Copyright © by Difin SA

Warszawa 2013

Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie całości lub fragmentów niniejszej pracy bez zgody wydawcy zabronione.

Książka ta jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując jej część, rób to jedynie na użytek osobisty. Szanujmy cudzą własność i prawo.

Redaktor prowadzący:

Renata Fleszar

Korekta:

Renata Zielińska

ISBN 978-83-7930-006-8

Difin SA

Warszawa 2013

00-768 Warszawa, ul. F. Kostrzewskiego 1

tel. 22 851 45 61, 851 45 62

fax 22 841 98 91

Księgarnie internetowe Difin:

www.ksiegarnia.difin.pl, www.ksiegarniasgh.pl

Wydrukowano w Polsce

Skład wersji elektronicznej:

Virtualo Sp. z o.o.

Introduction

Katarzyna Płonka-Bielenin

The object of analysis of the following study is an attempt to present the structure of local self-government’s functioning, particularly taking into consideration the level of municipality in chosen countries of European Union. Simultaneously, the study shows reforms of public administration which influence the functioning of local self-government. The main research concerns structures of community self-government in France, Spain, Germany and Poland.

Nowadays, local self-government is considered to be one of the constitutional elements of democratic state under the rule of law. The way to standardize views in the range of legal character of local self-government of European countries was mainly given by two basic international acts, mainly: Worldwide Declaration on Local Self-Government and European Charter of Local Self-Government.

The first one was enacted between 22nd and 26th of September, 1985 in Rio de Jeneiro at the 27th World Congress of International Union of Local Authorities. In pursuance of article 2 section 1, it provides that “local self-government denotes the right and the duty of local authorities to regulate and manage public affairs under their own responsibility and in the interests of the local population the law and obligation”. It also shows that the rule of local self-government and basic powers of local authorities should be provided for in the constitution or determined by the way of an act.

The second regulation was adopted by the Council of Europe on October 15th, 1985. European Charter of Local Self-Government (ECLSG) consists of thirty rules to which legislation of countries – members of Council of Europe should correspond. It was underlined in the preamble to the Charter that local communities constitute one of the essential bases of democratic system and that citizens’ right to common participation in managing of public matters constitutes one of democratic principles, common to all countries--members of the Council of Europe. Moreover, it was emphasized in the preamble that protection and regulation of local self-government in particular countries will significantly help to build Europe based on the rules of democracy and decentralization of power, which is possible at the assumption that local communities will be equipped with decisive organs constituted in a democratic way, using wide autonomy with reference to powers, ways of their performance and means indispensable for accomplishing the tasks.

The principle of local self-government, pursuant to article 2 of ECLSG, must be recognized in internal law. Local self-government de lege lata denotes the right and ability of local communities to administer and manage basic public matters in sole responsibility and in the interest of its inhabitants (article 3 section 1 of ECLSG). The law mentioned above is performed by European countries by councils and assemblies, members of which should be chosen in: free, secret, equal, direct and general elections. Councils may administer the executive branches subordinated to these councils. However, the contents of article 3 section 2 does not exclude a possibility of appealing to assemblies of citizens, referendum and other form of direct participation of citizens if the act, that is internal law, allows such possibility.

Basic powers of local communities should be determined pursuant to article 4 section 1 of ECLSG in the Constitution and in internal acts of European countries. These communities have full freedom of action within the range provided for by the law (article 4 section 2 of ECLSG). Basically, powers vested to them should be exclusive and complete. They might be questioned or limited by other, central or regional, public authority, only within the range provided for by the law (article 4 section 4 of ECLSG).

Every change of borders of local community requires previous consultations with the interested community, possibly via referendum, if the act allows this (article 5 section 1 of ECLSG). If it is not provided otherwise in more general provisions of the act, local communities should individually determine their internal administrative structure, establishing units adjusted to specific needs and enabling effective activity (article 6 section 1 of ECLSG). The status of self-government employees should enable to employ highly qualified employees based on the criterion of abilities and qualifications (article 6 section 2 of ECLSG). Pursuant to the article 7 section 1 of the Charter the status of representatives chosen to local authorities should allow them to freely exercise their mandate. Administrative control of local communities can only be performed in the way and be based on the principles determined in the constitution and the acts. Any control of administration should only aim at observing the law and principles of constitution. Administrative control may include the control of intent executed by the authority of a higher rank, with reference to the tasks, performance of which has been delegated to local communities (article 8 section 1 and 2 of ECLSG).

Local communities have the right, within the national economic policy, to possess their own sufficient financial resources which they can freely use within the frames of exercising their powers. While the amount of financial resources of local communities should be adjusted to the range of powers granted by constitution and by law (article 9 section 1 and 2 of ECLSG). Provisions of the Charter show that at least part of financial resources of local communities should come from local fees and taxes, the amount of which can be determined by communities within the range provided for by the law (article 9 section 3 of ECLSG). Financial systems, on which resources being at the disposal of local community are based, should be sufficiently varied and flexible so that they could possibly correspond to the real changes which undergo at the level of costs connected with exercising of powers (article 9 section 4 of ECLSG). Moreover, local communities should be consulted, in a suitable mode, as for the forms of granting them resources coming from redistribution of income (article 9 section 6 of ECLSG).

Local communities exercising their powers have the right to cooperate with other local communities, as well as associate with them within the range provided for by the law, in order to perform the tasks which are the subject of their common interest (article 10 section 1 of ECLSG).

Pursuant to article 11 of ECLSG, mentioned communities have the right to appeal at court in order to assure free exercising of powers and respecting of the rules of local self-government which are provided for in the constitution or internal law.

The rules of functioning of local self-government presented above had an essential influence on internal legislation of European countries, especially that of France, Spain, Germany and Poland.

This monograph consists of introduction, four chapters and conclusion. In the first chapter reforms of self-government administration in France have been discussed. The subject of this chapter are the problems concerning legal bases of local self-government’s functioning and characteristics of French municipality’s authorities, citizens’ participation in self-government decision processes and functioning of districts’ councils. By the example of the city of Bordeaux contribution of citizens in decision processes has been closer analyzed. The relationship between country and municipality has been shown and explained. What is more, new forms of cooperation between municipalities in the French model have been discussed (la loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales) as well as French experiences at the local level within the range of administration effectiveness. The second chapter concerns the problems of local self-government’s structure in the Kingdom of Spain. This part of the monograph contains historical outline of creation of local self-government in Spain and the problems of coexistence of autonomous entities of Spanish administration. There have been analyzed autonomous regions as structures of local self-government and characteristics of their entities and then the second level of local self-government, that is province, its functions and entities. Municipality (municipia) has been characterized as the basic level of Spanish local self-government. There has also been discussed the structure of municipality entities’ functioning and reforms of Spanish administration. Next, financial bases of tasks’ accomplishment at the level of municipalities and provinces have been shown, as well as municipal self-government units’ supervision. The structure of local self-government in Federal Republic of Germany has been presented in the third chapter, starting with historical outline of local self-government, constitutional principles which are of fundamental significance for the bases of thy system of Federal Republic of Germany, and finishing with the position of municipality in the country structures, its characteristics and classification. Moreover, functioning of municipal entities has been analyzed. Tasks and supervision over municipalities’ functioning have been interpreted. System solutions have been closely analyzed by the example of Free State of Bavaria. Finally, the last fourth chapter consists of problems of Polish municipality in the light of system’s changes. It deals with the question of creation of local self-government in Poland since 1990 and it also explains the notion of municipality and its system’s position. It analyzes the form of exercising of power in the municipality. The forms of direct and indirect democracy have been characterized as well as entities and supervision over the activity of Polish municipality.

Wstęp

Przedmiotem analizy niniejszego opracowania jest próba przedstawienia struktury funkcjonowania samorządu terytorialnego, ze szczególnym uwzględnieniem stopnia gminnego w wybranych państwach Unii Europejskiej, przy jednoczesnym wskazaniu reform administracji publicznej mających wpływ na funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Głównym polem badawczym została objęta organizacja prawna gmin we Francji, Hiszpanii, Niemczech oraz w Polsce.

Współcześnie samorząd terytorialny jest uważany za jeden z elementów konstytucyjnych demokratycznego państwa prawnego¹. Drogę do ujednolicenia poglądów w zakresie charakteru prawnego samorządu terytorialnego państw europejskich dały przede wszystkim dwa podstawowe akty międzynarodowe, a mianowicie: Światowa Deklaracja Samorządu Lokalnego (World Declaration on Local Government) oraz Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (The European Charter of Local Self-Government).

Pierwsza z deklaracji została uchwalona w dniach 22–26 września 1985 r. w Rio de Jeneiro na 27. Światowym Kongresie Międzynarodowego Związku Władz Lokalnych. Stosownie do treści art. 2 ust. 1, stanowi ona, iż „samorząd lokalny oznacza prawo i powinność władz lokalnych do lokalnego regulowania i zarządzania sprawami publicznymi dla dobra społeczności lokalnej”. Wskazuje również, że zasada samorządu lokalnego oraz podstawowe kompetencje władz lokalnych winny być zapisane w konstytucji bądź ustalone w drodze ustawowej².

Druga z regulacji została ustalona przez Radę Europy w dniu 15 października 1985 r. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (Europejska Karta Samorządu Lokalnego – dalej: EKSL)³ składa się z trzydziestu zasad, jakim powinny odpowiadać ustawodawstwa państw – członków Rady Europy⁴. W preambule Karty podkreślono, iż społeczności lokalne stanowią jedną z zasadniczych podstaw ustroju demokratycznego oraz, że prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi stanowi jedną z demokratycznych zasad, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy. Nadto w preambule podkreślono, iż ochrona i uregulowanie samorządu lokalnego w poszczególnych krajach przyczyni się w znacznym stopniu do budowy Europy opartej na zasadach demokracji i decentralizacji władzy, co jest możliwe przy założeniu, że społeczności lokalne zostaną wyposażone w organy decyzyjne ukonstytuowane w sposób demokratyczny, korzystając z szerokiej autonomii w odniesieniu do kompetencji, sposobów ich wykonywania, a także środków niezbędnych do realizacji zadań⁵.

Zasada samorządności terytorialnej stosownie do treści art. 2 EKSL musi być uznana w prawie wewnętrznym. De lege lata samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem (ustawami), do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność oraz w interesie ich mieszkańców (art. 3 ust. 1 EKSL). Prawo, o którym mowa wyżej jest realizowane przez państwa europejskie poprzez rady lub zgromadzenia, w skład których powinni wchodzić członkowie wybierani w wyborach: wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych. Rady mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Treść art. 3 ust. 2 nie wyklucza jednak możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeżeli ustawa, czyli prawo wewnętrzne dopuszcza taką możliwość.

Podstawowe kompetencje społeczności lokalnych powinny być określone zgodnie z art. 4 ust. 1 EKSL w konstytucji oraz w ustawach wewnętrznych państw europejskich. W zakresie ustalonym prawem społeczności te mają pełną swobodę działania (art. 4 ust. 2 EKSL). Przyznane im kompetencje winny być w zasadzie wyłączne i całkowite. Mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem (art. 4 ust. 4 EKSL).

Każda zmiana granic społeczności lokalnej wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z zainteresowaną społecznością, możliwie w drodze referendum, jeżeli ustawa na to zezwala (art. 5 ust. 1 EKSL). Jeżeli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalić swoją wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb oraz umożliwiające skuteczne zarządzanie (art. 6 ust. 1 EKSL). Status pracowników samorządowych winien umożliwiać zatrudnienie pracowników wysoko wykwalifikowanych w oparciu o kryterium umiejętności i kompetencji (art. 6 ust. 2 EKSL). Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 Karty status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatu. Kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz na zasadach określonych w konstytucji oraz w ustawach. Wszelka kontrola administracji powinna mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla, w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało delegowane społecznościom lokalnym (art. 8 ust. 1 i 2 EKSL).

Społeczności lokalne mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej do posiadania własnych, wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą dysponować swobodnie w ramach wykonywania swoich uprawnień. Natomiast wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnej powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych przez konstytucję oraz przez prawo (art. 9 ust. 1 i 2 EKSL). Postanowienia Karty wskazują, iż przynajmniej część zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna pochodzić z opłat i podatków lokalnych, których wysokość mają prawo ustalić społeczności, w zakresie określonym ustawą (art. 9 ust. 3 EKSL). Systemy finansowe, na jakich opierają się zasoby będące w dyspozycji społeczności lokalnych powinny być wystarczająco zróżnicowane i elastyczne, aby mogły odpowiadać w miarę możliwości rzeczywistym zmianom, które zachodzą na poziomie kosztów związanych z wykonywaniem uprawnień (art. 9 ust. 4 EKSL). Nadto społeczności lokalne powinny być konsultowane, w odpowiednim trybie, co do form przyznawania im zasobów pochodzących z redystrybucji dochodów (art. 9 ust. 6 EKSL).

Społeczności lokalne, wykonując swoje uprawnienia, mają prawo współpracować z innymi społecznościami lokalnymi, a także zrzeszać się z nimi w granicach określonych prawem, w celu realizacji zadań, które stanowią przedmiot ich wspólnego zainteresowania (art. 10 ust. 1 EKSL).

Zgodnie z treścią art. 11 EKSL wskazane społeczności mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności terytorialnej, które są przewidziane w konstytucji lub prawie wewnętrznym.

Przedstawione powyżej zasady funkcjonowania samorządu lokalnego miały istotny wpływ na ustawodawstwo wewnętrzne państw europejskich, w szczególności Francji, Hiszpanii, Niemiec oraz Polski.

Niniejsza monografia składa się ze wstępu oraz czterech rozdziałów. W pierwszym rozdziale zostały omówione kierunki zmian w ustroju gmin we Francji. Przedmiotem niniejszego rozdziału jest problematyka dotycząca podstaw prawnych funkcjonowania samorządu terytorialnego, charakterystyki organów gminy francuskiej, partycypacji obywatelskiej w samorządowych procesach decyzyjnych (bliższej analizie został poddany udział obywateli w procesach decyzyjnych na przykładzie miasta Bordeaux) oraz związków gmin z państwem. Nadto omówiono nowe formy współdziałania międzygminnego w modelu francuskim (la loi no 2010–1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales) oraz francuskie doświadczenia na stopniu lokanym w zakresie sprawności działania administracji.

Rozdział drugi zgłębia problematykę struktury samorządu terytorialnego Królestwa Hiszpanii. Zakres tej części monogrfii obejmuje rys historyczny kształtowania się samorządu terytorialnego w Hiszpanii, następnie problematykę współistnienia autonomicznych podmiotów administracji hiszpańskiej. Analizie zostały poddane regiony autonomiczne jako struktury samorządu terytorialnego. Przybliżono też drugi stopnień samorządu terytorialnego, czyli prowincję, jej funkcje i organy. Zasadnicza część rozważań dotyczy ustroju samorządu terytorialnego na stopniu podstawowym. Omówiona została struktura funkcjonowania organów gminy oraz reformy administracji hiszpańskiej. Następnie wskazno finansowe podstawy realizacji zadań na stopniu gmin i prowincji, jak również nadzór nad jednostkami samorządu komunalnego.

W rozdziale trzecim ukazana została struktura samorządu terytorialnego Republiki Federalnej Niemiec, poczynając od rysu historycznego samorządu terytorialnego i zasad konstytucyjnych, które mają fundamentalne znaczenie dla podstaw ustroju RFN. Nadto dokonano analizy zadań i kompetencji organów gminy i jej pozycji w strukturze państwa. Bliższej analizie poddano rozwiązania ustrojowe na przykładzie ustawy o samorządzie gminnym Wolnego Państwa Bawarii.

Ostatni czwarty rozdział obejmuje problematykę kierunków zmian w modelu ustrojowym samorządu gminnego w Polsce po 1990 r. W rozdziale tym szczegółową analizą objęto formy demokracji bezpośredniej i pośredniej oraz omówiono organizację prawną gmin i jej związki z państwem.

Autorzy

¹ P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 17.

² B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Zakamycze, Kraków 2006, s. 18.

³ W dniu 26 kwietnia 1993 r. nastąpiła ratyfikacja przez Rzeczpospolitą Polską Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. – Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607. Należy wskazać, iż na mocy obwieszczenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 22 sierpnia 2006 r. o sprostowaniu błędu (Dz.U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), nastąpiła zmiana w tytule umowy na Europejską Kartę Samorządu Lokalnego.

⁴ Stosownie do treści art. 12 EKST „Każda ze stron zobowiązuje się do uznania za wiążące co najmniej dwudziestu ustępów zawartych w części I Karty, z których co najmniej dziesięć zostanie wybranych spośród następujących ustępów: art. 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, 2 i 4, art. 5, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 1 i 3, art. 10 ust. 1, art. 11”.

⁵ A. Agopszowicz (red.), Ustawa o samorządzie terytorialnym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1999, s. 21.

Rozdział 1.
Reformy ustroju terytorialnego we Francji

Lidia Zacharko

1.1. Zagadnienia wprowadzające

Rewolucja francuska była początkiem nowej ery również w dziedzinie administracji. Dekretem z dnia 14 grudnia 1789 r. ustanowiono gminę w każdym miasteczku, parafii lub wspólnocie wiejskiej, nadając jej jednolity kształt prawny. Konstytucja z 1793 r. zakładała istnienie demokracji lokalnej w postaci gminy, określanej jako społeczeństwo obywatelskie, powiązanej lokalnymi związkami, posiadającej wybieralnych urzędników gminnych, których działania były skierowane na rzecz gminy jak i państwa.

Jak podkreślają H. Izdebski i M. Kulesza, rewolucja doprowadziła w 1799 roku do przejęcia władzy przez Napoleona Bonapartego, najpierw pierwszego konsula Republiki, później cesarza Francuzów. Napoleon w zasadniczy sposób zmienił przedrewolucyjny model administracji, wprowadzając faktyczną centralizację, która później stała się zasadą ustrojową i podstawą infrastruktury administracyjnej Francji. Dziełem Napoleona było wprowadzenie takich podstawowych instytucji, jak Rada Ministrów, której przewodniczy Głowa Państwa, Rada Stanu (ciało doradcze rządu w sprawach prawa i legislacji) i Izba Obrachunkowa – organ kontroli finansowej. W administracji terytorialnej dominowała wieloszczeblowość (departament – jednostka utworzona w 1790 r. w miejsce prowincji, okręg do jednolitej gminy miejskiej lub wiejskiej). W administracji terytorialnej również dominująca była jednoosobowość (prefekt w departamencie, podprefekt w okręgu i mer w gminie)¹.

Jednakże istotne zmiany w statusie gmin nastąpiły po wejściu w życie ustawy z dnia 5 kwietnia 1884 r., gdzie przywrócono wybieralność rad gmin (dotychczas rady były wybierane przez urzędników gminnych) i ujednolicono status rady.

W latach 1884–1982 r. instytucje gminne nie uległy większym przeobrażeniom. Dopiero reforma administracji terytorialnej z 1982 r. przyniosła samorządowi terytorialnemu we Francji wiele istotnych zmian.

1.2. Podstawy prawne samorządu terytorialnego

Do podstawowych źródeł prawa regulujących status prawny należy zaliczyć:

– Konstytucję Republiki Francuskiej z dnia 4 października 1958 r. (zwana dalej Konstytucją).

– Ustawę nr 82–213 z dnia 2 marca 1982 r. o prawach i wolnościach gmin, departamentów i regionów (J.O. z dnia 3 marca 1982 r.).

– Ustawę nr 83–8 z dnia 7 stycznia 1983 r. o podziale kompetencji między gminy, departamenty i regiony (J.O. z dnia 9 stycznia 1983 r.).

– Ustawę nr 88–13 z dnia 5 stycznia 1988 r. o modyfikacji zasad decentralizacji państwa (J.O. z dnia 6 stycznia 1988 r.).

– Ustawę nr 92–185 z dnia 6 lutego 1992 r. o terytorialnej administracji Republiki (J.O. z dnia 8 lutego 1992 r.).

– Ustawę nr 96–142 z dnia 21 lutego 1996 r. Kodeks Generalny Wspólnot Terytorialnych (CGCT).

– Ustawę nr 99–586 dnia 12 lipca 1999 r. o wzmocnieniu i uproszczeniu współpracy międzykomunalnej (J.O. z dnia 13 lipca 1999 r.).

– Ustawę nr 202–276 z dnia 27 lutego 2002 r. o demokracji bezpośredniej (J.O. z dnia 27 lutego 2002 r.).

– Ustawę nr 2003–705 z dnia 1 sierpnia 2003 r. o referendum lokalnym (J.O. z dnia 2 sierpnia 2003 r.).

– Ustawę konstytucyjną nr 2003–276 z dnia 28 marca 2003 r. o zdecentralizowanej organizacji Republiki (J.O. z dnia 29 marca 2003 r.).

– Ustawę nr 2004–809 z dnia 13 sierpnia 2004 r. o wolnościach i obowiązkach lokalnych (J.O. z dnia 17 sierpnia 2004 r.).

– Ustawę nr 2010–1563 z dnia 16 grudnia 2010 r. o reformie samorządu terytorialnego (J.O. z dnia 17 grudnia 2010 r.)².

W następstwie reformy przeprowadzonej w 1982 roku strukturę samorządu terytorialnego we Francji tworzą trzy stopnie – gminy, departamenty i regiony samorządowe (collectivités locales lub collectivités territoriales).

Zdaniem J. Jeżewskiego do cech konstytucyjnych wspólnoty lokalnej należy zaliczyć:

a) istnienie na danym obszarze społeczności ukształtowanych historycznie charakteryzujących się własnym lokalnym interesem publicznym;

b) odrębną osobowość prawną prawa publicznego;

c) wyłanianie rad lokalnych w drodze wyborów powszechnych i bezpośrednich.

Zgodnie z art. 72 Konstytucji Republiki Francuskiej społeczności są samodzielne, swobodnie administrowane przez wybrane rady i na warunkach przewidzianych w ustawie. Zatem samodzielność społeczności lokalnych ma charakter ograniczony postanowieniami Konstytucji i obowiązujących ustaw. Konstytucja sytuuje społeczności terytorialne w szeroko pojmowanym ustroju państwa. Tak więc mamy do czynienia z kombinacją regulacji konstytucyjnej i zwykłej ustawy. Konstytucja wymienia gminę jako jedną ze wspólnot terytorialnych, obok departamentów i terytoriów zamorskich i regionów.

Odnośnie do struktury organizacyjnej samorządu terytorialnego ustawa z dnia 2 marca 1982 r. podtrzymała zasadę wyborów powszechnych do rad gmin, departamentów i regionów, natomiast z wyborów pośrednich pochodzą organy wykonawcze (merowie, prezydenci rad generalnych w departamencie i rad regionalnych). Ustawa w zasadniczy sposób zmieniła status prawny regionu, który do reformy był osobą prawa publicznego niemającą statusu wspólnoty regionalnej. Nadto istotne zmiany nastąpiły w relacjach państwo–samorząd, bowiem reforma decentralizacyjna zniosła nadzór administracyjny i finansowy, a w jej miejsce wprowadzono sądową kontrolę legalności i kontrolę finansową izb obrachunkowych.

1.3. Organy gminy

1.3.1. Rada gminy

Gminom przysługuje generalna kompetencja, która obejmuje wszystkie sprawy lokalne, z wyjątkiem spraw ustawowo wyłączonych na rzecz administracji rządowej lub wspólnot lokalnych wyższego stopnia (departamentów i regionów).

Organem uchwałodawczo-stanowiącym w gminie jest rada wybierana w wyborach powszechnych i bezpośrednich na okres 6 lat. Liczba radnych jest uzależniona od wielkości populacji i wynosi w gminach do 100 mieszkańców 9 radnych, a w gminach powyżej 300 tys. mieszkańców maksymalna liczba radnych wynosi 69. Wyjątek od tej reguły dotyczy trzech miast: Lyon (73 radnych), Marsylii (101 radnych) oraz Paryża (163 radnych). Poprzez obrady rada gminy rozwiązuje problemy gminne. Do zadań rady gminy należy:

– organizowanie i tworzenie publicznych służb gminnych (np. urzędu stanu cywilnego);

– zarząd mieniem komunalnym;

– uchwalanie budżetu;

– uchwalanie lokalnych zasad gospodarki przestrzennej; strategia uchwalana przez rady obejmuje z reguły okres 10–15 lat;

– reprezentowanie gminy w zakładach publicznych.

Wymienione kompetencje rady gminy mają charakter decyzyjny, natomiast zgodnie z Kodeksem Generalnym Wspólnot Terytorialnych rada gminy wyraża opinie również w wielu sprawach istotnych dla wspólnoty (np. dotyczących wytyczania dróg krajowych czy departamentalnych, organizacji pomocy społecznej czy tworzenia nowych aglomeracji).

Ciałem pomocniczym w realizacji zadań rady są komisje rady, które przygotowują „decyzje rady”. Z mocy prawa komisjom przewodniczy mer. W gminach istnieją stałe komisje ds. finansów, zatrudnienia, oświaty, gospodarki mieszkaniowej, sportu i kultury. W większych gminach funkcjonują także komisje wyspecjalizowane, na przykład dotyczące środowiska, turystyki, osób starszych i niepełnosprawnych czy emigrantów. W gminach powoływane są także komisje ekstramunicypalne, w pracach których uczestniczą nie tylko członkowie rady, ale i mieszkańcy gminy zainteresowani określonymi sprawami. Rada miejska ustala liczbę i zakres działania komisji.

Odrębną kwestią jest funkcjonowanie w gminie służb publicznych, które z jednej strony są tworzone do realizacji zadań i kompetencji administracyjnych, a z drugiej zaś strony zarządzania i świadczenia usług komunalnych. Organy stanowiące samorządu terytorialnego mają pełną możliwość organizacji wykonywania usług publicznych, mogą w zależności od przesłanek ustawowych stosować następujące instytucje prawne:

– zarząd komunalny (regie municipale);

– koncesje na rzecz podmiotów trzecich oraz dzierżawy przedsiębiorstw i urządzeń komunalnych;

– udziały w spółkach o kapitale mieszanym.

Wśród sposobów zarządzania podstawowymi instytucjami mającymi na celu zaspokojenie podstawowych potrzeb ludności istotne znaczenie ma zastosowanie formuły zarządu komunalnego, w którym mieszczą się dwa typy prowadzenia usług (typowe usługi w zarządzie service administratif – régie direct i usługi realizowane w ramach service industriele commercial – régie indirect).

W odniesieniu do pierwszego typu jednostek, jednostki w zarządzie service administratif nie posiadają osobowości prawnej. Funkcjonują na podstawie budżetu specjalnego dołączonego do budżetu gminy. Rada gminy obraduje nad wszystkimi problemami związanymi z zarządem komunalnym oraz podejmuje niezbędne środki, łącznie z ustaleniem kwoty dofinansowania. Wiele decyzji w sprawach organizacji usług, zawierania umów czy zatwierdzania cen podejmują organy gminy. Działające w tym systemie zakłady stanowią jedną z agend administracji komunalnej, zorganizowaną pod względem wewnątrzorganizacyjnym, jak i finansowo-rachunkowym według norm prawa publicznego. Majątek przedsiębiorstwa jest ściśle zespolony z majątkiem gminy lub związkiem gmin. Rada gminy ma możliwość dysponowania majątkiem dowolnie i użytkowania go do celów związanych z zaspokajaniem potrzeb ludności. Nadto do kompetencji rady gminy należy podejmowanie zasadniczych decyzji dotyczących funkcjonowania przedsiębiorstwa, np. dotyczących zatwierdzania budżetu, zatwierdzania bilansu i zamknięć rachunkowych czy delegowania przedstawicieli do rady administracyjnej bądź wpływu na obsadę personalną zakładu.

Z kolei usługi realizowane w systemie régie indirect, w odróżnieniu od service administratif, są to przedsiębiorstwa o charakterze przemysłowo-handlowym będące w zarządzie komunalnym, które posiadają osobowość prawną i samodzielność finansową. Są zarządzane przez radę administracyjną i dyrektora. Usamodzielnienie przedsiębiorstwa wiąże się z posiadaniem własnego budżetu (uchwalonego przez radę gminy) i stworzeniem odrębnego aparatu administracyjnego. W ten sposób więź łącząca administrację przedsiębiorstwa z organami samorządu terytorialnego zostaje ograniczona do zabezpieczenia realizacji zadań w imię interesu ogólnego. Rada miejska i mer zastrzegają sobie prawo podejmowania decyzji w sprawach zasadniczych, jak: likwidacja przedsiębiorstwa, zwiększenie lub zmniejszenie kapitału czy prowadzenie działalności inwestycyjnej. We Francji w zarządzie komunalnym są prowadzone m.in.: wywóz śmieci, rzeźnie miejskie, koleje o znaczeniu lokalnym czy dworce autobusowe.

Kolejną formą organizacyjno-prawną przyjętą do prowadzenia usług komunalnych są przedsiębiorstwa prywatno-prawne, tj. spółki z o.o. i spółki akcyjne. W strukturze ww. podmiotów ważne miejsce zajmują spółki o kapitale mieszanym. Spółki o kapitale mieszanym są powoływane z inicjatywy gmin, w których zamierza się dokonać połączenia kapitałów publicznych i prywatnych w celu realizacji np. prac renowacyjnych, konstrukcyjnych czy innych usług mających na celu zaspokojenie potrzeb mieszkańców wspólnoty lokalnej. Gmina ma możliwość desygnowania przedstawicieli do rady administracyjnej czy rady nadzorczej spółki. Nowością jest również przyznanie samorządowi niebędącemu akcjonariuszem i niemającemu swoich bezpośrednich przedstawicieli w radach administracyjnych lub nadzorczych możliwości wyznaczania tzw. delegacji specjalnych.

Warto w tym miejscu podkreślić, iż w organizacji usług publicznych często występują umowy publiczne (koncesje) i kontrakty (umowy dzierżawy). Koncesje są przyznawane przez wspólnoty publiczne, tj. państwo i wspólnoty lokalne na rzecz przedsiębiorstw prywatnych i specjalistycznych spółek handlowych. Jeżeli rada miejska uzna, że zarządzanie daną dziedziną użyteczności publicznej staje się nieopłacalne, to może podpisać umowę z przedsiębiorstwem prywatnym bądź spółką o kapitale mieszanym. W umowie rada miejska określa prawa i obowiązki koncesjonariusza, zastrzegając również pewne prerogatywy z możliwością wypowiedzenia umowy w przypadku niewywiązania się koncesjonariusza z obowiązków w zakresie dostarczania odpowiedniej w stosunku do potrzeb ilości i jakości usług. W systemie francuskim koncesją objęte są m.in. zakłady pogrzebowe, baseny publiczne, łaźnie miejskie, kasyna publiczne, teatry czy zarząd wodami i gospodarka wodną. W systemie koncesyjnym rada gminy zrzeka się prawa do organizacji usług – ale nie w pełni odpowiedzialności. Tak więc znamieniem gospodarki francuskiej jest konkurencja będąca „motorem” na szczeblu lokalnym. Współpraca podmiotów publicznych i prywatnych umożliwia w większym stopniu osiąganie wyższych korzyści w sferze użyteczności publicznej³.

W zakończeniu tej części rozważań należy podkreślić, iż art. 5 ustawy z dnia 2 marca 1982 r. upoważnia samorząd gminny do interwencji w dziedzinie gospodarczej i społecznej z zastrzeżeniem, iż gmina będzie respektować cztery główne zasady: kompetencji państwa, które sprawuje pieczę nad polityką ekonomiczną i społeczną oraz ochroną zatrudnienia, niezależności handlu i przemysłu, równości obywateli wobec prawa i respektowania zasad w sferze zagospodarowania przestrzennego. Zatem gmina może udzielać przedsiębiorstwom pomocy bezpośredniej bądź pośredniej lub wspierać zagrożone przedsiębiorstwa, których działalność jest ważna z punktu widzenia interesu ogólnego, respektując wyżej wskazane zasady. Pomoc bezpośrednia to jedno z głównych zadań, w których gmina jest wspomagana przez inne wspólnoty lokalne (np. departamenty); polega na udzielaniu pożyczek na korzystnych warunkach bądź służeniu pomocą przy tworzeniu przedsiębiorstw.

Odnośnie do pomocy pośredniej jest to pomoc zróżnicowana, na przykład dotyczy gwarancji pożyczek, ulg w systemie podatkowym czy użytkowania budynków komunalnych na dogodnych warunkach. Ustawa ustrojowa wyklucza, poza wyjątkami, udział gminy w spółkach handlowych lub innych organizacjach nastawionych na zysk, które nie mają na celu świadczenia usług komunalnych lub działalności w interesie ogólnym.

1.3.2. Mer gminy

Mer gminy jest organem wykonawczym wybieranym przez radę gminy spośród jej członków, którzy ukończyli 21 lat. Mer jest z reguły powołany na pierwszej sesji rady. Zastępcy mera są wybierani w liczbie ustalonej przez radę gminy, nieprzekraczającej 30% jej stanu. Mer i zastępcy mera są wybierani na okres kadencji rady, tj. okres 6 lat. Jednakże pełnienie funkcji mera może ulec skróceniu na skutek śmierci, dymisji złożonej prefektowi, utraty prawa wybieralności z powodu skazania czy na mocy dekretu Rady Ministrów, po wcześniejszym zarządzeniu ministra spraw wewnętrznych zawieszającym mera w pełnieniu przez niego funkcji na okres 1 miesiąca.

W świetle ustawy decentralizacyjnej mer gminy posiada podwójny status prawny – jest nie tylko pracownikiem gminy i jej przedstawicielem, ale także urzędnikiem państwowym. Jako urzędnik państwowy mer podlega prefektowi departamentu i w zakresie swoich kompetencji m.in. posiada uprawnienia do prowadzenia śledztw w pewnych kategoriach przestępstw, jest też urzędnikiem stanu cywilnego, jest również odpowiedzialny na swoim terytorium za publikacje ustaw, rozporządzeń i decyzji przekazanych mu przez prefekta, podejmuje także działania w zakresie zapobiegania klęskom żywiołowym (katastrofom) oraz wydaje zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i zezwolenia na zgromadzenia, sporządza listy poborowych i dokonuje weryfikacji list elektoralnych.

Mer gminy, posiadając mandat rady miejskiej i jako przedstawiciel gminy, ma następujące kompetencje:

– przygotowuje projekty uchwał rady gminy;

– wykonuje uchwały rady gminy;

– przewodniczy posiedzeniom rady gminy;

– zatrudnia i zwalnia pracowników samorządowych;

– reprezentuje gminę na zewnątrz;

– składa radzie gminy sprawozdania z wykonania budżetu.

Mer może także przejmować dalsze kompetencje delegowane przez radę gminy dotyczące zarządu mieniem komunalnym, ustalania opłat (w tym opłat drogowych i parkingowych), zawiera i podpisuje kontrakty administracyjne. Mer gminy wykonuje również funkcje policji gminnej, zapewniając porządek, bezpieczeństwo i zdrowie publiczne. W gminach, gdzie nie ma policji państwowej, mer wykonuje wymienione funkcje przy pomocy policji gminnej.

1.4. Partycypacja obywatelska w samorządowych procesach decyzyjnych

Zmiana Konstytucji ustawą z dnia 28 marca 2003 r. wzmocniła zasadę pomocniczości, tj. relacje społeczeństwo a jednostka. Zmiany te również spowodowały nową rzeczywistość organizacyjno-funkcjonalną, wprowadzając na poziomie wspólnot terytorialnych referendum lokalne⁴.

Niezwykle istotną instytucją związaną z formą demokracji bezpośredniej jest referendum. Jego genezy upatrywać należy w czasach starożytnych, w okresie funkcjonowania republiki Rzymskiej oraz miast-państw greckich, gdzie poprzez bezpośrednie głosowanie podejmowano i rozstrzygano najważniejsze dla państwa decyzje⁵.

Jednakże u źródeł współczesnych ustrojów demokratycznych i u źródeł nowoczesnej formy referendum stoi koncepcja J.J. Rousseau. Jest to koncepcja takiego modelu rządów, w którym ogół obywateli (suweren) rzeczywiście sprawuje władzę zwierzchnią poprzez bezpośrednie decydowanie o wszystkich sprawach publicznych, a nie poprzez reprezentantów wybieranych w wyborach. Wymagało to przyjęcia procedury oddawania głosów przez uprawnionych w różnych miejscach, w tym samym czasie, w odniesieniu do tego samego problemu oraz sumowanie wyników głosowania⁶.

Referendum jest instytucją ustrojowo-prawną, której istota sprowadza się do tego, że obywatele Republiki Francuskiej posiadający prawa polityczne zostają powołani do wypowiedzenia się w głosowaniu na temat ważnych problemów życia państwowego, czy problemów wspólnoty lokalnej⁷.

Jak podnosi się w literaturze przedmiotu cechą referendum jest bezpośredni udział, posiadanie jednego głosu oraz znaczenie woli większości.

Referendum nie jest instytucją jednolitą, ale można wyróżnić pewne powszechnie stosowane cechy, za pośrednictwem których dokonujemy podziału omawianej instytucji:

– zasięg terytorialny,

– podmiot inicjujący,

– przedmiot,

– czas przeprowadzenia,

– skutki prawne, czy