Książka powstała dzięki wsparciu finansowemu Związku Banków Polskich i Collegium Civitas.

Copyright © by Difin SA

Warszawa 2013

Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie całości lub fragmentów niniejszej pracy bez zgody wydawcy zabronione.

Książka ta jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując jej część, rób to jedynie na użytek osobisty. Szanujmy cudzą własność i prawo.

Recenzja

dr hab. Wojciech Łukowski, prof. UW

Redaktor prowadząca

Iwona Kuc

Korekta

Anna Baranowska

ISBN 978-83-7641-961-9

Difin SA

Warszawa 2013

00-768 Warszawa, ul. F. Kostrzewskiego 1

tel. 22 851 45 61, 22 851 45 62

fax 22 841 98 91

www.difin.pl

Księgarnia internetowa Difin: www.ksiegarnia.difin.pl

Skład wersji elektronicznej:

Virtualo Sp. z o.o.

Wprowadzenie

Padają czasami opinie, że polityki publiczne stanowią najbardziej zbałkanizowaną dziedzinę wiedzy społecznej. Ich przedmiotem są bowiem niezwykle złożone zjawiska społeczne, trudne do konceptualizacji. Widzimy tu bowiem olbrzymie nakładanie się zdarzeń, aspektów, wymiarów, zależności. Każdy problem publiczny można rozpatrywać od dziesiątków stron i często trudno jest ustalić, a na pewno uzgodnić, co jest przyczyną, a co skutkiem (jak w konflikcie bałkańskim), czy który aspekt danej polityki jest najbardziej kluczowy, który warunkuje występowanie pozostałych. A jednak jest to dziedzina niezwykle prężnie rozwijająca się, zwłaszcza w krajach najwyżej rozwiniętych. Naukowcy, jak i analitycy próbują usilnie modelować sposoby analizy polityk publicznych oraz samych działań publicznych. Swoimi koncepcjami wspierają państwa, które starają się dopracowywać instrumenty rozwiązywania problemów publicznych, czy które starają się utrzymać kontrole nad ich rozmiarem.

W Polsce dyscyplina „polityki publiczne” jest obecnie w trakcie wyłaniania się z innych nauk, które wciąż pozostają głównym narzędziem opisu działań państwa. Myślę tu o naukach prawnych, naukach o administracji publicznej, nauce o polityce. Wyłania się także nauka o zarządzaniu publicznym (public governance). Każda z nich opisuje funkcjonowanie państwa pod innym kątem. Nauki prawne opisują ramy normatywne, w których funkcjonuje system państwowy, nauki o zarządzaniu publicznym formułują tezy o sposobach funkcjonowania państwa jako systemu form organizacyjnych, zaś nauki polityczne opisują państwo głównie od strony mechanizmu rywalizacji grup politycznych czy mechanizmów wyborczych.

Natomiast nauka o politykach publicznych ma za zadanie opisanie treści funkcjonowania państwa (nie tylko kolejnych rządów) czy koncepcji działania, jakie zostały wypracowane w celu rozwiązania różnych kategorii problemów i stawienia czoła wyzwaniom, które dotykają społeczeństwa. W państwach rozwiniętych jest przedmiotem zainteresowania od wielu dziesięcioleci, co wyraża się w istnieniu całej infrastruktury tej nauki – począwszy od katedr uczelnianych, instytutów eksperckich, po komórki analityczne w instytucjach publicznych czy dobrze przygotowanych merytorycznie zasobach ludzkich. Pojawia się to także w akceptowanych powszechnie metodach uprawiania tych nauk, systemie publikowania analiz, formułowania sądów, tez itp.

W Polsce istotne znaczenie w tym zakresie miała decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego¹, który zaliczył naukę o polityce publicznej do oficjalnych dyscyplin naukowych. Nie oznacza to, że do tej pory polscy naukowcy nie podejmowali zagadnień z zakresu polityk publicznych. W wielu politykach, zwłaszcza branżowych, mają spory dorobek, na przykład w analizach polityk gospodarczej, społecznej, zagranicznej czy edukacji. Naukowcy i eksperci dobrze charakteryzują te polityki w wybranych obszarach, przy czym widoczna jest przewaga analiz, które koncentrują się na aspektach prawnych i regulacyjnych. Natomiast odczuwalny jest deficyt analiz pod szeregiem względów, które w krajach zachodnich są przedmiotem rozważań od dziesięcioleci. Mam tu na myśli choćby zagadnienia agendy w politykach publicznych, analizy narzędzi działania, źródeł wiedzy zwrotnej o rezultatach działań publicznych. Słabo analizowani są aktorzy działań publicznych, rządowi i pozarządowi (organizacje pozarządowe, grupy interesu itp.), ich potencjał do analiz programowych i wpływ na końcowe rezultaty działań publicznych.

Dla zobrazowania dystansu warto przytoczyć fragment książki uznanego amerykańskiego uczonego, który w 2003 roku pisał, że w ciągu ostatnich trzech dziesięcioleci studia nad politykami publicznymi były jedną z najszybciej rosnących specjalizacji w naukach społecznych. Autor miał na myśli rozwój tej dyscypliny w Stanach Zjednoczonych i w Europie Zachodniej. „Dziedzina wyłoniła się, aby zarówno lepiej zrozumieć proces tworzenia polityk publicznych, jak i lepiej wykorzystać wiedzę naukową w tworzeniu polityk. Aby radzić sobie z tym drugim zagadnieniem, założono wykorzystanie techniki analizy polityk publicznych”².

Rozwój współczesnego państwa niejako wymusza coraz większą specjalizację w naukach społecznych. Jest to tyleż pożądane, co i niesłychanie trudne w praktycznym funkcjonowaniu nauk, a także samych naukowców i ich studentów. Muszą jednak powstawać nowe dyscypliny nauki i wiedzy, które będą odpowiadały potrzebom adekwatnie do poziomu złożoności zjawisk mających miejsce w państwie. W innym wypadku państwo pozostaje zjawiskiem słabo poznanym i zrozumianym, co tworzy szereg zagrożeń.

Nie jest tak, że w Polsce nie istnieje tradycja naukowej refleksji nad pragmatyką działań zbiorowych. Przykładem jest choćby prakseologia twórczo rozwijana przez Tadeusz Kotarbińskiego i jego kontynuatorów. Bada ona warunki sprawnego działania. Ten nurt badawczy obejmuje szereg zagadnień, które są także przedmiotem zainteresowania w politykach publicznych (diagnozowanie, planowanie, programowanie czy ocena efektów).

II

W poniższej publikacji polityki publiczne rozumiem jako dziedzinę systemowych, uporządkowanych działań państwa i jego obywateli, działań, które – dodajmy – wypływają z wytworzonej zobiektywizowanej wiedzy, podejmowanych, aby rozwiązywać kluczowe problemy zbiorowe. Wykonywane są one przy pomocy szeregu specyficznych narzędzi, takich jak: regulacje (prawne, ale także samoregulacje różnych grup obywateli czy biznesu), współpraca, edukacja, informowanie, argumentowanie, debatowanie, badanie, kształtowanie bodźców do przyjmowania oczekiwanych postaw, wskaźniki efektywności działań, ewaluacja, ekspertyzy (policy analysis), instytucje (urzędy publiczne oraz sieci współpracy organizacji społecznych).

W poniższej publikacji stawiamy hipotezę dotyczącą charakterystyki polityki publicznej, która jest projektowana i wykonywana w Polsce. Innymi słowy definiujemy najważniejsze cechy działań publicznych, w tym ich styl, model procesu decyzyjnego, model tworzenia projektów działań, ich realizowania itp. Hipoteza, jaką stawiamy, głosi, że proces formułowania polityk w znacznej mierze pozostaje wciąż sprowadzony do procesu stanowienia prawa. Jest to wyrazem wąskiego rozumienia polityki publicznej. W konsekwencji programowanie działań publicznych rozumiane jest zawężająco jako zasoby projektów aktów prawnych, z natury scentralizowanych. Legislacja jest zatem głównym narzędziem implementowania polityk. Jednocześnie aktorzy polityk tracą często z pola widzenia innego typu narzędzia formułowania i wykonywania polityk.

Wobec powyższego ukształtowała się specyficzna architektura/struktura działań publicznych. Oparta jest ona w znacznym stopniu na paradygmacie uproszczonego, mechanicznego racjonalizmu. Zakłada on, że proces formułowania i implementowania polityki publicznej przebiega w sposób linearny (orderly public policy). Opiera się na czterech regułach: porządku, przewidywalności, redukcjonizmie i determinizmie³. Jego podstawą jest swoisty determinizm, który oznacza de facto jego silne oparcie na przekonaniu o istnieniu prostej relacji przyczynowo-skutkowej między projektem działania publicznego a jego rezultatem. Na przykład projekty zamierzonych działań wyrażane są w aktach prawnych i w prosty sposób mają prowadzić do osiągnięcia przewidzianych rezultatów. Z kolei redukcjonizm zakłada, że politykę publiczną należy analizować poprzez wyszczególnienie wszystkich możliwych mechanicznie rozumianych elementów/składowych (części). Doskonalenie polityk polega na naprawie albo wymianie określonego elementu w strukturze danej polityki. Ponadto powyższy paradygmat wyraża się w tak zwanym fazowym wyobrażeniu całego obrazu procesu formułowania i wykonywania polityk. Zakłada się, że istnieją w nim uporządkowane fazy, według których przebiega proces formułowania i implementowania polityki. A zatem w jego obrębie znajdują się wykoncypowane etapy, przez które przechodzą aktorzy polityk realizujący zaplanowane działania. Wynik działań jest względnie możliwy do przewidzenia, zazwyczaj pozytywny (pod warunkiem, że aktorzy polityk wiernie zrealizują założenia poszczególnych etapów). Muszą zatem dobrze zrozumieć problem, który ma być rozwiązywany, stworzyć paletę możliwych do zastosowania rozwiązań, opracować narzędzia implementacji, przeprowadzić konsultacje, wykonać ewaluację ex ante, podjąć decyzje, ewaluować działania podejmowane w toku realizacji programu, a także ewaluować końcowe rezultaty (zob. rys. 1).

Rys. 1. Cykl tworzenia i wykonywania polityk publicznych

Źródło: J. Górniak, Sprawne państwo – cykle tworzenia i oceniania polityk/programów publicznych, „Dialog. Pismo Dialogu Społecznego” 4/2008, s. 62.

Należy zaznaczyć, że powyższy model znajduje się w głównym nurcie dziejów polityk, został silnie skonceptualizowany na samym początku rozwoju tej dyscypliny wiedzy. Mimo to w ostatnich dekadach formułowane są wobec niego coraz istotniejsze kontrargumenty. Już w latach 50. powstała jego dość fundamentalna krytyka⁴. Wskazywała ona na to, że działania publiczne w politykach są znacznie bardziej złożone niż przedstawia to model oparty na fazach. Istnieje wiele źródeł licznych trudności, które napotykają aktorzy implementujący polityki. Wskażmy tylko niektóre z nich. Otóż przystępując do działania, nie posiadają zwykle adekwatnej wiedzy o problemie. Zastępują ją często zgodą wśród interesariuszy, analityków. Nawet gdy potrafią uzgodnić kluczowe cele w danej polityce, to różnią ich wartości, które określają przecież racjonalność danych celów i kierunek działania. Nie ma zatem możliwości uzgodnienia wszystkich najważniejszych parametrów polityk.

Charles E. Lindblom podkreśla znaczenie granic ludzkiego poznania. Metody racjonalistyczne są bezsilne wobec naprawdę złożonych problemów. Pisze on „Tworzenie polityki publicznej jest nierównym, trudnym procesem. Ani naukowcy społeczni, ani politycy czy urzędnicy nie wiedzą wystarczająco dużo o współczesnym świecie, aby móc uniknąć powtarzania błędów w przepowiadaniu konsekwencji swoich ruchów. Mądry decydent konsekwentnie oczekuje, że jego polityka osiągnie tylko część z tego, na co miał nadzieję i jednocześnie wytworzy nieoczekiwane efekty, których wolałby uniknąć. Jeśli pójdzie drogą wprowadzania stopniowych zmian, to uniknie wielu poważnych, trwałych błędów”⁵.

Powyższe bardzo zagregowane kwestie problemowe wskazują na istnienie wielu zagadnień badawczych, które są przedmiotem analiz w tej książce, a które w polskiej literaturze przedmiotu są dotąd słabo przebadane, zwłaszcza w kategoriach pojęciowych specyficznych dla dyscypliny wiedzy, jaką jest nauka o polityce publicznej. Tworzą one swoisty program badawczy. W oparciu o własne analizy, literaturę przedmiotu i badania empiryczne (tam, gdzie okazało się to możliwe) podejmuję tu zagadnienia badawcze w następujących obszarach, które dotyczą:

– poziomu uspołecznienia działań publicznych (czy są to działania rządu, państwa i jego instytucji, czy działania społeczeństwa?),

– sposobu projektowania działań publicznych (np. czy są projektowane raczej w modelu odgórnym, scentralizowanym (top-down), czy modelu oddolnym (bottom-up) za pomocą mechanizmów współudziału, samoregulacji, partycypacji),

– sposobu i zakresu oparcia działań publicznych na zobiektywizowanych analizach wyzwań i problemów (czy zobiektywizowane analizy są swoistym listkiem figowym, czymś incydentalnym, czy powstają w oparciu o utrwalony mechanizm analityczny na różnych poziomach funkcjonowania państwa),

– sposobu rozumienia działań publicznych (czy są rozumiane jako zespół stopniowych, dopełniających się przedsięwzięć w kierunku realizacji wybranego celu, czy jako jednorazowe przedsięwzięcia, sfragmentaryzowane),

– sposobu rozumienia działań publicznych – czy jako wyrazu władztwa, zdolności do podporządkowania, czy jako coś organicznego, w czym różne sub-działania dopełniają się,

– sposobu formułowania agendy działań publicznych (w jakim zakresie współtworzy ją transparentna debata, deliberacja, a na ile odgórne rozgrywki, w tym wyłączająca społecznie gra interesów grupowych, która jest nieczytelna dla społeczeństwa),

– skali, w jakiej debata dotyczy doskonalenia standardów usług publicznych dla społeczeństwa, a w jakiej dotyczy ona przywilejów grupowych,

– profilu instytucji publicznych i społecznych i ich dopasowania do wymogów uczestnictwa w formułowaniu i implementowaniu polityk publicznych,

– stopnia, w jakim można mówić o istnieniu trwałych mechanizmów uczenia się wśród interesariuszy poszczególnych polityk,

– stopnia, w jakim działania publiczne mają charakter silosowy, branżowy, a na ile są one horyzontalne, dostrzegające terytorialne zróżnicowanie problemów publicznych,

– stopnia, w jakim działania publiczne sprofilowane są na aspekt proceduralny, a na ile na rezultaty, istotne z punktu widzenia społeczeństwa.

¹ Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 8 sierpnia 2011 r. w sprawie obszarów wiedzy, dziedzin nauki i sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych.

² F. Fisher, Reframing Public Policy, Oxford University Press, 2003, s. 1.

³ R. Geyer, S. Rihani, Complexity and Public Policy. A New Approach to 21st Century Politics, Policy and Society, Routledge, 2010, s. 35.

⁴ Ch. E. Lindblom, The Science of „Muddling Through”, „Public Administration Review”, Vol. 19, No. 2. (Spring, 1959), s. 79–88.

⁵ Jak wyżej s. 86.

ROZDZIAŁ 1
Współczesny kontekst działań publicznych

Zapewne nie ma państwa, które chciałoby podzielić los Grecji, czyli wpaść w zawirowania ekonomiczne i społeczne widoczne w ostatnich latach. Wstrząsają one samymi podstawami funkcjonowania tego społeczeństwa. Państwo traci kontrolę nad rozmiarem wielu swoich problemów, a także szereg atrybutów swojej suwerenności. Greckie niepowodzenia sprawiły, że kluczowe decyzje dotyczące tego kraju podejmowane są poza nim. Podejmują je różne organy Unii Europejskiej czy Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW).

Wiele wskazuje na to, że zaistniały kryzys nie jest dziełem przypadku, ale sumą określonych decyzji, które podejmowano na różnych szczeblach funkcjonowania państwa, często także postępowania samych obywateli. W dużej mierze to skutek jakości działań publicznych. Nieprzypadkowo już na kilka lat przed kryzysem naukowcy zaliczyli Grecję do grona państw, które najsłabiej radzą sobie z ewaluacją działań publicznych¹. Ocenili, że traktuje się ją tam jako czynność fasadową czy wręcz biurokratyczną mitręgę. Nie wprowadzono w tym państwie trwałego i wiarygodnego mechanizmu analizowania kosztów i korzyści działań publicznych². W konsekwencji źle skonfigurowane działania zaowocowały kosztami, których grecka gospodarka nie mogła udźwignąć. Musiało to skończyć się zapaścią.

Porażki w politykach publicznych mogą skutkować dziś niesłychanymi konsekwencjami. Mogą bowiem uruchomić swoisty łańcuch zdarzeń, który wywoła postępującą degradację wielu wartości społecznych i ekonomicznych, w tym może doprowadzić nawet do kurczenia się narodów. W niektórych krajach niewłaściwie skalibrowane działania publiczne sprawiają, że nie dochodzi do zastępowalności pokoleń. W tym kontekście przywoływana jest często polityka rodzinna (jakkolwiek jest ona rezultatem funkcjonowania wielu polityk sektorowych). Przy braku sprzyjających warunków wiele rodzin zmuszonych jest do zrezygnowania z posiadania takiej liczby dzieci, jaką pragnęłyby mieć. Na przykład nie mają odpowiednio elastycznych form zatrudnienia, tak aby pogodzić obowiązki zawodowe z wychowywaniem dzieci. Barierą mogą okazać się także koszty utrzymania dzieci, brak mieszkań po przystępnych cenach, brak dostępu do żłobków, przedszkoli itp. Skutek może być tylko jeden: mniej dzieci. Co więcej, kłopoty w polityce rodzinnej mają dalsze konsekwencje. Przekładają się bowiem na zagrożenia dla systemu emerytalnego. Mała liczba pracujących młodych ludzi może nie być w stanie wytworzyć dochodu potrzebnego do sfinansowania emerytur, a to tylko krok do prawdziwych kłopotów w systemie finansów publicznych. Emerytury są bowiem zwykle olbrzymią pozycją w finansach państw.

Dzisiaj wiele krajów identyfikuje swoje wąskie gardła. Oznaczają one zagrożenie dla stabilności. Wiele ich źródeł tkwi w sposobach kształtowania polityk publicznych. W ostatnich latach widoczne są zmagania państw z wieloma politykami, takimi jak zdrowia, edukacji, gospodarki, świadczeń społecznych itp. W pierwszej z wymienionych zauważalne są starania o poskromienie rosnących kosztów, zapewnienie oczekiwanej jakości świadczeń medycznych, dopasowanie ich do starzejących się populacji. W polityce edukacji widzimy, jak państwa i obywatele zmagają się, aby optymalnie dopasować treści i sposoby kształcenia do potrzeb gospodarki i pracodawców. Intensywnie zabiega się o to, aby wpasować nowe technologie do procesu kształcenia, aby stworzyć warunki umożliwiające skuteczne wdrożenie zasady uczenia się przez całe życie, aby dopasować kwalifikacje nauczycieli do faktu, że uczniowie zdobywają coraz więcej wiedzy samodzielnie (np. internet) i w coraz to nowy sposób. Widoczny jest nacisk na zwiększenie powszechności kształcenia przedszkolnego. W polityce gospodarczej widzimy, jak państwa usilnie tworzą warunki do osiągania wysokiego poziomu innowacyjności firm. Kładą wielki nacisk na optymalizację systemów regulacyjnych, w których działają przedsiębiorstwa.

Wielkie przedsięwzięcia przeprowadzane są w polityce emerytalnej. Nic dziwnego, skoro tak znacząco zmieniają się proporcje demograficzne. Coraz większą część populacji stanowią osoby w wieku poprodukcyjnym. Jednocześnie na świadczenia emerytalne dla nich pracuje coraz mniejsza liczba osób w wieku produkcyjnym. Potrzebne są niezwykle wyrafinowane działania publiczne, aby ustabilizować system emerytalny (jego wypłacalność) oraz aby jednocześnie zapewnić seniorom godne warunki bytowe. Ponadto rośnie rzesza ludzi sędziwych, którzy stopniowo tracą samodzielność życiową, a więc wydłużające się ludzkie życie wymaga stworzenia koncepcji zapenienia tej grupie odpowiednich warunków egzystencji.

Rosnący zakres działania współczesnych państw. Podobnego typu wyzwań nie brakuje, a ich liczba – jak się wydaje – będzie rosła. Wciąż obserwujemy bowiem tendencje do mnożenia się problemów o charakterze zbiorowym. Żyjemy w coraz większych skupiskach, jako jednostki żyjemy w sposób, który sprawia, że oddziałujemy na siebie nawzajem. Potrzeba zatem coraz więcej bezstronnej i profesjonalnej koordynacji i współpracy między ludźmi. Część z niej może odbywać się przez zastosowanie mechanizmów oddolnych (mechanizmy rynkowe i mechanizmy współpracy obywatelskiej), a część wymaga odwołania się do form zinstytucjonalizowanych w strukturach państwa.

Dodatkowym wyzwaniem w działaniach publicznych jest to, że w ostatnich dziesięcioleciach obserwujemy coraz większy poziom współzależności w relacjach miedzy państwami. Powstają bowiem problemy istotne w skali ponadnarodowej, dotykające całych grup państw. Przykładem mogą być zjawiska klimatyczne, które są najbardziej widoczne. Ale problemem o skali międzynarodowej staje się także kwestia stabilności gospodarki światowej czy stabilności w gospodarkach regionalnych (na przykład w europejskiej). Obecnie gospodarki narodowe oddziałują na siebie tak intensywnie, że potrzebna jest koordynacja wielu działań publicznych w szerszej skali, z myślą o tworzeniu warunków do podtrzymywania stabilności funkcjonowania całego ponadnarodowego organizmu ekonomicznego. Stawia to państwa narodowe w szczególnej sytuacji. Muszą one bowiem przyczyniać się do stabilności gospodarki – na przykład europejskiej – a jednocześnie muszą zabiegać o realizację swoich wewnętrznych interesów. Pojawia się tu pytanie o możliwość zachowania przez nie tradycyjnie rozumianej suwerenności.

Nie bez znaczenie jest także fakt, że państwa stają się swoistym depozytariuszem coraz większych zasobów należących do ich obywateli. Sektor publiczny wydaje znaczną część bogactwa kraju wypracowaną przez obywateli (w relacji do dochodu narodowego PKB). Na początku zeszłego stulecia władze publiczne różnych szczebli wydawały około 10 procent PKB, a dzisiaj średnio ponad 40 procent (kraje OECD³). Można spodziewać się, że ten trend się utrzyma niezależnie od tego, jak go oceniamy, i niezależnie od tego, jak bardzo narzekamy na rozrost państwowego monstrum.

Tab. 1.1. Struktura wydatków publicznych na poszczególnych szczeblach

2000

2009

Rząd centralny

Rząd

stanowy/

federalny

Władze

lokalne

Zabezpieczenie społeczne

Rząd centralny

Rząd

stanowy/

federalny

Władze lokalne

Zabezpieczenie społeczne

UK

71,59

0

28,41

0

72,34

0

27,66

0

Irlandia

51,7

0

38,75

9,56

71,63

0

15,84

12,53

Czechy

64,63

0

22,75

12,62

59,73

0

26,95

13,32

Grecja

63

0

4,94

32,06

54,32

0

5,66

40,02

Stany Zjednoczone

48,4

51,5

0

0

53,5

46,4

0

0

Słowenia

50,31

0

17,87

31,81

48,66

0

20,48

30,86

Węgry

51,06

0

25,06

23,88

47,95

0

23,53

28,52

Korea Płd.

43,44

0

44,9

11,67

40,86

0

44,65

14,49

Szwecja

45,82

0

42,97

11,21

39,59

0

47,54

12,87

Austria

37,56

16,48

16,01

29,96

37,23

17,39

14,19

31,19

Francja

38,11

0

18,3

43,59

34,03

0

20,71

45,27

Polska

41,33

0

24,1

34,57

33,02

0

32,48

34,5

Japonia

36,95

0

34,4

28,65

32,7

0

31,71

35,59

Włochy

34,19

0

30

35,81

31,88

0

31,11

37,01

Finlandia

32,81

0

35,72

31,47

28,92

0

39,93

31,15

Kanada

33,68

42,71

17,8

5,81

28,34

46,22

19,43

6,01

Hiszpania

25,75

28,3

12,62

33,33

20,78

35,69

13,7

29,82

Niemcy

14,22

23,59

15,48

46,71

19,23

21,02

15,67

44,08

OECD31

48,1

8,0

22,7

21,0

45,7

8,3

23,1

22,6

Źródło: Government at a Glance 2011, OECD Paryż.

W sferze publicznej realizowanych jest coraz więcej zadań, które są istotne z punktu widzenia obywatela. Nie musi to wynikać z zaborczości władzy publicznej, ale z pewnej logiki, którą zrodził współczesny rozwój. Niektórzy głoszą, że wraz z rozwojem współczesnych państw rośnie potrzeba aktywności państwa, w tym aktywności, której wyrazem są wydatki publiczne. Przykładem jest choćby urbanizacja. Zrodziła ona konieczność regulowania, budowania infrastruktury umożliwiającej funkcjonowanie jednostkom w coraz bardziej współzależnym środowisku. Wynalezienie samochodu wywołało potrzebę budowy scentralizowanej infrastruktury drogowej i wprowadzenia mnóstwa regulacji związanych z bezpieczeństwem. To samo jest związane z powstaniem komunikacji powietrznej. Nie inaczej jest z rozwojem przemysłu farmaceutycznego, spożywczego, czy szeregu innych branż, które oddziałują na zdrowie i życie ludzi. Często różne dramatyczne zdarzenia prowadzą do zainicjowania działań państwa w kolejnych dziedzinach. Znakomitym przykładem z przeszłości jest wielki pożar w Londynie z 1666 roku, który strawił ponad 13 tysięcy budynków. Doprowadził on do powstania polityki bezpieczeństwa miejskiego. Podobny mechanizm funkcjonuje nadal, na przykład gdy dochodzi do dramatycznych zdarzeń medycznych. W sierpniu 2012 roku w jednej z warszawskich klinik lekarze omyłkowo wycięli pacjentowi zdrową nerkę. Ministerstwo Zdrowia uznało, że musi wprowadzić regulacje służące minimalizowaniu ryzyka popełniania błędów okołooperacyjnych, tym bardziej, że stosują je inne kraje. Otóż zaleciło, aby oddziały i jednostki zabiegowe stosowały okołooperacyjną kartę kontrolną (porządkuje wszystkie czynności związane z zabiegiem). Badania pokazały, że tam, gdzie stosowane są karty, ryzyko popełnienia błędu uległo zmniejszeniu o ponad 33 procent, a ryzyko spowodowania śmierci pacjenta – o 50 procent⁴.

Na temat oddziaływania sfery publicznej zawsze trwały dyskusje i wciąż padają argumenty na rzecz „małego” i „dużego” państwa. Wydaje się, że z czasem te debaty stały się nieco bezprzedmiotowe, ponieważ przeważyła konstatacja, że wielość działań publicznych jest prostą konsekwencją modelu rozwoju, który przyjął się w kręgu państw Zachodu. Można zasadnie uznać, że rzeczywiście rozrost liczby i typów polityk publicznych jest bezprecedensowy w porównaniu z okresem jeszcze sprzed 20–30 lat. Niemal w każdej dziedzinie życia zbiorowego powstaje jakaś polityka publiczna, czyli publiczne programy działań. Jak wskazuje Patrick Hassenteufel, większość zachowań jednostek kształtowana jest przez wpływ polityk publicznych, jeśli nawet nie są one przez nie zdeterminowane. Nasze odżywianie zależy od polityki rolnej, polityk środowiskowych, sanitarnych; nasz czas wolny od polityki turystycznej, kultury, polityki zarządzania terytorialnego, zagospodarowania przestrzennego, nie mówiąc o polityce zatrudnienia (zwłaszcza wobec wyzwania regulacji czasu pracy)⁵.

Rosnąca liczba polityk szczegółowych. Przyzwyczailiśmy się, że w skali całego państwa możemy mówić choćby o polityce edukacyjnej, polityce transportowej, polityce ochrony środowiska, polityce zdrowia, polityce społecznej, polityce zatrudnienia, polityce ekonomicznej itp. Ale w każdej polityce jest coraz więcej subprogramów (polityk tematycznych). Na przykład aktualna polityka społeczna nie polega już tylko na uzupełnianiu dochodów ludzi starszych, bezrobotnych, osób niepełnosprawnych itp. Budowana jest polityka integracji społecznej, która obejmuje działania publiczne służące włączeniu społecznemu osób znajdujących się w sytuacji zagrożenia różnymi formami marginalizacji. Rozwijana jest polityka spójności społecznej skoncentrowana na wyrównywaniu szans życiowych obywateli pochodzących z różnych środowisk ekonomiczno-społecznych. Znaczną dynamiką wyróżnia się polityka rodzinna w obliczu problemów demograficznych.

Państwo tworzy czy współtworzy rosnącą liczbę programów, które coraz mocniej ingerują w to, co jeszcze niedawno uznawało się za obszar osobistej swobody. Przykładem mogą być choćby działania publiczne dotyczące zwalczania otyłości (zwłaszcza wśród dzieci), poddawania się badaniom medycznym, stosowania określonych diet żywieniowych, określonych postaw wobec dzieci (np. zakaz stosowania klapsów wprowadzony w Polsce w 2010 roku) itp.

Rośnie liczba problemów, które jeszcze do niedawna wydawały się mieć charakter indywidualny, tymczasem z różnych powodów stają się one problemami zbiorowymi. Od tego, jak radzimy sobie z nimi jako jednostki, zależy w znacznym stopniu los zbiorowości. Ciekawym przykładem na to wydaje się problem stresu. Do niedawna uważało się, że absolutnie prywatną sprawą przysłowiowego Kowalskiego jest to, jak radzi on sobie ze stresem. Jednakże od pewnego czasu powstają skomplikowane regulacje publiczne w tym zakresie. Europejscy partnerzy społeczni podpisali specjalne porozumienie, aby mobilizować firmy do prowadzenia polityki służącej redukowaniu stresu w miejscu pracy. Okazało się bowiem, że stres przysłowiowego Kowalskiego czy Nowaka osłabia gospodarkę. Badania pokazały, że 25 procent zwolnień lekarskich trwających powyżej dwóch tygodni ma źródło w stresie⁶. Światowa Organizacja Zdrowia przewiduje, że do 2020 roku głównym źródłem chorób będą czynniki wypływające ze stresu. A więc tu również mamy przykład, że problemy indywidualne stają się wielkimi zagadnieniami publicznymi. Gdy nie uda nam się ograniczyć problemu stresu w miejscu pracy czy na przykład masowej otyłości, to możemy być pewni, że ich skutki będą widoczne w innych sferach, i to nie tylko w obrębie polityki zdrowotnej.

Tymczasem zupełnie odmienne realia napotykamy, gdy cofniemy się o kilka czy więcej wieków w przeszłość. Nie istniało wiele polityk. Bardzo długo nie było na przykład polityki ekonomicznej w dzisiejszym rozumieniu. Kwestia zaspokojenia potrzeb materialnych leżała bowiem w gestii każdego człowieka z osobna, względnie tworzono lokalne mechanizmy służące zaspokajaniu potrzeb (dotyczyły one pomocy biednym). Była to domena działania kościołów, grup charytatywnych. Pierwsze angielskie średniowieczne prawodawstwo przewidywało, że działania na rzecz pomocy społecznej będą miały miejsce na poziomie lokalnym.

Niemal do końca XIX wieku nie istniała polityka społeczna jako scentralizowana aktywność państwa, ponieważ nie było państwowych sformalizowanych i kompleksowych systemów wsparcia ludzi w okresie przeżywania jakichś trudności w utrzymaniu się czy też zabezpieczania potrzeb materialnych na czas starości (zabezpieczenie starości odbywało się w środowisku rodzinnym). Jak wiadomo, niemiecki kanclerz Otto von Bismarck wprowadzał sukcesywnie scentralizowany model polityki społecznej. Po zakończeniu kariery zawodowej obywatele mogli liczyć na emeryturę. Ale było to rozwiązanie nieporównywalne z dzisiejszymi systemami emerytalnymi. W tamtym czasie przeciętny obywatel nie miał wielkich szans na pobieranie świadczenia, zwłaszcza zbyt długo. Przeciętny ówczesny robotnik przechodził na emeryturę w sytuacji, gdy jego przeciętna średnia oczekiwana długość życia upływała na 20 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego. Obecnie w krajach rozwiniętych jest odwrotnie. W krajach OECD średnia oczekiwana długość życia wynosi 76 lat, a na emeryturę można przejść od około 65 roku życia (często jeszcze wcześniej)⁷.

Czy polityki publiczne są rzeczywiście potrzebne? Wydaje się, że rozrost funkcji państwa, który wyraża się w rosnącej liczbie jego polityk, ma dość zobiektywizowane tło. Wskazywaliśmy na to, pokazując rosnącą różnorodność problemów, które mają charakter zbiorowy. Nie jest tak, że naukowcy i analitycy zajmujący się problematyką polityk sugerują, iż powinno być ich wiele. Przeciwnie, teorie polityk publicznych zazwyczaj podkreślają, że interwencje publiczne powinny być podejmowane tylko w przypadku, gdy stwierdzamy, że wszystkie inne metody rozwiązania problemów okazują się nieskuteczne, na przykład takie jak działania samych obywateli (samoorganizacja społeczna), czy metody oparte o funkcjonowanie wolnego rynku wymiany różnych dóbr i usług. Naukowcy prowadzą swoją refleksję raczej nad efektywnością działań publicznych, które zostały przeprowadzone, albo nad modelami działań i uwarunkowaniami, które mogą sprawić, że działania w politykach mają szanse przynieść efekty.

W analizach polityk wskazuje się często, że znaczna część problemów sama rozwiązuje się z uwagi na pewne zaistniałe okoliczności. Na przykład bezrobocie spada, gdy nadchodzi moment ożywienia gospodarczego. Poziom ubóstwa spada, gdy przybywa miejsc pracy w wyniku znaczących inwestycji czy ożywienia gospodarczego. Gdy wzrasta przestępczość, obywatele w swoich lokalnych środowiskach zakładają mocniejsze zamki w drzwiach czy ustanawiają grupy pilnujące samochodów na osiedlowych parkingach. Wyniki badań przeprowadzonych w Wielkiej Brytanii wskazują, że większość bezrobotnych sama znajduje zatrudnienie w ciągu 6 miesięcy od daty zarejestrowania się w urzędzie pracy. Po roku jest to już 90 procent zarejestrowanych bezrobotnych. W tym czasie nie trzeba zatem interweniować. Pozostaje jednak grupa, która wymaga określonego typu wsparcia.

Większość problemów jest rozwiązywana poza mechanizmami funkcjonowania polityk publicznych. Otóż mechanizmy rynkowe są środkiem rozwiązywania znacznej ich części bądź też zapobiegają one potencjalnemu występowaniu szeregu problemów, zwłaszcza w zakresie zaspokajaniu potrzeb materialnych. Mechanizmy rynkowe (niezależnie, z jaką dozą odgórnej regulacji) sprawiają, że większość ludzi znajduje dochód i środki do życia (jakkolwiek nie zawsze są one zadowalające).

Niemniej jednak nawet ekonomia klasyczna mówi o zawodności rynku w przypadku wytwarzania określonych dóbr. Szereg ekonomistów podkreśla, że mechanizm wolnego rynku jest skuteczny, ale w określonych okolicznościach czy przy spełnieniu określonych warunków. A więc do pewnego stopnia same mechanizmy wolnego rynku muszą być poddawane interwencji. Amartya Sen, zdobywca ekonomicznego Nobla, uważa, że konieczna jest komplementarność rynku oraz instytucji pozarynkowych. W książce „Rozwój i wolność” pisze: „Całościowe efekty systemu rynkowego są uzależnione od jego otoczenia politycznego i społecznego”⁸. Sen twierdzi, że aby rynek dobrze funkcjonował, trzeba zadbać o właściwe przygotowanie jego potencjalnych uczestników, o dostęp ludzi do informacji, wiedzy oraz zabiegać o to, by nie nastąpiła – jak on to nazywa – „akumulacja asymetrycznych korzyści”, czyli aby niektórzy uczestnicy rynku nie posiadali nadmiernego wpływu na reguły biznesu. Z kolei Douglass C. North, laureat nagrody Nobla z 1993 roku, pisał, że gospodarka, aby była efektywna, potrzebuje jasnych reguł gry (tak jak w piłce nożnej). Są one niezbędne, aby gracze (firmy) mogli rozegrać uczciwy mecz. Każdy rynek posiada historycznie ukształtowaną strukturę złożoną z reguł – np. reguł dotyczących praw własności, ograniczeń, zasad moralnych. W istocie laissez-faire, czyli ekonomiczna wolnoamerykanka, nie istnieje, ponieważ laissez-faire to anarchia. O możliwościach rozwojowych gospodarki w dłuższej perspektywie przesądza jakość instytucji. To one warunkują choćby wysokość kosztów transakcyjnych ponoszonych przez przedsiębiorstwa. Gdy instytucje dobrze działają (np. sprawne sądy gospodarcze), są jasne przepisy, przyjazna, profesjonalna i uczciwa administracja – firmy ponoszą niższe koszty związane z transakcjami sprzedaży i zakupów⁹.

Zawodność mechanizmów rynkowych. Zawodność niektórych mechanizmów rynkowych powoduje, że wymagają one różnego typu interwencji publicznych w formie choćby regulacji (albo inspirowania mechanizmów samoregulacji). Na rynkach ma miejsce bowiem wymiana dóbr o coraz bardziej złożonych cechach. Komplikują się także relacje między stronami rynkowych transakcji. Łatwo wyobrazić sobie strukturę relacji między kupującymi a sprzedającymi na tradycyjnych małomiasteczkowych targowiskach. Natomiast musi ona być inna, gdy transakcje mają miejsce w warunkach asymetrii wiedzy między sprzedającymi a kupującymi. To sytuacja, kiedy kupujący nie jest w stanie kontrolować wszystkich warunków, na podstawie których nastąpi transakcja. Przykładowo nie ma wiedzy o wszystkich cechach produktu (np. produkty farmaceutyczne, elektroniczne, często finansowe).

Wobec powyższego wiele dzisiejszych rynków produktów i usług jest w znacznym stopniu regulowanych. Przedsiębiorstwa chcące wejść na określone rynki podlegają pewnym regulacjom. Podobnie jest, gdy chcą wprowadzić niektóre produkty na rynek (np. farmaceutyczny, żywnościowy). Podlegają wielu regulacjom, które określają kwestie bezpieczeństwa produkcji towarów (np. leków) czy kwestie dystrybucji określonych towarów (np. alkohol). W ostatnich latach widoczne jest, że w coraz większej skali banki i firmy ubezpieczeniowe podlegają regulacjom, które stawiają im szereg wymagań. Państwo narzuca im obowiązki informacyjne dotyczące sposobu i zakresu przekazywania informacji konsumentom (np. o całościowych kosztach ich produktów i usług, kosztach kredytów nieregularnych itp.)

Pojawiają się zwolennicy tezy głoszącej, że takie regulacje są niepotrzebne albo że są one wręcz szkodliwe dla rozwoju gospodarczego i społecznego. Ich zdaniem najważniejsze są bowiem dwie strony transakcji, które umawiają się na określone warunki zawarcia wzajemnej umowy. Nie przejmują się konsekwencjami wspomnianej wyżej asymetrii informacji między np. producentem a odbiorcą. Rzecz w tym, że godzenie się na jej znaczny rozmiar może mieć szkodliwe skutki dla generalnego rozwoju. Gdy konsument odczuwa brak adekwatnej i jasnej informacji o produkcie czy usłudze, którą chciałby nabyć, wówczas może zaniechać zakupu towaru czy zaciągnięcia kredytu. Przekłada się to na istotne zagrożenia, na przykład słabszego rozwoju całej gospodarki. Interwencja państwa w postaci sformułowania określonych regulacji może temu zapobiec.

Pojęcie regulacji czasami może wydawać się groźne. Może kojarzyć się z obostrzeniami, które zagrażają podstawom niezależnego funkcjonowania przedsiębiorstw. Ale interwencje publiczne mogą mieć różny kształt. Nie muszą one oznaczać działań państwa typu nakazy, zakazy, kary. W ostatnich latach podkreślana jest silnie rola samoregulacji. Pod wpływem inspiracji ze strony państwa i obywateli przedsiębiorstwa same przeprowadzają proces regulacji z myślą o spełnieniu oczekiwań konsumentów, a także o spełnieniu innych oczekiwań, np. w zakresie ograniczania ich oddziaływania na środowisko naturalne.

Problem tkwi również w tym, że rynek nie tworzy wszystkich produktów i usług, których potrzebujemy, za ceny, które można uznać za racjonalne¹⁰. Potwierdzają to ekonomiści, którzy w pełni akceptują tradycje ekonomii klasycznej. Na przykład niektóre sektory gospodarki mają charakter monopoli naturalnych czy oligopoli. Trudno w nich bowiem wprowadzić mechanizmy konkurencji. W takich realiach monopolistyczne przedsiębiorstwa dostarczają zwykle produkt nieadekwatny do potrzeb obywateli (np. wysokie ceny). Przez kilka powojennych dziesięcioleci takie sektory, jak energetyka czy telekomunikacja, były uznawane za tak zwane monopole naturalne. Wokół nich właśnie powstawała polityka publiczna rozumiana jako pewna forma interwencji publicznej (regulowanie odgórne).

Z czasem jednak wiele sektorów straciło cechy tradycyjnego monopolu naturalnego. Powstały bowiem technologie, które umożliwiły wprowadzenie elementu konkurencji między różnymi przedsiębiorstwami. Przykładem może być telekomunikacja. W ostatnich latach na tym rynku działa wiele przedsiębiorstw. Wraz z wprowadzeniem mechanizmów konkurencji między nimi zmieniła się polityka publiczna. Najpierw zakładała ona, że firma telekomunikacyjna, jako monopolista, musi posiadać publiczną formę własności. Umożliwiało to łatwiejszą kontrolę jej działania. Następnie po pojawieniu się mechanizmów konkurencji rządy zastosowały inną formę działania (interwencji). Wiele z nich zrezygnowało z utrzymania własności firm telekomunikacyjnych, natomiast ograniczyło się do stosowania określonych regulacji, które tworzyły warunki do rywalizacji między zwiększającą się liczbą firm telekomunikacyjnych. W tym sektorze istnieje wiele przykładów interwencji regulacyjnej państwa, w tym na szczeblu ponadnarodowym. Na przykład państwa europejskie uzgodniły wspólną interwencję w zakresie telefonii komórkowej. Uznano, że nie jest to sektor, który jest symbolem wolnego rynku (działają w nim nieliczne firmy). Efektem tego były niesłychanie wysokie ceny w połączeniach międzynarodowych. Interwencja publiczna doprowadziła do znacznego ich obniżenia.

Rys. 1.2. Polityki/programy publiczne powstają zazwyczaj w konstelacji trzech punktów odniesienia

Źródło: W. Parsons, Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis, Edward Elgard 2005.

Istnieje dość powszechna zgoda co do tego, że rynek nie wytwarza także optymalnego produktu w zakresie dóbr, które mają charakter dóbr publicznych. Dotyczy to dóbr z zakresu edukacji, służby zdrowia, bezpieczeństwa publicznego, systemów transportowych czy obrony. Jakkolwiek w tych dziedzinach działają prywatne podmioty. Dostarczają one jednak produktów niszowych czy skierowanych do ograniczonych liczebnie grup (np. prywatne szkoły, szpitale). W niektórych krajach prywatne placówki szkolne czy szpitalne zostały włączone w system publiczny. Obywatel nie płaci bezpośrednio za korzystanie z nich, ale opłaca je państwo z podatków, czy też są one opłacane z instytucji ubezpieczenia społecznego.

Przykładem zawodności rynku jest także zjawisko tak zwanych kosztów zewnętrznych/ubocznych (externalities). Otóż rynek pozbawiony zewnętrznej regulacji może sprawiać, że podmioty działające na nim unikają pokrywania wszystkich kosztów swojego działania. Mogą nie pokrywać wszystkich kosztów związanych z ich oddziaływaniem na środowisko naturalne. Firmy mogą mieć chęć przerzucania kosztów na innych, na przykład na społeczności lokalne czy na pracowników. Wobec takich zachowań państwo decyduje się na interweniowanie. Prowadzi politykę regulacyjną. Określa powinności podmiotów gospodarczych, na przykład w zakresie ponoszenia kosztów wywołanych zanieczyszczaniem przez nie środowiska.

Zawodność działań publicznych. Zawodność mechanizmów rynkowych nie oznacza w żadnym razie tego, że działania (interwencje) publiczne muszą jawić się jako niezawodne. Ich zawodność wydaje się rzeczą oczywistą, zwłaszcza jeśli podmioty publicznego działania nie są w stanie spełnić wielu istotnych warunków. Widoczne jest to zwłaszcza w krajach słabo rozwiniętych czyli innymi słowy, peryferyjnych. Powstają eksperckie zestawienia państw, które zawiodły czy wręcz upadły. Fundacja na rzecz Pokoju (Fund for Peace) tworzy każdego roku Failed States Index, który publikuje magazyn spraw zagranicznych „Foreign Policy”. Podstawą jest ocena funkcjonowania państw w kluczowych obszarach, które zwyczajowo należą do sektora publicznego (usługi publiczne, respektowanie praw człowieka, sprawność aparatu bezpieczeństwa, aktywność ekonomiczna itp.)¹¹. Czym innym musi być zawodność w krajach rozwiniętych i w krajach o różnym poziomie zapóźnienia cywilizacyjnego.

Zawodność wynika również z istoty samej materii przedmiotowej, w której poruszają się podmioty państwa (nie chodzi tu wyłącznie o podmioty rządowe, ale również społeczne, a czasem prywatne, które wykonują zlecone im działania publiczne). Dotyczy ona problemów najtrudniejszych z możliwych, np. problemów klimatycznych, demograficznych, rozwojowych, problemów związanych z nierównościami społecznymi, marginalizacją niektórych grup społeczno-ekonomicznych, zagrożeniami z uwagi na stosowanie różnych technologii. Te problemy stają się coraz trudniejsze i coraz bardziej złożone z uwagi na wielość procesów, które mają miejsce w dzisiejszej cywilizacji i w dzisiejszym modelu rozwoju ekonomicznego.

W wielu działaniach publicznych brakuje kryteriów ich efektywności. Niektórych posunieć dokonuje się w warunkach niepewności, gdy nie wszystkie dane o specyfice sytuacji problemowej są dostępne. Istotną wskazówką są preferencje obywateli i mechanizmy demokratyczne. W obecnych okolicznościach wiele działań musi uwzględnić uwarunkowania i zobowiązania międzynarodowe. Obecnie w dobie współzależności w przestrzeni międzynarodowej, państwa narodowe napotykają w ograniczenia w działaniach wewnętrznych. Wynika to z prawa europejskiego, międzynarodowych norm, konwencji itp. Polska jest członkiem Unii Europejskiej, co pociąga za sobą liczne konsekwencje dla procesu projektowania i wykonywania wielu polityk publicznych państwa.

Działania publiczne uwarunkowane są potencjałem instytucjonalnym państwa i społeczeństwa (capacity). Niektóre interwencje wymagają uzyskania w krótkim czasie znacznych zasobów, na przykład pieniędzy czy kompetencji. Rząd może wymyślić program szybkiego obniżenia poziomu przestępczości. Analiza może wskazać jednak, że niedostępne są odpowiednie środki na zwiększenie liczby miejsc w więzieniach. Może być to barierą trudną do pokonania w krótkim terminie. Tego typu dylematy istnieją w niemal wszystkich politykach. Pomysły muszą być silnie osadzone w realiach, zwłaszcza trudne są kwestie związane z oceną potencjału instytucji, które będą wdrażały różne elementy projektowanych działań. Jak wskazuje OECD, powinny one mieć potencjał do analizowania, regulowania i zarządzania¹². Osobną kwestią jest sposób oceny dysponowania tym potencjałem (OECD nazywa to potencjałem do reformowania).

W działaniach publicznych mamy także do czynienia z licznymi zjawiskami, które komplikują proces formułowania polityk publicznych i ich wykonywania. Jednym z nich jest zjawisko niezamierzonych konsekwencji. To jeden z naj-istotniejszych problemów w działaniach publicznych. Na przykład podnosząc podatki na papierosy, możemy spowodować, że dojdzie do zaostrzenia zjawiska przemytu. Ciekawym przykładem jest działanie rządu i jego konsekwencje w warunkach, gdy dochodzi do katastrof naturalnych. Powstała praktyka, że rząd wypłaca rekompensaty poszkodowanym. Na pierwszy rzut oka działanie społecznie zasadne, będące wyrazem solidarności w momencie ciężkiego zrządzenia losu. Tymczasem to działanie ma daleko idące niezamierzone konsekwencje. Otóż hamuje rozwój rynku ubezpieczeń związanych z ochroną nieruchomości. Rząd osłabia rynkowe mechanizmy, które mogą być podstawą do uporania się z problemem zdarzeń losowych typu powodzie, wichury itp.¹³.

Państwo opiekuńcze? Rozrost pola działań państwa w wyniku multiplikowania polityk publicznych nie posiada bezpośredniego odniesienia do tradycyjnych koncepcji państwa opiekuńczego (welfare state). Nie formułuje poniższych rozważań w takich ramach pojęciowych. Zresztą w ostatnich dekadach powstał cały szereg innych koncepcji współczesnego państwa, w których punktem odniesienia nie jest wkład instytucji państwa do poziomu dobrostanu obywateli czy stopnia, w jakim ten dobrostan uzależniony jest od rozmiaru zaangażowania państwa w sprawy redystrybucji. Powstały koncepcje – często na potrzeby formowania nowych modeli polityki społecznej – wskazujące na państwo jako współtwórcę warunków, w których jednostka odnajduje dla siebie możliwości zaspokajania swoich potrzeb, rozwoju osobistego i zbiorowego (oportunity state), czy państwa jako systemu zasad (enabling state), które zapewniają zaspokojenie potrzeb i rozwój. Wówczas działania państwa skonfigurowane są na tworzenie systemu bodźców, które inspirują działania zbiorowe skierowane na zaspokajanie potrzeb (system bodźców w systemie podatkowym, opłat za określone usługi publiczne, aby powstały mechanizmy dostarczania pożądanych usług publicznych). Powstają także koncepcje państwa jako elementu w strukturach, w których kluczowym wymiarem życia zbiorowego jest społeczeństwo obywatelskie. To ono ma pełnić kluczowe funkcje specyficzne do niedawna dla państwa¹⁴.

Punktem odniesienia w poniższych analizach są raczej koncepcje państwa wyrażone w innych kategoriach. Nie przesądzają one o tym, czy ma ono być socjalne czy liberalne (to jest ograniczone do funkcji państwa „nocnego stróża”). Analizuję państwo w aspekcie jego potencjału do rozwiązywania problemów zbiorowych, treści działań, zdolności do optymalnego działania. Nie przesądzam, jakie konkretnie narzędzia powinno ono stosować w odniesieniu do danych problemów (np. socjalnych), niezależnie od tego, z jakim modelem państwa one bardziej korespondują. W gruncie rzeczy w przypadku dzisiejszych państw rozwiniętych różnice nie są wielkie. A zatem problem dobrostanu jednostek, poziomu ich bezpieczeństwa socjalnego jest tu traktowany jako jeden z wielu wymiarów działania państwa (jakkolwiek pod wieloma względami istotny).

W poniższych analizach, z uwagi na ich przedmiot, odwołuję się bardziej do kategorii zarządzania publicznego, czyli do modelowania struktur organizacyjnych państwa i sposobu ich dopasowywania do zadania optymalizacji działań. Kontekst tworzą tu również kategorie analizy wykorzystywane przez zwolenników modelu państwa regulacyjnego. Mechanizmy regulacyjne są kluczowymi instrumentami wykorzystywanymi we współczesnych modelach działań publicznych.

Koncepcja tak rozumianego państwa zrodziła się 2–3 dziesięciolecia temu. Dochodziło wówczas do strukturalnych przekształceń w państwach określanych wyjściowo jako opiekuńcze. Naukowcy dyskutowali nad nowymi ramami pojęciowymi dla uchwycenia przeobrażeń w funkcjonujących modelach państw. Coraz większa część naukowców uznawała, że ma miejsce przekształcenie państwa z interwencjonistycznego na regulacyjne¹⁵. Giandomenico Majone pisał, że pod koniec lat 70. „europejskie rządy zostały zmuszone do zmiany swoich tradycyjnych metod zarządzania”¹⁶. Był to wynik ramowych zjawisk. Miał na myśli fakt zyskującej na intensywności międzynarodowej konkurencji (globalizacja ekonomiczna), a także fakt pogłębiającej się ekonomicznej i monetarnej integracji we Wspólnocie Europejskiej. Kruszył się także socjaldemokratyczny konsensus dotyczący keynesowskiego modelu polityki zarządzania zagregowanym popytem (czyli polityki intensywnej redystrybucji dochodów i różnych dóbr). W wyniku tych zjawisk państwa zaczęły realizować trzy strategie – prywatyzacji, liberalizacji, a także zaczęły reformować swoje systemy regulacji (deregulacja, a w istocie „re-regulacja”).

Zdaniem G. Majone państwa musiały redukować swoje funkcje, jako podmiotów działań interwencjonistycznych, natomiast rosła ich rola jako podmiotów regulacyjnych. A więc w miejsce dotychczasowej funkcji skoncentrowanej na opodatkowywaniu i wydawaniu publicznych środków pojawiała się funkcja tworzenia reguł (rule making), zasadniczo w dwóch głównych obszarach – regulowania funkcjonowania rynku oraz regulowania sposobu funkcjonowania zdecentralizowanej administracji.

Istotni znawcy tematu oceniają, że do roku 2011 stwierdzenie, iż żyjemy w wieku państwa regulacyjnego zostało powszechnie zaakceptowane. To pojęcie przenikało do coraz większej liczby dziedzin społecznych w większości krajów. W ostatniej dekadzie problematyka regulacji ukształtowała się w agendzie akademickiej i stała się polem studiów, a także płodnym źródłem nowych perspektyw badawczych, w tym dla wielu dobrze zakorzenionych dyscyplin naukowych¹⁷.

Jednocześnie – w początkach zainteresowania regulacjami – istniał tu swoisty paradoks. Otóż w latach 80. dało się słyszeć nawoływania do deregulacji, czyli redukowania rozmiaru regulacji. Postrzegano je bowiem jako wyraz biurokratyzacji i ograniczania wzrostu ekonomicznego. Ale w istocie, jak twierdzi G. Majone, miało miejsce „tylko” zjawisko re-regulacji, które połączono z pewną formą deregulacji (jakkolwiek w Europie nie oznaczało to powrotu do jakiejś formy laisser-faire). W niektórych dziedzinach wzrastała nawet liczba regulacji, wraz z tym, jak prywatyzowano przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. Obejmowano je bowiem regulacjami związanymi z tworzeniem cen, dostępem do ich usług itp. Re-regulacja oznaczała z kolei tworzenie regulacji mniej sztywnych czy dolegliwych.

G. Majone pisał w 1996 roku, że ostatnie piętnaście lat było okresem nie tyle deregulacji, ile intensywnych reform regulacyjnych, w których tego pierwszego terminu używano na oznaczenie pozornie paradoksalnej kombinacji deregulacji i re-regulacji¹⁸. Rządy krajów najwyżej rozwiniętych rezygnowały z tradycyjnego modelu regulacji, który był oparty na tym, że państwo dysponuje znacznym zakresem własności w kluczowych sektorach gospodarki, a bezpośrednie funkcje regulacyjne wykonują departamenty administracji centralnej (ministerstwa rządowe), które są pod kontrolą politycznych przełożonych i podlegają korporatystycznym z natury układom samoregulacyjnym. Ten sposób działania był stopniowo zastępowany nowym modelem. Zaczęto powoływać eksperckie agencje regulacyjne, aby działania publiczne mogły być z założenia bardziej niezależne od politycznej kontroli.

Powyższa ewolucja w zakresie sposobów funkcjonowania państwa musiała mieć wpływ na wdrażane przez nie polityki. Polityki publiczne stały się w rzeczywistości politykami regulacji wyodrębnionych pól działań publicznych. Szeroko pojęte regulacje stały się głównym narzędziem działania publicznego w sferze implantacji polityk. Służą one wykonywaniu działań publicznych, które angażują różnorodnych interesariuszy, od pojedynczych obywateli, grup obywatelskich, wspólnot lokalnych, narodowych, aż po instytucje państwowe i ponadnarodowe. Jak wyżej zostało to pokazane, państwa odchodziły od modelu działania opartego na kumulowaniu własności i kumulowaniu narzędzi wymuszania, natomiast przechodziły do modelu działań, który polegał na tworzeniu systemów bodźców i regulacji sprzyjających osiąganiu założonych celów.

Zarządzanie publiczne. Jak już wyżej zaznaczyłem, zarządzanie publiczne pozostaje istotną wiązką kategorii pojęciowych, które stosuję w poniższych analizach modeli formułowania i wykonywania polityk publicznych. Modele zarządzania publicznego jednocześnie silnie warunkują sposób formułowania i wykonywania polityk publicznych. Mówiąc bardziej wprost, możemy uznać, że to, z jakim sposobem zarządzania publicznego mamy do czynienia w danym kraju, warunkuje sposób, w jaki odbywa się formułowanie i wykonywanie polityk.

Powiązanie zarządzania publicznego z politykami publicznymi wynika między innymi z tego, że w samym jego rdzeniu znajduje się proces implementacji programów i projektów działań publicznych, a to zbliża nas do kwestii organizacji działań publicznych. Jerzy Hausner pisze: „Realizacja polityk publicznych, stanowiąca sedno zarządzania publicznego, każdorazowo jest próbą połączenia menedżerskiego (administracyjnego) profesjonalizmu i szerszej oraz społecznie czytelnej odpowiedzialności publicznych menedżerów wobec adresatów i beneficjentów ich polityki”¹⁹. Wskazuje, że analiza polityki publicznej wymaga uwzględnienia zagadnień, które są silnie związane z bezpośrednim polem zarządzania publicznego. Chodzi tu o analizę:

– układu instytucjonalnego w danej polityce,

– rozwiązań i narzędzi,

– szczegółowych planów wykonawczych,

– zasobów organizacyjnych i finansowych,

– kadr,

– mechanizmów komunikacji społecznej,