Copyright © by Difin SA

Warszawa 2013

Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie całości
lub fragmentów niniejszej pracy bez zgody wydawcy zabronione.

Książka ta jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując jej część, rób to jedynie na użytek osobisty. Szanujmy cudzą własność i prawo.

Recenzenci:
Prof. nzw. dr hab. Helena Kisilowska

Redaktor prowadzący:

Renata Fleszar

Korekta:

Małgorzata Kryska-Mosur

ISBN 978-83-7641-980-0

Difin SA

Warszawa 2013

00-768 Warszawa, ul. F. Kostrzewskiego 1
tel. 22 851 45 61, 851 45 62
fax 22 841 98 91

Księgarnie internetowe Difin:

www.ksiegarnia.difin.pl, www.ksiegarniasgh.pl

Skład i łamanie: DTP Service

Warszawa, tel. (22) 663 47 67

Skład wersji elektronicznej:

Virtualo Sp. z o.o.

Wykaz skrótów

KC — Kodeks cywilny

KPA — Kodeks postępowania administracyjnego

NSA — Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

ROG — Raumordnungsgesetz vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081, 2102)

RRMRN — rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa

SN — Sąd Najwyższy w Warszawie

TK — Trybunał Konstytucyjny

UBUDOW — ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane

UDROG — ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

UGEOLOG — ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze

UGOSPN — ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

ULAS — ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach

UINFOŚ — ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

UOCHGRL — ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

UOPRZYRODY — ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

UPGK — ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne

UPP — ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 35, poz. 185, ze zm.)

UPZP — ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

USGM — ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.)

USPECDROG — ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

USPECENERG — ustawa z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących

USPECEURO — ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012

USPECGAZ — ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu

USPECKOL — ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym

USPECLOT — ustawa z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego

USPECODBUDOWA — ustawa z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu

USPECPOWÓDŹ — ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych

USPECTEL — ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

USPOW — ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.)

USWOJ — ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590, ze zm.)

UWOD — ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne

WSA — Wojewódzki Sąd Administracyjny wraz ze wskazaniem siedziby

Wstęp.
Opis metodologii pracy

Na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat widoczny jest stały wzrost zainteresowania problematyką prawną dotyczącą realizacji inwestycji, szczególnie tych związanych z budową nowoczesnej infrastruktury transportowej i łączności. Wstąpienie Polski do struktur Unii Europejskiej i dostępność dużych środków finansowych w perspektywie finansowej 2004–2006 oraz w latach 2007–2013, umożliwiających jednoczesną realizację wielu inwestycji, sprawiła, że ich liczba gwałtownie wzrosła. Przełożyło się to również na dynamiczne zmiany prawne polegające na przyjęciu w 2003 r. nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na sukcesywnym uchwalaniu ustaw o specjalnych zasadach inwestycji w różnych sektorach. Presja wywierana przez dostępność dużych środków finansowych, możliwych do wykorzystania w krótkim okresie 7-letniej perspektywy budżetowej 2007–2013 (środki pomocowe UE), zaowocowała m.in. uproszczeniem zasad planowania przestrzennego, prawa budowlanego i wprowadzeniem mechanizmów opartych na decyzjach administracyjnych w miejsce planowania przestrzennego opartego na prawie miejscowym. Niewątpliwie długi proces planowania inwestycji był dużą bolączką zarówno dla sektora publicznego, jak i prywatnego, gdyż utrudniał on nie tylko efektywne planowanie, ale przede wszystkim finansowanie tego procesu, zarówno ze środków publicznych, jak i prywatnych.

Celem niniejszej pracy była analiza treści przepisów dotyczących inwestycji celu publicznego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako podstawowego aktu prawnego w tym obszarze, jak również analiza przepisów ustaw o specjalnych zasadach prowadzenia inwestycji, w tym inwestycji w zakresie dróg publicznych. Niniejsze opracowanie jest pierwszym tak kompleksowym ujęciem tej problematyki w literaturze przedmiotu, w którym szczególną rolę przywiązuje się do przedstawienia interakcji pomiędzy przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym a ustawami o specjalnych zasadach realizacji inwestycji. Dotychczasowa literatura przedmiotu koncentrowała się głównie na przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jedynie w niewielkim zakresie analizując konsekwencje uchwalania kolejnych ustaw specjalnych dla całego systemu gospodarki przestrzennej w Polsce. Dlatego też niniejsza praca będzie mogła być wykorzystana zarówno przez organy administracji publicznej, szczególnie urzędy miast i gmin, na co dzień zajmujące się problematyką zagospodarowania przestrzennego, jak również przez inwestorów, którzy planują realizację inwestycji celu publicznego. Praca będzie też mogła służyć jako materiał dydaktyczny w szkołach wyższych, gdzie prowadzone są zajęcia z gospodarki przestrzennej. Obecna regulacja prawna zakłada możliwość realizacji takich inwestycji zarówno przez podmioty publiczne, jak i prywatne. Kwestia statusu własnościowego wykonawcy jest w tej kwestii bez znaczenia prawnego. Propozycje zmian w zakresie obowiązującego ustawodawstwa powinny być przedmiotem dalszej intensywnej dyskusji zwłaszcza, że Komisja Kodyfikacyjna Prawa Budowlanego pracuje już nad nowymi przepisami w tym obszarze i są one mocno oczekiwane przez praktykę, szczególnie sektor budowlany. Duże znaczenie praktyczne może mieć propozycja nowej organizacji administracji zajmującej się kwestiami zagospodarowania przestrzennego oraz propozycja przywrócenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rangi prawa miejscowego, co pozwoliło by gminom na lepsze i skuteczniejsze zarządzanie własną przestrzenią. Wprowadzenie też obowiązku umiejscowienia w studium inwestycji celu publicznego – bez względu na akt prawny, według którego ma ona być realizowana – pozwoliłoby też na lepsze kontrolowanie procesów planistycznych w samej gminie i koordynowanie zamierzeń administracji rządowej z jednostkami samorządu terytorialnego. Postulaty de lege ferenda zamieszczone zostały w rozdziale V pracy.

W niniejszej pracy zawarta została analiza całości obecnie obowiązującego stanu prawnego w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego. Wyniki tej analizy podważają celowość obecnej polityki polskiego ustawodawcy do regulowania problematyki decyzji inwestycji celu publicznego na drodze ustaw o specjalnych zasadach realizacji inwestycji, a nie w drodze jednolitej regulacji wynikającej z przepisów o planowaniu przestrzennym. Zaprezentowane wyniki analizy dobitnie pokazują chaos legislacyjny w tej materii i utrudnienie prowadzenia procesów planistycznych. Należy podkreślić, że ta krytyczna ocena wynika nie tylko z analizy ustawodawstwa, ale przede wszystkim z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych. Uchwalenie ustaw o specjalnych zasadach realizacji inwestycji celu publicznego spowodowało dekompozycję polskiego systemu planowania przestrzennego i ograniczyło władztwo planistyczne gminy na rzecz kompetencji administracji rządowej.

Pomimo uchwalenia ustaw o specjalnych zasadach realizacji inwestycji celu publicznego w polskim systemie prawnym brakuje organu odpowiedzialnego za całość realizacji inwestycji celu publicznego na poziomie ogólnopolskim i mającego uprawnienia koordynacyjne. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy w systemie aktów administracyjnych i podlega szczególnej ochronie prawnej. Ustawy o specjalnych zasadach realizacji inwestycji celu publicznego zmniejszyły ochronę prawną własności, z uwagi na radykalne uproszczenie procedury wywłaszczeniowej w stosunku do tej przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Praca została napisana na podstawie obowiązujących przepisów prawa polskiego i została oparta na poglądach doktryny prawniczej oraz orzecznictwa sądowego.

Wyjątkowość obecnej sytuacji prawnej polega na tym, że od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (ustawa weszła w życie w dniu 25 maja 2003 r.) obserwujemy systematyczny proces dekompozycji polskiego sytemu planowania przestrzennego, polegający na stopniowej centralizacji procesów planowania inwestycji celu publicznego i skupianiu ich w rękach administracji rządowej, kosztem kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, przy równoczesnym dopuszczeniu do rozpraszania zabudowy poprzez wydawanie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy, które nie muszą być powiązane ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zasada prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym i lokalnym w planowaniu przestrzennym). Studium uwarunkowań nie jest bowiem prawem miejscowym (art. 9 ust. 5 UPZP). Trzeba jednak zauważyć, że na poziomie ogólnopolskim brakuje jak dotychczas urzędu centralnego/ministerstwa, które byłoby odpowiedzialne za całość procesów inwestycyjnych w Polsce, np. ministerstwa robót publicznych czy inwestycji publicznych. Mimo procesów stopniowego przejmowania kompetencji decyzyjnych – system podejmowania decyzji lokalizacyjnych jest wciąż zdekoncentrowany i słabo wykształcony. W Polsce nie ma instytucji centralnej porównywalnej z The Planning Inspectorate for England and Wales, będącej częścią Department for Communities and Local Government (Ministerstwa Wspólnot i Samorządu Terytorialnego), a która koncentruje w sobie procesy planistyczne w Anglii i w Walii oraz sprawuje nadzór merytoryczny nad planowaniem przestrzennym na poziomie samorządowym, ze szczególnym uwzględnieniem inwestycji w infrastrukturę. W Niemczech, z uwagi na strukturę federacyjną państwa, zarządzanie gospodarką przestrzenną realizowane jest na poziomie krajów związkowych (landów).

W ten właśnie sposób następuje ograniczanie władztwa planistycznego gmin i ograniczanie znaczenia studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego poprzez wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w trybie ustaw specjalnych. Decyzje te nie muszą uwzględniać ograniczeń wynikających z uchwalonego studium czy też miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. lokalnych instrumentów planistycznych, wręcz przeciwnie z mocy prawa, to one muszą być uwzględniane w tych dokumentach. Decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego są bowiem podejmowane w sposób arbitralny na szczeblu centralnym i mają na celu jedynie zapewnienie efektywnej realizacji polityki rządowej. Jest to kluczowy element całego procesu decyzyjnego, gdyż jest on oparty na regule braku wyważania interesu publicznego i interesu prywatnego, interesu rządowego i interesu lokalnego samorządu. Jest to zaprzeczenie zasady polskiego prawa zagospodarowania przestrzennego funkcjonującej pod nazwą „prawa dobrego sąsiedztwa”, a wyrażonej w przepisach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzeni, a także konstytucyjnej gwarancji niezależności samorządu terytorialnego od rządu, w obszarze planowania przestrzennego opisanego pojęciem „władztwa planistycznego”.

Trzeba też podkreślić, że decyzje wydawane na podstawie ustaw o specjalnych zasadach realizacji inwestycji są podstawą prawną do dokonywania procesów wywłaszczeń na obszarach planowanych inwestycji. Dlatego też dokładna analiza administracyjnoprawnych uwarunkowań istniejących procedur dla realizacji inwestycji celu publicznego ma w pierwszej kolejności na celu precyzyjne ustalenie treści norm prawnych, gdyż obecny stan prawny cechuje kazuistyczna metoda regulacji prawnej, która nie jest oparta ani na długoterminowym planowaniu, ani na zapewnieniu sprawnej realizacji bieżących inwestycji. Duża popularność nowych rozwiązań świadczy bowiem o względnej efektywności tychże procedur, ale też i o przyjęciu przez ustawodawcę zasady radykalnego ograniczenia możliwości kwestionowania podejmowanych decyzji administracyjnych na drodze sądowej zarówno na różnych etapach procesu planistyczno-inwestycyjnego, jak i też na ograniczeniu zakresu prowadzonych uzgodnień oraz narzucenie terminu na wydanie decyzji. Regułą jest bowiem nie tylko nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności takiej decyzji, ograniczenie możliwości udziału społeczeństwa w procesie planistycznym, ale także brak możliwości stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji już po rozpoczęciu prac budowlanych, czy nawet wznowienia postępowania.

Przy takiej konstrukcji prawnej tej instytucji prawnej można wręcz powiedzieć, że decyzje podejmowane na podstawie ustaw o specjalnych zasadach prowadzenia inwestycji podlegają „szczególnej ochronie prawnej” z jednoczesnym ograniczeniem roli sądu administracyjnego do kontroli ich legalności. Już samo to rozwiązanie budzi niepokój nie tylko co do trafności przyjmowanych rozwiązań, ale też co do ich konstytucyjności, w szczególności pod kątem naruszenia przysługującego skarżącemu prawa do sądu administracyjnego i zbadania przez ten organ legalności decyzji administracyjnej oraz do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na wypadek stwierdzenia, że została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Kwestia ta jest przedmiotem analizy w niniejszej pracy, gdyż jest ona kluczowa dla zrozumienia celu i sensu obecnej regulacji prawnej. Powszechność wydawania decyzji lokalizacyjnych dla realizacji różnorodnych inwestycji (przedsięwzięć) przez podmioty publiczne i prywatne, nakazuje dokładne i rzetelne rozważenie cech charakteryzujących takie decyzje, przesłanek ich wydawania, oraz zastosowanej procedury. Istotna będzie też analiza procedury weryfikacji prawidłowości decyzji, w sytuacji kiedy jej adresat ma wątpliwości, co do prawidłowości działań podejmowanych przez organy władzy publicznej.

Instytucja inwestycji celu publicznego może być z jednej strony potraktowana jako prawny mechanizm ułatwiania i przyspieszania realizacji inwestycji (przedsięwzięć) mających znaczenie dla społeczności lokalnych czy dla całego społeczeństwa. Z drugiej jednak strony instytucja ta może być traktowana jako dowód na niezauważanie przez ustawodawcę rzeczywistego problemu społecznego, a przez to i prawnego, który można określić, używając pojęcia znanego z UPZP, jako „konflikt przestrzenny” (konflikt co do sposobu zagospodarowania danego obszaru)¹. Realizacja inwestycji – bez względu na osobę inwestora czy też swój cel – wprowadza bowiem zmianę w istniejącej przestrzeni lokalnej i o ile jest ona akceptowana lub wręcz wymuszana przez lokalną społeczność, o tyle cała procedura inwestycyjna może przebiegać sprawnie. Często obserwowana jest jednak odmienna sytuacja, w której interesy inwestorów (czy to dla projektów infrastrukturalnych czy to dla przedsięwzięć gospodarczych) budzą niepokój, wręcz wywołują konflikt społeczny na poziomie lokalnym (sołectwa, gminy, dzielnicy, miasta, powiatu, województwa). Mieszkańcy, sprzeciwiając się realizacji konkretnych przedsięwzięć, blokują w różny sposób proces inwestycyjny, co wydłuża go i często hamuje na wiele lat. Potencjalne i istniejące konflikty przestrzenne rozstrzygane są bowiem na podstawie władczych rozstrzygnięć na szczeblu rządowym, często jednostronnie korzystne dla inwestorów, a nie na zasadach partycypacji społeczności lokalnej (na dowolnym szczeblu) w procesie planistycznym oraz sądowej kontroli zastosowanej procedury. Ten prymat logiki inwestora jest widoczną cechą obecnej regulacji prawnej, mimo formalnie deklarowanego przywiązania ustawodawcy do koncepcji ładu przestrzennego i ochrony interesu publicznego w procesach planistycznych.

Dokładna analiza treści obowiązującego prawa wskazuje też, że ustawodawca na gruncie UPZP w sposób odrębny potraktował pojęcie „interesu publicznego”, wprowadzając do art. 2 pkt 4 samoistną definicję tej klauzuli generalnej² oraz pojęcie „inwestycji celu publicznego” – art. 2 pkt 5 UPZP. Specyfika procesów planistycznych i odrębność tej regulacji prawnej od ogólnego postępowania administracyjnego nakazują ostrożność w przenoszeniu na ten obszar regulacji prawnej pojęć semantycznie bliskich, takich jak: „dobro publiczne”, „dobro wspólne”, „interes publiczny”, „interes społeczny”, „użyteczność publiczna”, „zadania publiczne”. Jak wskazywał M. Wyrzykowski pojęcie interesu publicznego nie ma generalnego, wszechobejmującego znaczenia opisowego i wymaga ciągłej redefinicji, ciągłej analizy i nieustannie nowego wartościowania, oceniania w niekończącym się procesie, dokonującym się wieloma kanałami i mechanizmami natury politycznej, organizacyjnej, czy przez strukturę organów państwa, strukturę administracji, niezależne ośrodki opiniotwórcze, czy też przez judykaturę³. Stąd też samo pojęcie „celu publicznego” w pełni odpowiada powyższej charakterystyce, gdyż jest ono zróżnicowane wewnętrznie i wielowątkowe, o treści wciąż zmieniającej się, a z powodu bardzo szerokiego zakresu regulacji prawnej objętej tym pojęciem, możliwe do opisania jedynie przez przykłady. Jednocześnie utożsamianie pojęcia „celów publicznych” z „dobrami publicznymi” czy „interesem publicznym” w żaden sposób nie przybliża do wyjaśnienia ich treści, gdyż zachodzi wówczas prosty logiczny błąd definiowania idem per idem. W podobny sposób wypowiada się M.Stahl nt. kategorii pojęciowych „cele publiczne”, „zadania publiczne” i „interes publiczny”, wskazując na trudność definiowania tych pojęć, wynikającą m.in. z powiązań między nimi i ich wzajemnego przenikania się⁴.

Biorąc powyższe założenia pod uwagę, metodologia pracy została oparta na podejściu normatywnym (ustalenie treści normy prawnej, rozumianej jako powinności wynikające z istnienia konkretnej instytucji prawnej), gdyż problemem prawnym może być też ustalenie zakresu znaczeniowego konkretnego pojęcia prawnego, w tym wypadku „inwestycji celu publicznego” czy samych „celów publicznych”. Z drugiej strony w pracy zastosowano podejście empiryczne, gdyż wobec braku możliwości wykorzystania dotychczasowych pojęć z nauk prawnych do rekonstrukcji treści normy prawnej, w celu ustalenia sposobu rozumienia treści norm prawa należało odwołać się do dorobku orzeczniczego sądownictwa administracyjnego, gdyż ostateczną ocenę tego, jakiego rodzaju powinności wynikają z konkretnej sytuacji prawnej, dają sądy. W odniesieniu do omawianej instytucji prawnej – decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, są to sądy administracyjne, z uwagi na jej typowo administracyjny charakter. Taka właśnie metodologia pracy naukowej wynika z bardzo szerokiego zakresu znaczeniowego, jakie ustawodawca przypisał pojęciu „celu publicznego”, gdzie przeciwstawiane im „cele prywatne” dotyczą znacznie węższego zakresu czynności i z oczywistych doktrynalnie trudności w ustaleniu treści pojęcia „publiczny” w ogóle⁵.

Zastosowane w pracy podejście normatywne oparte zostało na poglądach austriackiego prawnika H. Kelsena, wychowanka marburskiej szkoły neokantyzmu i rozpowszechnione przez niego w prawie rozdzielenie sfer bytu (sein) od powinności (sollen). Odejście H. Kelsena od szkoły pozytywizmu prawniczego i od pojęcia „państwa prawnego” (Rechtsstaat) Roberta von Mohl w kierunku uznania państwa tylko za „porządek prawny”, oderwanego od teleologizmu R. Iheringa oraz pozytywizmu G. Jellinka, miało na celu zerwanie z ideologizacją prawa, ideologią „zwycięskiego mieszczaństwa” na rzecz „czystej nauki prawa”⁶. W niniejszej pracy odwołanie się do normatywizmu ma na celu jedynie wypracowanie prawidłowej metodologii dla oceny obowiązującego porządku prawnego i odpowiedzi na pytanie „co jest obowiązującym prawem?”. Jak wskazywał H. Kelsen: „Celem normy prawnej nie jest wyjaśnianie rzeczywistości, jak to ma miejsce w prawach natury, lecz stworzenie czegoś nowego, spowodowanie pewnej rzeczywistości. Norma nie jest normą dlatego, że powoduje pewien skutek, pewne działanie, czy zaniechanie; – jej znaczenie nie polega na tym, że musi być spełniona, słowem nie w pewnej rzeczywistości, a lecz w tkwiącej w niej powinności. Celem normy jest niewątpliwie jej skuteczność (pewne działanie, lub zaniechanie), istotne jednak jej znaczenie mieści się w ustanowionej przez nią powinności”⁷. Ustalenie treści norm prawnych w odniesieniu do analizowanej instytucji „inwestycji celu publicznego” jest kluczowym zagadnieniem dla niniejszej pracy. Dzieje się tak dlatego, że zastosowana przez ustawodawcę konstrukcja prawna obowiązujących przepisów jest bardzo skomplikowana i nieczytelna, często samo ustalenie rzeczywistej treści normy (zakresu powinności) jest trudne zarówno dla praktyki administracyjnej, inwestorów, jak i dla sądów. Falsyfikacja zatem hipotezy o dekompozycji polskiego sytemu planowania przestrzennego powinna znaleźć odzwierciedlenie zarówno w obszarze normatywnym (treść obowiązujących przepisów), jak i w obszarze empirycznym (treść rozstrzygnięć sądowych). Dopiero bowiem ustalenie treści obowiązującego prawa umożliwi odpowiedzenie na pytanie, co jest „celem publicznym” oraz co to są „inwestycje celu publicznego”. Odwrotne podejście, polegające na uprzednim budowaniu konstrukcji teoretycznych bez odniesienia się do treści obowiązującego prawa oraz dorobku orzeczniczego, jest nieefektywne i prowadzi do budowania fikcyjnych pojęć prawnych pozostających bez związku z obowiązującym prawem. Skoro na rozumienie pojęć prawnych wpływ mają ogólne procesy globalizacji, rozwój cywilizacyjny, informatyzacja, integracja europejska, przemiany ustrojowe, własnościowe i inne czynniki, to pojęcia celu i interesu prawnego należy traktować jako niestabilne w czasie i w przestrzeni, które nie mogą być łatwo sprecyzowane w drodze przepisów prawa⁸. Prezentowany pogląd o niestabilności w czasie i w przestrzeni pojęć prawnych związanych z „interesem publicznym” i trudności związanych z jego definiowaniem jest prezentowany w doktrynie od kilkudziesięciu lat i został już szeroko omówiony⁹. Nie mniej jednak nawet podzielanie tego poglądu nie daje odpowiedzi na pytanie, co konkretnie ustawodawca uznaje za „cel publiczny”, bez względu na doktrynalne różnice i sposoby ujęcia tego pojęcia oraz pojęć z nim powiązanych.

W ujęciu normatywnym pod pojęciem „prawa” rozumieć należy zewnętrzną wobec adresata normy prawnej regulację zachowań zmierzających do wywołania określonych skutków (regulację sfery powinności nastawionej na określony rezultat). Jak podaje H. Kelsen „Prawa moralności, przepisy prawne, prawidła gramatyki, logiki czy matematyki nie są objaśnieniami, jak to ma miejsce w prawach natury – nie wyjaśniają tego, co jest w rzeczywistości, – nie stwierdzają tego, co faktycznie się dzieje, – lecz wyrażają żądanie, zawierają nakaz, że coś w ten, a nie w inny sposób dziać się powinno”¹⁰. W swoich poglądach H. Kelsen krytykował także analizę pojęć prawnych z wykorzystaniem celu, szczególnie socjologiczną szkołę prawa R. Iheringa. Uważał, że to, że prawo jest uchwalane w jakimś konkretnym celu, nie może jednak przesądzać zarówno o treści normy prawnej, jak i pojęć z niej wyprowadzanych¹¹. Podejście normatywne ogranicza zakres badania treści prawa do sfery powinności, pozostawiając poza sferą zainteresowania kwestie polityczne, historyczne, socjologiczne czy ekonomiczne, tj. analizę przyczyn uchwalenia przepisów i ich skutków. Takie właśnie podejście pozwoliło na skoncentrowaniu się na wyznaczonym przedmiocie analizy, choć należy mieć świadomość tego, że prawo, będące jednak tylko czystym instrumentem w rękach władzy publicznej, zatraca swój walor regulacyjny zachowań ludzkich, a staje się jedynie narzędziem wymuszania na obywatelach posłuszeństwa (summum ius, summa iniuria). Wiek XX przyniósł rodzajowi ludzkiemu bolesne doświadczenie tego, czym kończy się instrumentalizacja prawa i wymuszanie posłuchu wobec chybionych ideologii. Doświadczenie faszyzmu i komunizmu pokazują, że prawo może z narzędzia regulacyjnego stosunki międzyludzkie stać się narzędziem eksterminacji ludzi, którzy nie mieszczą się w ramach ideologii narzucanej przez rządzących. Stąd też okres po drugiej wojnie światowej przyniósł rozkwit idei ochrony praw człowieka, jako narzędzia oceny jakości tworzonego i stosowanego prawa, choć idea rządów sprawiedliwych znana jest od starożytności i była rozwijana przez setki lat.

Należy pamiętać, że polska tradycja prawna wywodzi się z prawa rzymskiego, co podkreśla nazwa naszego państwa „Rzeczypospolita Polska” (łac. Reipublicae Poloniae) i co w staropolskiej tradycji prawa polskiego znalazło szczególny wyraz w traktowaniu państwa „rzeczypospolitej” jako dobra wspólnego wszystkich obywateli. Na takim bowiem założeniu oparta była konstytucja sejmu radomskiego z 1505 r. zwana powszechnie konstytucją Nihil novi, a która system rządów politycznych oparła na zasadzie rządów prawa „Polonia lex est rex” – „W Polsce prawo jest królem” – i stało się to przy poparciu samego króla Aleksandra Jagiellończyka, a nie wbrew niemu. Pochodzący z tego okresu Statut Jana Łaskiego określał standardy prawne wobec obowiązujących przepisów prawa¹². Powyższe kryteria oceny jakości prawa są użyteczne również dzisiaj. Obowiązująca w Polsce Konstytucja z 1997 r. także statuuje system rządów prawa i odwołuje się do państwa rozumianego jako dobro publiczne. Stąd też sama problematyka prawna celów publicznych powinna cieszyć się sporym zainteresowaniem zarówno doktryny prawa, jak i praktyków prawa, zwłaszcza, że dotyczy ona możliwości odjęcia podmiotom prawa ich własności do rzeczy nieruchomych i praw z nimi związanych, a więc w sposób oczywisty może ingerować w sferę praw podmiotowych każdego podmiotu poza Skarbem Państwa.

Przy takiej konstrukcji prawa jako przedmiot badań, z perspektywy nauki istnieją przede wszystkim „instytucje prawne”, rozumiane jako zespół logicznie i funkcjonalnie powiązanych ze sobą norm prawnych regulujących powstanie, funkcjonowanie lub istnienie konkretnego stosunku prawnego, np. instytucji małżeństwa, instytucji pozwolenia na budowę, instytucji akcji czy weksla, ustanawianych przez ustawodawcę w toku procesu prawodawczego w celu zapewnienia określonego sposobu alokacji dóbr materialnych i niematerialnych oraz usług pomiędzy obywatelami, grupami społecznymi i innymi podmiotami prawa. Przedmiotem badań naukowych w zakresie prawa jest zatem ustalenie treści obowiązującego prawa i ustalenie zespołu obowiązujących norm (powinności), a więc odpowiedź na pytania o to, co jest obowiązującym prawem na danym terytorium państwowym, kogo one dotyczą i jak ma przebiegać realizacja powinności nałożonych przez ustawodawcę. Przedmiotem badań są tutaj źródła prawa w postaci przepisów rangi zarówno konstytucyjnej, ustawowej, jak i podustawowej. Z uwagi na zmienność prawa w czasie (ustawodawca wciąż uchwala nowe przepisy, zmienia już obowiązujące, bądź uchyla dotychczasowe regulacje), zmienność organów stosujących prawo (ustawodawca tworzy nowe organy, zmienia zakres ich umocowania do działania, likwiduje bądź przekształca administrację), zmienność realizowanych celów polityki prowadzonej przez parlament i rząd (naturalna w demokracji parlamentarnej zmienność rządów i partii politycznych), a także zmienność praktyki administracyjnej i sądowej, ustalenie tego, co w danym miejscu i czasie jest normą prawną lub nie jest, może stwarzać istotne trudności badawcze. O ile badacz może sobie pozwolić na spokojną, rzeczową i krytyczną analizę ustawodawstwa, o tyle praktyka, a więc organy władzy publicznej, interesanci, czy sądy, związane są stosowaną procedurą administracyjną, sądowoadministracyjną i zwyczajami w stosowaniu prawa, a także presją czasu. W konsekwencji, tak określony specyficzny przedmiot badania (zespół obowiązujących w danej dziedzinie norm prawa), narzuca prawniczej pracy badawczej specyficzną metodologię badań. W pierwszej kolejności należy bowiem odpowiedzieć na pytanie, co jest prawem (jaka jest treść powinności); potem, kto stosuje prawo; następnie, ustalenie, według jakiej procedury odbywa się cały proces i w konsekwencji, co ma być efektem zastosowania normy prawnej. Dopiero po zakończeniu takiej analizy możliwe jest udzielenie odpowiedzi twierdzącej lub zaprzeczającej, co do postawionej w pracy tezy badawczej. Taki schemat prawniczej pracy badawczej przedstawiałby się następująco:

1. Etap

Określenie przedmiotu badania. Postawienie hipotezy badawczej.

↓

2. Etap

Dokładny opis źródeł prawa i odpowiedź na pytanie, co jest w danym miejscu i czasie obowiązującym prawem.

↓

3. Etap

Wskazanie organów stosujących obowiązujące prawo.

↓

4. Etap

Wskazanie procedury, w jakiej stosuje się prawo i jaki jest końcowy efekt stosowania procedury.

↓

5. Etap

Odpowiedź na postawioną hipotezę badawczą. Ocena efektów analizy i postulaty de lege ferenda.

Powyżej zaprezentowana metodologia badań naukowych w prawie, w mojej ocenie, nadaje się do badania efektywności obowiązujących instytucji prawnych, tj. zespołów norm prawnych, traktowanych jako konstrukcje logiczno-teoretyczne, bez względu na rodzaj gałęzi prawa, do której należy przedmiot badania. Metodologia ta może być uznana za metodologię szczegółową, tak jak rozumieli ją K. Ajdukiewicz¹³ i J. Topolski¹⁴, tj. metodologię dotyczącą jednej dyscypliny naukowej i zajmującą się charakterystycznymi tylko dla niej procedurami poznawczymi. W wyniku jej zastosowania możemy otrzymać konkretny i weryfikowalny rezultat wyrażony w postaci określonych tez opisujących daną instytucję prawną, i co najcenniejsze, możliwość przygotowania postulatów de lege ferenda, które mogą ulepszyć efektywność badanej instytucji prawnej lub wyeliminować ją z obrotu prawnego w przypadku negatywnej jej oceny.

Ograniczona literatura przedmiotu utrudniała przygotowanie niniejszej pracy, dlatego też metodologia pracy oparta została z jednej strony o dokładną analizę obowiązującego ustawodawstwa, a z drugiej strony o analizę opublikowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, których dorobek w tym względzie jest znaczący i ważny dla zrozumienia analizowanego zagadnienia. Niniejsza praca koncentruje się na analizie treści norm prawnych przez prymat orzecznictwa sądowego. Obserwacja bowiem tego, jak normy prawne są rozumiane w praktyce przez organy stosujące prawo, ma fundamentalne znaczenie dla adresatów tych norm, pomimo że nie wszystkie wskazane przez ustawodawcę cele publiczne są przedmiotem orzecznictwa sądowego. Dopiero bowiem wykładnia dokonana przez sąd administracyjny daje możliwość oceny rzeczywistej treści wskazanej przez ustawodawcę powinności i w związku z tym jakości prawa, tj. skuteczności realizacji nałożonych obowiązków, gdyż to skład orzekający w konkretnej sprawie musi zmierzyć się zarówno z potrzebą udzielenia ochrony prawnej skarżącemu, oceny pracy organu administracji stosującego prawo (oceny wydanej decyzji, postanowienia czy uchwały), jak i powinien dbać o to, by obowiązujące prawo było przestrzegane i nie naruszało interesów stron postępowania. W tym znaczeniu praca skoncentrowana jest zarówno na ustaleniu treści obowiązującego prawa, jak i równocześnie na próbie uchwycenia znaczenia, jakie nadają przepisom dotyczącym inwestycji celu publicznego sądy administracyjne w swoich orzeczeniach, analizując sformalizowane zachowania organów administracji publicznej i oceniając podnoszone zarzuty przez skarżących. Rola sądownictwa administracyjnego jest w tym zakresie nie do przecenienia, gdyż właśnie przez orzecznictwo sądów możliwe jest uchwycenie prawdziwego obrazu funkcjonowania przepisów prawa. Obserwowanie prawa w działaniu jest oczywiście bliskie doktrynie funkcjonalizmu amerykańskiego, prezentowanego przez Karla N. Llewellna, i uznaniu istotnej prawotwórczej roli sądów oraz praktyki urzędowej i innych podmiotów uczestniczących w procesie stosowania prawa, co da się strawestować zdaniem „prawem jest to, co robią prawnicy”. Nauka prawa opiera się bowiem na analizie wyznaczonych przez ustawodawcę powinności i musi też odpowiadać na pytanie o użyteczność regulacji prawnej, tj. o zdolność do wywierania zamierzonych przez ustawodawcę skutków dla organów władzy publicznej oraz dla adresatów działań tychże organów władzy. W tym znaczeniu nauka prawa będzie zarówno zbiorem wiedzy o metodach badania prawa, jak również rezultatami badań o prawie przy użyciu zastosowanej metodologii. Wiedza prawna iuris prudentia może być zatem rozumiana, jako zdolność do planowania zachowań mających znaczenie w danych systemie prawnym i wywierających określone skutki prawne. W tym miejscu można odwołać się do poglądu samego Gaiusa, który już w swoich Instytucjach tak opisał ten typ wiedzy: „Responsa prudentium sunt sententiae et opiniones forum, quibus permissum est iura condere” (G. 1, 7)¹⁵ (Odpowiedzi uczonych prawników są to poglądy i opinie tych, którym pozwolono tworzyć prawa). W tym znaczeniu przedmiotem nauki prawa powinna być obserwacja podmiotów uczestniczących w tworzeniu i stosowaniu prawa.

Sytuacja taka stawia przed nauką prawa trudne zadanie, gdyż przedmiotem badania w pierwszej kolejności musi być ustalenie rzeczywistej normatywnej treści pojęcia „decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego”, a dopiero potem analiza prawnych uwarunkowań realizacji takich inwestycji. Dlatego też niniejsza praca koncentruje się na pokazaniu zakresu przedmiotowego pojęć „celu publicznego” oraz „inwestycji celu publicznego” w świetle obowiązującego prawa i orzecznictwa sądowego (rozdział II), wskazaniu organów właściwych do podejmowania decyzji (rozdział III) a potem na wskazaniu elementów postępowania administracyjnego związanego z wydaniem decyzji lokalizacyjnej (rozdział IV). Kluczowe bowiem znaczenie prawne ma to, czy planowana inwestycja może być realizowana w trybie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Samo wskazanie właściwego trybu pozostawione jest inwestorowi i organ administracji nie może „poprawiać” wniosku inwestora w sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia, a jedynie ocenić jego legalność. W rozdziale V następuje podsumowanie wyników analizy i zwięzłe przedstawienie postulatów zmian ustawodawczych i rozwiązań organizacyjnych.

Należy też pamiętać, że systemy planowania przestrzennego w krajach Unii Europejskiej nie są objęte regulacją prawa wspólnotowego. Kraje członkowskie zachowały w tym względzie samodzielność regulacyjną i obszar zagospodarowania przestrzennego nie podlega tzw. harmonizacji prawnej, przede wszystkim z uwagi na odmienność systemów źródeł prawa, odmienność struktur państwowych i organizacji administracji lokalnej. W procesie planistyczno-inwestycyjnym wspólnotowa regulacja prawna dotyczy obszaru ocen oddziaływania na środowisko i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a która jest obowiązkowa także dla decyzji lokalizacyjnych. Dla porównania funkcjonowania polskiej instytucji „inwestycji celu publicznego” zostały wybrane trzy kraje europejskie o różnych tradycjach prawnych, tj. Anglia¹⁶, Niemcy i Włochy, które mają rozwiniętą strukturę decyzyjną w zakresie planowania przestrzennego i mogą stanowić dobry punkt odniesienia dla oceny polskich procedur planistycznych. Odmienność tych systemów prawnych od polskiego systemu jest jednak daleko idąca i próby prostego porównywania czy też przenoszenia instytucji prawnych nie są użyteczne. Nawet bliski polskiemu system prawa niemieckiego jest słabo porównywalny do obowiązujących rozwiązań prawnych, choćby z uwagi na podział regulacji prawnych pomiędzy federację a kraje związkowe oraz brak wyróżniania inwestycji infrastrukturalnych w odrębnej procedurze planistycznej. Dlatego też, w miejsce kopiowania konkretnych rozwiązań prawnych z zewnętrznych systemów prawnych, należałoby się bardziej skupić na sukcesywnej modyfikacji i ewolucji obecnych rozwiązań.

Olbrzymie znaczenie dla upowszechnia orzecznictwa sądów administracyjnych ma publicznie dostępna i bezpłatna centralna baza orzeczeń. Jest ona dostępna na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query i zawiera praktycznie całe orzecznictwo tych sądów. Bez tej bazy przygotowanie niniejszej pracy byłoby bardzo utrudnione. Wszystkie przywołane w pracy orzeczenia są do odszukania w bazie.

Niniejsza praca obejmuje stan prawny ustawodawstwa i stan orzecznictwa sądowego z dnia 30 kwietnia 2013 r.

¹ UPZP posługuje się pojęciem „obszaru problemowego” – por. art. 2 pkt 7 rozumianego jako: „obszar szczególnego zjawiska z zakresu gospodarki przestrzennej lub występowania konfliktów przestrzennych wskazany w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy”.

² Art. 2 pkt 4 UPZP definiuje „interes publiczny” jako: „uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym”.

³ M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 47.

⁴ M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne, w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod red. J. Zimmermanna, Warszawa 2007, s. 95.

⁵ Por. m.in. T. Rabska, Przywracanie ciągłości pojęć prawnych. Państwo prawa – Administracja – Sądownictwo, w: Prace dedykowane prof. dr hab. Januszowi Łętowskiemu, Warszawa 1999, s. 210–217.

⁶ F. Ryszka, Państwo stanu wyjątkowego, Warszawa 1985, s. 116.

⁷ H. Kelsen, Podstawowe zagadnienia nauki prawa państwowego, Wilno 1935, t. I, s. 56.

⁸ M. Stahl, Cele publiczne i zadania…, op. cit., s. 96.

⁹ M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego…, op. cit., s. 28–29; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1997, s. 79; M. Modliński, Pojęcie interesu publicznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1932, s. 13.

¹⁰ H. Kelsen, Podstawowe…, op. cit., s. 47–48.

¹¹ Ibidem, s. 139–140.

¹² „Erit autem lex honesta, simplex, iusta, possibilis, necessaria, utilis et manifesta, secundum naturam et consuetudinem patrie, loco temoporigue conveniens, pro communi utilitate conscripta” („Ustawa ma być uczciwa, prosta, słuszna, możliwa, konieczna, użyteczna i jawna, zgodna z naturą i obyczajem danego kraju, odpowiednia dla miejsca i czasu, sporządzona dla dobra wspólnego”). Statut Jana Łaskiego, Summa utriusque iuris, rozdz. Qualis sit lex (1506).

¹³ K. Ajdukiewicz, Logika pragmatyka, Warszawa 1965, s. 174.

¹⁴ J. Topolski, Metodologia historii, Warszawa 1984, s. 14.

¹⁵ Tekst Gai Institutionum commentarii quattuor za: http://www.thelatinlibrary.com/gaius.html (G. 1,7).

¹⁶ Rozważania dotyczące Wielkiej Brytanii zostały ograniczone stricte do prawa obowiązującego w Anglii i Walii, z uwagi na odmienność regulacji prawnych w Szkocji i w Irlandii Północnej.

Rozdział 1.
Charakterystyka regulacji prawnych dotyczących inwestycji celu publicznego

1.1. Wprowadzenie

Pojęcie inwestycji celu publicznego funkcjonujące w gospodarce przestrzennej jest pojęciem stosunkowo nowym, gdyż pojawiło się w polskim ustawodawstwie dopiero w 2004 r., z chwilą wejścia w życie UPZP¹. Pojęcie to ma charakter definicji ustawowej, ustalonej przez ustawodawcę. Jest to jednak definicja złożona, oparta na zbiorach innych pojęć i składająca się z elementów pochodzących z różnych aktów prawnych, z różnych gałęzi prawa i gospodarki. Stąd też definicję tą możemy nazwać definicją opartą na przykładach, której rzeczywistą treść normatywną można ustalić jedynie w drodze drobiazgowej analizy przepisów. Kluczowe znaczenie dla prawidłowej analizy treści tego pojęcia będzie więc miało dokładne wskazanie jej zakresu przedmiotowego, znajdującego się w przepisach art. 2 pkt 5 UPZP, art. 6 UGOSPN oraz w innych aktach prawnych, a także powiązanie tej definicji z pojęciem władztwa planistycznego. Warte odnotowania są też historyczne uwarunkowania tego pojęcia i choć są one bez znaczenia dla ustalenia treści obowiązującego dzisiaj prawa, to samo ich wskazanie umożliwia lepsze zrozumienie obecnych przepisów. Podkreślenia wymaga to, że ustawodawca w żadnym akcie prawnym nie wskazał kryteriów identyfikacji celów publicznych i ich rozróżniania od celów prywatnych. Ustawodawca – uchwalając kolejne przepisy – każdorazowo decyduje bowiem o tym, czy danego typu inwestycja (przedsięwzięcie) może być realizowana w specjalnym trybie przewidzianym dla inwestycji celu publicznego, czy też nie. W tym zakresie jest to suwerenna decyzja ustawodawcy, o ile wręcz nie arbitralna, tj. oparta na kryteriach pozaprawnych. Konstatacja ta jest o tyle istotna, że w tym zakresie regulacja prawna oparta jest wyłącznie na ustawodawstwie krajowym i nie jest objęte regulacją prawa wspólnotowego. Wyłącznie na poziomie krajowym możliwe jest bowiem regulowanie spraw związanych z wywłaszczeniem. Dla porównania prawo angielskie – na potrzeby określenia inwestycji związanych z infrastrukturą posługuje się ustawowym terminem nationally significant infrastructure projects² (projekty infrastrukturalne o znaczeniu krajowym). Natomiast prawo niemieckie³ nie wyróżnia stricte osobnej kategorii inwestycji, ale reguluje specyficzną procedurę porządku publicznego (Raumordnungsverfahren), służącą uzgadnianiu ważnych i istotnych z punktu widzenia władz federalnych i władz związkowych (landów) projektów infrastrukturalnych, mających znaczenie ponadlokalne⁴. Z kolei wskazanie kategorii projektów objętych tą procedurą zostało przeniesione na poziom rozporządzenia wykonawczego (Raumordnungsverordnung „RoV” z dnia 13 grudnia 1990 r.). W prawie włoskim inwestycje celu publicznego (per utilita pubblica) zostały określone w dekrecie Prezydenta Republiki z dnia 24 lipca 1977 r. nr 616 o przeniesieniu zadań administracji państwowej na regiony⁵, na mocy którego wskazano, które inwestycje będzie realizować państwo włoskie, a które autonomiczne regiony. W przypadku państwa realizacją tych inwestycji zajmuje się włoskie Ministerstwo Infrastruktury i Transportu, które ustala regulacje prawne dotyczące realizacji konkretnego celu publicznego, a w przypadku regionów realizują je same.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało już stanowisko w sprawie sposobu rozumienia „inwestycji celu publicznego” – por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r.⁶: „Na pojęcie «inwestycji celu publicznego» składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami7, a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Tak, więc z treści art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym⁸ wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami”.

Stanowisko to zasługuje na aprobatę, choć w pojęciu tym występuje jeszcze trzeci element – „użyteczność publiczna inwestycji” (inwestycja pro publico bono), inwestycja bez względu bowiem na to, czy jest lokalna czy ponadlokalna, musi mieć charakter użyteczny publicznie, gdyż tylko wtedy może być uznana za inwestycję celu publicznego sensu stricte. Element ten powinien być brany pod uwagę szczególnie wtedy, kiedy organ administracji lub też sąd administracyjny rozważają kwestię tego, czy dana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, czy też nie, jeżeli wykładnia językowa przepisu nie przynosi wprost odpowiedzi. Enumeratywne wyliczenie rodzajów takich inwestycji przez ustawodawcę nie skłania do szukania wspólnych ich elementów, lecz do rozpatrywania każdej z nich osobno bez powiązania z pozostałymi. Jednakże przyjęcie, że wspólną cechą tych inwestycji jest użyteczność publiczna, pozwala na lepszą ocenę przez organ lub sąd w toku postępowania, czy faktycznie konkretna inwestycja ma dokładnie taki charakter. Ma to też także znaczenie dla oceny wzajemnych relacji pomiędzy poszczególnymi celami publicznymi i możliwości wskazania, który z nich w większym stopniu realizuje interes publiczny, a który w mniejszym stopniu. Oczywiście pojęcie użyteczności publicznej nie jest ostre i jednoznaczne, ale dostarcza dodatkowego kryterium kwalifikacji czynności inwestorów. Pojęcie to należy interpretować w kontekście ustawowej formuły „zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty”, zawartej w przepisie art. 7 ust. 1 USGM, formuły „nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych” (poziom lokalny), zawartej w przepisie art. 9 ust. 4 USGM, formuły „zadań publicznych”, zawartej w przepisie art. 4 ust. 1 USPOW, czy też „zadań o charakterze wojewódzkim” zawartej w przepisie art. 14 ust. 1 USWOJ (poziom ponadlokalny). Z przykładów tych widać jasno, że jakkolwiek ustawodawca nie jest nadmiernie konsekwentny w używaniu jednolitej nomenklatury prawnej, to powyższe pojęcia jednoznacznie odnoszą się do sfery użyteczności publicznej. Można nawet wskazać, że w wyniku takiego rodzaju działań inwestycyjnych powiększa się sfera (ilość) dóbr publicznych. Materialnym wynikiem realizacji inwestycji celu publicznego jest bowiem powiększenie się domeny publicznej (majątku państwowego), gdyż inwestycja taka skutkuje wytworzeniem dobra użytecznego publicznie i jest to najczęściej rzecz wyłączona z obrotu prawnego (res extra commercium).

Dalsza analiza prawna w niniejszej pracy będzie się odbywać z zastosowaniem kryterium użyteczności publicznej, używanego w formule ustawowej bezpośrednio odnoszącej się do czterostopniowej formuły podziału terytorialnego kraju (gmina, powiat, województwo, kraj). Jakkolwiek ustawodawca rozróżnia „inwestycje o znaczeniu lokalnym” od „inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym”, to jednak trafniejszą formułą była by taka, która wiązałaby cele publiczne inwestycji z podziałem terytorialnym Polski, gdyż w oczywisty sposób porządkuje to również sprawy właściwości organów decydujących o tych inwestycjach. Formuła ta wygląda następująco:

a) inwestycje o znaczeniu gminnym,

b) inwestycje o znaczeniu powiatowym,

c) inwestycje o znaczeniu wojewódzkim,

d) inwestycje o znaczeniu krajowym.

W tym kontekście inwestycje celu publicznego służyłyby oczywiście zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej i odpowiednio wspólnoty powiatowej, wojewódzkiej czy ogółu społeczeństwa. Ustawodawca, konstruując kolejne cele publiczne, jest jednak mało konsekwentny we wskazywaniu, który z nich zaspokaja potrzeby, której ze wspólnot terytorialnych, mimo że ma to np. istotne znaczenie dla właściwości organów wydających decyzje o lokalizacji takiej inwestycji oraz służyłoby też większemu powiązaniu aktów planistycznych obowiązujących w Polsce. Aktualnie obowiązuje system trójszczeblowego zarządzania gospodarką przestrzenną i posługując się schematem można to zobrazować:

Rada gminy

→

Plan zagospodarowania przestrzennego województwa

Sejmik województwa

→

Studium uwarunkowań i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

Rada Ministrów

→

Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju

Cechą charakterystyczną obecnego systemu planowania przestrzennego jest brak hierarchicznej zależności dokumentów planistycznych względem siebie. Jedynie na poziomie gminnym istnieje jednoznaczna zależność normatywna pomiędzy ustaleniami studium uwarunkowań a treścią planu miejscowego (art. 20 ust. 1 zd. pierwsze UPZP) i ścisłe związanie planu miejscowego z tymi ustaleniami. W świetle przepisu art. 9 ust. 5 UPZP jest to jednak rozwiązanie zupełnie niezrozumiałe, gdyż studium nie jest prawem miejscowym i jego ustalenia nie wiążą przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, choć w świetle art. 20 ust. 1 UPZP taka regulacja prawna byłaby konsekwentna i zgodna systemowo (władztwo planistyczne jest bowiem przynależne gminie).

Powiązanie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa z planami miejscowymi uchwalanymi przez gminy oparte jest na konstrukcji porozumienia cywilnoprawnego zawieranego pomiędzy marszałkiem województwa a wójtem, burmistrzem a prezydentem miasta (art. 44 ust. 1–4 UPZP) i jest uzależnione od uprzedniego uzgodnienia terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Uzgodnienia te nie dotyczą zatem studium uwarunkowań. Z uwagi na to, że jedynie ok. 1/3 powierzchni kraju pokryte jest miejscowymi planami i brak hierarchicznego związku pomiędzy ustaleniami planu województwa a studium uwarunkowań, to przydatność planów zagospodarowania województw w praktyce inwestycyjnej gmin jest znikoma i pozostaje bez wpływu zarówno na realizację planowania przestrzennego na poziomie lokalnym, jak i realizacji inwestycji celu publicznego. Koordynacja planowania przestrzennego na poziomie krajowym nie istnieje. Działająca przy Ministrze Rozwoju Regionalnego – Państwowa Rada Gospodarki Przestrzennej ma charakter jedynie ciała doradczego, bez własnych kompetencji administracyjnych⁹.

Jeszcze mniejsze znaczenie prawne posiada uchwalana przez Radę Ministrów, na podstawie art. 47 ust. 3 UPZP, koncepcja planowania przestrzennego kraju¹⁰. Nie wpływa ona ani na plany na poziomie gmin, ani na poziomie województw, jest jedynie dokumentem programowym. Jedynie ministrowie i centralne organy administracji rządowej, na podstawie przepisu art. 48 UPZP, mają prawny obowiązek sporządzania programów służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Rada Ministrów została upoważniona do ich uchwalania w drodze rozporządzenia, jednakże od czasu wejścia w życie UPZP, nie wydano na tej podstawie prawnej żadnego rozporządzenia. Koncepcja zagospodarowania przestrzennego kraju nie wpływa też na realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Polski system prawny nie zna bowiem żadnego instrumentu koordynacyjnego, regulacyjnego czy też organizacyjnego, w który była by wyposażona administracja centralna, i którego zastosowanie było by wiążące dla władz samorządowych w zakresie planowania przestrzennego. W ograniczonym zakresie jedynie wojewodowie, w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego, mogą ingerować w uchwalone już uchwały jednostek samorządu terytorialnego, ale nie jest to możliwe na etapie przygotowania dokumentacji i jej procedowania, chociażby przez procedurę konsultacji założeń lub samych projektów. Efektem tego jest brak standaryzacji przyjmowanych dokumentów planistycznych, odmienne interpretacje obowiązujących przepisów i prymat interesów lokalnych nad interesami o szerszym znaczeniu i zasięgu oddziaływania.

Zupełnie inne rozwiązanie zna natomiast prawo angielskie, w którym do niedawna obowiązywały instrumenty znane pod nazwą Planning Policy Statements (PPS) (uwarunkowań polityki planistycznej) i Planning Policy Guidance (PPG) (przewodnik polityki planistycznej) wprowadzonych w 2004 r. na podstawie Planning and Compulsory Act. Społeczności lokalne (dystrykty i hrabstwa) były obowiązane do przestrzegania tych wytycznych zarówno w procesie planowania, jak i przy wydawaniu pozwoleń planistycznych¹¹. Reforma angielskiego systemu planowania przestrzennego dokonana w 2012 r. zniosła dotychczasowe odrębne polityki, zastępując ją jednym dokumentem pn. National Planning Policy Framework¹², który zawiera dosyć dokładne wytyczne planistyczne dla władz lokalnych. Angielski system zarządzania gospodarką przestrzenną oparty jest bowiem na ścisłym merytorycznym nadzorze ze strony administracji rządowej sprawowanym przez the Secretary of State¹³, Departament for Communities and Local Goverment i The Planning Inspectorate (pełniący rolę instytucji zarządzającej w zakresie realizacji krajowych projektów infrastrukturalnych). W polskiej administracji nie ma odpowiedników takich instytucji, gdyż system jest rozproszony na wiele organów administracji na różnych szczeblach, samodzielnie podejmujących decyzje na podstawie obowiązujących przepisów. Przykład angielskich rozwiązań pokazuje, że koordynacja procedur planistycznych nie musi odbywać się przez przenoszenie kompetencji decyzyjnych ze szczebla gminnego, na poziom rządowy, a może mieć charakter nadzoru merytorycznego opartego na systemie ogólnokrajowych, jednolitych kryteriów oceny projektów planistycznych i przy istnieniu skoncentrowanego systemu nadzoru administracyjnego nad całym procesem.

Także w prawie niemieckim, przepisy federalne o planowaniu przestrzennym w sposób jednoznaczny identyfikują zasady zarządzania przestrzenią publiczną (§ 15 Niemieckiej federalnej ustawy o porządku przestrzennym – Raumordnungsgesetz) i przez procedurę porządku publicznego koordynują procesy planistyczne dotyczące kluczowych inwestycji infrastrukturalnych, przemysłowych lub też przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko¹⁴. Jak wskazują J. Hernik, G. Olejniczak, w ramach tej procedury ustala się: a) czy ważne dla przestrzeni plany i przedsięwzięcia zgadzają się z wymaganiami odnośnie porządku przestrzennego i b) jak z punktu widzenia porządku przestrzennego plany i przedsięwzięcia o znaczeniu przestrzennym mogą być ze sobą uzgadniane i przeprowadzone¹⁵.

Inwestycje celu publicznego powinny być też postrzegane jako jeden z elementów realizacji zadań publicznych przez organy administracji rządowej i samorządowej. Zakres realizacji tych zadań jest oczywiście różny w zależności od szczebla zarządzania (gmina, powiat, województwa, kraj), stąd też i duża liczba rodzajów inwestycji celu publicznego, oraz i wiele narzędzi planowania i realizacji tych zadań. Odzwierciedleniem takiego sposobu myślenia o zagadnienia gospodarki przestrzennej jest przepis art. 3 UPZP wskazujący na zasadniczy podział kompetencji pomiędzy poszczególne szczeble administracji.

a. Poziom pierwszy – gmina (kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy za wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych). Narzędzia to: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy.

b. Poziom drugi – powiat. Szczebel ten nie uczestniczy w prowadzeniu gospodarki przestrzennej, lecz może jedynie prowadzić analizy i studia z zakresu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do obszaru powiatu i zagadnień jego rozwoju.

c. Poziom trzeci – województwo (kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie). Narzędzie to plan zagospodarowania przestrzennego województwa.

d. Poziom czwarty – kraj (kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej państwa). Narzędzie to koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju. Koncepcja ta, przyjęta przez Radę Ministrów w grudniu 2011 r., jest na razie jedynym dokumentem planistycznym na szczeblu krajowym.

Podkreślenia wymaga jednak to, że w Polsce nie istnieje system koordynacji polityki przestrzennej i jednolite reguły planistyczne dla całego obszaru kraju w takim zakresie, w jakim określa to w Anglii National Planning Policy Framework czy niemiecka federalna ustawa o porządku przestrzennym (§ 2 Raumordnungsgesetz). Polski ustawodawca jedynie sygnalizuje w art. 1 ust. 1 UPZP, że: „Ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań”, wskazując przykładowe cele w art. 1 ust. 2 UPZP. Wymogi te trudno jednak uznać za normatywne kryteria oceny projektów planistycznych i na ich podstawie odnieść się np. do projektu realizacji lotniska krajowego lub projektu budowy gazociągu wysokiego ciśnienia w konkretnym miejscu. Konsekwencją tego jest m.in. brak procedury koordynacyjnej pozwalającej na eliminację konfliktów przestrzennych, które mogą powstawać na linii jednostek samorządu terytorialnego (gmina – województwo), administracja rządowa a gmina/powiat/województwo¹⁶. Obowiązujący przepis art. 44 UPZP jedynie sygnalizuje znacznie szerszy problem i trudno uznać, że na drodze cywilnego sporu sądowego możliwe jest rozwiązanie sporu takiego rodzaju. Możliwe konflikty przestrzenne na linii administracja rządowa a społeczności lokalne i samorządy, polski ustawodawca rozwiązał przez wprowadzenie specjalnego instrumentu prawnego właśnie w postaci inwestycji celu publicznego, który nie generuje konfliktów przestrzennych, bo trudno jest się przed nim obronić. Stosowanie inwestycji celu publicznego nie jest bowiem ograniczone żadnymi zasadami, na których oparty jest porządek planistyczny, np. zasadą rozwoju równomiernej i zrównoważonej struktury obszarów zurbanizowanych i niezurbanizowanych, czy zachowaniu wolnych, niezabudowanych przestrzenni, ochronie krajobrazu, itp.

Z uwagi na członkostwo Polski w Unii Europejskiej nie można nie zauważyć, że poza wcześniej wskazanymi szczeblami planowania istnieje europejski szczebel planowania w zakresie sieci transportowych (TEN-T), sieci energetycznej (TEN-E) czy sieci telekomunikacyjnej (e-TEN). Przez Polskę przebiegają istotne z punktu widzenia europejskiego sieci transportowe:

a) odcinki sieci drogowej w sieci TEN-T,

b) odcinki sieci kolejowej w sieci TEN-T,

c) polskie porty lotniczej w sieci TEN-T,

d) polska sieć wodna śródlądowa i porty śródlądowe w sieci TEN-T,

e) bałtycka autostrada wodna.

Realizacja tych projektów odbywa się przy współfinansowaniu ze środków unijnych, z uwagi na ich znaczenie europejskie¹⁷.

Polski ustawodawca przyjął w art. 3 ust. 1 UPZP, jako regułę wyjściową w planowaniu przestrzennym, zasadę samodzielności planistycznej gminy (władztwo planistyczne), w ramach którego to gmina ustala przeznaczenie terenów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu¹⁸. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy jest bowiem zadaniem własnym gminy i w związku z tym gmina i jej samodzielność podlegają w tym zakresie ochronie prawnej. Przepis ten w pełni koresponduje z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 USMG wskazującym, że zadania własne obejmują sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej.

Władztwo planistyczne gminy nie ma oczywiście charakteru bezwzględnego. Jego granice trafnie wskazał w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r. NSA¹⁹ wskazując, że: „Jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 UPZP oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym”. W tym znaczeniu oczywiście, że w przypadku gminy interes publiczny, to interes całej wspólnoty gminnej. Nadrzędną funkcją gminy jest bowiem zaspokajanie zbiorowych potrzeb jej mieszkańców (por. art. 7 ust. 1 zd. pierwsze USMG). Takie rozumienie pojęcia „władztwa planistycznego” zakłada, że: „Prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy” – tak NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r.²⁰ Spośród wcześniejszych orzeczeń NSA, które zapadły jeszcze pod rządami ustawy z 1994 r., można wskazać: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r.²¹ oraz uchwałę NSA z dnia 15 lutego 1999 r.²²

Widoczną tendencją w ustawodawstwie na przestrzeni ostatnich 9 lat jest jednak ograniczanie władztwa planistycznego gminy i sukcesywne rozszerzanie zakresu władztwa planistycznego administracji rządowej. Dzieje się tak głównie przez uchwalanie kolejnych ustaw o specjalnych zasadach realizacji inwestycji, przeznaczonych dla jednostkowych zdarzeń lub też dla odrębnej kategorii celów publicznych. Od 2003 r. zostały uchwalone następujące ustawy, zawierające specjalne zasady inwestycji:

1) Ustawa z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu²³;

2) Ustawa z dnia 28 marca 2003 r.o transporcie kolejowym;

3) Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

4) Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012;

5) Ustawa z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego;

6) Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu;

7) Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych;

8) Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;

9) Ustawa z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących.

Przepisy tych ustaw, każda w swoim zakresie, wyłączają stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, tworząc tym samym obszary wyjęte spod władztwa planistycznego gminy, poddane odrębnym regułom prawnym, w których interesy gminy i wspólnoty gminnej nie są w sposób nawet dostateczny chronione. Nadrzędnym interesem dla ustawodawcy jest bowiem realizacja inwestycji, najczęściej infrastrukturalnych. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest nie tyle ład przestrzenny, ale dekompozycja całego systemu planowania przestrzennego na wszystkich szczeblach planowania, a przede wszystkim ograniczenie samodzielności planistycznej gminy zawartej w art. 3, 4 i 6 ust. 1 UPZP, gdyż tworzone są obszary wyłączone spod możliwości planistycznych gmin, a poddane planowaniu na szczeblu rządowym, co więcej bez żadnej rekompensaty w postaci np. obowiązkowego udziału gmin w procedurach planistycznych na wyższych szczeblach podział terytorialnego. Charakterystyczny jest w tym względzie przepis art. 13 ust. 2 i 3 specustawy gazowej wskazujący, że: „2. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu wiąże właściwe organy przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda przekazuje niezwłocznie wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miasta). 3. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu jest wiążąca dla właściwych organów w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.”. Radykalniejsze rozwiązanie zawiera przepis art. 13 i USPECODBUDOWA, przewidujący, że z dniem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, w postaci miejscowego planu odbudowy wskazanego art. 13a, 13c lub 13d ww. ustawy, na obszarach w nim wyznaczonych nie stosuje się ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie sprzecznym z tym aktem. Ustawodawca nie uregulował jednakże wpływu miejscowego planu odbudowy na treść obowiązującego w danej gminie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co z całokształtu regulacji prawnej USPECODBUDOWA może sugerować, że studium jest dokumentem bez znaczenia prawnego dla treści miejscowego planu odbudowy, gdyż z mocy przepisu art. 13e tej ustawy wydzielanie gruntów w celu realizacji miejscowego planu odbudowy jest samoistnym celem publicznym.

Konieczność uwzględniania decyzji lokalizacyjnych wydawanych w trybie ustaw specjalnych przy sporządzaniu studium oraz miejscowych planów nakazuje publiczne postawienie pytania czy przepisy ustaw specjalnych mogą np. ingerować z mocą wsteczną w już uchwalone studia uwarunkowań i miejscowe plany, czy też skutki wydania decyzji lokalizacyjnych odnoszą się wyłącznie do przyszłości oraz, czy wydanie decyzji lokalizacyjnej uchyla w jakimkolwiek zakresie uchwalone i opublikowane studia uwarunkowań lub miejscowe plany zagospodarowania. Jakkolwiek czysto prawnicza analiza wskazywałaby, że ustawa nie może mieć mocy wstecznej (konstytucyjny zakaz retroakcji prawa – por. art. 2 Konstytucji RP), o tyle z brzmienia i celu ustaw specjalnych jednoznacznie wynika, że działają one obok istniejącego systemu zagospodarowania przestrzennego, umożliwiając ingerencję w obszar wszędzie tam, gdzie zachodzi potrzeba realizacji inwestycji. Mając na względzie to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 UPZP), to trudno jest zaakceptować konstrukcję prawną, w której akt ten jest „uchylany” w całości lub w części na mocy decyzji administracyjnej organu administracji rządowej. Taka sytuacja prawna może budzić istotne wątpliwości w zakresie konstytucyjności przyjętych rozwiązań prawnych w zakresie samodzielności gminy i ochrony jej podmiotowości prawnej. Wskazuje też jednoznacznie na arbitralność sposobu podejmowania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 164 ust. 3 Konstytucji RP gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego, a przepis art. 163 Konstytucji RP statuuje domniemanie kompetencji dla realizacji zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego²⁴. Z uwagi na okoliczność, iż zagadnienia ładu przestrzennego należą do sfery zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 1 USMG) to wyłączanie kompetencji gmin w obszarze zagospodarowania przestrzennego jest rozwiązaniem prawnie niedopuszczalnym, nawet jeżeli odbywa się to w odniesieniu do konkretnych rodzajów przedsięwzięć. Trudno bowiem uznać, że dziewięć odrębnych regulacji prawnych z zakresu realizacji inwestycji celu publicznego nie wpływa na funkcjonowanie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie ogranicza władztwa planistycznego gminy przez możliwość narzucenia z zewnątrz przez administrację rządową (wojewodę lub starostę) decyzji o realizowaniu na danym obszarze inwestycji bez zgody gminy i jej mieszkańców. Zwłaszcza że, jak pisze Z. Niewiadomski, „regulacje zawarte w ZagospPrzestrzU należy interpretować, zakładając zarówno domniemanie właściwości gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i samodzielności gminy w realizacji przedmiotowych zadań”²⁵. Zagadnienie to wcześniej czy później będzie przedmiotem sporu przed Trybunałem Konstytucyjnym lub sądami administracyjnymi, gdyż rozszerzanie zakresu władztwa planistycznego administracji rządowej odbywa się kosztem samodzielności gmin w tym obszarze.

Regulacje ustaw o specjalnych zasadach realizacji inwestycji destabilizują politykę gmin w zakresie ładu przestrzennego, gdyż pomimo przyjętego domniemania kompetencji gminy w tym obszarze, projekty inwestycji celu publicznego zatwierdzane przez administrację rządową mogą w sposób w zasadzie dowolny ingerować w ład przestrzenny gminy, w uchwalone dokumenty, w charakter urbanistycznych gminy, a gmina nie ma jak się temu sprzeciwić. O ile można wyjaśnić potrzebę uchwalenia specjalnej ustawy poświęconej realizacji inwestycji np. w postaci gazoportu w Świnoujściu, kluczowej dla bezpieczeństwa energetycznego państwa i realizowanej na obszarze jednej gminy (gmina Świnoujście), o tyle trudno wyjaśnić, dlaczego na mocy przepisu art. 38 USPECGAZ wskazano, że budowie terminala towarzyszyć będą inne inwestycje położone na obszarze całego kraju realizowane przez Polskie Górnictwo Naftowe i Gazowe S.A. (kawerny) oraz OGP Gaz-System S.A. (gazociągi przesyłowe), a pozostające z tą inwestycją w nikłym związku funkcjonalnym. Całość inwestycji towarzyszących liczy 12 przedsięwzięć i z mocy przepisu art. 39 ust. 1 USPECGAZ stosuje się do nich przepisy odnoszące się do budowy terminala. Racjonalnym wytłumaczeniem takiej regulacji prawnej jest zamiar ustawodawcy „obejścia” ograniczeń związanych z procedurami planistycznymi uregulowanymi w UPZP, które są szczegółowe i rygorystyczne, dokładnie po to, by ład przestrzenny nie był uzależniony od indywidualnej woli jednej lub wielu osób, ale był wyrazem interesu całej wspólnoty gminnej. Dla ustawodawcy jednak zastosowanie specjalnej procedury ma zapewnić szybsze tempo realizacji inwestycji – osiągane m.in. przez ustawowy rygor natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych podejmowanych na podstawie przepisów ustaw specjalnych oraz ma zapewnić brak prawnej możliwości stwierdzenia nieważności podjętych decyzji po upływie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął już budowę. W ten sposób została stworzona specjalna kategoria inwestycji, których realizacja odbywa się na szczególnych zasadach, i które pozostających poza kontrolą społeczną czy sądową ze strony sądów administracyjnych, a dodatkowo skutkująca możliwością wywłaszczenia w uproszczonej procedurze. Dlatego też tak istotne znacznie ma dokładna identyfikacja rodzajów celów publicznych wskazanych przez ustawodawcę, gdyż nawet omyłkowe zakwalifikowanie danego przedsięwzięcia, jako inwestycji celu publicznego daje prawo do jej realizacji. Natomiast kwestionowanie legalności takiej decyzji ograniczone jest zarówno przez konieczność analizy interesu prawnego ewentualnego skarżącego (art. 28 KPA), jak i czasowe ograniczenia w możliwości stwierdzenia nieważności takiego aktu (art. 53 ust. 7 UPZP). Tymczasem z uwagi na znaczące skutki prawne (możliwość ubiegania się o pozwolenie na budowę) oraz możliwość uruchomienia procedury wywłaszczeniowej, tego rodzaju inwestycja powinna wręcz być wzorcem jawnej, w pełni transparentnej, wyważonej i chroniącej interesy osób trzecich procedury.

Podnoszona wyżej kwestia nie była jak dotychczas przedmiotem szerszego zainteresowania doktryny prawa. Szereg kontrowersji wzbudzała natomiast kwestia ograniczeń prawnych dla organów gminy w zakresie prowadzenia polityki przestrzennej analizowanej pod kątem oceny granic swobody gminy w tym obszarze. Charakterystyczny jest tutaj wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2009 r.²⁶: „Uprawnienia planistyczne gminy, nazywane władztwem planistycznym, nie są nieograniczone i muszą znajdować podstawę ustawową (art. 94 Konstytucji). Przepisy ustawy dość szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować władcze rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego. Władztwo planistyczne obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Ingerencja gminy w prawo właścicielskie może dokonywać się wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Gmina jednak samodzielnie decyduje o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów”.

Wyłączanie przez ustawodawcę stosowania UPZP w szeregu ustaw o specjalnych zasadach realizacji inwestycji powinno obecnie skłaniać do zmiany przedmiotu analizy na zagadnienia zakresu ochrony władztwa planistycznego gminy przez ingerencją organów administracji rządowej oraz ochrony interesów lokalnych przed niekontrolowaną zabudową ze strony administracji rządowej czy inwestorów prywatnych²⁷. Zwłaszcza, że to właśnie z mocy przepisu art. 6 ust. 1 UPZP organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, a nie inne organy administracji publicznej. Natomiast szybkość realizacji inwestycji przez inwestorów trudno jest uznać za kategorię normatywną. Jest to element burzący koncepcję proceduralizacji działania administracji właśnie z uwagi na ochronę osób będących adresatami zachowań władczych. Zgodnie z powyższym przepisem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że to właśnie plany zagospodarowania przestrzennego, będące prawem miejscowym, w sposób pośredni lub bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Nawet ograniczenie władztwa planistycznego gminy na obszarach morskich i terenach zamkniętych czy też wprowadzenie obligatoryjnych uzgodnień dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim i krajowym z marszałkiem województwa (art. 51 UPZP) nie zmienia tej zasady ogólnej.

1.2. Rozwój przepisów dotyczących inwestycji o charakterze użyteczności publicznej

a) w okresie od 1919 r. do 1939 r.

Obecnie obowiązujące przepisy są wynikiem długiej, kilkudziesięcioletniej ewolucji polskiego prawa zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego, mającej swój początek w 1946 r., kiedy to nastąpiło wydzielenie z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli²⁸. Rozdział ten dokonał się na podstawie dekretu Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju²⁹ i konsekwencje tamtej decyzji trwają do dzisiaj. Dopiero w 2012 r. Rada Ministrów powołała przy ministrze właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej – Komisję Kodyfikacyjną Prawa Budowlanego do opracowania kompleksowej regulacji dotyczącej procesu inwestycyjno-budowlanego³⁰, co byłoby powrotem do założeń regulacji zawartej w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r.³¹ Rozpoczęcie prac nad kodyfikacją procesu inwestycyjnego należy postrzegać jako krok w dobrym kierunku, gdyż obecny stan prawny charakteryzujący się dużym rozproszeniem i rozdrobnieniem regulacji prawnej nie sprzyja realizacji sprawnego i efektywnego procesu inwestycyjnego, bez względu na źródło jego finansowania i realizowane przedsięwzięcia. Rozważyć należy też wariant związany z uchyleniem wszystkich dotychczasowych ustaw i przepisów regulujących zasady realizacji inwestycji celu publicznego i zastąpienie ich jednolitą procedurą inwestycyjną dla każdego rodzaju inwestycji oraz powrót do jednolitej procedury wywłaszczeniowej.

Z drugiej jednak strony przepisy dotyczące inwestycji celu publicznego są nierozerwalnie związane właśnie z problematyką wywłaszczenia, przesłankami jego dopuszczalności oraz samą procedurą wywłaszczeniową. W tym zakresie analiza źródeł obecnych przepisów powinna sięgać jeszcze regulacji prawnych z okresu dwudziestolecia międzywojennego XX w. dotyczących wywłaszczenia, gdyż tylko w ten sposób można prześledzić ewolucję przepisów w tym względzie, także ze szczególnym uwzględnieniem regulacji prawnych z okresu lat 1945–1989. Problematyka prawna dopuszczalności wywłaszczenia i jej przesłanek jest bowiem nierozerwalnie związana z pojęciem władzy publicznej, jej zadań oraz dostępnych środków, niezbędnych dla realizacji tych zadań. Zagadnienie to w historii myśli politycznej i prawnej było wiązane z zagadnieniem suwerenności najpierw monarchy, a potem państwa. Ewolucja pojęcia państwa i oderwanie jej od osoby oraz majątku panującego było efektem zmian w ujmowaniu zadań publicznych oraz w dostrzeganiu związku pomiędzy wywłaszczeniem a nieograniczoną władzą królewską. Nowożytne pojmowanie suwerenności mające źródło w myśli Jeana Bodina, traktowało ją jako podstawowy atrybut władzy państwowej „suwerenność jest stałą i trwałą władzą rzeczyspospolitej”³², która nie podlega nikomu, a może stanowić prawa dla wszystkich. Ograniczeniem dla takiego władcy było jednak prawo naturalne, które nakazywało m.in. pozostawienie poddanym wolności naturalnej i własności majątkowej³³. Nowożytne myślenie o ochronie własności określił jednak Grocjusz (Huig de Groot), który w swoim fundamentalnym dziele O prawie wojny i pokoju (1625) wskazał, że zgodnie z zasadą prawa naturalnego ani własność, ani też inne uprawnienie nabyte w sposób zgodny z prawem nie mogą być bez ważnej przyczyny odebrane przez monarchę³⁴. Grocjusz wskazywał na wywłaszczenie jako sytuację, w której obywatel, będąc poddanym, posiada jednak prawa podmiotowe (uprawnienia do czegoś), zgodnie z wyznawaną przez Grocjusza koncepcją prawa natury, co jakkolwiek pozwala państwu użyć jego rzeczy, a nawet zniszczyć, ale jedynie za odszkodowaniem na koszt państwa. W koncepcji katalogu praw natury obejmującym m.in. „powstrzymanie się od tego co jest własnością innych”, czy „dokonania zwrotu, jeśli mamy co cudzego, wraz z zyskiem, który osiągnęliśmy”³⁵ leży faktyczne źródło nowożytnego pojęcia „użyteczności publicznej” czy wyższej użyteczności, dla realizacji której poddany wraz ze swoimi prawami podmiotowymi musi ustąpić. Praca Grocjusza stworzyła podwaliny pod procesy kodyfikacji praw w XVIII w. i procesy tworzenia standardów prawnych, m.in. w zakresie wywłaszczenia, co w XIX w. zaowocowało pojawieniem się nurtu pozytywizmu prawniczego i koncepcją „państwa prawnego”. Szerzej na ten temat pisał K. Tomaszewski³⁶. Doktryna prawna z okresu międzywojnia poświęcona „interesowi publicznemu” doczekała się opracowania w postaci monografii M. Modlińskiego³⁷, a także pracy M. Wyrzykowskiego³⁸, chociaż poświęconej „interesowi społecznemu”, to szeroko omawiającej zagadnienia interesu publicznego, dlatego też zbędną pracą byłoby powtarzanie ich analiz i ustaleń.

Na potrzeby niniejszej pracy należy jedynie wskazać, że w okresie międzywojennym regulacja prawna w zakresie spraw wywłaszczeniowych miała silne umocowanie konstytucyjne, gdyż Konstytucja z dnia 17 marca 1921 r. (Konstytucja Marcowa)³⁹ w przepisie art. 99 w sposób jednoznaczny przewidywała silną ochronę własności i wymóg ustawowej regulacji przymusowego wykupu ziemi⁴⁰. Regulacja ta obowiązywała również po wejściu w życie Ustawy Konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Konstytucja Kwietniowa)⁴¹, gdyż z mocy jej art. 81 ust. 2 przepisy art. 99, 109–118 i 120 Konstytucji Marcowej dalej obowiązywały. Przepis art. 99 ust. 1 Konstytucji Marcowej dopuszczał wywłaszczenie jedynie na potrzeby „wyższej użyteczności” i tylko za odszkodowaniem, pozostawiając już ustawodawcy zwykłemu wskazanie przypadków, kiedy możliwe jest realizowanie wywłaszczenia i w jakim trybie. Tryb ten został uregulowany rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem⁴². Natomiast samo rozporządzenie z 1934 r. ograniczało regulację materialno-prawną wywłaszczenia do wskazania w przepisie art. 2 sposobu wywłaszczenia i w niewielkim zakresie ich celów, które mogły polegać na:

1) odjęciu prawa własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, albo na ograniczeniu czasowym lub stałem praw rzeczowych na nieruchomości;

2) odjęciu prawa własności materiałów, niezbędnych do budowy urządzeń na cele obrony Państwa, dróg lądowych i wodnych oraz kolei;

3) czasowym zajęciu nieruchomości.

W konsekwencji takiego stanu prawnego analiza dopuszczalnych celów publicznych wiązała się z analizą obowiązującego ustawodawstwa prawnego, które w przepisach szczególnych przewidywały możliwość wywłaszczania na cele wyższej użyteczności, np. przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 1 czerwca 1927 r. o popieraniu rozbudowy i rozwoju gospodarczego miasta i portu Gdyni oraz powiatu morskiego⁴³ oraz rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. o wywłaszczaniu na cele kolejowe⁴⁴. Analogicznie jest w obecnym stanie prawnym – rola organu administracji sprowadza się do sprawdzenia czy cel planowanej inwestycji mieści się w katalogu celów publicznych przewidzianych w art. 6 UGOSPN lub też w innych przepisach rangi ustawowej. Jeśli tak, to może on zastosować tryb przewidziany dla inwestycji celu publicznego, bez rozważania czy dane przedsięwzięcie ma rzeczywiście charakter użyteczny publicznie. O kwalifikacji prawnej decyduje bowiem ustawodawca zwykły. Teoretycznie można by sobie wyobrazić istnienie celu publicznego, który nie mieści się w katalogu celów zawartych w art. 6 UGOSPN, a który będzie miał cechę użyteczności publicznej. Jednak z uwagi na nienormatywny charakter nie może być przedmiotem analizy.

b) w okresie od 1945 r. do 1994 r.

Zmiana ustroju Polski dokonana po II wojnie światowej i przeobrażenia prawne z lat 1945–1989 nie są przedmiotem niniejszej pracy, jednakże warto zasygnalizować, że miały one także wpływ na treść obecnie obowiązującego ustawodawstwa przez zmianę zarówno stosowanej nomenklatury z „wyższej użyteczności” lub „użyteczności publicznej” na pojęcie „interesu społecznego” lub „interesu ogólnospołecznego”. Jak wskazywał M. Kulesza, pojęcie „interesu publicznego” w okresie ustroju socjalistycznym było nazbyt wąskie do tego „by objaśnić szerokie zadania państwa i jego organów, związane z organizowaniem nowego ładu społecznego, szczególnie w sferze odnoszącej się do materialnych warunków życia społecznego w sferze zarządzania gospodarczego”⁴⁵. Z uwagi na objęcie przez aparat państwowy wszystkich sfer życia społecznego i gospodarczego, w ustroju tym każdą czynność aparatu władzy można było uznać za realizującą cele publiczne, gdyż głównym celem ustroju socjalistycznego była realizacja potrzeb ogólnospołecznych, a realizacja interesów prywatnych przez organy administracji była ex definitione wykluczona. Pojęcie interesu społecznego⁴⁶ jest wciąż elementem polskiego systemu prawa administracyjnego i posługuje się nim także Kodeks postępowania administracyjnego, m.in. w art. 7 czy 31 § 1, ale użyteczność tej konstrukcji pojęciowej dla analizy instytucji celu publicznego jest wątpliwa. Interes społeczny nie jest pojęciem zdefiniowanym, a z uwagi na swój ogólny charakter pełni rolę klauzuli generalnej umożliwiającej elastyczne podejście organów administracji do stosowania prawa. Jakkolwiek możliwe jest doktrynalne utożsamianie „interesu społecznego” z „interesem publicznym”, to jednak na przeszkodzie temu stoją obecne regulacje prawne. Dlatego odwoływanie się w zagospodarowaniu przestrzennym do klauzuli „interesu społecznego” jest niewłaściwe i to mimo obecnej treści art. 7 KPA, która powinna być interpretowana i stosowana w zgodzie z UPZP.

Źródeł inspiracji dla obecnego kształtu przepisów dotyczących realizacji inwestycji realizujących cele publiczne należy poszukiwać w przepisach z zakresu zagospodarowania przestrzennego z okresu ustroju socjalistycznego. Nie będą to bowiem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym⁴⁷, które przywidywały tylko jeden rodzaj aktu prawnego w postaci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a raczej przepisy rozdziału 6 pn. „Lokalizacja inwestycji” ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym⁴⁸. Regulacja z 1994 r. jedynie w sposób ogólny sygnalizowała konieczność uwzględniania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zadań samorządowych i rządowych, przewidzianych odpowiednio przepisami rozdziału 5a i 6 tej ustawy (art. 9 ust. 2). Natomiast nie wprowadzała osobnej regulacji dla inwestycji o charakterze użyteczności publicznej/inwestycji publicznych, a tylko upoważniała w art. 58 ust. 1 ministrów i centralne organy administracji rządowej do sporządzania programów zawierających zadania rządowe służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych. Dopiero regulacja konstytucyjna z 1997 r. wprowadziła wymóg ustawowego określania celów publicznych na wypadek wywłaszczenia, a tym samym i na potrzeby realizacji inwestycji o charakterze użyteczności publicznej. Zaowocowało to uchwaleniem nowej ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazaniem w niej celów publicznych (art. 6). Regulacja ta w zasadniczym kształcie obowiązuje do dzisiaj, choć przez 15 lat obowiązywania w drodze zmian tej ustawy i przez uchwalanie nowych przepisów, obecny stan prawny trudno uznać za wzór przejrzystego i prostego prawa.

Do 1995 r. sposób ustalania inwestycji i wydawania zgód na ich realizację odbywał się za pomocą kilku aktów prawnych, tj. wskazań lokalizacyjnych, umowy lokalizacyjnej, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Regulacja prawna, zawarta w przepisach art. 35–45 UPP oraz w przepisach rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji⁴⁹ była niewątpliwie wzorem dla obecnych przepisów dotyczących inwestycji celu publicznego i to, mimo że dotyczyła inwestycji realizowanych przez tzw. jednostki gospodarki uspołecznionej oraz inwestycji produkcyjnych za wyjątkiem zabudowy zagrodowej, usługowej i handlowej⁵⁰. Z uwagi na nikłe znaczenie gospodarki prywatnej przed 1990 r. – przepisy te w sposób kompleksowy i jednolity regulowały prowadzenie wszelkich inwestycji w obszarze użyteczności publicznej, ustanawiając organy właściwe do udzielania tzw. „wskazań lokalizacyjnych” (art. 37 ust. 1 UPP), regulując kwestie uzgodnień inwestycji w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi (art. 38 ust. 1 i 3 UPP), obowiązkową treść decyzji (art. 42 ust. 1) a nawet regulując podział inwestycji na te o znaczeniu krajowym, wojewódzkim i lokalnym (art. 37 ust. 4 UPP). Duże znaczenie miała też szczegółowość regulacji zawartej w rozporządzeniu z dnia 27 marca 1985 r., która jednoznacznie identyfikowała rodzaje inwestycji realizowanych na poszczególnych szczeblach administracji, a co stanowi istotną słabość obecnej regulacji prawnej, traktującej inwestycje celu publicznego, w sposób nie w pełni adekwatny do znaczenia w praktyce.

I tak inwestycjami budowlanymi o znaczeniu krajowym w latach 1985–1994 były:

1) budowa zakładów górniczych podejmujących eksploatację złóż kopalin, których wydobywanie podlega prawu górniczemu, oraz zakładów podejmujących eksploatację złóż kopalin, których wydobywanie nie podlega temu prawu, jeżeli wielkość wydobycia przekracza 500 tys. ton rocznie,

2) budowa magistralnych rurociągów służących do przesyłania i rozdzielania paliw gazowych w krajowym systemie gazowniczym i rurociągów produktów naftowych o znaczeniu krajowym,

3) budowa elektrowni oraz elektrociepłowni i ciepłowni jądrowych,

4) budowa obiektów jądrowych i centralnych składowisk odpadów promieniotwórczych,

5) inwestycje w przemyśle kwalifikujące się do inwestycji centralnych i inwestycje o przyroście zatrudnienia powyżej 500 osób,

6) budowa magazynów surowców i produktów żywnościowych o pojemności składowej powyżej 60 tys. m³,

7) budowa magistralnych linii kolejowych o znaczeniu międzynarodowym i krajowym,

8) budowa autostrad i dróg ekspresowych,

9) budowa pozostałych dróg krajowych,

10) budowa lotnisk komunikacyjnych,

11) budowa portów morskich,

12) budowa portów śródlądowych,

13) budowa linii elektroenergetycznych o napięciu 400 kV i wyższym w krajowym systemie elektroenergetycznym,

14) budowa magistralnych linii telekomunikacyjnych oraz obiektów telekomunikacyjnych i radiokomunikacyjnych o znaczeniu międzynarodowym i krajowym,

15) budowa stopni wodnych na wodach żeglownych, kanałów żeglugowych oraz rurociągów służących do przerzutów wód w ilości mającej znaczenie regionalne,

16) budowa szkół wyższych, instytutów naukowo-badawczych i inwestycje kwalifikujące się do inwestycji centralnych z zakresu ochrony zdrowia oraz kultury i sztuki,

17) inwestycje związane z obronnością i bezpieczeństwem kraju, wymagające utworzenia nowych terenów zamkniętych lub powiększenia istniejących,

18) inne inwestycje o szczególnym znaczeniu dla gospodarki narodowej, które Przewodniczący Komisji Planowania przy Radzie Ministrów zaliczy do inwestycji o znaczeniu krajowym.

¹ Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) weszła w życie po 2 miesiącach od jej publikacji w Dzienniku Ustaw, tj. z dniem 11 lipca 2003 r.

² Section 15 to 30 The Planning Act 2008.

³ Ustawa z dnia 18 sierpnia 1997 r. o planowaniu przestrzennym – Raumordnungsgesetz („ROG”).

⁴ Procedura ta uregulowana jest w § 15 niemieckiej, federalnej ustawy o planowaniu przestrzennym (Raumordnungsgesetz „ROG”) oraz w rozporządzeniu wykonawczym (Raumordnungsverordnung „RoV”) wydanym na podstawie § 17 ROG.

⁵ Decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977 n 616, Attuazione della, delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382.

⁶ Sygn. II OSK 648/09.

⁷ Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.

⁸ Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.

⁹ Państwowa Rada Gospodarki Przestrzenne została powołana na mocy Zarządzenia nr 9 Prezesa Rady Ministrów z 29 stycznia 2007 r. Premier powołał do składu Rady, na wniosek Ministra Rozwoju Regionalnego, ekspertów zgłoszonych przez związki samorządowe, stowarzyszenia, instytuty i resorty, których zakres działania obejmuje problematykę przestrzenną. Zgodnie z art. 47 ust. 5 UPZP Rada stanowi organ doradczy Prezesa Rady Ministrów w sprawie koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju.

¹⁰ Koncepcja Zagospodarowania Przestrzennego Kraju 2030 została przyjęta uchwałą Rady Ministrów nr 239 z dnia 13 grudnia 2011 r. (M.P. z 2012 r., poz. 252).

¹¹ Obowiązujące do 2012 r. polityki są dostępne pod adresem: http://www.planningportal.gov.uk/planning/planningpolicyandlegislation/previousenglishpolicy/ppgpps.

¹² Dokument ten obowiązuje od dnia 27 marca 2012 r. i jest dostępny pod adresem: https://www.gov.uk/government/publications/national-planning-policy-framework--2.

¹³ V. Moore, M. Purdue, A practical approach to planning law, Oxford (UK), 2012, s. 13–25.

¹⁴ Szczegółowa regulacja z listą kluczowych przedsięwzięć podlegających tej procedurze została zawarta w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 13.12.1990 r. „RoV”.

¹⁵ J. Hernik, G. Olejniczak, Planowanie przestrzenne w RFN, Bydgoszcz–Kraków 2006, s. 27.

¹⁶ A. Jędraszko, Zagospodarowanie przestrzenne w Polsce – drogi i bezdroża regulacji ustawowych, Warszawa 2006, s. 45.

¹⁷ Lista takich projektów realizowanych w Polsce znajduje się na stronie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej: http://www.transport.gov.pl/files/0/1791665/9012013ListaprojektwwspfinansowanychzfunduszuTENTIBwwwMTinfo.pdf.

¹⁸ Szerzej nt. pojęcia władztwa planistycznego Z. Niewiadomski, Planowanie i zagosodarowanie przestrzenne. Komenatrz, Warszawa 2011, komenatrz do art. 3 oraz, Z. Niewiadomski, Planowanie, s. 34–35, 82–83, 86 i 211; T. Bąkowski, Wpływ przemian ustrojowych w Polsce na prawo zagospodarowania przestrzennego (podstawowe problemy), ST 2000, nr 1–2, s. 148 i n.; E. Radziszewski, Prawo budowalne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 32–33, 46]. W ujęciu doktrynalnym (por. Z. Niewiadomski, Planowanie…, op. cit.) pojęcie samodzielności planistycznej w dużej mierze pokrywa się z pojęciem władztwa planistycznego gminy, chociaż wymienia się również aspekty swobody działania oraz swobody kształtowania treści (tamże, s. 83).

¹⁹ Sygn. akt II OSK 311/10.

²⁰ Sygn. akt II OSK 1959/09.

²¹ Sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996, nr 3, poz. 12.

²² Sygn. akt OPK 13/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 79.

²³ Ustawa w brzmieniu obowiązujących od dnia 16 sierpnia 2010 r.

²⁴ Por. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, ST 2002, nr 3, s. 6–7.

²⁵ Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2011, s. 31, nb 4.

²⁶ Sygn. akt II SA/Wr 375/08.

²⁷ M. Moszarno, Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze użyteczności publicznej, Warszawa 2010, s. 46.

²⁸ Dz.U. R.P. Nr 23, poz. 202 w brzmieniu nadanym tekstem jednolitym z dnia 28 lutego 1939 r. (Dz.U. R.P. Nr 34, poz. 216).

²⁹ Dz.U. Nr 16, poz. 109, ze zm. Dekret ten wszedł w życie w dniu 21 maja 1946 r.

³⁰ Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 856).

³¹ Zmiany w przepisach na przestrzeni lat 1946–2000 opisał T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 17–30.

³² J. Bodin, Sześć ksiąg o Rzeczyspospolitej, Warszawa 1958.

³³ H. Izdebski, Historia myśli politycznej i prawnej, Warszawa 1995, Nb 158.

³⁴ H. Grotius, O prawie wojny i pokoju, trzy księgi w których jest wyjaśnione prawo natury, prawo narodów, a także główne zasady prawa publicznego, t. 1 , Warszawa 1957.

³⁵ H. Izdebski, Historia…, op. cit., Nb 211.

³⁶ K. Tomaszewski, Prywatyzacja realizacji celów publicznych, określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, praca doktorska, Poznań 2012, s. 30–43. Praca ta zawiera historyczną analizę przepisów prawa polskiego od 1919 r. do 1997 r., tj. do wejścia w życie UGOSPN.

³⁷ M. Modliński, Pojęcie interesu publicznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1932.

³⁸ M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986.

³⁹ Dz.U. R.P. Nr 44, poz. 267, ze zm.

⁴⁰ „Art. 99. Rzeczpospolita Polska uznaje wszelką własność, czy to osobistą poszczególnych obywateli, czy to zbiorową związków obywateli, instytucji, ciał samorządowych i wreszcie samego Państwa, jako jedną z najważniejszych podstaw ustroju społecznego i porządku prawnego, oraz poręcza wszystkim mieszkańcom, instytucjom i społecznościom ochronę ich mienia, a dopuszcza tylko w wypadkach, ustawą przewidzianych, zniesienie lub ograniczenie własności, czy to osobistej, czy to zbiorowej, ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem. Tylko ustawa może postanowić, jakie dobra i w jakim zakresie, ze względu na pożytek ogółu, mają stanowić wyłącznie własność Państwa, oraz o ile prawa obywateli i ich prawnie uznanych związków do swobodnego użytkowania ziemi, wód, minerałów i innych skarbów przyrody – mogą, ze względów publicznych, doznać ograniczenia. Ziemia, jako jeden z najważniejszych czynników bytu narodu i Państwa, nie może być przedmiotem nieograniczonego obrotu. Ustawy określą przysługujące Państwu prawo przymusowego wykupu ziemi, oraz regulowania obrotu ziemią, przy uwzględnieniu zasady, że ustrój rolny Rzeczypospolitej Polskiej ma się opierać na gospodarstwach rolnych, zdolnych do prawidłowej wytwórczości i stanowiących osobistą własność”.

⁴¹ Dz.U. R.P. Nr 30, poz. 227.

⁴² Dz.U. R.P. Nr 86, poz. 776, zm. Dz.U. z 1939 r. Nr 31, poz. 205.

⁴³ Dz.U. R.P. Nr 51, poz. 452, ze zm.

⁴⁴ Dz.U. R.P. Nr 86, poz. 777, zm. Dz.U. z 1938 r. Nr 6, poz. 31.

⁴⁵ M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Warszawa 1987, s. 79.

⁴⁶ Podstawowe opracowanie problematyki „interesu społecznego” zawiera praca M. Wyrzykowskiego, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986.

⁴⁷ Dz.U. Nr 89, poz. 415, ze zm.

⁴⁸ Dz.U. Nr 35, poz. 185, ze zm.

⁴⁹ Dz.U. Nr 31, poz. 140, ze zm.

⁵⁰ Art. 35 ust. 1 obowiązywał w następującym brzmieniu: „1. Lokalizacja inwestycji jednostki gospodarki uspołecznionej oraz inwestycji produkcyjnej, z wyłączeniem zabudowy zagrodowej, usługowej i handlowej, realizowanej przez inną jednostkę organizacyjną lub osobę fizyczną, a także inwestycji sakralnych i kościelnych, realizowanych przez kościoły lub inne związki wyznaniowe oraz ich osoby prawne, wymaga: 1) udzielenia wskazań lokalizacyjnych na wniosek inwestora, 2) określenia warunków dla wybranego wariantu lokalizacji, 3) wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji”.