Nadzór i kontrola nad samorządem terytorialnym w Polsce i w Austrii

Aufsicht und Kontrolle über die territoriale Selbstverwaltung in Polen und in Österreich

Anna Wierzbica (red./Hrsg.)

WYDAWNICTWO C.H.BECK
WARSZAWA 2019

Recenzent naukowy: Prof. UWr, dr hab. Jerzy Korczak

Tłumaczenie: Arnika Hejnowicz, dr Weronika Szafrańska

Korekta: Agnieszka Sarnowska, Małgorzata Stempowska

Publikacja dofinansowana przez Uniwersytet Śląski w Katowicach

Publikacja dofinansowana przez Fundację Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego „Facultas Iuridica”

© by Wydawnictwo C.H.Beck 2019

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

www.ksiegarnia.beck.pl

Skład i łamanie: DTP Service
Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

ISBN: 978-83-8158-525-5

Autorzy

Część pierwsza

Dr Renata Cybulska – doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach

Mgr Katarzyna Darowska-Szczepanek – magister prawa, asystent w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach

Prof. dr hab. Bogdan Dolnicki – profesor zwyczajny doktor habilitowany nauk prawnych, kierownik Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach

Prof. UŚ, dr hab. Joanna Jagoda – doktor habilitowany nauk prawnych, profesor Uniwersytetu Śląskiego w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach

Dr Roman Marchaj – doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach

Prof. UŚ, dr hab. Anna Wierzbica – doktor habilitowany nauk prawnych, profesor Uniwersytetu Śląskiego w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwerystetu Śląskiego w Katowicach

Część druga

Ass.-Prof. Dr. Christoph Hofstätter – pracownik Instytutu Prawa Publicznego i Nauk Politycznych w Uniwersytecie Karola-Franza w Grazu

Ass.-Prof. Dr. Armin Stolz – pracownik Instytutu Prawa Publicznego i Nauk Politycznych w Uniwersytecie Karola-Franza w Grazu

Univ.-Prof. Dr. Stefan Storr – pracownik Instytutu Austriackiego i Europejskiego Prawa Publicznego Wiedeńskiego Uniwersytetu Ekonomii i Biznesu w Wiedniu

Univ.-Prof. Dr. Dr. Bernd Wieser – kierownik Instytutu Prawa Publicznego i Nauk Politycznych w Uniwersytecie Karola-Franza w Grazu

Universitätsassistentin Mag. iur. Bukurije Zenuni – asystentka w Instytucie Prawa Publicznego i Nauk Politycznych w Uniwersytecie Karola-Franza w Grazu

Autoren

Erster Teil

Dr Renata Cybulska – Lehrstuhl für Kommunalrecht der Fakultät für Recht und Verwaltung der Schlesischen Universität in Katowice

Mgr Katarzyna Darowska-Szczepanek – Lehrstuhl für Kommunalrecht der Fakultät für Recht und Verwaltung der Schlesischen Universität in Katowice

Prof. dr hab. Bogdan Dolnicki – Leiter des Lehrstuhls für Kommunalrecht der Fakultät für Recht und Verwaltung der Schlesischen Universität in Katowice

Prof. UŚ, dr hab. Joanna Jagoda – Lehrstuhl für Kommunalrecht der Fakultät für Recht und Verwaltung der Schlesischen Universität in Katowice

Dr Roman Marchaj – Lehrstuhl für Verwaltungsrecht und Verwaltungswissenschaften der Fakultät für Recht und Verwaltung der Schlesischen Universität in Katowice

Prof. UŚ, dr hab. Anna Wierzbica – Lehrstuhl für Kommunalrecht der Fakultät für Recht und Verwaltung der Schlesischen Universität in Katowice

Zweiter Teil

Ass.-Prof. Dr. Christoph Hofstätter – Institut für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft, Karl-Franzens-Universität  Graz

Ass.-Prof. Dr. Armin Stolz – Institut für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft, Karl-Franzens-Universität Graz

Univ.-Prof. Dr. Stefan Storr – Institut für Österreichisches und Europäisches Öffentliches Recht, Wirtschaftsuniversität Wien

Univ.-Prof. Dr. Dr. Bernd Wieser – Institut für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft, Karl-Franzens-Universität Graz

Universitätsassistentin Mag. iur. Bukurije Zenuni – Institut für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft, Karl-Franzens-Universität  Graz

Autorzy

Wykaz skrótów / Abkürzungsverzeichnis

1. Część pierwsza / Erster Teil

Akty prawne / Rechtsakte

AdmRządWojewU |  | ustawa z dnia z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2234 ze zm.)
EuropKartaSamLok |  | Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 15.10.1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.)
KPA |  | ustawa z dnia 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.)
PostAdmU |  | ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.)
RegIzbObrachU |  | ustawa z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 561)
SamGminU |  | ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.)
SamPowiatU |  | ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.)
SamWojU |  | ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 913 ze zm.)

Sądy / Gerichts

NSA |  | Naczelny Sąd Administracyjny
SN |  | Sąd Najwyższy
TK |  | Trybunał Konstytucyjny
WSA |  | Wojewódzki Sąd Administracyjny

Publikatory, czasopisma / Offizielle Zeitschriften, Zeitschriften

AUWr |  | Acta Universitatis Wratislaviensis
Dz.U. |  | Dziennik Ustaw
FK |  | Finanse Komunalne
ONSA |  | Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
ONSAiWSA |  | Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych
OSNC |  | Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna
OTK ZU |  | Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy
OTK |  | Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
OTK-A |  | Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, seria A
PiP |  | Państwo i Prawo
Prok. i Pr. |  | Prokuratura i Prawo
RPEiS |  | Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Społeczny
ST |  | Samorząd Terytorialny
ZNSA |  | Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego

Inne / Andere

art. |  | artykuł
itd. |  | i tak dalej
lit. |  | litera
m.in. |  | między innymi
n. |  | następny/a
Nb. |  | numer brzegowy
Nr |  | numer
por. |  | porównaj
poz. |  | pozycja
r. |  | rok
red. |  | redakcja
s. |  | strona
tekst jedn. |  | tekst jednolity
ust. |  | ustęp
zd. |  | zdanie
ze zm. |  | ze zm.

Część druga / Zweiter Teil

Akty prawne / Rechtsakte

AVG |  | Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991
BgdAG |  | Bundes-Gemeindeaufsichtsgesetz
Bgld GemO |  | Burgenländische Gemeindeordnung 2003
B-VG |  | Bundes-Verfassungsgesetz
F-VG 1948 |  | Finanz-Verfassungsgesetz 1948
K-AGO |  | Kärntner Allgemeinde Gemeindeordnung
NÖ GO |  | Niederösterreichische Gemeindeordnung 1973
OÖ GO |  | Oberösterreichiche Gemeindeordnung 1990
Salzbg GO |  | Salzburger Gemeindeordnung
Sbg GemO |  | Salzburger Gemeindeordnung 1994
Stmk AuskPflG |  | Steiermärkisches Auskunftspflichtgesetz
Stmk BauG |  | Steiermärkisches Baugesetz
Stmk GemO, Stmk GO |  | Steiermärkische Gemeindeordnung 1967
Tir GO, TGO |  | Tiroler Gemeindeordnung 2001
Vorarlb. GemG |  | Vorarlberg Gemeindegesetz
VwGVG |  | Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz

Sądy / Gerichts

VfGH |  | Verfassungsgerichtshof
VwGH |  | Verwaltungsgerichtshof

Publikatory, czasopisma / Offizielle Zeitschriften, Zeitschriften

BgBl |  | Bundesgesetzblatt
VfSlg |  | Gesammelte Beschlüsse und Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes
VwSlg |  | Gesammelte Beschlüsse und Erkenntnisse des Verwaltungsgerichtshofes

Inne / Andere

Abs. |  | Absatz
Art. |  | Artikel
Aufl. |  | Auflage
Bd. |  | Band
Hrsg., hrsg. |  | Herausgeber; herausgegeben
iVm |  | in Verbindung mit
Rdn. |  | Randnummer
S. |  | Seite
u.a. |  | und anderes; unter anderem
vgl. |  | vergleiche
ZB |  | zum Beispiel

Wstęp

Niniejsza publikacja jest efektem międzynarodowej współpracy nawiązanej pomiędzy pracownikami naukowymi Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach oraz pracownikami naukowymi Wydziału Prawa Instytutu Prawa Publicznego i Nauk Politycznych w Uniwersytecie Karola-Franza w Grazu oraz Instytutu Austriackiego i Europejskiego Prawa Publicznego Wiedeńskiego Uniwersytetu Ekonomii i Biznesu w Wiedniu.

Książka porusza niezwykle ważką problematykę dotyczącą funkcjonowania polskiego i austriackiego samorządu terytorialnego. Tematem przewodnim dzieła są bowiem zagadnienia związane ze sprawowaniem nadzoru i kontroli nad tym samorządem. Wziąwszy pod uwagę to, że kwestie poddane analizie stanowią materię rangi konstytucyjnej, nie ulega wątpliwości, że zaliczają się one do kluczowych aspektów związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego. Niewątpliwym atutem pozycji jest fakt, że stanowi ona efekt współpracy pomiędzy dwoma ośrodkami uniwersyteckimi, których pracownicy naukowi nie tylko specjalizują się w nauce prawa administracyjnego, w tym samorządu terytorialnego, ale także posiadają bogate doświadczenie praktyczne w obsłudze prawnej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższa okoliczność zdecydowanie podnosi atrakcyjność książki, czyniąc z niej publikację interesującą nie tylko dla teoretyków prawa, ale także osób praktykujących w tej dziedzinie. Nadto należy podkreślić, że wypełnia ona lukę w dorobku zarówno polskiej, jak i austriackiej doktryny prawa. O ile bowiem samo zagadnienie nadzoru i kontroli w samorządzie terytorialnym Polski i Austrii doczekało się licznych wartościowych opracowań naukowych, o tyle jednak nie było, jak dotąd, przedmiotem analizy prawnoporównawczej.

Wskazany aspekt przesądza również o tym, że zaprezentowane rozwiązania prawne dotyczące nadzoru i kontroli w polskim i austriackim prawie samorządu terytorialnego stanowią nie tylko cenną wymianę poglądów, ale mogą być przyczynkiem do dyskusji nad kształtem współczesnego samorządu terytorialnego. Poza tym przedstawione stanowiska mogą stanowić podstawę do formułowania licznych wniosków i postulatów o charakterze de lege ferenda w zakresie dotyczącym nadzoru i kontroli w obydwu przeanalizowanych europejskich samorządach terytorialnych.

Pragnę podziękować władzom Fundacji Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach „Facultas Iuridica” za udzielone wsparcie finansowe, które przyczyniło się do wydania niniejszej publikacji.

Składam także serdeczne podziękowania Prezydent Miasta Zabrze Małgorzacie Mańce-Szulik za wielokrotne – w tym materialne – wspieranie inicjatyw naukowych podejmowanych przez pracowników Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach.

Katowice, październik 2018 r.

Prof. UŚ, dr hab. Anna Wierzbica

Vorwort

Diese Publikation is ein Resultat der internationalen Zusammenarbeit zwischen Wissenschaftlern des Lehrstuhls für Kommunalrecht der Fakultät für Recht und Verwaltung der Schlesischen Universität in Katowice und Wissenschaftlern der Rechtswissenschaftlichen Fakultät, Institut für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft, der Karl-Franzens-Universität in Graz, und Institut für Österreichisches und Europäisches Öffentliches Recht, Wirtschaftsuniversität Wien.

Das Buch berührt eine außergewöhnlich gravierende Problematik, die das Funktionieren der polnischen und der österreichischen territorialen Selbstverwaltung betrifft. Das Leitthema des Werkes sind nämlich die mit der Ausübung der Aufsicht und der Kontrolle über diese Selbstverwaltung verbundenen Fragen. In Anbetracht dessen, dass die analysierten Probleme eine Materie von verfassungsrechtlichem Rang sind, unterliegt es keinem Zweifel, dass sie zu den mit dem Funktionieren der territorialen Selbstverwaltung verbundenen Schlüsselaspekten gehören. Ein unbestrittener Vorzug des Buches ist es, dass es in Folge der Zusammenarbeit zwischen den zwei Hochschulzentren, deren Wissenschaftler sich nicht nur auf öffentliches Recht, einschließlich der territorialen Selbstverwaltung, spezialisieren, sondern auch vielseitige, praktische Erfahrung in Rechtsbetreuung von den Einheiten der territorialen Selbstverwaltung haben. Der obige Umstand steigert die Attraktivität des Buches eindeutig und macht es zu einer nicht nur für Rechtstheoretiker, sondern auch für auf diesem Gebiet praktizierende Personen interessanten Publikation. Darüber hinaus sollte man unterstreichen, dass das Buch die bestehende Lücke in dem Werk sowohl der polnischen als auch der österreichischen Rechtslehre füllt. Obwohl nämlich die Frage der Aufsicht und der Kontrolle in der polnischen und der österreichischen territorialen Selbstverwaltung selbst in zahlreichen, wertvollen Abhandlungen berührt wurde, war sie jedoch bisher kein Gegenstand einer vergleichenden rechtlichen Analyse.

Der oben erwähnte Aspekt entscheidet auch darüber, dass die dargestellten Rechtslösungen, die die Aufsicht und die Kontrolle der territorialen Selbstverwaltung in dem polnischen und dem österreichischen Recht betreffen, nicht nur ein wertvoller Meinungsaustausch sind, sondern auch ein Beitrag zur Diskussion über die Form von der gegenwärtigen territorialen Selbstverwaltung werden können. Darüber hinaus können die dargestellten Standpunkte eine Grundlage für die Formulierung von zahlreichen Schlussfolgerungen und Forderungen de lege ferenda im Bereich der Aufsicht und der Kontrolle in beiden analysierten europäischen territorialen Selbstverwaltung sein.

Ich möchte mich bei der Leitung der Stiftung der Fakultät für Recht und Verwaltung der Schlesischen Universität bedanken.

Ich möchte auch der Präsidentin der Stadt Zabrze – Frau Małgorzata Mańka-Szulik für die mehrmalige, freundliche – auch materielle – Unterstützung für wissenschaftliche Initiativen von Mitarbeitern des Lehrstuhles für kommunales Selbstverwaltungsrecht der Fakultät für Recht und Verwaltung der Schlesischen Universität in Kattowitz danken.

Katowice, Oktober 2018

Prof. UŚ, dr hab. Anna Wierzbica

Część pierwsza

Erster Teil

Nadzór i kontrola nad samorządem terytorialnym w Polsce

Aufsicht und Kontrolle über die territoriale Selbstverwaltung in Polen

Pojęcie, geneza i podstawy prawne nadzoru i kontroli nad działalnością samorządu terytorialnego1

Prof. dr hab. Bogdan Dolnicki

1. Wstęp

Tworzenie instytucji samorządowych wraz z określeniem ich własnego zakresu zadań oraz powierzeniem im zadań państwowych zmusza do zastanowienia się nad odpowiedzią na pytanie, czy i w jakim zakresie państwo powinno zastrzec dla siebie prawną możliwość podejmowania określonych działań wobec instytucji samorządowej w celu stworzenia gwarancji, że działania samorządu mieścić się będą w ramach państwowego porządku prawnego.

Cel ten może być osiągnięty w drodze nadzoru państwowego nad działalnością samorządową. Dlatego też nadzór nazywany jest zwykle korelatem samorządu, bez którego trudno wyobrazić sobie instytucje samorządu terytorialnego jako elementu państwa. Oczywiście zarówno zakres zadań samorządu, jak i intensywność sprawowania nad nim nadzoru państwowego zależą od konkretnych rozwiązań ustawowych. Konieczne jest zatem określenie w tych przepisach, według jakich kryteriów oceniane będą przez organy nadzorcze działania podmiotów samorządowych, a także jakie konsekwencje pociągnie za sobą nieprzestrzeganie ustalonych kryteriów przez organ samorządowy oraz przez organ nadzorczy.

Podłożem, na jakim ukształtowała się instytucja nadzoru nad samorządem terytorialnym, była konieczność skoordynowania bądź też zintegrowania działań wszystkich podmiotów prawa publicznego – tych działających na zasadzie decentralizacji i tych tworzących strukturę administracji państwowej. Można zatem przyjąć, że decentralizacja administracji państwowej była główną przyczyną powstania i rozwoju nadzoru2.

Nadzór traktowany jest jako działalność aktywna, wyposażona w możliwość władczego wkraczania w działalność organu nadzorowanego w celu jej korygowania. Włączając zaś instytucję nadzoru w system kontroli administracyjnej, uznaje się zazwyczaj, że nadzór jest sprawowany wobec jednostek o dużym stopniu samodzielności, zaś sama działalność nadzorcza ma na celu głównie zabezpieczenie przestrzegania prawa, jest wykonywana ex post i połączona z możliwością uchylania kontrolowanych aktów w sytuacjach prawem określonych.

Instytucja nadzoru (jej kształt i charakter) stanowi pochodną przyjętej techniki zarządzania. Nadzór weryfikacyjny oparty na kryterium legalności działania jest typowy dla struktur zdecentralizowanej administracji publicznej, tj. wykonywanej samodzielnie na zasadach prawem określonych. Intensywność nadzoru przesądza jednocześnie o granicach samodzielności podmiotów sprawujących funkcje administracji publicznej. Obejmuje on środki kontroli oraz środki korygujące działalność jednostek nadzorowanych3.

2. Rodzaje nadzoru nad samorządem

Klasycznymi kryteriami, według których wykonywany jest nadzór państwowy nad samorządami, są legalność i celowość. Z uwagi na nie przyjmuje się podział nadzoru na prawny i celowościowy (fachowy).

W klasycznym ujęciu nadzór prawny ograniczony jest do zadań własnych samorządu. Jego jedynym celem jest ustalenie, czy działalność gminy (powiatu, województwa) odpowiada normom prawa pozytywnego. Natomiast nadzór celowościowy dotyczy zadań przekazanych samorządowi z obszaru administracji państwowej. Z uwagi na fakt, że w zakresie spraw zleconych organy samorządu terytorialnego podlegają również wytycznym administracji państwowej, nadzór ten bada też aspekt celowościowy zachowań i samorządu, a więc zgodność z wytycznymi. Podleganie wytycznym nie stanowi jednak, że samorząd w trakcie realizacji zadań zleconych staje się częścią struktury administracji państwowej. Powodowałoby to bowiem umiejscowienie samorządu terytorialnego w systemie podporządkowania pionowego.

Z tego też względu niezmiernie istotne jest ścisłe określenie w drodze ustawowej katalogu środków nadzorczych oraz przypadków i zasad, kiedy mogą one być stosowane przez organy państwowe względem samorządu. Ze środków stosowanych wobec samorządu należy wyłączyć środki „otwarte”, na przykład polecenie służbowe czy wytyczne, których skutki prawne nie są z góry określone. Stosowanie takich środków sprawia, że zadania samorządowe przestają być wykonywane przez sam samorząd, a dochodzi wręcz do wspólnego administrowania.

W celu zapobieżenia sytuacjom patologicznym ustawodawstwa samorządowe przewidują system instytucji prawnych sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego. Stanowi to bowiem naturalną konsekwencję podmiotowego charakteru gminy, powiatu czy województwa samorządowego.

Konstytucja RP w art. 171 ust. 1 stanowi: „Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności”. Tak kategoryczny przepis, nieprzewidujący żadnych wyjątków, rodzi wniosek, że obecnie jedynym dozwolonym nadzorem jest nadzór prawny. A zatem z polskiego ustawodawstwa samorządowego powinien zniknąć nadzór celowościowy nad wykonywaniem zadań zleconych z zakresu administracji rządowej sprawowany na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności.

Konstytucja RP w art. 166 utrzymała podział zadań samorządu terytorialnego na własne i zlecone.

W ramach konstytucyjnego podziału zadań samorządu na własne i zlecone zauważyć można problem rozdziału zadań i kompetencji pomiędzy poszczególne szczeble samorządu. Istnieją bowiem zadania o wymiarze lokalnym, to jest takie, których bezpośrednim adresatem jest obywatel – mieszkaniec określonej wspólnoty samorządowej. Polegają one w szczególności na świadczeniu usług o charakterze powszechnym, jak szkolnictwo do średniego włącznie, ochrona zdrowia (lecznictwo otwarte i zamknięte o podstawowym profilu), pomoc społeczna (pomoc doraźna i domy pomocy), kultura (lokalne biblioteki, domy kultury, teatry), a także usługi polegające na udostępnieniu urządzeń infrastruktury technicznej: dróg lokalnych, lokalnej komunikacji zbiorowej, dostawy mediów (wody, ogrzewania, gazu, energii elektrycznej) itp. W naszym ustawodawstwie są one wskazane w ustawie o samorządzie i o samorządzie powiatowym i mają charakter albo materialny (tzw. administracja świadcząca), albo czysto decyzyjny (tzw. administracja orzecznicza), której przykładami są kwestie geodezji i gospodarki nieruchomościami, prawa budowlanego czy czynności wykonywane w urzędzie stanu cywilnego.

Zadania te wykonywane są na dwóch poziomach: gminnym i powiatowym (dotychczas był to poziom rejonu administracji rządowej ogólnej i specjalnej).

Można ponadto wyodrębnić grupę zadań publicznych charakterystycznych dla dużego województwa (regionu).

Ponieważ w art. 8 ust. 2 Konstytucji stwierdzono, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, a żaden z przepisów tego aktu nie przewiduje, aby stosowanie powyżej omówionych zasad nadzoru wymagało wprowadzenia do porządku prawnego ustawą zwykłą, należy przyjąć, że już od 17 października 1997 r. nadzór nad samorządem terytorialnym (czyli obecnie nad działalnością komunalną) może być sprawowany wyłącznie przez wymienione w Konstytucji organy i jedynie pod względem jej zgodności z prawem. Tak też stanowią art. 78 i 79 SamWojU oraz art. 76 ust. 2 i art. 77 SamPowiatU.

3. Kryteria nadzoru

Problematyka kryteriów nadzoru budziła w doktrynie prawa komunalnego wiele kontrowersji. Zgodność panowała co do kwestii, że badanie legalności działania organów samorządowych powinno stanowić w zasadzie jedyną możliwość ingerencji organów nadzorczych w sferę samodzielności samorządowej.

W miarę rozrostu funkcji administracji publicznej zarówno w ustawodawstwie, jak i w doktrynie poszczególnych państw zaczęto dopuszczać możliwość sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym według kryterium celowości. Początkowo było to źródłem krytyki, lecz obecnie wydaje się, że kwestia dopuszczalności kryteriów celowości nadzoru została powszechnie zaakceptowana. Jednak sposób zastosowania tych kryteriów został ściśle prawnie obwarowany. Wiązało się to z przyjętym w większości ustawodawstw podziałem zadań samorządu na własne i zlecone. Nadzór w sprawach własnych (samorządowych) jest sprawowany wyłącznie na podstawie kryterium legalności. W sprawach zleconych – na podstawie zarówno kryterium legalności, jak i celowości.

Również ustawodawstwa polskie, zarówno międzywojenne, jak i ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, operowały podziałem zadań na własne oraz zlecone i odpowiednio dopuszczały nadzór legalny nad działalnością komunalną, zaś w sprawach zleconych – nadzór sprawowany ponadto na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności (art. 85).

Pojęcie kryterium legalności było zwykle rozumiane przez doktrynę jednolicie. W węższym znaczeniu odnoszono je do aktu kontroli: ocena działalności komunalnej była dokonywana pod kątem jej zgodności z prawem. W szerszym znaczeniu natomiast kryterium to odnoszono również do aktu zastosowania środka nadzoru w tym sensie, że prawo po pierwsze powinno obligować do zastosowania tego środka, jeśli ma on na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a po drugie – określać sam środek nadzoru, organ, który może go zastosować, przypadki, w których może być zastosowany, oraz ewentualnie tryb jego zastosowania. Prawo było przy tym rozumiane jedynie jako przepisy powszechnie obowiązujące.

Obecnie, stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorządem terytorialnym opierać się może wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków. Tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej.

O intensywności nadzoru nad samorządem terytorialnym nie decyduje w zasadzie mało precyzyjny podział na zadania własne i zlecone. Decyduje o tym każdorazowo ustawodawca, przyznając organom nadzorczym określone środki prawne.

4. Współczesna polska struktura nadzoru

Występujące w literaturze przedmiotu wątpliwości co do określenia kręgu organów sprawujących nadzór nad samorządem terytorialnym rozstrzygnęła Konstytucja RP z 1997 r., stanowiąc w art. 171 ust. 2: „Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe”.

Obecnie należy przyjąć, że organami nadzoru nad działalnością samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego są wyłącznie Prezes Rady Ministrów, wojewodowie i regionalne izby obrachunkowe. Nadzór wykonywany przez regionalne izby obrachunkowe ograniczony został przy tym wyłącznie do spraw finansowych, a zatem ma charakter węższy od nadzoru premiera i wojewody.

Na zasadzie wyjątku od powyższej reguły uprawnienia nadzorcze o charakterze ustrojowym posiada Sejm. Zgodnie z art. 171 ust. 3 Konstytucji RP: „Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy”. Podobne rozwiązania zawierają ustawy samorządowe. Podjęcie przez Sejm uchwały o rozwiązaniu organu stanowiącego województwa, powiatu lub gminy jest równoznaczne z rozwiązaniem wszystkich organów samorządu danego szczebla. Prezes Rady Ministrów wyznacza, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji, osobę, która do czasu wyboru nowych organów powiatu lub gminy pełni ich funkcje.

Bez wątpienia sądów administracyjnych nie można uznać za organ nadzorczy nad samorządem terytorialnym. Rozpoznawanie skarg na uchwały, działania lub zaniechania organów samorządowych należy do sfery wymiaru sprawiedliwości. Działalność sądów administracyjnych zaliczyć należy do sądowej kontroli administracji publicznej.

Podkreślenia wymaga natomiast stale rosnąca rola sądu administracyjnego w całym procesie sprawowania nadzoru państwowego nad samorządem terytorialnym. Szczególnie dobitnie wyraża się ona w zasadzie sądowej ochrony samodzielności gmin przed ingerencjami nadzorczymi.

Oprócz organów nadzoru wymienionych w Konstytucji oraz ustawach samorządowych pojawić się mogą organy, które niejako ubocznie posiadać będą kompetencje nadzorcze w stosunku do samorządu.

Na przykład art. 89 ust. 1 SamGminU stanowi, że konkretny przepis prawa może uzależniać ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ. Związany z tym jest również obowiązek przedłożenia rozstrzygnięcia temu organowi.

Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie4 jedynie wpadkowo, w art. 77, uprawnienia nadzorcze przyznaje ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych.

„1. Priorytety współpracy zagranicznej województwa mogą być uchwalane oraz inicjatywy zagraniczne województwa, w tym w szczególności projekty umów o współpracy regionalnej lub projekty uchwał o przystąpieniu do międzynarodowych zrzeszeń regionalnych, mogą być podejmowane za zgodą ministra właściwego do spraw zagranicznych uzyskaną za pośrednictwem wojewody.

2. Uchwały, o których mowa w ust. 1, zapadają bezwzględną większością głosów ustawowego składu sejmiku województwa.

3. Uchwała oraz zawarte umowy o współpracy regionalnej, o których mowa w ust. 1, przesyłane są do ministra właściwego do spraw zagranicznych oraz ministra właściwego do spraw administracji publicznej” (art. 77).

5. Środki nadzoru

Ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa przewidują liczne środki nadzorcze. W doktrynie klasyfikowano te środki w różnorodny sposób. W swoich opracowaniach przyjmuję podział ustawowych środków nadzorczych dotyczących zadań własnych samorządu na informacyjno-doradcze, korygujące i personalne5. Odrębnie muszą zostać omówione ze względu na swą specyfikę środki nadzoru nad sferą wykonywania zadań zleconych.

a) Środki informacyjno-doradcze

Rola doradztwa lub pomocy okazywanej samorządowi terytorialnemu przez organy nadzorcze w trakcie sprawowania swych funkcji jest dostrzegana we wszystkich europejskich ustawodawstwach i doktrynach komunalnych. Doradztwo nazywa się tam nawet najłagodniejszą formą nadzoru, bowiem stosowanie szeroko pojętych środków pomocy pozwala w praktyce uniknąć konieczności stosowania środków represyjnych przez doprowadzenie do samokorekty działań przez gminę bądź zminimalizować je.

Przejawy tych tendencji znalazły również odbicie w ustawach samorządowych. Jedynym ze sposobów doprowadzenia do owej pożądanej samokorekty może być należycie ukształtowany system kontroli wewnętrznej. Kontrola wewnętrzna w danej jednostce organizacyjnej może skutecznie blokować ewentualne zastosowanie nadzoru nad nią, jeśli jest wykonywana rzeczowo, rzetelnie i skutecznie. Funkcje kontrolne mogą zostać przy tym powierzone bądź jednostkom wewnętrznym samorządu (np. komisjom rewizyjnym), bądź podmiotom stojącym poza układem organizacyjnym samorządu. W tej drugiej sytuacji funkcje kontrolne będą się mieścić w ramach uprawnień nadzorczych organów administracji państwowej. Z tego też względu środki te nazywa się czasem w doktrynie środkami kontrolnymi.

Moim jednak zdaniem takie ujęcie zbyt zawęża pole oddziaływania na organy samorządowe. Kontrola bowiem ze swej istoty ma oddziaływanie pasywne, natomiast ustawodawca oprócz zadań typowo informacyjnych przewiduje środki oddziaływania aktywnego, które można nazwać doradztwem.

Artykuł 88 SamGminU, art. 77a SamPowiatU i art. 80 SamWojU gwarantują organom nadzoru prawo żądania niezbędnych informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, powiatu i województwa. Jak widać, obowiązek informacyjny został tu ukształtowany bardzo szeroko, praktycznie bez granic przedmiotowych. Może on bowiem dotyczyć każdego przejawu działalności jednostki samorządu terytorialnego.

Nowelizacją z dnia 11 kwietnia 2001 r. wprowadzono do ustaw samorządowych wszystkich szczebli zasadę jawności działania. Odtąd działalność organów gminy, powiatu i województwa ma być jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów danej jednostki samorządu terytorialnego obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady (sejmiku) i posiedzenia komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy, powiatu czy województwa i komisji. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określą statuty jednostek samorządu terytorialnego.

Kolejne obowiązki informacyjne sprowadzają się do nakazu przedłożenia odpowiednio przez wójta/burmistrza, starostę lub marszałka województwa wojewodzie wszelkich uchwał rady czy sejmiku w ciągu siedem dni od daty ich podjęcia. Na poziomie województwa obowiązek ten dotyczy również uchwał zarządu województwa. W tym samym terminie przedkładane są regionalnej izbie obrachunkowej uchwały objęte zakresem nadzoru izby.

Ponadto wójt lub burmistrz oraz starosta mają obowiązek przedłożenia wojewodzie uchwał w sprawie przepisów porządkowych w ciągu 2 dni od ich podjęcia.

Brzmienia art. 90 SamGminU i art. 78 ust. 1 SamGminU nie można uznać za prawidłowe, zawęża ono bowiem obowiązek przedłożenia wyłącznie do uchwał rady gminy czy powiatu.

Tymczasem art. 91 SamGminU dotyczy uchwały lub zarządzenia organu gminy, a zarządzenie wydaje wójt (burmistrz, prezydent). Z kolei art. 79 ust. 1 SamPowiatU mówi o uchwałach organów powiatu, a takimi są również zarządy powiatów. Rodzi to praktyczne wątpliwości, czy organowi nadzoru należy również przedkładać zarządzenia wójta i uchwały zarządu powiatu.

b) Środki korygujące

aa) Zatwierdzenie, uzgodnienie, zaopiniowanie

Artykuł 89 ust. 1 SamGminU, art. 77b SamPowiatU i art. 80a SamWojU przewidują możliwość wystąpienia w przepisach szczególnych wymogu zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ jako warunku sine qua non dla ważności takiego rozstrzygnięcia.

Brzmienie tych przepisów jest jednak na tyle ogólne, że konieczne jest dodatkowe wyjaśnienie. Ustawodawca nie określa bliżej zakresu znaczeniowego użytych przez siebie pojęć „zatwierdzenie”, „uzgodnienie”, „zaopiniowanie”. Nie są to na pewno środki jednorodne.

Kryterium rozróżnienia stanowi etap ich zastosowania w procesie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ gminy. Uzgodnienie i zaopiniowanie są wymagane w fazie wstępnej, zaś zatwierdzenie jest wydawane ex post. Niewątpliwie jednak wszystkie wymienione środki wywołują skutki prawne o charakterze materialnym, bowiem ich brak powoduje nieważność rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie należy przy tym rozumieć szeroko jako uchwały wszelkiego typu (łącznie ze stanowieniem przepisów prawa) bądź zarządzenia (np. zarządzenia porządkowe wydane w trybie art. 41 ust. 2 SamGminU). Nie można do kategorii rozstrzygnięć organów gminy zaliczyć decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach, gdyż nadzór nad orzecznictwem administracyjnym sprawują samorządowe kolegium odwoławcze oraz organy administracji rządowej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kolejną kwestią jest zagadnienie adekwatności nazw przyjętych przez ustawodawcę w omawianych przepisach dla środków nadzorczych wywołujących skutki w postaci nieważności. Innymi słowy, czy jeśli wystąpi w ustawodawstwie środek podobny, lecz niezbyt dokładnie określony (o co w naszym ustawodawstwie nietrudno), to należy do niego w drodze analogii lub wykładni rozstrzygającej stosować reżim z art. 89 SamGminU? Zabieg taki jest niedopuszczalny. Istotą środków nadzorczych nad jednostkami zdecentralizowanymi jest ich wynikanie z konkretnej normy prawnej prawa materialnego. A zatem wszędzie tam, gdzie działanie innego organu jest niezbędne dla ważności rozstrzygnięcia organu gminy, powiatu czy województwa, musi to jasno i jednoznacznie wynikać z konkretnego przepisu ustawy.

Wyrażenie stanowiska w formie zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania może być dokonane przez organ nadzorczy w sposób aktywny lub pasywny. Przemawia za tym wyznaczenie w omawianym artykule terminu ustawowego (o charakterze maksymalnym) do dokonania tej czynności. Upływ terminu powoduje bowiem domniemanie przyjęcia rozstrzygnięcia w brzmieniu przedstawionym przez gminę, powiat bądź województwo. Przepis ten ma na celu nie tylko funkcje nadzorcze, ale również zdyscyplinowanie organów, które mają zająć stanowisko w sprawach, o których rozstrzyga samorząd. Termin ten wynosi 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W pozostałych przypadkach wynosi on 14 dni od dnia doręczenia opiniowanego rozstrzygnięcia lub jego projektu.

bb) Wstrzymanie wykonania uchwały

Środek ten w przepisach ustaw samorządowych został ukształtowany w formie fakultatywnej i formie obligatoryjnej.

Z fakultatywnym wstrzymaniem wykonania uchwały organu gminy, powiatu lub województwa mamy do czynienia w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności lub w toku tego postępowania (art. 91 ust. 2 SamGminU, art. 79 ust. 2 SamPowiatU i art. 82 ust. 2 SamWojU). Organ nadzoru może bowiem w momencie wszczęcia postępowania zarządzić wstrzymanie uchwały. Wątpliwości rodzą się w związku z dopuszczeniem przez powyższe przepisy odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozwiązanie kodeksowe przewiduje bowiem do wstrzymania fakultatywnego wniosek strony, zaś w omawianym przypadku wstrzymanie może być dokonane wyłącznie z urzędu. Toteż mechaniczne odesłanie do reguł procesowych nie spełniło swego skutku, a wręcz odwrotnie – przyczyniło się do zwiększenia zakresu wątpliwości.

Na mocy noweli z dnia 11 kwietnia 2001 r. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy, powiatu bądź województwa wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

cc) Stwierdzenie nieważności

Uchwała organu gminy, powiatu lub województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności orzeka właściwy organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały.

Stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego zostało uznane przez ustawodawcę za podstawowy środek nadzoru. W odniesieniu do tego środka zostały rozbudowane w ustawach samorządowych reguły postępowania. Ponadto w ustawach o samorządzie gminnym i powiatowym znajduje się odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w ustawie o samorządzie województwa – do przepisów o kontroli sądowej decyzji administracyjnych.

Zabieg ten jednak odniósł skutek wręcz odwrotny od zamierzonego – zamiast uprościć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, znacznie je skomplikował. Pojawiło się bowiem wiele pytań i kolizji na zbiegu obu reżimów ustawowych.

Ustawodawca posługuje się pojęciem „sprzeczność z prawem”, która to sprzeczność jest jedyną podstawą do stwierdzenia nieważności. Obok siebie jednak występują określenia „sprzeczność z prawem” oraz „nieistotne naruszenie prawa”, bez bliższego ustalenia ich wzajemnych relacji. Pojawia się tu zatem konieczność określenia przez organ nadzorczy w drodze wykładni stopnia „istotności” naruszenia prawa.

Literalne brzmienie omawianego przepisu ustawy wskazywałoby, że należy się przy wyjaśnieniu powstałych wątpliwości posługiwać katalogiem przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji zamieszczonym w art. 156 § 1 KPA. Wniosek taki jest jednak nieuzasadniony. Przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 KPA wykraczają poza kryterium naruszenia prawa czy też sprzeczności z prawem i są dostosowane do specyfiki decyzji administracyjnych, toteż ich posiłkowe stosowanie w odniesieniu do uchwał organów samorządu jest niedopuszczalne. A zatem odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie oceny niezgodności uchwały z prawem nie stanowi ochrony jednostki samorządu terytorialnego przed uznaniowym działaniem organów nadzoru.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały wszczyna z urzędu organ nadzoru, toteż w tym zakresie nieprzydatne jest odesłanie do norm Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocenie organu nadzorczego podlegają w tym postępowaniu warunki formalne powstania uchwały i jej treść materialna. Organ ten może orzec o nieważności uchwały w całości lub części, zaś w przypadku nieistotnego naruszenia prawa wskazać jedynie, że takie naruszenie nastąpiło. Forma i treść tych elementów orzeczenia mogą być kształtowane za pomocą odpowiednio stosowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dochodzenie do wniosku, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest sprzeczna z prawem, w drodze zawiłej nieraz wykładni określonego przepisu prawnego, a szczególnie gdy zachodzić może w tym przedmiocie niejednolitość poglądów prawnych, może powodować negatywne następstwa społeczne, niezamierzone przez ustawodawcę, w postaci ograniczania samodzielności organów samorządu terytorialnego przez organy nadzoru. Dlatego też orzeczenia organów nadzoru powinny mieć zawsze niebudzącą wątpliwości podstawę prawną.

Wątpliwości budzi także charakter prawny orzeczenia nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, powiatu czy sejmiku województwa. Ustawa bowiem nie daje jasnej odpowiedzi, czy uchwała sprzeczna z prawem nie wywiera żadnych skutków prawnych od momentu jej wejścia w życie, czy też wywiera ona takie skutki aż do momentu stwierdzenia przez organ nadzoru jej nieważności.

Orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji administracyjnej nie może przybierać postaci decyzji administracyjnej, a zatem nie ma tu zastosowania art. 158 § 1 KPA. W drodze wydania decyzji na podstawie art. 158 § 1 KPA następuje bowiem „rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji”. Tymczasem rozstrzygnięcie nadzorcze orzeka o nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, a więc aktu o charakterze ogólnym bądź nawet indywidualnym, ale niebędącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej. Z tych też względów ustawodawca konsekwentnie posługuje się terminem „rozstrzygnięcie nadzorcze”, a nie „decyzja”. Można zatem przyjąć, że ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim nadały stwierdzeniu nieważności uchwały organu tych jednostek formę deklaratoryjnego aktu administracyjnego.

W sytuacji gdy organ nadzoru w terminie 30 dni od doręczenia mu uchwały nie stwierdził we własnym zakresie jej nieważności, może tego dokonać jedynie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez ten organ. Wszelkie uprawnienia nadzorcze, łącznie z możliwością zawieszenia zaskarżonej uchwały, przechodzą wówczas na sąd.

Obowiązujące ustawy samorządowe prawo do wszczęcia procedury nadzorczej przyznają wyłącznie organom nadzoru. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że postępowanie to wszczynane jest z urzędu. Obywatel zatem nie ma żadnego wpływu na aktywność i skuteczność działania organów nadzorczych.

dd) Wykonalność a prawomocność rozstrzygnięć nadzorczych

Przepisy art. 98 ust. 5 SamGminU, art. 85 ust. 5 SamPowiatU oraz art. 86 ust. 4 SamWojU stanowią, że: „Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd”.

Wykonalność (skuteczność) rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody należy więc łączyć z jego prawomocnością. Zgodnie z ogólnie przyjętą konwencją terminologiczną ustawodawca użył pojęcia „prawomocność” w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego, mając na uwadze jego niezaskarżalność do sądu administracyjnego. Skutki prawne aktu administracyjnego wiążą się co do zasady z jego ostatecznością albo prawomocnością. Rozstrzygnięcie nadzorcze, do którego nie stosuje się kategorii ostateczności, staje się wykonalne (skuteczne) z chwilą uzyskania prawomocności. W ten sposób przepisy art. 98 SamGminU, art. 85 SamPowiatU, art. 86 SamWojU, mówiące o przesłankach prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, dają jednostce samorządu terytorialnego tymczasową ochronę prawną przed skutkami nieprawomocnych, a kwestionowanych przez nią ingerencji organu nadzorczego.

Pojęcie prawomocności orzeczenia ukształtowało się na gruncie procedur sądowych. W sensie formalnym oznacza, że od orzeczenia nie przysługuje już środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia w toku instancji. W rozumieniu materialnym prawomocne orzeczenie ma powagę rzeczy osądzonej wskutek ostatecznego zakończenia sporu między stronami i wykluczenia możliwości ponownego rozpoznania tej samej sprawy przez sąd. W obowiązującym do czasu wejścia w życie noweli z dnia 11 kwietnia 2001 r. (tj. do 30 maja 2001 r.) stanie prawnym nie było żadnych sformułowanych przez ustawodawcę przesłanek ani modelowych rozwiązań o charakterze szczególnym, aby przed upływem terminu do wniesienia skargi lub przed rozstrzygnięciem przez sąd sporu między jednostką samorządu terytorialnego a organem nadzorczym wykonywać takie rozstrzygnięcie.

Nowelą z dnia 11 kwietnia 2001 r. we wszystkich ustawach samorządowych wprowadzono analogiczne reguły, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy, powiatu lub województwa wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

ee) Zarządzenie zastępcze

Nowym środkiem nadzoru, wprowadzonym do ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa nowelą z dnia 11 kwietnia 2001 r., jest zarządzenie zastępcze.

Jeżeli właściwy organ gminy, powiatu, województwa wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy6 oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne7 w zakresie dotyczącym m.in. wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięciu mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z członkiem zarządu powiatu lub województwa, sekretarzem gminy, powiatu, województwa czy też skarbnikiem gminy, powiatu, województwa nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę – wojewoda wzywa organ do podjęcia odpowiedniego aktu w ciągu 30 dni.

W razie bezskutecznego upływu powyższego terminu wojewoda – po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej – wydaje zarządzenie zastępcze. Służy na nie skarga do sądu administracyjnego, na zasadach ogólnych8.

W przypadku gdy rada gminy podejmie uchwałę, ale o treści niezgodnej z wolą wojewody, niedopuszczalne jest wydanie zarządzenia zastępczego. Zarządzenie może być bowiem wydane tylko wtedy, gdy w ciągu 30 dni od wezwania organ uchwałodawczy nie podejmie żadnej uchwały. Akcentuje to orzecznictwo sądu administracyjnego, który stoi na stanowisku, „iż po podjęciu uchwały przez organ stanowiący w ustawowym terminie to organ nadzoru nie jest uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego przewidzianego w art. 98a ust. 2 SamGminU. Z chwilą podjęcia uchwały przez radę gminy skończył się okres bezczynności, która mogłaby być przerwana przez zarządzenie zastępcze wojewody. Od tej chwili nie można już mówić, że spełnione są przesłanki hipotezy art. 98a SamGminU9, a tym samym nie istnieje już możliwość wydania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego” (uzasadnienie wyroku WSA z dnia 9 sierpnia 2005 r., III SA/Kr 1004/05, niepubl.).

W tym przypadku wydanie zarządzenia zastępczego jest niedopuszczalne. Fakt, że rada podjęła uchwałę niezgodną z wolą wojewody, nie jest podstawą do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci zarządzenia zastępczego. Właściwą drogą powinno być wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w trybie art. 91 i nast. SamGminU.

c) Środki personalne

Następną grupę środków nadzoru określiłem mianem „personalnych” z uwagi na okoliczność, że ingerencja nadzorcza nie dotyczy bezpośrednio rozstrzygnięć organów samorządu, tylko samych organów. Środki te można dalej podzielić na wewnętrzne i zewnętrzne ze względu na usytuowanie organu, który je stosuje wobec jednostki samorządowej.

Typowym wewnętrznym środkiem personalnym jest odwołanie zarządu przez radę powiatu lub sejmik województwa. Środek ten stanowi naturalną konsekwencję przyznania zarządowi funkcji wykonawczej powiatu lub województwa.

Do zewnętrznych personalnych środków nadzoru można zaliczyć: wezwanie rady powiatu bądź sejmiku województwa do zastosowania niezbędnych środków wobec zarządu, wniosek do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu, rozwiązanie tego zarządu, wyznaczenie osoby do pełnienia funkcji zarządu, ustanowienie zarządu komisarycznego, rozwiązanie rady. Kolejność, w jakiej te środki zostaną omówione, wynika z intensywności ich oddziaływania.

Wezwanie rady powiatu lub sejmiku województwa do zastosowania niezbędnych środków wobec zarządu przysługuje wojewodzie w razie powtarzającego się naruszania przez zarząd Konstytucji lub ustaw. Wprawdzie w przepisie tym nie została określona procedura postępowania w tym przypadku, lecz należy domniemywać, że w pierwszym rzędzie rada wystosuje stosowne dyrektywy do swego zarządu, zaś w sytuacjach skrajnych rada może odwołać zarząd.

Gdyby rada powiatu lub sejmik województwa nie zastosowały się do wezwania wojewody lub zastosowane przez nie środki nie odniosły pożądanego skutku w postaci działania organu wykonawczego zgodnie z prawem, wojewoda występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów – za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej – o rozwiązanie zarządu powiatu lub zarządu województwa.

W przypadku rozwiązania zarządu do czasu wyboru nowego zarządu powiatu lub województwa funkcję zarządu pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów.

Jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję.

Ustanowienie zarządu komisarycznego stanowi konstrukcję dość złożoną. Ze względu na swą dolegliwość służy on wyłącznie Prezesowi Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Kryteria zastosowania tego środka mają charakter celowościowy, chodzi tu bowiem o nierokujący nadziei na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, powiatu, województwa. Ocena stanu faktycznego pod kątem wyczerpania hipotezy przepisów ustawowych należy do Prezesa Rady Ministrów, zaś przed złożeniem wniosku oceny takiej dokonać musi minister właściwy do spraw administracji publicznej. W przypadku uznania przez organ nadzorczy, że skuteczność działania organów danej jednostki samorządu terytorialnego nie rokuje nadziei na poprawę, może on zawiesić te organy i ustanowić zarząd komisaryczny. Brzmienie przepisów wskazuje wyraźnie na możliwość, a nie obowiązek zastosowania omawianego środka.

Zawieszenie organów jednostki samorządowej, a więc zarówno organów uchwałodawczych, jak i wykonawczych, następuje na czas określony, tj. na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru wójta lub zarządu na kolejną kadencję. Fakt zawieszenia organów samorządu i ustanowienie zarządu komisarycznego nie musi oznaczać, że byt prawny tych organów został definitywnie zakończony. Można sobie bowiem wyobrazić sytuację, gdy organy zostają zawieszone w takim momencie, że upływ dwuletniego terminu przypadnie przed końcem kadencji. Wówczas organy mogą dalej działać, aż do wyboru nowych. Rozwiązanie takie, choć teoretycznie możliwe, nie wydaje się prawidłowe. Trudno bowiem zakładać, że w trakcie okresu zawieszenia ulegnie poprawie skuteczność działania organów gminy, powiatu czy województwa.

Wątpliwości te rodzą się w związku z użyciem przez ustawodawcę zwrotów niedookreślonych: „przedłużający się” brak skuteczności czy „szybka” poprawa. W literaturze prezentowane są nawet poglądy, że skoro art. 97 ust. 1 SamGminU, art. 84 ust. 1 SamPowiatU i art. 85 ust. 1 SamWojU w ogóle nie odwołują się do przesłanek wynikających z kryterium legalności, należy uznać te przepisy za niezgodne z art. 171 ust. Konstytucji RP i nie powinny być wobec tego stosowane.

Konieczne wydaje się sprecyzowanie owych zwrotów (co nie jest zadaniem łatwym).

Podobny efekt osiągnąć można poprzez skonkretyzowanie „procedury sanacyjnej” przewidzianej w ustępach dwóch cytowanych wyżej przepisów.

Zastosowanie środka nadzorczego w postaci ustanowienia zarządu komisarycznego musi być poprzedzone przeprowadzeniem procedury sanacyjnej. Składa się ona z dwóch etapów: przedstawienia zarzutów organom gminy, powiatu lub województwa i wezwania ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji.

W omawianych przepisach razi ich daleko idąca lakoniczność i ogólnikowość. Rodzi to wiele wątpliwości.

Po pierwsze niejasna jest kolejność chronologiczna występowania poszczególnych stadiów owej procedury. Czy przedstawienie zarzutów organom samorządu i wezwanie ich do przedłożenia programu poprawy sytuacji ma nastąpić przed ich zawieszeniem, czy po nim? Logiczne wydaje się uprzednie przedstawienie zarzutów, a następnie stosowanie środka represyjnego. Ustawodawca tego jednak jasno nie określa.

Po drugie nie są wyraźnie określone forma i tryb przedstawiania zarzutów oraz przedkładania programu poprawy sytuacji.

Po trzecie brak terminów do dokonania poszczególnych czynności. Jedyny termin, jakim posługuje się ustawodawca, został określony za pomocą zwrotu „niezwłocznie”. Co on jednak oznacza i do kogo należy ocena, czy on już upłynął, tego ustawodawca nie wyjaśnia. Pomocne w tym zakresie mogłoby być odesłanie do terminów w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Dalszym etapem procedury nadzorczej jest powołanie przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody komisarza rządowego.

Wątpliwości wynikają z faktu stosowania przez ustawodawcę w ramach jednego artykułu ustawy dwóch określeń: „zarząd komisaryczny” i „komisarz rządowy”, bez określenia ich wzajemnych relacji. Wydaje się, że zwroty należy zinterpretować w ten sposób, że „zarząd komisaryczny” oznacza samą instytucję prawną, zaś „komisarz rządowy” jest konkretną osobą upoważnioną do wykonywania owego „zarządu”. Innymi słowy „zarząd komisaryczny” oznacza przymusowe wykonywanie wszystkich zadań i kompetencji organów gminy przez „komisarza rządowego”.

Środkiem wywołującym najdalej idące skutki prawne jest rozwiązanie organu uchwałodawczego gminy, powiatu lub województwa. Organem uprawnionym do stosowania tego środka jest Sejm, natomiast organem wnioskującym jego zastosowanie jest Prezes Rady Ministrów jako organ nadzorczy. Formą prawną jest uchwała Sejmu.

Przyczyną rozwiązania rady/sejmiku może być tylko powtarzające się naruszenie Konstytucji lub ustaw. Naruszenia te powinny mieć charakter „rażący” z uwagi na skutki, jakie za sobą pociągają.

Do czasu wyboru nowych organów samorządu Prezes Rady Ministrów ma obowiązek wyznaczenia osoby, której zostaną powierzone tymczasowo funkcje rozwiązanych organów. Osoba ta w okresie swego urzędowania będzie uznawana za zastępcę prawnego wszystkich organów gminy, powiatu czy województwa, z wszelkimi skutkami prawnymi, na przykład w postaci podlegania nadzorowi tak jak te organy.

6. Nadzór nad wykonywaniem zadań zleconych

Całkowicie odrębną grupę stanowiły środki nadzoru nad realizacją przez gminę (powiat, województwo) zadań zleconych. Odrębność ta wynikała głównie ze stosowania jako kryterium nadzoru oprócz legalności również celowości, rzetelności i gospodarności. W grupie tej mieściły się wstrzymanie wykonania uchwały, jej uchylenie oraz wydanie zarządzenia zastępczego. Nowelą z dnia 11 kwietnia 2001 r. art. 95 SamGminU został skreślony. Można zatem stwierdzić, że obecnie nie ma w polskim prawie samorządowym odrębnego typu nadzoru nad zadaniami zleconymi.

7. Skarga do sądu administracyjnego wnoszona przez uprawniony podmiot na uchwały lub zarządzenia, bezczynność albo czynności faktyczne lub prawne organów samorządowych

W SamGminU i SamPowiatU w rozdziałach dotyczących nadzoru ustawodawca umieścił przepisy dotyczące skargi do sądu administracyjnego wnoszonej przez uprawniony podmiot na uchwały lub zarządzenia, bezczynność albo czynności faktyczne lub prawne organów samorządowych (art. 101 i 101a SamGminU, art. 87 i 88 SamPowiatU)10. W trybie tym jednostka może zainicjować postępowanie sądowoadministracyjne, w którym sąd sprawdza – wyłącznie pod względem zgodności z prawem – dany zaskarżony przejaw działalności samorządowej. Rezultatem postępowania, w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę lub zarządzenie, jest stwierdzenie ich nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie wydania ich z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 PostAdmU).

Instytucja ta ma na celu ochronę adresatów działalności samorządowej przed skutkami wykorzystywania przez jednostkę samorządu terytorialnego swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa. Stąd też skargę regulowaną przez wskazane przepisy określa się często jako środek zapewniający ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w ujęciu negatywnym11. Istotą samodzielności prawnej jest bowiem swoboda działania, ale w granicach określonych prawem. W omawianej instytucji dostrzega się również formę udziału jednostek w sprawowaniu lokalnej władzy12.

Przedmiotową skargę niesłusznie kwalifikuje się jako skargę powszechną (actio popularis). Skargi bowiem nie może wnieść każdy, kto powołuje się jedynie na stan zagrożenia prawa czy sprzeczność uchwały z prawem13. Do skutecznego wniesienia skargi ustawodawca wymaga wykazania się naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Potwierdza to aktualne orzecznictwo. Przykładowo w wyroku z dnia 10 maja 2011 r.14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost: „Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym aktem. Skarga wniesiona na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i jednocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy”.

Mimo systematyki samorządowych ustaw ustrojowych podkreślić należy, że omawiana skarga nie jest środkiem bezpośredniego nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Przy takim bowiem rozumieniu tej instytucji należałoby sąd administracyjny usytuować wśród organów nadzoru, co byłoby sprzeczne z Konstytucją (art. 171 ust. 2). W postanowieniu z dnia 24 kwietnia 1995 r.15 NSA Ośrodek Zamiejscowy w Warszawie podkreślił, że: „Porównanie powyższych dwóch systemów badania zgodności z prawem uchwał organów gmin, odmienny zakres podmiotowy i przedmiotowy środków prawnych służących temu badaniu oraz odrębny tryb ich realizacji dowodzą, że nie ma związków proceduralnych między środkami nadzoru służącymi organom nadzoru nad działalnością komunalną a powszechną skargą sądową przewidzianą w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym”. Skargę do sądu administracyjnego można traktować jako swego rodzaju uzupełnienie nadzoru. Bezpośrednio skarga ta kierowana jest przeciwko gminie, której organ podjął zaskarżony akt, jednocześnie pośrednio kwestionuje skuteczność nadzoru16.

1 Pierwotny kształt nadzoru omawiam w pracy B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993.

2 B. Dolnicki, Ewolucja nadzoru nad samorządem terytorialnym – wnioski de lege ferenda, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania – studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 121.

3 Por. B. Dolnicki, Ewolucja nadzoru nad samorządem terytorialnym, ST 2015, Nr 3, s. 60 i nast.

4 Dz.U z 2009 r. Nr. 31, poz. 206 ze zm.

5 Por. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2016, s. 479 i nast. oraz podana tam literatura.

6 Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.

7 Tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.

8 „Zarządzenie zastępcze nie jest decyzją administracyjną, ale aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 98 ust. 4 SamGminU). Winno zatem, stosownie do art. 107 § 1 KPA, zawierać wymienione w nim enumeratywnie elementy. Wśród niech ustawodawca wskazał uzasadnienie faktyczne i prawne wydanego zarządzenia” (wyrok WSA w Katowicach z dnia 20 kwietnia 2004 r., II SA/Ka 3310/03).

9 Wyrokiem z dnia 17 lipca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 98a ust. 3 SamGminU w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ustawą z dnia 5 września 2008 r. (Dz.U. Nr 180, poz. 1111) o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw zmieniono art. 98a ust. 3 SamGminU, art. 85a ust. 3 SamPowiatU i art. 86a ust. 3 SamWojU. W art. 98a ust. 3 otrzymał brzmienie: „Przepis art. 98 stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze”. Analogiczne regulacje wprowadzono do art. 85a ust. 3 SamPowiatU i art. 86a ust. 3 SamWojU. Ustawa zmieniająca weszła w życie 25 października 2008 r. i ma zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszła w życie.

10 Analogiczne przepisy zawiera SamWojU, z tym że zostały one umieszczone w rozdziale dotyczącym aktów prawa miejscowego – por. art. 90 i 91 SamWojU.

11 Tak np. B. Adamiak, J. Borkowski, Instytucje sądowej ochrony samodzielności gminy, ST 1991, Nr 1–2, s. 40; R. Suwała, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 9 września 1993 r., III ARN 42/93, ST 1994, Nr 4, s. 71.

12 A. Faruga, Skarga do sądu administracyjnego z art. 101, 101a ustawy o samorządzie gminnym, Katowice 2010, s. 202–203, rozprawa doktorska, niepubl.

13 Por. np. wyrok NSA z dnia 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90; ONSA 1990, Nr 4, poz. 4.

14 II OSK 289/2011.

15 II SA 105/95.

16 Por. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994, Nr 2, poz. 44.

Begriff, Genese und Rechtsgrundlagen der Aufsicht und der Kontrolle über die Tätigkeit der territorialen Selbstverwaltung1

Prof. dr. hab. Bogdan Dolnicki

1. Einleitung

Die Bildung der Selbstverwaltungsinstitutionen mitsamt der Bestimmung von ihrem eigenen Bereich der Aufgaben und der Betrauung mit den Staatsaufgaben zwingt dazu, die Antwort auf die Frage. Ob und in welchem Umfang der Staat für sich selbst eine rechtliche Möglichkeit zur Vornahme von bestimmten Handlungen der Selbstverwaltungsinstitution gegenüber vorbehalten soll, um das zu gewährleisten, dass die Tätigkeiten der Selbstverwaltung im Rahmen der Staatsrechtsordnung ausgeübt werden, zu überlegen.

Dieses Ziel kann durch die Staatsaufsicht über die Selbstverwaltungstätigkeit erreicht werden. Deshalb wird die Aufsicht gewöhnlich „ein Korrelat der Selbstverwaltung“ genannt, ohne dass es schwer ist, sich die Institutionen der territorialen Selbstverwaltung als Element des Staates vorzustellen. Selbstverständlich hängen sowohl der Umfang der Selbstverwaltungsaufgaben, als auch die Intensität der Staatsaufsicht, die über Selbstverwaltung ausgeübt wird, von den konkreten gesetzlichen Lösungen ab. Es ist also erforderlich, in diesen Vorschriften zu bestimmen, nach welchen Kriterien die Handlungen der Selbstverwaltungssubjekte von den Aufsichtsorganen beurteilt werden, sowie welche Folgen die Nichtbeachtung von den bestimmten Kriterien von Seiten eines Selbstverwaltungsorgans und eines Aufsichtsorgans nach sich ziehen wird.

Ein Grund, auf dem die Institution der Aufsicht über die territoriale Selbstverwaltung Gestalt angenommen hat, war die Notwendigkeit zur Koordinierung oder Integrierung der Handlungen von allen Subjekten des öffentlichen Rechts — den auf Basis der Dezentralisation funktionierenden sowie den die Struktur der Staatsverwaltung bildenden. Deshalb kann man annehmen, dass die Dezentralisation der Staatsverwaltung ein Hauptgrund für die Entstehung und die Entwicklung der Aufsicht war2.

Die Aufsicht wird als eine aktive Tätigkeit, die mit der Möglichkeit des gebieterischen Eingriffs in die Tätigkeit eines unter Aufsicht stehenden Organs zum Ziel seines Korrigierens verbunden ist, betrachtet. Die Aufsichtsinstitution an das System der Verwaltungskontrolle anschließend, nimmt man in der Regel an, dass die Aufsicht über die Einheiten mit hohem Grad an Unabhängigkeit ausgeübt wird, und die Aufsichtstätigkeit selbst vor allem die Gewährleistung der Beachtung von Rechtsvorschriften als Ziel hat, ex post ausgeübt wird und mit der Möglichkeit zur Aufhebung der kontrollierten Akte in den gesetzlich bestimmten Fällen verbunden ist.

Die Aufsichtsinstitution (ihre Form und Charakter) ist eine Ableitung von der angenommenen Verwaltungstechnik. Die auf dem Kriterium der Handlungslegalität basierende Verifikationsaufsicht ist für die Strukturen der dezentralisierten öffentlichen Verwaltung, d. h. der nach den rechtlich bestimmten Regeln selbstständig ausgeübten Verwaltung typisch. Die Intensität der Aufsicht entscheidet über den Rahmen der Unabhängigkeit der die Funktionen der öffentlichen Verwaltung erfüllenden Subjekte. Sie umfasst die Kontrollmaßnahmen sowie die die Tätigkeit der unter Aufsicht stehenden Einheiten korrigierenden Maßnahmen3.

2. Die Arten der Aufsicht über die Selbstverwaltung

Die klassischen Kriterien, nach denen die Staatsaufsicht über die Selbstverwaltungen ausgeübt wird, sind die Legalität und die Zweckmäßigkeit. Aus Rücksicht auf diese Kriterien nimmt man die Teilung der Aufsicht in eine rechtliche und eine zweckmäßige (Fach-)Aufsicht an.

In klassischem Sinne ist die rechtliche Aufsicht auf eigene Aufgaben der Selbstverwaltung beschränkt. Sein einziges Ziel ist die Feststellung, ob die Tätigkeit einer Gemeinde (eines Kreises, einer Woiwodschaft) den Normen des positiven Rechts entspricht. Die zweckmäßige Aufsicht hatte die der Selbstverwaltung aus dem Bereich der Staatsverwaltung übertragenen Aufgaben zu betreffen. In Anbetracht dessen, dass im Bereich der übertragenen Sachen die Organe der territorialen Selbstverwaltung auch den Richtlinien der Staatsverwaltung unterliegen, kontrolliert die Aufsicht auch den zweckmäßigen Aspekt der Vorgehensweise und der Selbstverwaltung, also auch die Übereinstimmung mit den Richtlinien. Das Unterliegen den Richtlinien entscheidet jedoch nicht darüber, dass die Selbstverwaltung bei der Ausführung der übertragenen Aufgaben ein Bestandteil der Struktur von der Staatsverwaltung wird. Das würde nämlich verursachen, dass die territoriale Selbstverwaltung dem System der vertikalen Unterstellung zuordnen würde.

Aus diesem Grund ist die genaue Bestimmung des Kataloges von den Aufsichtsmaßnahmen sowie den Fällen und Regeln, wann sie von den staatlichen Organen der Selbstverwaltung gegenüber angewendet werden können, in den Gesetzen sehr wichtig. Aus den der Selbstverwaltung gegenüber angewendeten Maßnahmen sollen solche „offene“ Maßnahmen wie zum Beispiel die Dienstaufträge oder die Richtlinien, deren Rechtsfolgen von vornherein nicht bestimmt sind, ausgegliedert werden. Die Anwendung von solchen Maßnahmen verursacht, dass die Selbstverwaltungsaufgaben von der Selbstverwaltung selbst nicht mehr ausgeführt werden, und es zur gemeinsamen Verwaltung geradezu kommt.

Um den pathologischen Situationen vorzubeugen, sehen die Selbstverwaltungsgesetzgebungen ein System der rechtlichen Institutionen von dem Gerichtsschutz der Unabhängigkeit der territorialen Selbstverwaltung vor. Das ist nämlich eine natürliche Konsequenz des subjektiven Charakters von Selbstverwaltungsgemeinde, -kreis oder -woiwodschaft.

Die Verfassung der Republik Polen stellt in Art. 171, Satz 1 fest: „Die Tätigkeit einer territorialen Selbstverwaltung unterliegt der Aufsicht aus der Perspektive der Legalität”. Eine so kategorische Vorschrift, die keine Ausnahmen vorsieht, ruft die Schlussfolgerung hervor, dass derzeit einzige zulässige Aufsicht die rechtliche Aufsicht ist. Aus der polnischen Selbstverwaltungsgesetzgebung soll also die zweckmäßige Aufsicht über die Ausführung der übertragenen Aufgaben aus dem Bereich der Regierungsverwaltung, die nach dem Kriterium der Zweckmäßigkeit, Redlichkeit und Wirtschaftlichkeit ausgeübt wird, verschwinden.

Die Verfassung hat in Art. 166 die Teilung der Aufgaben der territorialen Selbstverwaltung in die eigenen und die übertragenen Aufgaben aufrechterhalten.

Im Rahmen der verfassungsrechtlichen Teilung der Selbstverwaltungsaufgaben in die eigenen und die übertragenen Aufgaben kann man das Problem der Verteilung von den Aufgaben und den Kompetenzen zwischen den einzelnen Selbstverwaltungsebenen bemerken. Es gibt nämlich die lokalen Aufgaben, also solche, deren direkter Adressat ein Bürger – ein Einwohner einer bestimmten Selbstverwaltungsgemeinschaft ist. Sie bestehen vor allem in Erbringung der Dienstleistungen mit allgemeinem Charakter, wie zum Beispiel das Schulwesen bis einschließlich Sekundarbereich, der Gesundheitsschutz (ambulante und stationäre Krankenversorgung mit Grundprofil), die Sozialhilfe (Ad-hoc-Beihilfe und Sozialstationen), die Kultur (lokale Bibliotheken, Kulturhäuser, Theater). Es sind auch die Dienstleistungen, die in Bereitstellung der Einrichtungen der technischen Infrastruktur: der Ortsstraßen, des lokalen Personennahverkehrs, der Versorgung mit Medien (Wasser, Heizung, Gas, Strom) usw. bestehen. In unserer Gesetzgebung wurden sie in dem Selbstverwaltungsgesetz sowie dem Kreisselbstverwaltungsgesetz erwähnt und haben entweder einen materiellen (sog. Leistungsverwaltung) oder einen reinen Entscheidungscharakter (sog. Rechtsprechungsverwaltung), wie zum Beispiel die Fragen der Geodäsie und der Immobilienwirtschaft, des Baurechtes und die im Standesamt vorgenommenen Handlungen.

Diese Aufgaben werden auf zwei Ebenen ausgeführt: auf Gemeinde- und Kreisebene (bisher war das die Ebene von dem Bezirk der allgemeinen und Sonder-Regierungsverwaltung).

Man kann überdies eine Gruppe von den öffentlichen Aufgaben, die für eine große Woiwodschaft (Region) charakteristisch sind, unterscheiden.

Da in Art. 8, Satz 2 der Verfassung festgestellt wurde, dass man ihre Vorschriften direkt anwendet, es sei denn, dass die Verfassung etwas anders bestimmt, und keine der Vorschriften in diesem Akt vorsieht, dass die Anwendung der oben besprochenen Aufsichtsregeln der Einführung in die Rechtsordnung durch ein einfaches Gesetz bedarf, so soll man annehmen, dass schon seit dem 17. Oktober 1997 die Aufsicht über die territoriale Selbstverwaltung (also derzeit über die kommunale Tätigkeit) ausschließlich von den in der Verfassung aufgeführten Organen und nur auf ihre Rechtmäßigkeit ausgeübt werden kann. Darüber entscheiden auch Art. 78 und 79 des Woiwodschaftsselbstverwaltungsgesetzes und Art. 76, Satz 2 und Art. 77 des Kreisselbstverwaltungsgesetzes.

3. Die Aufsichtskriterien

Die Problematik von den Aufsichtskriterien hat in der Doktrin des Kommunalrechts viele Meinungsverschiedenheiten hervorgerufen. Es hat die Einigkeit darüber bestanden, dass die Legalitätsprüfung in Bezug auf die Tätigkeit von den Selbstverwaltungsorganen grundsätzlich eine einzige Möglichkeit zum Eingriff in die Sphäre der Selbstverwaltungsunabhängigkeit von Seiten der Aufsichtsorgane sein soll.

Mit der Verstärkung der Funktion der öffentlichen Verwaltung hat man begonnen, sowohl in der Gesetzgebung als auch in der Doktrin der einzelnen Staaten die Möglichkeit zur Ausübung der Aufsicht über die territoriale Selbstverwaltung nach dem Kriterium der Zweckmäßigkeit zuzulassen. Anfangs war es heftigen Vorwürfen ausgesetzt, aber derzeit scheint es, dass die Frage der Zulässigkeit von den Kriterien der Zweckmäßigkeit der Aufsicht allgemein anerkannt wurde. Die die Anwendungsform für diese Kriterien wurde jedoch rechtlich stark abgesichert. Das war mit der in der Mehrheit von den Gesetzgebungen anerkannten Teilung der Selbstverwaltungsaufgaben in die eigenen und die übertragenen verbunden. Die Aufsicht über die eigenen Aufgaben (der Selbstverwaltung) wird ausschließlich nach dem Kriterium der Legalität ausgeübt. In Bezug auf die übertragenen Sachen sowohl nach dem Kriterium der Legalität als auch der Zweckmäßigkeit.

Auch die polnischen Gesetzgebungen – sowohl die Zwischenkriegsgesetzgebung als auch das Gesetz vom 8. März 1990 über die territoriale Selbstverwaltung – haben sich der Teilung der Aufgaben in die eigenen und die übertragenen bedient und die legale Aufsicht über die kommunale Tätigkeit, dagegen in Bezug auf die übertragenen Sachen die nach den Kriterien der Zweckmäßigkeit, Redlichkeit und Wirtschaftlichkeit ausgeübte Aufsicht entsprechend zugelassen (Art. 85).

Der Begriff Kriterium der Legalität wurde von der Doktrin gewöhnlich einheitlich verstanden. In engerem Sinne hat man ihn auf den Akt der Kontrolle bezogen: Die Beurteilung der kommunalen Tätigkeit wurde auf ihre Rechtmäßigkeit durchgeführt. In weiterem Sinne hat man dagegen das Kriterium auch auf den Akt der Anwendung einer Aufsichtsmaßnahme in diesem Sinne bezogen, dass das Recht erstens zur Anwendung dieser Maßnahme verpflichten soll, wenn sie die Wiederherstellung des rechtmäßigen Zustands als Ziel hat, und zweitens die Aufsichtsmaßnahme selbst, ein Organ, das sie anwenden kann, die Fälle, in denen sie angewendet werden kann und eventuell die Form der Anwendung bestimmen soll. Wobei wurde das Recht nur als die allgemein geltenden Vorschriften verstanden.

Gemäß Art. 171, Satz 1 der Verfassung der Republik Polen kann derzeit die Aufsicht über die territoriale Selbstverwaltung ausschließlich auf dem Kriterium der Rechtmäßigkeit basieren. Es wurden hier keine Ausnahmen vorgesehen. Somit hat man die Möglichkeit ausgeschlossen, die Aufsichtseingriffe auf eine negative Beurteilung der Zweckmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit oder Redlichkeit der Handlungen, sogar in Bezug auf die Ausführung der sog. übertragenen Aufgaben der Regierungsverwaltung zu gründen.

Über die Intensität der Aufsicht über die territoriale Selbstverwaltung entscheidet die wenig präzise Teilung der Aufgaben in die eigenen und die übertragenen grundsätzlich nicht. Darüber entscheidet jeweils der Gesetzgeber, den Aufsichtsorganen die bestimmten Rechtsmittel zuteilend.

4. Die gegenwärtige, polnische Aufsichtsstruktur

Die in der Fachliteratur bestehenden Zweifel an der Bestimmung von dem Kreis der Organe, die die Aufsicht über die territoriale Selbstverwaltung ausüben, hat die Verfassung der Republik Polen von 1997 zerstreut, in Art. 171, Satz 2 bestimmend: „Die Organe der Aufsicht über die Tätigkeit der territorialen Selbstverwaltung sind der Ministerpräsident und die Woiwoden, und in Bezug auf die finanziellen Angelegenheiten die regionalen Rechnungskammern”.

Derzeit soll man annehmen, dass die Organe der Aufsicht über die Tätigkeit der Gemeinde-, Kreis- und Woiwodschaftsselbstverwaltung ausschließlich der Ministerpräsident, die Woiwoden und die regionalen Rechnungskammern sind. Dabei wurde die von den regionalen Rechnungskammern ausgeübte Aufsicht ausschließlich auf die finanziellen Angelegenheiten beschränkt, also hat sie engeren Charakter als die Aufsicht des Premiers und des Woiwoden.

Entgegen der oben beschriebenen Regel besitzt der Sejm ausnahmsweise die Aufsichtsberechtigungen mit einem Systemcharakter. Gemäß Art. 171, Satz 3 der polnischen Verfassung: „Der Sejm kann, auf Antrag des Ministerpräsidenten, ein Entscheidungsorgan der territorialen Selbstverwaltung auflösen, wenn das Organ die Verfassung oder die Gesetze grob verletzt”. Die ähnlichen Lösungen enthalten die Selbstverwaltungsgesetze. Die Verabschiedung eines Beschlusses über Auflösung des Entscheidungsorgans einer Woiwodschaft, eines Kreises oder einer Gemeinde von Seiten des Sejms ist mit der Auflösung von allen Selbstverwaltungsorganen einer gegebenen Ebene gleichbedeutend. Der Ministerpräsident wählt, auf Antrag des für die Verwaltung zuständigen Ministers, eine Person, die bis zur Wahl der neuen Kreis- oder Gemeindeorgane ihre Funktionen erfüllt.

Zweifellos kann man die Verwaltungsorgane als ein Aufsichtsorgan über die territoriale Selbstverwaltung nicht anerkennen. Die Verhandlung der Klagen gegen die Beschlüsse, die Handlungen oder die Unterlassungen der Selbstverwaltungsorgane gehört zu der Sphäre der Justiz. Die Tätigkeit der Verwaltungsgerichte soll man zu der Gerichtskontrolle der öffentlichen Verwaltung zählen.

Der Betonung bedarf dagegen die ständig steigende Rolle des Verwaltungsgerichts in dem ganzen Prozess der Ausübung von der Staatsaufsicht über die territoriale Selbstverwaltung. Besonders kommt sie in dem Prinzip des Gerichtsschutzes von der Unabhängigkeit der Gemeinden vor den Aufsichtseingriffen zum Ausdruck.

Außer den in der Verfassung und in den Selbstverwaltungsgesetzen erwähnten Aufsichtsorganen können auch solche Organe auftreten, die gewissermaßen die Aufsichtskompetenzen der Selbstverwaltung gegenüber zusätzlich besitzen werden.

Zum Beispiel bestimmt Art. 89, Satz 1 des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes, dass eine konkrete Rechtsvorschrift die Gültigkeit einer Entscheidung des Gemeindeorgans von ihrer Bewilligung, Vereinbarung oder Beurteilung von Seiten eines anderen Organs abhängig nicht machen kann. Damit ist auch die Pflicht zur Vorlage der Entscheidung an dieses Organ verbunden.

Das Gesetz vom 23. Januar 2009 über Woiwoden und Regierungsverwaltung in Woiwodschaft4 weist nur irrtümlicherweise in Art. 77 die Aufsichtsberechtigungen dem für die auswärtigen Angelegenheiten zuständigen Minister zu.

„1. Die Prioritäten der ausländischen Zusammenarbeit der Woiwodschaft können beschlossen werden und die Auslandsinitiativen der Woiwodschaft, insbesondere einschließlich der Entwürfe der Verträge über die regionale Zusammenarbeit oder der Entwürfe der Beschlüsse über den Beitritt zu den internationalen Regionalverbänden, können mit durch Vermittlung eines Woiwoden eingeholter Erlaubnis des für die auswärtigen Angelegenheiten zuständigen Ministers ergriffen werden.

2. Die Beschlüsse im Sinne des Satzes 1 werden mit der absoluten Mehrheit der Stimmen von der gesetzlichen Besetzung des Woiwodschaftstages angenommen.

3. Der Beschluss und die abgeschlossenen Verträge über die regionale Zusammenarbeit im Sinne des Satzes 1 werden dem für die auswärtigen Angelegenheiten zuständigen Minister und dem für die öffentliche Verwaltung zuständigen Minister geschickt.” (Art. 77).

5. Die Aufsichtsmaßnahmen

Das Gemeindeselbstverwaltungsgesetz, das Kreisselbstverwaltungsgesetz und das Woiwodschaftsselbstverwaltungsgesetz sehen zahlreiche Aufsichtsmaßnahmen vor. In der Doktrin hat man diese Maßnahmen verschieden klassifiziert. In meinen Abhandlungen nehme ich die Teilung von den die eigenen Aufgaben der Selbstverwaltung betreffenden, gesetzlichen Aufsichtsmaßnahmen in: die Informations-Beratungs-, korrigierenden und personellen Maßnahmen an5. Gesondert müssen die Maßnahmen zur Aufsicht über die Sphäre der Ausführung von den übertragenen Aufgaben aus Rücksicht auf ihre Spezifität besprochen werden.

a) Die Informations-Beratungsmaßnahmen

Die Rolle der Beratung und der einer territorialen Selbstverwaltung von den Aufsichtsorganen bei Erfüllung ihrer Funktionen geleisteten Hilfe wird in allen europäischen Gesetzgebungen und kommunalen Doktrinen bemerkt. Die Beratung nennt man da sogar eine mildere Form der Aufsicht. Die Anwendung von den Hilfsmitteln im weiteren Sinne erlaubt nämlich in der Praxis, die Notwendigkeit zur Anwendung von den repressiven Maßnahmen dadurch zu vermeiden oder zu minimieren, dass man zur Selbstkorrektur der Gemeinde führt.

Die Anzeichen von diesen Tendenzen haben auch in den Selbstverwaltungsgesetzen ihre Widerspiegelung gefunden. Eine der Formen, die erlaubt zur erwünschten Selbstkorrektur zu führen, kann ein richtig gebildetes System der inneren Kontrolle sein. Die innere Kontrolle in einer gegebenen Organisationseinheit kann die eventuelle Anwendung der Aufsicht über sie erfolgreich sperren, wenn sie sachlich, gründlich und erfolgreich ausgeübt wird. Die Kontrollfunktionen können dabei entweder den internen Selbstverwaltungseinheiten (z. B. den Revisionskommissionen) oder den Subjekten außer der Organisationsstruktur der Selbstverwaltung zugewiesen werden. In der zweiten Situation werden die Kontrollfunktionen im Rahmen der Aufsichtsberechtigungen von den Organen der Staatsverwaltung erfüllt. Aus diesem Grund nennt man diese Maßnahmen in der Doktrin manchmal die Kontrollmaßnahmen.

Meiner Meinung nach grenzt eine solche Auffassung das Feld der Beeinflussung der Selbstverwaltungsorgane ein. Die Kontrolle hat nämlich im Grunde genommen einen passiven Einfluss, der Gesetzgeber sieht dagegen außer den typischen Informationsaufgaben auch die Maßnahmen der aktiven Beeinflussung, die man Beratung nennen kann, vor.

Artikel 88 des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes, Art. 77a des Kreisselbstverwaltungsgesetzes und Art. 80 des Woiwodschaftsselbstverwaltungsgesetzes gewährleisten den Aufsichtsorganen das Recht auf Forderung von erforderlichen Informationen und Daten, die die Organisation und das Funktionieren einer Gemeinde, eines Kreises und einer Woiwodschaft betreffen. Wie man sieht, wurde die Informationspflicht hier sehr weit aufgefasst, praktisch ohne den objektiven Rahmen. Sie kann nämlich jedes Anzeichen von der Tätigkeit der territorialen Selbstverwaltung betreffen.

Mit der Novellierung vom 11. April 2001 hat man in die Selbstverwaltungsgesetze aller Ebenen den Öffentlichkeitsgrundsatz eingeführt. Seitdem hat die Tätigkeit von den Gemeinde-, Kreis- und Woiwodschaftsorganen öffentlich zu sein. Die Beschränkungen der Öffentlichkeit können sich ausschließlich aus den Gesetzen ergeben. Die Öffentlichkeit der Handlung von den Organen einer gegebenen territorialen Selbstverwaltung umfasst vor allem das Recht der Bürger auf Informationsgewinnung, Eintritt in die Bezirksverordnetenversammlungen (die Versammlungen der Abgeordneten des Woiwodschaftstages) und die Kommissionssitzungen sowie Zugang zu den sich aus Ausführung der öffentlichen Aufgaben ergebenden Dokumenten, einschließlich der Sitzungsprotokolle der Gemeinde-, Kreis- oder Woiwodschaftsorgane und der Kommission. Die Regeln für den Zugang zu den Dokumenten und ihre Verwendung bestimmen die Statuten der Einheiten der territorialen Selbstverwaltung.

Die weiteren Informationspflichten reduzieren sich auf die Pflicht zur Vorlage von allen Beschlüssen des Rates oder des Woiwodschaftstages entsprechend von Seiten eines Gemeindevorstehers/Bürgermeisters, eines Landrates oder eines Woiwodschaftsmarschalls an den Woiwoden innerhalb von 7 Tagen von dem Datum ihrer Verabschiedung. Auf Woiwodschaftsebene betrifft diese Pflicht auch die Beschlüsse der Woiwodschaftsverwaltung. Innerhalb von derselben Frist werden bei der regionalen Rechnungskammer die Beschlüsse, die durch den Umfang der Aufsicht der Kammer umfasst sind, vorgelegt.

Darüber hinaus sind ein Gemeindevorsteher oder ein Bürgermeister und ein Landrat dazu verpflichtet, dem Woiwoden die Beschlüsse in Bezug auf die Ordnungsvorschriften innerhalb von 2 Tagen von dem Tag ihrer Verabschiedung vorzulegen.

Den Wortlaut des Art. 90 des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes und des Art. 78, Satz 1 des Kreisselbstverwaltungsgesetzes kann man für richtig nicht erklären, er beschränkt nämlich die Vorlagepflicht nur auf die Beschlüsse eines Gemeinde- oder Kreisrates.

Indessen betrifft Art. 91 des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes einen Beschluss oder eine Anordnung des Gemeindeorgans und die Anordnung verabschiedet ein Gemeindevorsteher (Bürgermeister, Präsident). Art. 79, Satz 1 des Kreisselbstverwaltungsgesetzes handelt dagegen von den Beschlüssen der Kreisorgane, die auch die Kreisverwaltungen sind. Das weckt praktische Zweifel daran, ob einem Aufsichtsorgan auch die Anordnungen eines Gemeindevorstehers sowie die Beschlüsse einer Kreisverwaltung vorgelegt werden sollen?

b) Die korrigierenden Maßnahmen

aa) Die Bewilligung, die Vereinbarung, die Beurteilung

Artikel 89, Satz 1 des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes, Art. 77b des Kreisselbstverwaltungsgesetzes und Art. 80a des Woiwodschaftsselbstverwaltungsgesetzes sehen die Möglichkeit zum Auftreten einer Pflicht zur Bewilligung, Vereinbarung oder Beurteilung der Entscheidungen eines Gemeindeorgans von Seiten eines anderen Organs als eine Voraussetzung sine qua non für die Gültigkeit einer solchen Entscheidung in den besonderen Vorschriften vor.

Der Wortlaut dieser Vorschriften ist jedoch so allgemein, dass es eine zusätzliche Erklärung notwendig ist. Der Gesetzgeber bestimmt den Bedeutungsumfang der angewendeten Begriffe „Bewilligung“, „Vereinbarung“, „Beurteilung“ näher nicht. Das sind sicherlich keine einheitlichen Maßnahmen.

Ein Unterscheidungskriterium ist die Phase ihrer Anwendung in dem Prozess der Verabschiedung einer Entscheidung von Seiten eines Gemeindeorgans. Die Vereinbarung und die Beurteilung sind in der vorbereitenden Phase erforderlich, die Bewilligung wird dagegen ex post erteilt. Zweifellos ziehen alle oben erwähnten Maßnahmen jedoch Rechtsfolgen mit materiellem Charakter nach sich, weil der Mangel daran die Nichtigkeit einer Entscheidung verursacht. Dabei soll man die Entscheidung als Beschlüsse aller Art (einschließlich des Erlasses von Rechtsvorschriften) oder Anordnungen (z. B. Ordnungsanordnungen im Verfahren des Art. 41, Satz 2 des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes) weit verstehen. Zu der Kategorie der Entscheidungen von den Gemeindeorganen kann man die Verwaltungsentscheidungen in individuellen Sachen nicht zählen, weil die Aufsicht über die Verwaltungsrechtsprechung die kommunale Einspruchskommission sowie die Organe der Regierungsverwaltung gemäß den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzbuches ausüben.

Eine weitere Frage ist das Problem die Adäquatheit der von dem Gesetzgeber in den besprochenen Vorschriften angenommenen Namen für die Aufsichtsmaßnahmen, die Folgen in Form von der Nichtigkeit nach sich ziehen. Mit anderen Worten, ob wenn in der Gesetzgebung eine ähnliche, aber nicht besonders genau bestimmte Maßnahme auftritt (in unserer Gesetzgebung ist es nicht schwer darauf zu stoßen), so man dabei im Wege der Analogie oder der entscheidenden Auslegung die Regel aus Art. 89 des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes anwenden soll? Solche Vorgehensweise ist unzulässig. Der Kern von den Maßnahmen der Aufsicht über die dezentralisierten Einheiten ist die Tatsache, dass sie sich aus einer konkreten Rechtsnorm des materiellen Rechtes ergeben. Überall dort, wenn die Handlung eines anderen Organs für die Nichtigkeit einer Entscheidung des Gemeinde-, Kreis- oder Woiwodschaftsorgans notwendig ist, muss es klar und eindeutig aus einer konkreten gesetzlichen Vorschrift resultieren.

Die Stellungnahme in Form von der Bewilligung, Vereinbarung oder Beurteilung kann von Seiten eines Aufsichtsorgans auf aktive oder passive Weise erfolgen. Dafür spricht in dem besprochenen Artikel die Bestimmung einer gesetzlichen Frist (mit maximalem Charakter) zur Vornahme dieser Handlung. Der Fristablauf verursacht nämlich die Vermutung der Verabschiedung einer Entscheidung mit dem von einer Gemeinde, einem Kreis oder einer Woiwodschaft vorgestellten Wortlaut. Diese Vorschrift hat nicht nur die Aufsichtsfunktionen, sondern auch die Disziplinierung der Organe, die die Stellung in den Sachen, in denen die Selbstverwaltung entscheidet, zu nehmen haben, als Ziel. Diese Frist beträgt 30 Tage. Wenn die Bewilligung, die Vereinbarung oder die Beurteilung von einem Entscheidungsorgan der Einheit der territorialen Selbstverwaltung verlangt wird. In anderen Fällen beträgt diese 14 Tage, von dem Tag der Zustellung einer zu beurteilenden Entscheidung oder ihres Entwurfs.

bb) Die Aussetzung der Vollstreckung von einem Beschluss

Diese Maßnahme wurde in den Vorschriften der Selbstverwaltungsgesetze in einer fakultativen und einer obligatorischen Form gebildet.

Mit der fakultativen Aussetzung der Vollstreckung von einem Beschluss eines Gemeinde-, Kreis- oder Verwaltungsorgans haben wir im Fall der Einleitung eines Verfahrens zur Feststellung seiner Nichtigkeit oder während des Verfahrens zu tun (Art. 91, Satz 2 des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes, Art. 79, Satz 2 des Kreisselbstverwaltungsgesetzes und Art. 82, Satz 2 des Woiwodschaftsselbstverwaltungsgesetzes). Ein Aufsichtsorgan kann nämlich bei der Einleitung des Verfahrens die Aussetzung des Beschlusses anordnen. Die Zweifel treten im Zusammenhang mit der Zulassung der entsprechenden Anwendung des Verwaltungsverfahrensgesetzbuches von den oben erwähnten Vorschriften auf. Die Lösung in dem Gesetzbuch sieht nämlich zur fakultativen Aussetzung den Antrag einer Partei vor, in dem besprochenen Fall kann die Aussetzung dagegen ausschließlich von Amts wegen vorgenommen werden. Der mechanische Bezug auf die Prozessregeln ist wirkungslos geblieben, und ganz im Gegenteil — hat zur Vergrößerung des Umfangs der Zweifel beigetragen.

Kraft der Novelle vom 11. April 2001 setzt die Feststellung der Nichtigkeit von dem Beschluss eines Gemeinde-, Kreis- oder Woiwodschaftsorgans von Seiten eines Aufsichtsorgans seine Vollstreckung de jure in dem von der Feststellung der Nichtigkeit umfassten Umfang mit dem Tag der Zustellung einer Aufsichtsentscheidung aus.

cc) Die Feststellung der Nichtigkeit

Der rechtswidrige Beschluss eines Gemeinde-, Kreis- oder Woiwodschaftsorgans ist nichtig. Auf die Nichtigkeit erkennt ein zuständiges Aufsichtsorgan innerhalb von bis zu 30 Tagen von dem Tag der Zustellung eines Beschlusses.

Die Feststellung der Nichtigkeit von einem Beschluss des Organs der territorialen Selbstverwaltung wurde von dem Gesetzgeber für eine Hauptaufsichtsmaßnahme erklärt. In Bezug auf diese Maßnahme wurden in den Selbstverwaltungsgesetzen die Vorgehensregeln ausgebaut. Darüber hinaus befindet sich in dem Gemeindeselbstverwaltungsgesetz und dem Kreisselbstverwaltungsgesetz der Bezug auf die entsprechende Anwendung der Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzbuches, und in dem Woiwodschaftsselbstverwaltungsgesetz – auf die Vorschriften über die Gerichtskontrolle der Verwaltungsentscheidungen.

Diese Lösung anwendend, hat man jedoch das Gegenteil dessen erreicht, was man vorhatte – anstatt das Verfahren zur Feststellung der Nichtigkeit zu vereinfachen, hat man es bedeutend kompliziert. Es haben sich viele Fragen gestellt und es haben zahlreiche Konflikte zwischen diesen beiden gesetzlichen Regeln bestanden.

Der Gesetzgeber bedient sich des Begriffs „Rechtswidrigkeit”, die eine einzige Grundlage für die Feststellung der Nichtigkeit ist. Nebeneinander treten jedoch die Begriffe „Rechtswidrigkeit” und „unwesentliche Rechtsverletzung” auf, ohne nähere Bestimmung ihrer Beziehungen. Es besteht also hier eine Notwendigkeit zur Bestimmung eines Grades von „der Wesentlichkeit“ einer Rechtsverletzung von Seiten eines Aufsichtsorgans im Wege der Auslegung.

Der wörtliche Wortlaut der besprochenen gesetzlichen Vorschrift würde darauf hinweisen, dass man sich bei der Erläuterung der entstehenden Zweifel des Katalogs mit den Gründen für die Feststellung der Nichtigkeit einer Entscheidung, der sich in Art. 156 § 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzbuches befindet, bedienen soll. Solche Schlussfolgerung ist jedoch unbegründet. Die Gründe für die Feststellung der Nichtigkeit, die in Art. 156 § 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzbuches aufgeführt sind, gehen über das Kriterium der Rechtsverletzung oder der Rechtswidrigkeit hinaus und sind an die Spezifität der Verwaltungsentscheidungen angepasst, also ist ihre Hilfsanwendung in Bezug auf die Beschlüsse der Selbstverwaltungsorgane unzulässig. Der Bezug auf die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzbuches in dem Bereich der Beurteilung von der Rechtmäßigkeit eines Beschlusses stellt keinen Schutz der Einheit der territorialen Selbstverwaltung vor der willkürlichen Tätigkeit der Aufsichtsorgane dar.

Das Verfahren zur Feststellung der Nichtigkeit eines Beschlusses leitet von Amts wegen ein Aufsichtsorgan ein, also ist auch in diesem Bereich der Bezug auf die Normen des Verwaltungsverfahrensgesetzbuches unnütz. Der Beurteilung von Seiten eines Aufsichtsorgans unterliegen in diesem Verfahren die formalen Voraussetzungen für die Entstehung eines Beschlusses sowie sein Sachinhalt. Dieses Organ kann auf Nichtigkeit eines Beschlusses in seiner Gesamtheit oder auf seine teilweise Nichtigkeit erkennen, im Fall einer unwesentlichen Rechtsverletzung kann es dagegen nur darauf hinweisen, dass solche Verletzung begangen wurde.

Die Form und der Inhalt von diesen Elementen der Entscheidung können mithilfe der entsprechend angewendeten Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzbuches gebildet werden.

Eine Schlussfolgerung, dass ein Beschluss eines Organs der territorialen Selbstverwaltung im Wege der manchmal komplizierten Auslegung einer bestimmten Rechtsvorschrift rechtswidrig ist, vor allem dann, wenn in dieser Frage die Uneinheitlichkeit der Rechtsansichten vorkommen kann, kann negative soziale Folgen, die von dem Gesetzgeber nicht beabsichtigt wurden, in Form von der Beschränkung der Unabhängigkeit von den Organen der territorialen Selbstverwaltung von Seiten der Aufsichtsorgane nach sich ziehen. Deshalb sollen die Entscheidungen der Aufsichtsorgane eine keine Zweifel weckende Rechtsgrundlage immer haben.

Die Zweifel weckt auch der rechtliche Charakter einer Aufsichtsentscheidung in Bezug auf die Feststellung der Nichtigkeit von dem Beschluss eines Gemeinde-, Kreisrates oder eines Woiwodschaftstages. Das Gesetz gibt nämlich keine eindeutige Antwort auf die Frage, ob ein rechtswidriger Beschluss keine Rechtsfolgen von dem Moment seiner Inkrafttretung oder auch solche Folgen bis zur Feststellung seiner Nichtigkeit von Seiten eines Aufsichtsorgans nach sich zieht.

Die Entscheidung, die Nichtigkeit einer Verwaltungsentscheidung feststellt, kann keine Form der Verwaltungsentscheidung haben, also findet Art. 158 § 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzbuches hier keine Anwendung. Im Wege der Verabschiedung der Entscheidung gemäß Art. 158 § 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzbuches erfolgt nämlich „ein Entscheid über Feststellung der Nichtigkeit einer Entscheidung”. Indessen erkennt eine Aufsichtsentscheidung auf Nichtigkeit des Beschlusses von einem Organ der territorialen Selbstverwaltung, also eines Aktes mit allgemeinem oder sogar individuellem Charakter, der jedoch keine Entscheidung in Bezug auf individuelle Sache aus dem Bereich der öffentlichen Verwaltung ist. Aus diesem Grund bedient sich der Gesetzgeber konsequent des Begriffs „Aufsichtsentscheidung”, und nicht „Entscheidung”. Man kann also annehmen, dass das Gemeindeselbstverwaltungsgesetz, das Kreisselbstverwaltungsgesetz und das Woiwodschaftsselbstverwaltungsgesetz der Feststellung der Nichtigkeit von einem Beschluss der Organe dieser Einheiten eine Form von einem deklarativen Verwaltungsakt gegeben haben.

In der Situation, wenn ein Aufsichtsorgan selbst innerhalb von 30 Tagen von dem Tag der Zustellung eines Beschlusses seine Nichtigkeit nicht festgestellt hat, kann das nur ein Verwaltungsgericht aufgrund einer von diesem Organ erhobenen Klage tun. Alle Aufsichtsberechtigungen, einschließlich der Möglichkeit zur Aussetzung eines angefochtenen Beschlusses, gehen dann aufs Gericht über.

Die geltenden Selbstverwaltungsgesetze weisen das Recht auf die Einleitung eines Aufsichtsverfahrens ausschließlich den Aufsichtsorganen zu. Sowohl in der Rechtsprechung als auch in der Doktrin nimmt man an, dass das Verfahren von Amts wegen eingeleitet wird. Der Bürger hat also keinen Einfluss auf die Aktivität und die Effektivität der Tätigkeit von den Aufsichtsorganen.

dd) Die Vollstreckbarkeit und die Rechtskraft von den Aufsichtsentscheidungen

Die Vorschriften des Art. 98, Satz 5 des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes, Art. 85, Satz 5 des Kreisselbstverwaltungsgesetzes und Art. 86, Satz 4 des Woiwodschaftsselbstverwaltungsgesetzes entscheiden darüber, dass: „Die Aufsichtsentscheidungen werden mit dem Ablauf der Frist zur Klageerhebung oder mit dem Datum der Abweisung oder der Ablehnung einer Klage von dem Gericht rechtskräftig”.

Die Vollstreckbarkeit (die Wirksamkeit) der Aufsichtsentscheidung eines Woiwoden soll man also mit ihrer Rechtskraft verbinden. Gemäß der allgemein anerkannten, terminologischen Konvention hat der Gesetzgeber den Begriff «Rechtskraft» in Bezug auf die Aufsichtsentscheidung angewendet, ihre Nichtklagbarkeit beim Verwaltungsgericht berücksichtigend. Die Rechtsfolgen des Verwaltungsaktes sind in der Regel mit seiner Definitivität oder Rechtskraft verbunden. Die Aufsichtsentscheidung, bei der die Kategorie der Definitivität keine Anwendung findet, wird vollstreckbar (wirksam), sobald sie rechtskräftig wird. Auf diese Weise geben die Vorschriften des Art. 98 des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes, Art. 85 des Kreisselbstverwaltungsgesetzes, Art. 86 des Woiwodschaftsselbstverwaltungsgesetzes, die von den Voraussetzungen der Rechtskraft von einer Aufsichtsentscheidung handeln, einer Einheit der territorialen Selbstverwaltung den vorläufigen Rechtsschutz vor den Folgen der nicht rechtskräftigen, und von ihr angefochtenen Eingriffe eines Aufsichtsorgans.

Der Begriff der Rechtskraft einer Entscheidung wurde aufgrund der Gerichtsverfahren gebildet. Im formellen Sinne bedeutet das, dass es gegen eine Entscheidung schon kein Rechtsmittel und kein anderer Rechtsbehelf während des Verfahrens zustehen. Im materiellen Sinne hat eine rechtskräftige Entscheidung den Charakter einer Sache, in der man infolge der endgültigen Beendigung eines Streits zwischen den Parteien und des Ausschlusses der Möglichkeit zur nochmaligen Entscheidung derselben Sache von dem Gericht entschieden hat. In der bis zur Inkrafttretung der Novelle vom 11. April 2001 (d. h. bis zum 30. Mai 2001) geltenden Rechtslage gab es weder die von dem Gesetzgeber formulierten Voraussetzungen noch die Modelllösungen mit besonderem Charakter, um vor dem Ablauf der Frist zur Klageerhebung oder vor der Entscheidung eines Streits zwischen der Einheit der territorialen Selbstverwaltung und dem Aufsichtsorgan von Seiten eines Gerichts solche Entscheidung zu fassen.

Mit der Novelle vom 11. April 2001 hat man in alle Selbstverwaltungsgesetze analoge Regeln eingeführt, dass die Feststellung der Nichtigkeit eines Beschlusses von einem Gemeinde-, Kreis- oder Woiwodschaftsorgan von Seiten des Aufsichtsorgans seine Vollstreckung de jure in dem von der Feststellung der Nichtigkeit umfassten Umfang mit dem Tag der Zustellung der Aufsichtsentscheidung aussetzt.

ee) Die Ersatzanordnung

Eine neue Aufsichtsmaßnahme, die in das Gemeindeselbstverwaltungsgesetz, das Kreisselbstverwaltungsgesetz und das Woiwodschaftsselbstverwaltungsgesetz mit der Novelle vom 11. April 2001 eingeführt wurde, ist die Ersatzanordnung.

Wenn ein zuständiges Organ einer Gemeinde, eines Kreises, einer Woiwodschaft der Verpflichtung zuwider, die aus den Vorschriften des Art. 383 § 2 und 6 sowie des Art. 492 § 2 und 5 des Gesetzes vom 5. Januar 2011 – Wahlgesetzbuch6, des Art. 5 Satz 2 und 3 des Gesetzes vom 21. August 1997 über Einschränkung des Gewerbetreibens von den öffentliche Funktionen erfüllenden Personen7 im Bereich, der u. a. Erlöschen des Mandates eines Ratsmitglieds, Erlöschen des Mandates eines Gemeindevorstehers, Abberufung oder Auflösung des Arbeitsvertrags mit einem stellvertretenden Gemeindevorsteher, Abberufung oder Auflösung des Arbeitsvertrags mit einem Mitglied einer Kreis- oder Woiwodschaftsverwaltung, einem Gemeinde-, Kreis-, Woiwodschaftssekretär oder einem Gemeinde-, Kreis-, Woiwodschaftskämmerer betrifft, resultiert, keinen Beschluss fasst, nicht abberuft oder einen Arbeitsvertrag nicht auflöst – ruft ein Woiwode das Organ zur Verabschiedung eines entsprechenden Aktes innerhalb von 30 Tagen auf.

Im Fall des wirkungslosen Ablaufs der oben erwähnten Frist fasst der Woiwode – nach Mitteilung des für die öffentliche Verwaltung zuständigen Ministers – eine Ersatzanordnung. Sie kann beim Verwaltungsgericht nach allgemeinen Regeln angefochten werden8.

In dem Fall, wenn ein Gemeinderat einen Beschluss verabschiedet, aber mit einem mit Willen des Woiwoden nicht übereinstimmenden Inhalt, ist die Verabschiedung einer Ersatzanordnung unzulässig. Die Anordnung kann nämlich nur dann verabschiedet werden, wenn das Entscheidungsorgan innerhalb von 30 Tagen von dem Tag der Aufforderung keinen Beschluss fasst. Das wurde in der Rechtsprechung eines Verwaltungsgerichts unterstrichen, das den Standpunkt vertritt, „dass ein Aufsichtsorgan, nach der Verabschiedung eines Beschlusses von Seiten des Entscheidungsorgans innerhalb der gesetzlichen Frist, zur Verabschiedung einer in Art. 98a, Satz 2 des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes vorgesehenen Ersatzanordnung nicht berechtigt ist. Sobald der Gemeinderat einen Beschluss verabschiedet hat, hat die Zeit der Untätigkeit, die durch die Ersatzanordnung eines Woiwoden unterbrochen werden könnte, geendet. Seitdem kann man schon nicht sprechen, dass die Voraussetzungen der Hypothese des Art. 98a des Gemeindeselbstverwaltungsgesetz9 erfüllt sind, und somit es keine Möglichkeit zur Verabschiedung einer Ersatzanordnung von Seiten des Aufsichtsorgans gibt” (die Begründung des Urteils des Woiwodschaftsverwaltungsgerichts vom 9. August 2005, III SA/Kr 1004/05, nicht veröffentlicht).

In diesem Fall ist die Verabschiedung einer Ersatzanordnung unzulässig. Die Tatsache, dass der Rat einen mit dem Willen des Woiwoden nicht übereinstimmenden Beschluss verabschiedet hat, ist keine Grundlage für die Verabschiedung der Aufsichtsentscheidung in Form von einer Ersatzanordnung.

Ein richtiger Weg soll die Einleitung des Aufsichtsverfahrens zur Feststellung der Nichtigkeit von dem Beschluss des Gemeinderates im Sinne des Art. 91 ff. des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes sein.

c) Die personellen Maßnahmen

Die weitere Gruppe der Aufsichtsmaßnahmen habe ich als „personell“ aus Rücksicht auf den Umstand, dass der Aufsichtseingriff keine Entscheidungen von den Selbstverwaltungsorganen, sondern die Organe selbst direkt betrifft, bezeichnet. Diese Maßnahmen kann man weiter in die internen und die externen Maßnahmen aus Rücksicht auf die Lage des Organs, das sie einer Selbstverwaltungseinheit gegenüber unternimmt, teilen.

Eine typische interne, personelle Maßnahme ist die Abberufung der Verwaltung von einem Kreisrat oder einem Woiwodschaftstag. Diese Maßnahme stellt auch eine natürliche Folge von der Zuweisung der Vollstreckungsfunktion eines Kreises oder einer Woiwodschaft an die Verwaltung dar.

Zu den externen personellen Aufsichtsmaßnahmen kann man zählen: Aufforderung eines Kreisrates oder eines Woiwodschaftstages zur Anwendung von erforderlichen Maßnahmen der Verwaltung gegenüber, Antrag an den Ministerpräsidenten auf Auflösung der Verwaltung, Auflösung dieser Verwaltung, Wahl einer Person zum Ziel der Erfüllung von den Funktionen der Verwaltung, Bestellung einer kommissarischen Verwaltung, Auflösung des Rates. Die Reihenfolge, in der diese Maßnahmen besprochen werden, ergibt sich aus der Intensität ihrer Beeinflussung.

Die Aufforderung eines Kreisrates oder eines Woiwodschaftstages zur Anwendung der erforderlichen Maßnahmen der Verwaltung gegenüber steht dem Woiwoden im Fall einer sich wiederholenden Verletzung der Verfassung oder der Gesetze von Seiten der Verwaltung zu. In dieser Vorschrift wurde zwar keine Vorgehensweise in diesem Fall bestimmt, aber man soll vermuten, dass der Rat in erster Linie entsprechende Richtlinien an seine Verwaltung richtet, in extremen Situationen kann er die Verwaltung abberufen.

Wenn ein Kreisrat oder ein Woiwodschaftstag der Aufforderung des Woiwoden nicht nachkommen würde oder die von ihnen unternommenen Maßnahmen eine rechtmäßige Handlung des Vollstreckungsorgans nach sich nicht ziehen würden, stellt der Woiwoden einen Antrag an den Ministerpräsidenten – durch Vermittlung des für die öffentliche Verwaltung zuständigen Ministers – auf Auflösung der Kreis- oder Woiwodschaftsverwaltung.

Im Fall der Auflösung einer Verwaltung, bis zur Wahl einer neuen Kreis- oder Woiwodschaftsverwaltung, erfüllt die Funktion der Verwaltung eine von dem Ministerpräsidenten gewählte Person.

Wenn die sich wiederholende Verletzung der Verfassung oder der Gesetze ein Gemeindevorsteher begeht, ruft der Woiwode den Gemeindevorsteher zur Einstellung der Verletzungen auf, und wenn diese Aufforderung wirkungslos bleibt – stellt er einen Antrag an den Ministerpräsidenten auf Abberufung des Gemeindevorstehers. Im Fall der Abberufung eines Gemeindevorstehers wählt der Ministerpräsident, auf Antrag des für die öffentliche Verwaltung zuständigen Ministers, eine Person, die bis zur Wahl eines Gemeindevorstehers seine Funktion erfüllt.

Die Bestellung einer kommissarischen Verwaltung ist eine ziemlich komplexe Maßnahme. Aus Rücksicht auf ihre Beschwerde dient sie ausschließlich dem Ministerpräsidenten, auf Antrag des für die öffentliche Verwaltung zuständigen Ministers.

Die Kriterien der Anwendung dieser Maßnahme haben einen zweckmäßigen Charakter, es handelt sich hier nämlich um einen zu keinen Hoffnungen auf schnelle Verbesserung berechtigenden und sich verlängernden Mangel an Effektivität bei der Ausführung der öffentlichen Aufgaben von den Gemeinde-, Kreis- oder Woiwodschaftsorganen. Die Tatbestandsbeurteilung auf Erschöpfung der Hypothese von den gesetzlichen Vorschriften gehört zu Befugnissen des Ministerpräsidenten. Vor der Antragstellung muss solche Beurteilung der für die öffentliche Verwaltung zuständige Minister durchführen. Wenn ein Aufsichtsorgan feststellt, dass die Effektivität der Tätigkeit von den Organen einer gegebenen territorialen Selbstverwaltung zu keinen Hoffnungen auf Verbesserung berechtigt, kann es die Tätigkeit dieser Organe einstellen und eine kommissarische Verwaltung bestellen. Der Wortlaut der Vorschriften weist eindeutig auf die Möglichkeit, und nicht auf eine Pflicht zur Anwendung der besprochenen Maßnahme hin.

Die Einstellung der Tätigkeit von den Organen einer territorialen Selbstverwaltung, also sowohl den Entscheidungs- als auch den Vollstreckungsorganen, erfolgt auf bestimmte Zeit, d. h. für den Zeitraum von bis zu 2 Jahren, nicht länger jedoch als bis zur Wahl eines Gemeindevorstehers oder einer Verwaltung für die nächste Amtszeit. Die Tatsache der Einstellung der Tätigkeit von den Selbstverwaltungsorganen und die Bestellung einer kommissarischen Verwaltung müssen nicht bedeuten, dass die rechtliche Existenz von diesen Organen definitiv beendet wurde. Man kann sich nämlich eine solche Situation vorstellen, wenn die Tätigkeit der Organe in einem solchen Moment eingestellt wird, dass der Ablauf einer zweijährigen Frist vor Ende einer Amtszeit fällt. Die Organe können dann ihre Tätigkeit bis zur Wahl der neuen Organe ausüben. Solche Lösung, obwohl sie theoretisch möglich ist, scheint nicht richtig zu sein. Es ist nämlich schwer vorauszusetzen, dass in der Zeit der Einstellung die Effektivität der Tätigkeit von den Gemeinde-, Kreis- oder Woiwodschaftsorganen sich verbessern wird.

Diese Zweifel entstehen im Zusammenhang mit der Anwendung von dem Gesetzgeber der näher nicht bestimmten Begriffe: „sich verlängernder” Mangel an Effektivität oder „schnelle” Verbesserung. In der Literatur wird sogar ein solcher Standpunkt vertreten, dass wenn Art. 97, Satz 1 des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes, Art. 84, Satz 1 des Kreisselbstverwaltungsgesetzes und Art. 85, Satz 1 des Woiwodschaftsselbstverwaltungsgesetzes sich auf die sich aus dem Kriterium der Legalität ergebenden Prämissen überhaupt nicht beziehen, man diese Vorschriften als mit Art. 171 der Verfassung der Republik Polen nicht übereinstimmend betrachten soll und sie aus diesem Grund nicht angewendet werden sollen.

Es scheint, dass die genauere Bestimmung dieser Wendungen erforderlich ist (was keine einfache Aufgabe ist).

Einen ähnlichen Effekt kann man durch Konkretisierung „der Sanierungsprozedur“ erreichen, die in den Sätzen 2 der oben zitierten Vorschriften vorgesehen ist.

Die Anwendung einer Aufsichtsmaßnahme in Form von der Bestellung einer kommissarischen Verwaltung muss durch die Durchführung der Sanierungsprozedur vorangegangen werden. Sie besteht aus zwei Phasen: die Erhebung der Vorwürfe gegen die Gemeinde-, Kreis- oder Woiwodschaftsorgane und die Aufforderung dieser Organe zur unverzüglichen Vorlage eines Verbesserungsprogramms.

In den besprochenen Vorschriften stört ihr weitgehender Lakonismus und Ungenauigkeit. Das weckt viele Zweifel.

Erstens, unklar ist die chronologische Reihenfolge von dem Auftreten der einzelnen Stadien dieser Prozedur. Ob die Erhebung der Vorwürfe gegen die Selbstverwaltungsorgane und die Aufforderung zur Vorlage eines Verbesserungsprogramms vor oder nach der Einstellung ihrer Tätigkeit erfolgen sollen? Die vorherige Erhebung der Vorwürfe und dann die Anwendung einer repressiven Maßnahme scheinen logisch zu sein. Der Gesetzgeber bestimmt es jedoch klar nicht.

Zweitens, die Form und das Verfahren von der Erhebung der Vorwürfe und der Vorlage eines Verbesserungsprogramms wurden eindeutig nicht bestimmt.

Drittens, es gibt hier keine Fristen zur Vornahme der einzelnen Handlungen. Eine einzige Frist, der der Gesetzgeber sich bedient, wurde mithilfe der Wendung „unverzüglich“ bestimmt. Was sie jedoch bedeutet und wer beurteilen soll, ob sie schon abgelaufen ist, erklärt der Gesetzgeber nicht. In diesem Bereich könnte der Bezug auf die Fristen in dem Verwaltungsverfahrensgesetzbuch hilfreich sein.

Eine weitere Phase des Aufsichtsverfahrens ist die Berufung eines Regierungskommissars von Seiten des Ministerpräsidenten auf Antrag eines Woiwoden.

Die Zweifel resultieren aus der Anwendung von zwei Begriffen: „kommissarische Verwaltung“ und „Regierungskommissar“ von Seiten des Gesetzgebers im Rahmen eines Artikels, ohne Bestimmung ihrer Beziehungen. Es scheint, dass man die Wendungen auf solche Weise auslegen soll, dass „die kommissarische Verwaltung“ eine rechtliche Institution selbst, „der Regierungskommissar“ dagegen eine konkrete, zur Ausübung dieser „Verwaltung“ berechtigte Person ist. Mit anderen Worten bedeutet „die kommissarische Verwaltung“ die Zwangsausübung von allen Aufgaben und Kompetenzen der Gemeindeorgane von Seiten „eines Regierungskommissars”.

Eine die weitgehenden Rechtsfolgen nach sich ziehende Maßnahme ist die Auflösung des Entscheidungsorgans einer Gemeinde, eines Kreises oder einer Woiwodschaft. Ein zur Anwendung dieser Maßnahme berechtigtes Organ ist der Sejm, ein den Antrag auf ihre Anwendung stellendes Organ ist dagegen der Ministerpräsident als ein Aufsichtsorgan. Die Rechtsform ist ein Beschluss des Sejms.

Eine Grundlage für die Auflösung eines Rates/eines Woiwodschaftstages kann nur die sich wiederholende Verletzung der Verfassung oder der Gesetze sein. Diese Verletzungen sollen einen „groben“ Charakter aus Rücksicht auf die Folgen, die sie nach sich ziehen, haben.

Bis zur Wahl der neuen Selbstverwaltungsorgane ist der Ministerpräsident dazu verpflichtet, eine Person zu wählen, der die Funktionen der aufgelösten Organe vorläufig zugewiesen werden. Diese Person wird in ihrer Amtszeit als ein gesetzlicher Vertreter von den Gemeinde-, Kreis- oder Woiwodschaftsorganen mit allen Rechtsfolgen zum Beispiel in Form von dem Unterliegen der Aufsicht wie diese Organe betrachtet.

6. Die Aufsicht über die Ausführung von den übertragenen Aufgaben

Eine ganz gesonderte Gruppe haben die Maßnahmen der Aufsicht über die Ausführung der übertragenen Aufgaben von Seiten einer Gemeinde (eines Kreises, einer Woiwodschaft) dargestellt. Diese Besonderheit hat sich vor allem aus der Anwendung als ein Aufsichtskriterium außer der Legalität auch der Zweckmäßigkeit, der Redlichkeit und der Wirtschaftlichkeit ergeben. Zu dieser Gruppe haben gehört: die Aussetzung der Vollstreckung eines Beschlusses, seine Aufhebung sowie die Verabschiedung einer Ersatzanordnung. Mit der Novelle vom 11. April 2001 wurde Art. 95 des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes gestrichen. Man kann also feststellen, dass es derzeit im polnischen Recht keine gesonderte Art der Aufsicht über die übertragenen Aufgaben gibt.

7. Die beim Verwaltungsgericht von einem berechtigten Subjekt gegen Beschlüsse oder Anordnungen, Untätigkeit, faktische oder rechtliche Tätigkeiten der Selbstverwaltungsorgane erhobene Klage

In dem Gemeindeselbstverwaltungsgesetz und dem Kreisselbstverwaltungsgesetz, in den die Aufsicht betreffenden Kapiteln, hat der Gesetzgeber die Vorschriften, die eine beim Verwaltungsgericht von einem berechtigten Subjekt gegen Beschlüsse oder Anordnungen, Untätigkeit, faktische oder rechtliche Tätigkeiten der Selbstverwaltungsorgane erhobene Klage betreffen, veröffentlicht (Art. 101 und 101a des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes, Art. 87 und 88 des Kreisselbstverwaltungsgesetzes)10. Bei dieser Prozedur kann die Einheit das Gerichts-Verwaltungsverfahren einleiten, in dem das Gericht – einzig und allein in Bezug auf die Rechtmäßigkeit – ein gegebenes, angefochtenes Anzeichen der Selbstverwaltungstätigkeitkontrolliert. Ein Resultat des Verfahrens, im Fall der Berücksichtigung einer Klage gegen einen Beschluss oder eine Anordnung, ist die Feststellung ihrer Nichtigkeit in ihrer Gesamtheit oder ihrer teilweisen Nichtigkeit oder die Feststellung ihrer Verabschiedung unter Rechtsbruch (Art. 147 § 1 des Gesetzes über Verfahren vor Verwaltungsgerichten).

Diese Institution hat den Schutz der Adressaten der Selbstverwaltungstätigkeit vor den Folgen der Ausnutzung der Unabhängigkeit von Seiten einer Einheit der territorialen Selbstverwaltung außerhalb des von den Rechtsvorschriften bestimmten Rahmens als Ziel. Deshalb bestimmt man die von den oben erwähnten Vorschriften geregelte Klage häufig als eine Maßnahme, die den Schutz der Unabhängigkeit von den der territorialen Selbstverwaltung im negativen Sinne gewährleistet11. Der Kern der rechtlichen Unabhängigkeit ist nämlich die Handlungsfreiheit, aber im rechtlich bestimmten Rahmen. In der besprochenen Institution sieht man auch eine Form der Beteiligung der Einheiten an der Ausübung der lokalen Macht12.

Eine objektive Klage betrachtet man fälschlich als eine allgemeine Klage (actio popularis). Die Klagen kann nämlich jeder erheben, wer sich nur auf Bedrohung des Rechtes oder auf Rechtswidrigkeit eines Beschlusses beruft13. Zur wirksamen Klageerhebung verlangt der Gesetzgeber den Nachweis der Verletzung eines rechtlichen Interesses oder einer Berechtigung. Das bestätigt die aktuelle Rechtsprechung. Beispielsweise hat das Hauptverwaltungsgericht in dem Urteil vom 10. Mai 201114 direkt darauf hingewiesen: „Die Vorschrift des Art. 101, Satz 1 des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes entscheidet darüber, dass die Klage beim Verwaltungsgericht gegen einen Beschluss oder eine Anordnung, die von einem Gemeindeorgan in der Sache aus dem Bereich der öffentlichen Verwaltung verabschiedet wurden, jeder erheben kann, dessen rechtliches Interesse oder Berechtigung durch diesen Akt verletzt wurden. Die aufgrund dieser Vorschrift erhobene Klage hat keinen Charakter actio popularis, eine Grundlage für die Anfechtung ist nämlich die Rechtswidrigkeit eines Beschlusses (einer Anordnung) und gleichzeitig die Verletzung der konkret verstandenen Interessen oder Berechtigungen eines konkreten Bürgers oder einer Gruppe der Bürger”.

Trotz der Systematik der Selbstverwaltungssystemgesetze soll man unterstreichen, dass die besprochene Klage keine Maßnahme der direkten Aufsicht über Tätigkeit der territorialen Selbstverwaltung ist. Beim solchen Verständnis dieser Institution sollte man das Verwaltungsgericht unter den Aufsichtsorganen angeben, was mit der Verfassung (Art. 171, Satz 2) nicht übereinstimmend wäre. In dem Beschluss vom 24. April 199515 hat das Hauptverwaltungsgericht – Außenstelle in Warszawa unterstrichen, dass „Der Vergleich der zwei oben erwähnten Systeme der Kontrolle der Rechtmäßigkeit von den Beschlüssen der Gemeindeorgane, der andere subjektive und objektive Umfang der Rechtsmittel, die dieser Kontrolle dienen, sowie das gesonderte Verfahren ihrer Realisierung beweisen, dass es keine Verfahrenszusammenhänge zwischen den Aufsichtsmaßnahmen, die den Organen der Aufsicht über die kommunale Tätigkeit dienen, und der allgemeinen Gerichtsklage, die in Art. 101 des Gesetzes über die territoriale Selbstverwaltung vorgesehen wurde, gibt”. Die Klage beim Verwaltungsgericht kann man als eine eigenartige Ergänzung der Aufsicht betrachten. Diese Klage wird direkt gegen die Gemeinde geführt, deren Organ den angefochtenen Akt verabschiedet hat, gleichzeitig stellt sie die Effektivität der Aufsicht indirekt in Frage16.

1 Die ursprüngliche Form der Aufsicht beschreibe ich in der Arbeit von B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993.

2 B. Dolnicki, Ewolucja nadzoru nad samorządem terytorialnym – wnioski de lege ferenda, [in:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania – Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, S. 121.

3 Vgl. B. Dolnicki, Ewolucja nadzoru nad samorządem terytorialnym, ST 2015, Nr 3, S. 60 ff.

4 Gesetzblatt 2009.31.206, mit späteren Änderungen.

5 Vgl. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2016, S. 479 ff. und die dort angegebene Literatur.

6 Gesetzblatt Nr. 21, Pos. 112 mit späteren Änderungen.

7 Einheitlicher Text: Gesetzblatt vom 2006, Nr. 216, Pos. 1584 mit späteren Änderungen.

8 „Die Ersatzanordnung ist keine Verwaltungsentscheidung, sondern ein besonderer Verwaltungsakt, bei dem die Vorschriften des Verwaltungsgesetzbuches entsprechende Anwendung finden (Art. 98, Satz 4 des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes). Sie soll demnach gemäß Art. 107 § 1 des Verwaltungsgesetzbuches die darin aufgeführten Elemente enthalten. Darunter hat der Gesetzgeber auf die faktische und die rechtliche Begründung dieser Anordnung hingewiesen” (Urteil des Woiwodschaftsverwaltungsgerichts in Katowice vom 20. April 2004, II SA/Ka 3310/03).

9 In dem Urteil vom 17. Juli 2007 hat der Verfassungsgerichtshof festgestellt, dass Art. 98a, Satz 3 des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes in dem Umfang, in dem er einem Ratsmitglied die Anfechtung einer das Erlöschen seines Mandates feststellenden Ersatzanordnung unmöglich macht, mit Art. 32, Satz 1 und Art. 45, Satz 1 der polnischen Verfassung nicht übereinstimmend ist. Durch das Gesetz vom 5. September 2008 (Gesetzblatt Nr. 180, Pos. 1111) über die Änderung des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes und die Änderung von manchen anderen Gesetzen wurden Art. 98a, Satz 3des Gemeindeselbstverwaltungsgesetzes, Art. 85a, Satz 3 des Kreisselbstverwaltungsgesetzes und Art. 86a, Satz 3 des Woiwodschaftsselbstverwaltungsgesetzes geändert. Art. 98a, Satz 3 hat den Wortlaut bekommen: „Die Vorschrift des Art. 98 findet entsprechende Anwendung, aber ein zur Anfechtung berechtigtes Subjekt auch eine Person ist, deren rechtlichen Interesse oder Berechtigung die Ersatzanordnung betrifft”. Analoge Regelungen haben sich in Art. 85a, Satz 3 des Kreisselbstverwaltungsgesetzes und dem Art. 86a, Satz 3 des Woiwodschaftsselbstverwaltungsgesetzes befunden. Das ändernde Gesetz ist am 25. Oktober 2008 in Kraft getreten und findet Anwendung bei einer Amtszeit, die auf die Amtszeit, in der das Gesetz in Kraft getreten ist, folgt.

10 Analoge Vorschriften sind in dem Woiwodschaftsselbstverwaltungsgesetz enthalten, aber sie befinden sich in dem Abschnitt, der die Akte des Ortsrechtes betrifft – vgl. Art. 90 und 91des Woiwodschaftsselbstverwaltungsgesetzes.

11 So z. B. B. Adamiak, J. Borkowski, Instytucje sądowej ochrony samodzielności gminy, ST 1991, Nr. 1–2, S. 40; R. Suwała, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 9 września 1993 r., III ARN 42/93, ST 1994, Nr. 4, S. 71.

12 A. Faruga, Skarga do sądu administracyjnego z art. 101, 101a ustawy o samorządzie gminnym, Katowice 2010, S. 202–203, Doktorarbeit, nicht veröffentlicht.

13 Vgl. z. B. Urteil des Hauptverwaltungsgerichts vom 27. September 1990, SA/Wr 952/90; ONSA 1990, Nr. 4, Pos. 4.

14 II OSK 289/2011.

15 II SA 105/95.

16 Vgl. Beschluss des Verfassungsgerichtshofes vom 14. September 1994, W 5/94, OTK 1994, Nr. 2, Pos. 44.