system kierowania gospodarką, stąd też takie instrumenty polityki handlowej jak cła, nie mogły spełniać swojej podstawowej funkcji ekonomicznej, jaką jest oddziaływanie na wielkość importu. Ponieważ zarówno struktura towarowa, jak i rozmiar importu były ściśle określane planem handlu zagranicznego, zatem import nie mógł odbiegać od szczegółowych ustaleń takiego planu. W powyższych warunkach ekonomicznych cło nie było konieczne, co więcej nie istniało nawet formalnie w większości państw socjalistycznych, z wyjątkiem taryf celnych ZSRR i CSRR, które miały charakter czysto formalny ze względu na oderwanie systemu cen wewnętrznych od cen handlu zagranicznego22. Stąd też wzajemna wymiana handlowa członków RWPG oparta była na dwustronnych umowach, które zawierały ilościowe i wartościowe określenie wzajemnej dostawy – dążąc jednocześnie do jej zbilansowania.

Ponadto brak mechanizmów rynkowych i obiektywnego systemu cen powodował, iż za podstawę w takiej wymianie handlowej przyjmowano ceny takich samych lub podobnych towarów na rynkach państw o gospodarce rynkowej, traktując je jako ceny światowe23. Niewątpliwie działalność gospodarcza, kształtowanie stosunków zewnętrznych, jak też rozwój instytucjonalny RWPG w późniejszych latach funkcjonowania tej organizacji pozostawał pod pewnym wpływem procesów zachodzących w EWG, z zastrzeżeniem jednak oczywistych różnic wynikających z odmienności integracji socjalistycznej i integracji w warunkach gospodarki wolnorynkowej. Zmiany polityczne i społeczne w państwach Europy Środkowej i Wschodniej na przełomie lat 80. i 90. XX w. doprowadziły do rozwiązania RWPG w czerwcu 1991 r.

W Europie Zachodniej ukoronowaniem wielu gospodarczych procesów integracyjnych było z pewnością podpisanie 7.2.1992 r. w Maastricht Traktatu o utworzeniu Unii Europejskiej z mocą obowiązującą od 1.1.1993 r. Zasadnicza różnica między określeniem Wspólnotą Europejską a Unią Europejską polega na tym, że Wspólnota Europejska realizuje proces gospodarczej integracji państw Europy. Unia zaś rozszerza zakres współpracy o takie zagadnienia, jak: polityka zagraniczna, bezpieczeństwo i obrona, wymiar sprawiedliwości i spraw wewnętrznych czy też wprowadzenie wspólnego obywatelstwa Unii Europejskiej24. Z ekonomicznego punktu widzenia niezwykle istotną regulacją z tego okresu, precyzującą unijne kwestie celne, jest rozporządzenie Rady (EWG) Nr 2913/92 z 12.10.1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz.Urz. WE L 302 z 19.10.1992 r., s. 1). Zarówno struktura, jak i treść tego Kodeksu wyróżniają się logiczną i zwartą konstrukcją, mimo że zostały uzupełnione ogromną liczbą przepisów wykonawczych oraz załączników25.

Reasumując, w rezultacie procesów integracyjnych cła pobierane w poszczególnych (27) państwach członkowskich unii celnej Unii Europejskiej nie są dochodem budżetu tych państw, których służba celna je pobrała. Jedynie 25% pobranych kwot cła Unia Europejska pozostawia dla utrzymania służby celnej w państwie, które je pobrało. Natomiast wszystkie podatki, jakie powstają w międzynarodowym obrocie towarowym, są dochodem państwa, w którym zostały pobrane, i w całości zasilają jego budżet.

Wspomniane daniny publiczne (cła i podatki) naliczane i pobierane w międzynarodowym obrocie towarowym można rozpatrywać zarówno z punktu widzenia interesów budżetu państwa, a w przypadku Unii Europejskiej także i jej dochodów, jak i samego przedsiębiorstwa, dla którego cła i podatki są kosztem jego działalności. Stąd też przedsiębiorca będzie dążył do zoptymalizowania kosztów swojej działalności na międzynarodowym rynku towarowym (zmniejszając koszty celno-podatkowe), a tym samym do zwiększenia konkurencyjności i wartości firmy.

Z gospodarczego punktu widzenia unia celna może stanowić także wspólny cel dla innych organizacji, skupiających państwa, które w swojej polityce gospodarczej dążą do likwidacji barier o charakterze fiskalnym (we wzajemnym handlu). Ewentualny dalszy proces integracji ekonomicznej może bazować na innych niż cło mechanizmach, tj. podatkach, bezpieczeństwie, sprawach zagranicznych czy też polityce społecznej. Jednak nie zawsze proces integracji gospodarczej oparty na likwidacji barier celnych zmierza do dalszego etapu, jakim może być (ale nie musi) unia celna. Przykładem takiej integracji gospodarczej jest EFTA. W 1960 r. w Sztokholmie grupa państw nienależących do EWG powołała Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu (EFTA), które tym samym zmaterializowało ideę generalnej i wielostronnej obniżki taryf celnych (początkowo do EFTA należało siedem państw: Austria, Dania, Norwegia, Portugalia, Szwajcaria, Szwecja i Wielka Brytania. Później dołączyły również Finlandia, Islandia i Liechtenstein). W przypadku państw należących do takich ugrupowań, jak EFTA (czy EWG), realizujących wprawdzie nieco odmienne modele integracji gospodarczej, w rzeczywistości prowadzą do podobnych skutków ekonomicznych i społecznych zarówno wewnątrz takiej organizacji, jak i w stosunkach z państwami trzecimi. W ramach Stref Wolnego Handlu zniesienie ceł prowadzi do maksymalnej liberalizacji handlu między członkami tej organizacji. A zatem w relacjach z państwami trzecimi państwa należące do strefy wolnego handlu mają możliwość kształtowania autonomicznej polityki celnej. W zależności od wysokości przyjętej i stosowanej w tych ugrupowaniach zewnętrznej ochrony celnej rozwiązanie to może spowodować nieznaczny wzrost dyskryminacji celnej. A zatem kwestie ceł (i podatków obrotowych – wówczas w nieco mniejszym stopniu niż obecnie) stanowiły znacznie silniejszy środek oddziaływania na import z zewnątrz niż cła narodowe26.

W latach 60. i 70. XX w. równoległe funkcjonowanie EFTA w stosunku do Wspólnot Europejskich – charakteryzujących się głębszym poziomem integracji, również w wymiarze społecznym – w dłuższej perspektywie nie miało uzasadnienia. Stąd też organizację tę sukcesywnie opuszczały państwa, które zdecydowały się przystąpić do EWG (Wielka Brytania, Dania, Portugalia), a później do UE (jak Austria, Finlandia i Szwecja). Natomiast cztery państwa, które pozostały w EFTA, tj. Islandia, Liechtenstein, Norwegia i Szwajcaria zadecydowały w 1995 r. o utrzymaniu organizacji (Liechtenstein jest związany unią celną ze Szwajcarią od 1923 r.) Stosunki handlowe występujące w obrębie państw członkowskich EFTA wywarły pośredni wpływ na zawiązanie w 1992 r. Środkowoeuropejskiej Umowy o Wolnym Handlu CEFTA. Powołane ugrupowanie integracyjne stanowiło wielostronną formę liberalizacji wymiany handlowej obejmującej – po przystąpieniu Słowenii 1996 r. i Rumunii 1997 r. – siedem państw, tj. Bułgarię, Czechy, Polskę, Rumunię, Słowację, Słowenię i Węgry. Umowa CEFTA określała m.in. zasady opłat o skutkach podobnych do ceł importowych stwierdzając, iż żadne nowe opłaty tego typu nie mogą być wprowadzane w handlu między stronami niezależnie od tego, w jaki sposób są pobierane, w jakiej wysokości i na jaki cel. Państwa należące do tego ugrupowania zobowiązały się do niestosowania wewnętrznych środków lub praktyk o charakterze fiskalnym, które powodowałyby dyskryminację w stosunku do towarów pochodzących z państw członkowskich. Zastrzeżenie to odnosi się do sytuacji, w której towary pochodzące z jednego państwa członkowskiego po przekroczeniu granicy innego państwa członkowskiego nie zostaną objęte podatkami oraz innymi opłatami, które w sumie przewyższyłyby podatki i opłaty nakładane na podobne wyroby krajowe. Niewątpliwie obrót towarowy w obrębie państw CEFTA urzeczywistniał koncepcję narodowego traktowania towarów national treatment, wyrażoną w formie zasady wynikającej z postanowień GATT (art. III). Środkowoeuropejska Umowa o Wolnym Handlu miała przyczynić się do intensyfikacji wymiany handlowej państw członkowskich i jednocześnie stworzyć jednolity blok negocjacyjny państw Europy Środkowo-Wschodniej w procesie integracji z Unią Europejską. Dodatkowo wykształciła trwałe powiązania instytucji gospodarczych, przedsiębiorstw oraz firm, umożliwiając tym samym bliższą wymianę doświadczeń ekonomicznych, które w sposób naturalny wpłynęły również na rozwój więzi społecznych w Europie Środkowej.

Plany gospodarczych integracji również na innych kontynentach (zwłaszcza amerykańskich) potwierdzają celowość przesłanek, które spowodowały utworzenie stref wolnego handlu w Europie. Próbą takiego przedsięwzięcia zainicjowanego przez kraje rozwijające się było powołanie Stowarzyszenia Wolnego Handlu Ameryki Łacińskiej (LAFTA), które w okresie kilku lat miało doprowadzić do zniesienia ceł we wzajemnych obrotach handlowych, przy zachowaniu przez każde państwo autonomicznej taryfy celnej stosowanej wobec krajów trzecich. LAFTA została utworzona w 1960 r. przez: Argentynę, Brazylię, Chile, Ekwador, Kolumbię, Meksyk, Paragwaj, Peru i Urugwaj, w 1980 r. została przekształcona w Latynoamerykańskie Stowarzyszenie Integracyjne. W ugrupowaniu tym ujawniły się jednak istotne różnice interesów, które skutecznie wstrzymały proces liberalizacji współpracy gospodarczej. Dopiero po utworzeniu w 1994 r. przez Kanadę, Meksyk i Stany Zjednoczone Północnoamerykańskiej Strefy Wolnego Handlu (NAFTA) stworzono w praktyce wzorzec dla procesów integracyjnych w Ameryce Łacińskiej27. Jednocześnie wyłoniła się realna możliwość rozciągnięcia strefy wolnego handlu na cały kontynent amerykański, skupiającej państwa charakteryzujące się różnym poziomem rozwoju gospodarczego. W przypadku tak ogromnego ugrupowania integracyjnego likwidacja celnych barier taryfowych i pozataryfowych odgrywa wiodącą rolę ekonomiczną w tym obszarze i prowadzi w konsekwencji do ściślejszego powiązania gospodarek narodowych. Redukcja ceł odnosi się do dóbr, które – według ustalonych zasad pochodzenia towarów – uznane zostały za wyprodukowane w regionie. Ponadto wydaje się, iż tak jak i w innych podobnych ugrupowaniach kwestie społeczne (a więc dążenie do zwiększenia rynku pracy, poprawa warunków pracy i życia) stanowią jedynie uzupełnienie celów ekonomicznych i politycznych.

Znaczenie ceł w strefach wolnego handlu jest nieco inne niż w takim ugrupowaniu integracyjnym jak Unia Europejska. Otóż w stowarzyszeniach typu LAFTA, NAFTA, EFTA, CEFTA i inne pierwszoplanowym celem dla państw powołujących strefę wolnego handlu było zniesienie ceł we wzajemnych stosunkach gospodarczych, przy jednoczesnym utrzymaniu autonomicznej, narodowej polityki celnej wobec państw nieczłonkowskich, np. Grupa Casablanki utworzona w 1962 r. przez Algierię, Egipt, Ghanę, Gwineę, Mali i Maroko, której celem było zniesienie ceł oraz ilościowych ograniczeń we wzajemnym handlu – układ ten nie został jednak zrealizowany głównie ze względu na zadawnione sprzeczności interesów. Polityka ta oparta była (i jest) na możliwości zawierania dwustronnych umów i porozumień określonego państwa należącego do strefy wolnego handlu z państwem, które do tej strefy nie należy.

Natomiast w przypadku integracji państw typu unia celna, która charakteryzuje się wspólną polityką celną, zarówno wewnątrz organizacji, jak i na zewnątrz (ale również wspólną polityką rolną, bezpieczeństwa, spraw zagranicznych etc.), poszczególne państwa członkowskie respektują zniesienie ceł w ramach ugrupowania, do którego przynależą, i nie mają możliwości kreowania odmiennych stosunków w sprawach, które zostały zastrzeżone dla wspólnej polityki w ugrupowaniu integracyjnym. Klasycznym przykładem takich rozwiązań jest ustanowienie Wspólnej Taryfy Celnej obejmującej obecnie 27 państw członkowskich Unii Europejskiej i ponad 450 mln obywateli.

Reasumując, można przyjąć, że unia celna (nie tylko w UE) oznacza umowę zawartą między co najmniej dwoma państwami, określającą zniesienie granic celnych, tzn. likwidację ceł we wzajemnym obrocie towarowym. Państwa pozostające w unii celnej posługują się wspólną taryfą celną, tworząc tym samym wspólny obszar celny. Unia celna stanowi zatem głębszą i kolejną formę integracji strefy wolnego handlu. Oznacza również rezygnację z prowadzenia autonomicznej (narodowej) polityki celnej na rzecz polityki celnej Unii Europejskiej.

§ 5. Liberalizacja handlu międzynarodowego

Obecnie funkcjonujący światowy system liberalizacji handlu międzynarodowego jest następstwem z jednej strony – wielostronnej współpracy państw o porównywalnym poziomie rozwoju gospodarczego, a z drugiej – wspólną, sformalizowaną deklaracją ustanawiającą reguły, według których sygnatariusze porozumienia zobowiązują się do urzeczywistniania zasad wzajemności – a więc równowagi korzyści i ustępstw o charakterze gospodarczym28. Ustalony tekst sankcjonujący powyższe zasady został podpisany w Genewie w 1947 r. na konferencji, w której udział wzięli przedstawiciele dwudziestu państw – przyjęto wówczas podsumowującą nazwę – Układ Ogólny w Sprawie Taryf Celnych i Handlu (GATT), wszedł w życie 1.1.1948 r. Ustanowił podstawę prawną wielostronnego systemu współpracy handlowej. Układ ten wprowadził do codziennej praktyki takie uniwersalne regulacje, jak Klauzula Najwyższego Uprzywilejowania oraz narodowe traktowanie towarów. Postanowienia GATT przyczyniły się w znacznym stopniu do zastopowania narastających – po drugiej wojnie światowej – tendencji protekcjonistycznych. Strony GATT udzielając sobie wzajemnie redukcji taryf celnych umożliwiały zagranicznemu producentowi, z jednej strony, konkurowanie na korzystniejszych warunkach z producentem krajowym, a z drugiej także z innymi producentami zagranicznymi. Zmiana wysokości cła wywierała więc wpływ na kształtowanie konkurencji zarówno między produkcją krajową a przywozem, jak i między produkcją zagraniczną, zatem obniżka stanowi z tego względu istotną i rzeczywistą ulgę na rzecz partnera handlowego. Znaczenie redukcji stawki celnej jest przy tym różne w zależności od tego, czy odnosi się do importu towarów produkowanych lub nieprodukowanych w kraju. Stąd też cło – w warunkach gospodarki rynkowej – obok ceny wewnętrznej i zewnętrznej pełni funkcję jednego z głównych czynników decydujących o poziomie importu29. Rokowania międzypaństwowe zmierzające do pogłębiania liberalizacji handlu światowego realizowane były i są w ramach tzw. rund negocjacyjnych GATT, tj.:

1) Runda Genewska 1947 r. – udział 23 państw, redukcja ceł o 20%, USA zredukowały cła o 35%;

2) Runda Annency, Francja 1949 r. – przyjęcie 9 nowych państw;

3) Runda Torquay, Wielka Brytania (1950–1951) – udział 38 państw;

4) Runda Genewska II (1955–1956) – udział 26 państw, redukcja ceł o 2–3%;

5) Runda Dillona (1961–1962) – udział 29 państw, rekompensata dla państw trzecich w związku z powstaniem unii celnej EWG;

6) Runda Kennedy’ego (1963–1967) – udział 62 państw, liczba członków wzrosła do 74, znaczące obniżki ceł ok. 35%, preferencyjne traktowanie państw rozwijających się;

7) Runda Tokijska (1973–1976) – udział 99 państw reprezentujących 90% handlu światowego, redukcja ceł ok. 34%, złagodzenie przepisów para i pozataryfowych w stosunku do Japonii;

8) Runda Urugwajska (1986–1994) – udział 117 państw, powołanie WTO, GATT, GATS, TRIPS;

9) Runda Doha (2001–2013/2017) – udział ponad 140 państw, m.in. ograniczenie formalności celnych i obniżenie kosztów handlu międzynarodowego o ok. 10%.

Odbywające się co kilka lat kolejne rundy negocjacyjne doprowadziły do wielu pożądanych zjawisk ekonomicznych, tj.: wyraźnego obniżenia stawek celnych w handlu światowym, ustanowienia powszechnego systemu preferencji celnych GSP – Generalized System of Preferences, stworzenia rozwiązań przeciwdziałających nieuczciwej konkurencji, a także instrumentów służących do rozstrzygania sporów. Układ GATT jednoznacznie określał, że najważniejszymi instrumentami polityki handlowej powinny być cła, ponieważ wpływają one w przejrzysty sposób na wzajemną relację cen i popytu nie naruszając tym samym mechanizmów rynkowych30. Fakt ten wynika zarówno z treści poszczególnych artykułów, jak i struktury Układu Ogólnego, która podzielona została na części. Pierwsza z nich obejmuje dwa artykuły dotyczące Klauzuli Największego Uprzywilejowania KNU, którą przyznają sobie wzajemnie wszyscy sygnatariusze Układu Ogólnego31. Zgodnie z tą zasadą wszelkie korzyści, ulgi i przywileje przyznawane przez jedną z umawiających się stron towarom pochodzącym z jakiegokolwiek kraju – lub też przeznaczonych dla tego kraju – będą niezwłocznie rozciągnięte na podobne towary pochodzące z obszarów wszystkich innych umawiających się stron. Formuła ta zawarta w art. I GATT dotyczy w szczególności opłat celnych oraz innych należności nakładanych w związku z importem lub eksportem towarów, a także trybu pobierania tych opłat i należności.

Rozwiązanie to pozostaje w ścisłym związku z art. III otwierającym część II Układu Ogólnego, w którym zdefiniowana została reguła narodowego traktowania towarów (national treatment) w zakresie opłat i reglamentacji wewnętrznej. Oznacza ona, że wszystkie strony GATT zobowiązane są do traktowania towarów importowanych na równi z towarami krajowymi w odniesieniu do zasad opodatkowania obrotu wewnętrznego. Stąd też za nielegalne uznawane są wszelkie podatki o charakterze importowym, jeśli nie są stosowane w tej samej wysokości i na tych samych zasadach w stosunku do analogicznych towarów krajowych. Ponadto wobec towarów importowanych nie mogą być stosowane jakiekolwiek ograniczenia w dystrybucji na rynku wewnętrznym.

Tak więc z zasady tej wynika, że jedynym środkiem ochrony produkcji własnej przed importem powinny być przede wszystkim cła, dlatego też, jeśli określony towar przeszedł odprawę celną i został dopuszczony do obrotu gospodarczego na obszarze celnym kraju importu, powinien być pod każdym względem traktowany na równi z towarami wytworzonymi w tym kraju. Dalsze artykuły części II (tzn. art. IV–XXIII) Układu Ogólnego dotyczą m.in. kwestii związanych z tranzytem towarów przez terytorium każdej ze stron GATT (art. V), zagadnień dumpingu oraz ceł antydumpingowych i ceł wyrównawczych (art. VI), zasad ustalania wartości do celów wymiaru cła (art. VII), ogłaszania i stosowania przepisów obowiązujących w dziedzinie obrotu towarowego z zagranicą w państwach będących stronami GATT (art. X), zasad niestosowania ograniczeń ilościowych w imporcie i eksporcie (art. XI) – wprowadzając jednocześnie liczne wyjątki od tej zasady (np. art. XII, XVIII, XIX).

W części III obejmującej art. XXIV–XXXV umiejscowiono zasady proceduralne, a także wyjątki od postanowień Układu Ogólnego. Natomiast część IV (art. XXXVI–XXXVII) poświęcona została specjalnym, preferencyjnym postanowieniom regulującym uprawnienia państw rozwijających się i najmniej rozwiniętych. Część ta została dołączona do Układu Ogólnego w 1965 r.

Niewątpliwie długoletnia realizacja powyższych reguł wywarła pozytywny wpływ na rozwój handlu oraz wzrost gospodarczy wśród państw–sygnatariuszy Układu Ogólnego. Fakt ten wynikał zarówno z redukcji ceł, jak i ograniczania innych barier handlowych, które w konsekwencji zapobiegały ekspansji protekcjonizmu, stąd też kolejne państwa, które uwiarygodniły możliwość realizacji postanowień GATT, zabiegały o współuczestnictwo w Układzie Ogólnym. Proces ten spowodował znaczny wzrost liczby krajów należących do GATT, których ilość już w pierwszej połowie lat 90. wynosiła blisko 130.

Polska niestety przez wiele lat nie odpowiadała warunkom udziału w Układzie Ogólnym – przede wszystkim nie posiadała taryfy celnej, jednak propozycje specyficznych koncesji w zamian za ustępstwa taryfowe i pozataryfowe przyniosły oczekiwany skutek w postaci przyznania Polsce udziału w GATT w październiku 1967 r. Koncesje te polegały na zobowiązaniu się Polski do czasowego zwiększania importu z krajów uczestniczących w GATT o 7% co roku i poddaniu swoich stosunków handlowych z państwami należącymi do GATT kontroli Układu Ogólnego. Główną przyczyną, dla której Polska ubiegała się o pełne uczestnictwo, była więc chęć włączenia się do grupy państw, które ustalały zasady handlu światowego, a dzięki przystąpieniu do Układu Ogólnego Polska została objęta Klauzulą Najwyższego Uprzywilejowania.

W latach 1995 i 1996 nastąpił okres przejściowy jednoczesnego funkcjonowania GATT oraz powołanej w Marrakeszu Światowej Organizacji Handlu (WTO), a tym samym uznania ich odrębności. Przez ten okres następował etap wchłaniania GATT przez WTO [Światowa Organizacja Handlu (WTO) została powołana 15.4.1994 r. na sesji ministerialnej, która kończyła Rundę Urugwajską. Wśród państw sygnatariuszy była również Polska]. Jednak Światowa Organizacja Handlu nie była (i nie jest) wyłącznie sukcesorem Układu Ogólnego, powołanie tej organizacji stanowiło otwarcie nowego rozdziału historii wielostronnego systemu handlowego.

Otóż, o ile GATT jest zbiorem reguł w postaci porozumienia wielostronnego bez stałej struktury instytucjonalnej, o tyle WTO jest organizacją międzynarodową, która obejmuje swoim zakresem takie dziedziny, jak usługi, inwestycje, ochronę własności intelektualnej. Ponadto porozumienia zawierane w ramach WTO są na ogół obowiązkowe dla wszystkich państw członkowskich, także procedury rozstrzygania sporów są szybsze oraz wiążące. Światowa Organizacja Handlu posiada osobowość prawną, może zawierać umowy międzynarodowe, zbywać oraz nabywać majątek ruchomy i nieruchomy, ma możliwość występowania jako strona w sporze32. Reasumując, zarówno GATT, jak i WTO formułując, a następnie wprowadzając w życie powyższe zasady, nie miały na celu całkowitego wyeliminowania barier i ograniczeń, jakie występowały (i występują) w handlu międzynarodowym. Chciały natomiast nadać im jasny i czytelny dla partnerów handlowych maksymalnie zwarty charakter33.

Realizacja postanowień WTO–GATT 94’ to konieczność jasnego stosowania zarówno przez państwa, jak i organizacje integracyjne podstawowych zasad handlu zagranicznego, w tym i międzynarodowego obrotu towarowego. Decydującą rolę w tym zakresie odgrywają regulacje dotyczące przejrzystości, przewidywalności tych regulacji i wymogów dla partnerów biznesowych z równoczesnym dążeniem do utaryfikowienia większości barier celnych.

To natomiast wiąże się z takimi fundamentalnymi regulacjami, jak Klauzula Najwyższego Uprzywilejowania czy klauzula narodowego traktowania towarów, zwłaszcza (obecnie) w sferze obciążeń podatkowych nakładanych na importowane towary. Bez wątpienia regulacje WTO są coraz pełniej stosowane w ramach unii celnej Unii Europejskiej. Tym samym Polska jako państwo członkowskie Unii Europejskiej jest w pełnym zakresie objęta tym procesem. Wydaje się jednak, że Polska mogłaby prezentować bardziej aktywną postawę na forum samej Unii Europejskiej po to, aby m.in. skutecznie wpływać na kształtowanie zarówno polityki handlowej, jak i celnej – taryfowej i pozataryfowej oraz podatkowej34.

Formalnie WTO World Trade Organization, Światowa Organizacja Handlu, została powołana 15.4.1994 r. na mocy porozumienia zawartego w Marrakeszu (Maroko) na sesji ministerialnej, która kończyła Rundę Urugwajską. Wśród państw sygnatariuszy była również Polska. W latach 1994–1996 występuje okres przejściowy w działalności Światowej Organizacji Handlu i obowiązywania Układu GATT 47. Co ważne, WTO posiada osobowość prawną, stanowi forum negocjacyjne wielostronnych stosunków handlowych. Raz na 2 lata odbywają się Konferencje Ministerialne. Struktura WTO obejmuje: Konferencję Ministerialną, Radę Generalną oraz Dyrektora Generalnego. Konferencja Ministerialna powołuje Komitety ds.: Handlu i Rozwoju, Budżetu, Handlu i Środowiska, Finansów i Administracji, Bilansu Płatniczego. Rada Generalna działa jako stały organ, jej członkami są ambasadorowie WTO. Rada Generalna rozstrzyga spory, dokonuje przeglądu polityki handlowej. Radzie Generalnej podporządkowane są Rada ds. GATT, GATS, TRIPS. Dyrektor Generalny jest powoływany i mianowany przez Konferencję Ministerialną na 3-letnią kadencję. Sekretariat WTO mieści się w Genewie i liczy ok. 700 pracowników, tj. ekonomistów, prawników, informatyków. Budżet WTO wynosi ok. 200 mln CHF. Projekt budżetu przedstawia Dyrektor Generalny Komitetowi ds. Budżetu. Komitet ds. Budżetu przedstawia zalecenia Radzie Generalnej, która zatwierdza budżet większością 2/3 głosów. Wpłaty do budżetu są wypadkową PKB, PKB per capita, udziału w handlu światowym. Oficjalnymi językami są angielski, francuski, hiszpański.

Ważnym krokiem w kierunku usprawnienia handlu światowego przez ułatwienia obsługi celnej było przyjęcie przez państwa członkowskie WTO w dniach 3–7.12.2013 r. Porozumienia o ułatwieniach w handlu TFA (Trade Facilitation Agreement)35, które po zmianach dokonanych w Umowie ustanawiającej Światową Organizację Handlu z 27.11.2014 r. ostatecznie obowiązuje od 22.2.2017 r., tj. od momentu, w którym 2/3 państw członkowskich WTO zakończyło procesy ratyfikacyjne. Szacunki wskazują, że pełne wdrożenie TFA może obniżyć koszty handlu o ok. 14% i zwiększyć handel światowy nawet o 1 bilion dolarów rocznie, przy czym największe wzrosty powinny odnotować kraje najsłabiej rozwinięte gospodarczo. Co ważne, po raz pierwszy w historii WTO wymóg wdrożenia Porozumienia jest bezpośrednio powiązany ze zdolnością do danego kraju36.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę również na działalność UNCTAD oraz WCO. UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development, Konferencja Narodów Zjednoczonych do Spraw Handlu i Rozwoju, która jest wyspecjalizowaną agendą ONZ. Konferencje organizowane są co cztery lata. Głównym celem działalności jest wspieranie rozwoju handlu międzynarodowego, dyskusje nad bieżącymi problemami handlu międzynarodowego, wspieranie państw rozwijających się, a także promowanie przedsiębiorczości i tworzenie przejrzystych systemów decyzyjnych.

Natomiast WCO World Customs Organization, Światowa Organizacja Celna, w latach 1954–1994 funkcjonowała jako Rada Współpracy Celnej. W 1994 r. przyjęła nazwę WCO, obecnie skupia 183 członków kontrolujących 98% handlu światowego. Głównym celem WCO jest: poprawa współpracy administracji celnej, techniczne aspekty systemów celnych, harmonizacja procedur, jednolitość interpretacji, przekazywanie informacji. Sekretarz Generalny realizuje 3-letnią kadencję, Rada WCO składa się z 24 członków, sekretariat liczy ok. 100 osób. W ramach WCO działają Komitety: ds. Zharmonizowanego Systemu HS, ds. Wartości celnej oraz Reguł pochodzenia towarów.

1 Zob. W. Czyżowicz (red.), Prawo celne, Warszawa 2004, s. 1 i n.; T. Bartoszewicz, Międzynarodowa polityka celna, Warszawa 2005.

2 Por. M. Pazdan (red.), Międzynarodowe prawo handlowe, Warszawa 2002, s. 21–22; K. Kruczalak, Prawo handlowe dla ekonomistów, Warszawa 2002; J. Okolski (red.), Prawo handlowe, Warszawa 2015.

3 R. Oktaba, Podatki w procedurach celnych w latach 2000–2008, Warszawa 2010, s. 25 i n.

4 S. Gąsiorowski, Historya handlu wszystkich narodów w ogólnych zarysach od najdawniejszych czasów aż do roku 1860, Warszawa 1860, s. 2; L. Biliński, System nauki skarbowej a w szczególności nauki o podatkach, Lwów 1876 oraz S. Kutrzeba, Szos Królewski w Polsce w XIV i XV wieku, Kraków 1900.

5 Zob. szerzej: W. Czyżowicz, M. Woźniczko, Celnicy i cło w historii, Warszawa 2012.

6 Zob. R. Mayr, Historia handlu na tle stosunków społecznych i gospodarczych, Warszawa 1922; W. Krzywicki, Dzieje polityki celnej. Zarys historyczny ustawodawstwa celnego ze specjalnym uwzględnieniem ceł zbożowych, Warszawa 1925; S. Nowogrodzki, Polityka Kazimierza Wielkiego wobec północnego handlu Polski, Gdynia–Kraków 1939; L. Koczy, Dzieje handlu polskiego przed rozbiorami, Lwów 1939; L. Petrażycki, O dopełniających prądach kulturalnych i prawach rozwoju handlu, Warszawa 1939.

7 W. Krzywicki, Dzieje polityki celnej, s. 23.

8 Tamże, s. 59, 79, 87 i 95.

9 W. Czyżowicz, Historia i współczesność cła amerykańskiego, Warszawa 1997, s. 103.

10 B. Grochulska, Handel zagraniczny Księstwa Warszawskiego, Warszawa 1967, s. 129.

11 A. Jezierski, Handel zagraniczny Królestwa Polskiego 1815–1914, Warszawa 1967, s. 16 i n.

12 W. Krzywicki, Dzieje polityki celnej, s. 152.

13 A. Kuś, Gospodarcze procedury celne – w prawie polskim na tle prawa Unii Europejskiej, Poznań 2001, s. 36.

14 Z. Landau, Związki Polski z gospodarką światową w okresie międzywojennym, Warszawa 1979, s. 152.

15 T. Lulek, Główne zagadnienia polityki handlowej, Kraków 1922, s. 17 i n.

16 A. Kuś, Gospodarcze procedury celne, s. 37.

17 Zob. T. Bartoszewicz, Polityka celna, Kielce 1993.

18 R. Oktaba, Podatki w procedurach celnych w latach 2000–2008, Warszawa 2010, s. 31.

19 J. Jarmul-Mikołajczyk, Zmiany w strukturze poboru ceł i podatków (1994–I poł. 1996), Warszawa 1997, s. 113; W. Czyżowicz, SAD – jak stosować, Przegląd Podatkowy 1992, Nr 4; W. Czyżowicz, SAD – nowe zasady, Przegląd Podatkowy 1993, Nr 2; Zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Ceł w sprawie wniosków o wszczęcie postępowania celnego z 12.9.1991 r. wprowadzające z dniem 1.1.1992 r. Jednolity Dokument Administracyjny – SAD (M.P. Nr 31, poz. 225 ze zm.).

20 R. Oktaba, Podatki w procedurach celnych w latach 2000–2008, Warszawa 2010, s. 43 i n.

21 T. Bartoszewicz, Dwa modele integracji EWG i RWPG, Warszawa 1983, s. 31 i n.

22 A. Czepurko, Cło w handlu międzynarodowym, Warszawa 1972, s. 29.

23 J. Misala, J. Sołdaczuk, Historia handlu międzynarodowego, Warszawa 2001, s. 255; zob. również J.J. Michałek, Polityka handlowa – elementy teorii polityki celnej, Warszawa 2000.

24 W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 2004, s. 338.

25 W. Czyżowicz, Wprowadzenie do Kodeksu Celnego Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 1999, s. 35.

26 A. Czepurko, Cło w handlu międzynarodowym, s. 28; por. T. Bartoszewicz, Polityka celna.

27 Układ NAFTA został podpisany 17.12.1992 r., wszedł w życie 1.1.1994 r.; zob. również: W. Czyżowicz, NAFTA – znana i nieznana, Warszawa 2001.

28 Por. J.E. Stiglitz, Globalizacja, Warszawa 2004; W. Szymański, Czy globalizacja musi być irracjonalna? Warszawa 2007; W. Szymański, Interesy i sprzeczności globalizacji, Warszawa 2004; J. Winiecki, Gospodarka bez ekonoma, Warszawa 2006.

29 J. Woźnowski, Polska w GATT, Warszawa 1974, s. 89, szerzej: T. Bartoszewicz, GATT a międzynarodowa polityka handlowa, Warszawa 1988.

30 E. Kawecka-Wyrzykowska, J. Kaczurba, Polska w WTO, Warszawa 1998, s. 26.

31 T. Bartoszewicz, GATT, s. 20 i n.

32 E. Latoszek, M. Proczek, Organizacje międzynarodowe – założenia, cele, działalność, Warszawa 2006.

33 Zob. T. Bartoszewicz, GATT oraz W. Czyżowicz, T. Lisowski, W świetle ustaleń GATT i WTO. Bariery swobodnego obrotu towarowego z zagranicą, Rzeczpospolita z 15.5.1995 r., Nr 111, (Prawo co dnia), s. 15.

34 W. Czyżowicz, Zarządzanie przygotowaniami Polski do przyjęcia Wspólnej Taryfy Celnej Unii Europejskiej, Monitor Prawa Celnego 2003, Nr 7; a także W. Czyżowicz, Taryfa celna – instrument zarządzania obrotem towarowym z zagranicą, cz. I i II, Monitor Prawa Celnego 2003, Nr 8 i 10.

35 Zob. tabelę Nr 3. Przegląd środków ułatwiających handel międzynarodowy, zawartych w TFA WTO. Załącznik do niniejszego skryptu.

36 Szerzej: https://www.wto.org/english/tratop_e/tradfa_e/tradfa_e.htm#II, dostęp: 18.2.2022 r.