Copyright © by Difin SA

Warszawa 2013

Praca naukowa dofinansowana ze środków
Uniwersytetu Warszawskiego

Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie całości lub fragmentów niniejszej pracy bez zgody wydawcy zabronione.

Książka ta jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując jej część, rób to jedynie na użytek osobisty. Szanujmy cudzą własność i prawo.

Recenzja wydawnicza:

Prof. nadzw. dr hab. Piotr Majer

Redaktor prowadzący:

Tomasz Serafin

Korekta:

Monika Baranowska

Projekt okładki:

Mikołaj Miodowski

ISBN 978-83-7930-028-0

Difin SA

Warszawa 2013

00-768 Warszawa, ul. F. Kostrzewskiego 1

tel. 22 851 45 61, 22 851 45 62, fax 22 841 98 91

Księgarnie internetowe Difin:
www.ksiegarnia.difin.pl, www.ksiegarniasgh.pl

Skład i łamanie: Edit sp. z o.o. www.edit.net.pl

Skład wersji elektronicznej:

Virtualo Sp. z o.o.

Wstęp

Przekazywany do rąk czytelników podręcznik stanowi próbę ukazania ewolucji ustrojowej i przemian organizacyjnych oraz zakresu działania instytucji bezpieczeństwa wewnętrznego w Polsce. Jest wynikiem wieloletnich zainteresowań naukowych i doświadczenia zawodowego autora. Wcześniejsze opracowanie Administracja porządku i bezpieczeństwa publicznego. Zagadnienia prawno-ustrojowe¹ stanowiła inspirację do dalszych badań, których wynikiem przedkładane czytelnikowi opracowanie, stanowiące uzupełnienie i rozszerzenie wspomnianej publikacji.

Współczesny świat nie pozostaje pozbawiony odczuwanych i realnych zagrożeń, których genezy należy upatrywać w napięciach politycznych, ekonomicznych, nacjonalizmie, antagonizmach etnicznych czy religijnych. Sprzeczność i zróżnicowanie interesów generuje niebezpieczeństwa o wielorakim charakterze: od konfliktów zbrojnych i zamachów terrorystycznych do przestępczości pospolitej i zorganizowanej, ekscesów chuligańskich, infekowania systemów informatycznych czy korupcji. Obok niebezpieczeństw wywoływanych postawą i działalnością człowieka, niebagatelnego znaczenia dla bezpieczeństwa nabierają też kataklizmy naturalne. Proces globalizacji powoduje, że również zagrożenia o charakterze międzynarodowym szybko stają się realnym niebezpieczeństwem destabilizującym bezpieczeństwo krajowe bądź lokalne.

W związku z tym wyspecjalizowane instytucje państwowe powinny być przygotowane, aby zapobiegać tego rodzaju zagrożeniom, a  w przypadku ich zaistnienia podjąć działania prewencyjne i represyjne. Jedną z podstawowych potrzeb ludzkich jest chęć poczucia bezpieczeństwa osobistego. Dlatego też pierwotną funkcją administracji państwowej była funkcja reglamentacyjno-policyjna. Już u zarania instytucji państwa można odnaleźć protoplastów współczesnej administracji zajmującej się ochroną porządku i ładu publicznego. Służby porządkowe przeszły długą drogę ewolucji. Od podmiotów o bardzo szerokim zakresie działania do bardzo wyspecjalizowanych podmiotów. Współczesne państwa dysponują rozbudowaną administracją publiczną, która w dużej części realizuje zadania z zakresu ochrony porządku i bezpieczeństwa obywateli, ale również chroni obowiązujący porządek prawny i konstytucyjny oraz zabezpiecza przed zagrożeniami zewnętrznymi. Nie należy zapominać, iż Polska, będąc od 1 maja 2004 r. pełnoprawnym członkiem Unii Europejskiej, bierze udział w pracach struktur europejskich odpowiedzialnych za wewnętrzne bezpieczeństwo w Europie. Polska Policja jest między innymi członkiem Europolu.

Zgodnie z ustawą o działach administracji rządowej w ramach działu sprawy wewnętrzne znalazła się problematyka ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Działem tym kieruje Minister Spraw Wewnętrznych. Gros podmiotów zajmujących się tą problematyką usytuowane zostały w resorcie spraw wewnętrznych. Jednak rozszerzając rozumienie zagadnień bezpieczeństwo publiczne, porządek publiczny, bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo wewnętrzne ustawodawca powierzył wiele zadań z wymienionych dziedzin innym podmiotom usytuowanym poza MSW. Ponadto wraz procesem decentralizacji państwa część kompetencji w zakresie bezpieczeństwa obywateli uzyskał samorząd terytorialny. Innym zjawiskiem, które pojawiło się w Polsce po zmianach społeczno-ekonomicznych w 1989 r., to prywatyzacja części obszaru ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego jako efekt wprowadzania zasad wolnego rynku. W ostatnim okresie czasu ten sektor publiczny stał się przedmiotem zainteresowania kolejnych ekip rządzących. Efektem kolejnych „reform” jest tworzenie nowych podmiotów, które dość często powielają zadania innych instytucji, przede wszystkim Policji. Czasy, gdy Policja była swoistym monopolistą na „rynku ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego”, stały się zamierzchłą przeszłością. Odwołując się do doświadczeń innych krajów można powiedzieć, iż jest to pewna prawidłowość. Wielość i różnorodność podmiotów odpowiedzialnych za ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego powoduje potrzebę jej systematyki. Przyjęty układ w pracy jest taką propozycją. Podziałem o charakterze zasadniczym to wydzielenie segmentu zarządzającego bezpieczeństwem wewnętrznym w państwie. Do niego należą na szczeblu centralnym: Prezydent RP, Rada Ministrów, Premier, minister spraw wewnętrznych, a na poziomie terytorialnym: wojewoda oraz organy samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Właściwy system podmiotów realizujących zadania z zakresu bezpieczeństwa wewnętrznego tworzą wyodrębnione instytucjonalnie podsystemy:

instytucje rządowe w tym:

– podległe ministrowi spraw wewnętrznych,

– podległe bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów,

– innym ministrom resortowym;

instytucje samorządu terytorialnego,

podmioty komercyjne².

Podręcznik jest skierowany do studentów studiów administracyjnych i prawniczych, zwłaszcza specjalności służby porządku publicznego. Jednakże przede wszystkim jest skierowany do adeptów studiów wyższych nowego kierunku „bezpieczeństwo wewnętrzne”, który 2006 r. w znalazł się pośród 118 kierunków zatwierdzonych przez Ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Wyzwaniem czasów współczesnych jest jak największa kompatybilność uzyskiwanej wiedzy i umiejętności na uczelniach a potrzebami nowoczesnej gospodarki i państwa. Kierunek „bezpieczeństwo wewnętrzne” pod tym względem jest wyjątkowy. Obszar bezpieczeństwa wewnętrznego to obecnie w naszym kraju olbrzymi system instytucji państwowych i podmiotów prywatnych, gdzie zatrudnianych jest około 300 tysięcy osób, od których wymaga się wysokich kwalifikacji i wykształcenia na poziomie wyższym. Perspektywy uzyskania zatrudnienia nie ograniczają się tylko do naszego kraju. Wejście Polski do Unii Europejskiej otworzyło rynki pracy w krajach starej Unii. Już obecnie w Anglii, Szkocji, Walii, Irlandii i Holandii kieruje się oferty zatrudnienia w miejscowych służbach policyjnych dla polskich policjantów oraz osób posiadających specjalistyczne wykształcenie i specjalne kwalifikacje. Obok wysokich zarobków, proponowany jest atrakcyjny system emerytur mundurowych, stabilizacja zawodowa i szeroko zakrojona pomoc socjalna. Bez kozery należy stwierdzić, iż takich interesujących perspektyw proponuje niewiele kierunków studiów. Absolwent bezpieczeństwa wewnętrznego będzie miał atrakcyjną i dobrze płatną pracę i do tego gwarantującą stabilizację społeczną i zawodową.

Rozdział 1
Charakterystyka podstawowych pojęć

Prób zdefiniowania powyższych terminów dokonywano już wielokrotnie zarówno w literaturze dawniejszej, jak i współczesnej. W okresie międzywojennym tą problematyką zajmowali się W. Czapiński i W. Kawka.

W. Czapiński dokonał rozległej analizy bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego w ujęciu przepisów prawa administracyjnego oraz prawa karnego, a także analizy porównawczej z systemami prawnymi innych państw³. Nie sformułował jednak jednoznacznej definicji bezpieczeństwa publicznego. Podkreślił jedynie, że ochrona bądź zapewnienie bezpieczeństwa publicznego to oznaczenie środków, względnie działalności zapobiegawczej czynom złej woli ludzkiej, skierowanym wprost przeciwko temu bezpieczeństwu: „(…) w ten sposób do zakresu ochrony bezpieczeństwa należałoby odnieść tylko prewencję zbrodni i występków bądź skierowanych przeciwko życiu, mieniu, wolności osób, bądź stanowiących zamach na organizację społeczną lub państwową; natomiast nie można by tu zaliczać zapobiegania wykroczeniom przeciwko licznym przepisom administracyjnym, chociażby mającym na celu uniknięcie różnych niebezpieczeństw, które w pewnych warunkach są możliwe”⁴.

Natomiast pod pojęciem porządku publicznego W. Czapiński rozumiał „(…) stan zewnętrzny, polegający na przestrzeganiu przez ludność w swym postępowaniu pewnych zasad, form i nakazów, których nieprzestrzeganie w warunkach zbiorowego współżycia ludzi narażałoby ich na niebezpieczeństwa i uciążliwości pomimo braku złych zamiarów u osób, które by tych zasad, form i nakazów nie przestrzegały”. W związku z tym „(…) zapewnienie porządku publicznego polega nie na ochronie przed złą wolą ludzką, lecz przed ludzką nieostrożnością, brakiem przewidywania itp.”⁵.

Pełniejsze wyjaśnienie samych pojęć bezpieczeństwa i porządku publicznego przedstawił W. Kawka⁶. Stwierdzał on, że są to „(…) pewne stany dodatnie, panujące w organizacji społecznej, których zachowanie gwarantuje uniknięcie określonych szkód, tak przez całość organizacji, jak i przez poszczególnych jej członków”. Bezpieczeństwo publiczne jest to stan, w którym ogół społeczeństwa i jego interesy, a także państwo wraz ze swymi celami, mają zapewnioną ochronę od szkód zagrażających im z jakiegokolwiek źródła. Podkreślał dalej, że „(…) ustalenie – co jest zgodne, a co niezgodne z bezpieczeństwem publicznym – należy do organów państwa, realizujących ochronę tego bezpieczeństwa”.

W. Kawka uważał, że sformułowanie pełnej definicji bezpieczeństwa publicznego jest niemożliwe, ponieważ materiał składający się na jego treść jest rozległy i różnorodny. Można je tylko określić za pomocą szerszego opisu – przez wskazanie niebezpieczeństw zagrażających interesowi publicznemu. Przytaczał wiele stanów faktycznych, wskazując kiedy można, kiedy zaś nie można mówić o zagrożeniu dla bezpieczeństwa publicznego, konkludując, że „(…) niebezpieczeństwem publicznym będzie fakt, stan lub zjawisko dotykające interes publiczny, chociażby szkoda swym ciężarem mocniej godziła w dobro prywatne”⁷. Ochrona policyjna polega więc na odwracaniu niebezpieczeństw zagrażających państwu jako takiemu, większej lub mniejszej grupie obywateli i poszczególnym jednostkom.

Natomiast pod pojęciem porządku publicznego W. Kawka rozumiał całokształt form umożliwiających normalny rozwój życia w organizacji państwowej, zespół norm (zwłaszcza prawnych, lecz nie tylko), których przestrzeganie warunkuje normalne współżycie jednostek ludzkich. „(…) ochrona porządku publicznego to utrzymywanie stanu, wymaganego z jednej strony przez ścisłe przepisy prawne, gdzie wstępne zadania Policji sprowadza się do oceny sytuacji faktycznie zaistniałej z sytuacją przewidzianą w ścisłej normie prawnej, z drugiej zaś przez powszechne poglądy społeczne, gdzie rolą Policji jest wykrycie opinii publicznej odnośnie do pewnego zjawiska, spowodowanego działaniem natury lub zachowaniem człowieka”⁸.

W literaturze naukowej PRL podejmowano także próbę sprecyzowania pojęć „bezpieczeństwo publiczne” i „porządek publiczny” oraz pokrewnych, występujących łącznie w różnych przepisach prawnych. Na przytoczenie zasługują poglądy S. Bolesty, J. Zaborowskiego i E. Ury.

S. Bolesta dokonał próby wyczerpującego przedstawienia zakresu treściowego omawianych pojęć⁹. Porządek publiczny traktował on jako „(…) system urządzeń prawnopublicznych i stosunków społecznych, powstających lub kształtujących się w miejscach publicznych oraz stosunków społecznych, powstających lub rozwijających się w miejscach niepublicznych, a zapewniających w szczególności ochronę życia, zdrowia i mienia obywateli oraz mienia społecznego”¹⁰. Z kolei bezpieczeństwem publicznym miał być „(…) system urządzeń i stosunków społecznych, uregulowanych przez prawo oraz normy moralne i reguły współżycia społecznego, zapewniający ochronę społeczeństwa i jednostki przed grożącymi niebezpieczeństwami ze strony gwałtownych działań ludzi, jak również sił przyrody”¹¹. Podkreślał on, że wprawdzie ani ustawodawstwo karne, ani administracyjne nie wyjaśnia bliżej tych pojęć, a często nawet nie rozróżnia, posługując się nimi zamiennie. Jako klauzule generalne mają one charakter instrumentalny, stanowią też ogólną normę interpretacyjną w zakresie stosowania prawa.

Z kolei J. Zaborowski opowiada się za materialnym ujęciem bezpieczeństwa i porządku publicznego¹². Bezpieczeństwem publicznym nazywa więc „(…) stan faktyczny wewnątrz państwa, który umożliwia bez narażenia na szkody (wywołane zarówno zachowaniem ludzi, jak i działaniem sił natury, techniki itp.) normalne funkcjonowanie organizacji państwowej i realizację jej interesów, zachowanie życia, zdrowia i mienia jednostek żyjących w tej organizacji oraz korzystanie przez te jednostki z praw i swobód zagwarantowanych Konstytucją oraz innymi przepisami prawa”¹³. Chodzi tu zatem o pewien stan pożądany, stan idealny. „Porządek publiczny” określa również jako pewien „(…) stan faktyczny wewnątrz państwa, regulowany normami prawnymi i pozaprawnymi (moralnymi, religijnymi, obyczajowymi, zasadami współżycia społecznego itp.), których przestrzeganie umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji państwowej w określonym miejscu i czasie”¹⁴.

Podobnie „bezpieczeństwo publiczne” i „porządek publiczny” definiował E. Ura¹⁵. Twierdził bowiem, że pierwsze z nich oznacza „(…) stan, w którym ogółowi obywateli indywidualnie nieoznaczonych, żyjącemu w państwie i społeczeństwie, nie grozi żadne niebezpieczeństwo i to niezależnie od tego, jakie byłyby jego źródła”. Autor ten nie definiuje natomiast dokładniej porządku publicznego, wskazując jedynie, że odnosi się on „(…) do tych zadań organów spraw wewnętrznych i innych organów administracji państwowej oraz niektórych organizacji społecznych, które bezpośrednio wiążą się z utrzymaniem porządku umożliwiającego normalny rozwój życia w państwie”¹⁶. Ujmując bezpieczeństwo i porządek publiczny od strony formalnej, E. Ura słusznie podnosi, że kategorii tych nie można traktować jako czegoś stałego, niezmiennego. Tak jak życie społeczne ulega ciągłym zmianom, tak też zmienia się zakres bezpieczeństwa i porządku publicznego, pojawiają się bowiem nowe niebezpieczeństwa, zmieniają się: moralność, zwyczaje, prawo, etyka itp.¹⁷.

W literaturze na temat bezpieczeństwa i porządku publicznego, pomimo trudności ze zdefiniowaniem samych pojęć, znajdujemy również próby klasyfikacji wszelkich aspektów z nimi związanych. Wyróżnia się tutaj ujęcie wąskie i szerokie oraz materialne, formalne i instytucjonalne¹⁸.

Dokonując próby zdefiniowania pojęć: „bezpieczeństwo ludzi”, „bezpieczeństwo publiczne” i „porządek publiczny” należy, zdaniem autora, wyjść od potocznego ich znaczenia, skoro – jak zostało to już niejednokrotnie podkreślone – ustawa nie wprowadza tu własnej, odmiennej definicji.

Uwzględniając zatem reguły języka polskiego, termin „bezpieczeństwo” rozumiany jest jako „stan niezagrożenia, spokoju, pewności”¹⁹, natomiast „bezpieczeństwo ludzi” – jako jeden ze szczególnych aspektów bezpieczeństwa – można określić jako „stan niezagrożenia dla jakiegokolwiek dobra prawnego człowieka”. Chodzić tu będzie głównie o wszelkie dobra osobiste i majątkowe, przynależne każdemu człowiekowi, jak: życie, zdrowie, godność osobista, cześć, nietykalność, swoboda sumienia, twórczość artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, własność i inne prawa majątkowe, jak również posiadanie. Bezpieczeństwo ludzi należy rozumieć zatem w ujęciu najbardziej ogólnym jako bezpieczeństwo każdego człowieka, niezależnie od jego narodowości, wyznania, poglądów politycznych²⁰.

W myśl reguł języka polskiego „bezpieczeństwo publiczne” nie ma tylko jednego, ścisłego znaczenia, lecz tłumaczone jest albo w ujęciu szerszym – jako „całość porządku i urządzeń społecznych, chroniących państwo i obywateli przed zjawiskami groźnymi dla ładu prawnego”, albo w ujęciu węższym – jako „ochrona ustroju przed zamachami na podstawowe instytucje polityczne państwa”²¹. Zauważyć jednak należy, że jedynie pierwsze ujęcie jest przydatne prawu policyjnemu. Szczególnie rozważając pojęcie bezpieczeństwa w zestawieniu z jego ochroną jako podstawowym zadaniem policji, konieczne jest ogólniejsze i jak najpełniejsze ujmowanie tego zagadnienia. „Bezpieczeństwo publiczne” w rozumieniu węższym także występuje w przepisach prawnych, lecz wyrażane jest raczej za pomocą precyzyjniejszego określenia, tj. „bezpieczeństwo państwa”²².

Natomiast termin „porządek” znaleźć można w ustawie o Policji tylko w tym jednym zestawieniu – „porządek publiczny”. W języku polskim wyrażeniu „porządek publiczny” nadaje się znaczenie „ładu, spokoju, życia zgodnego z prawami obowiązującymi w społeczeństwie”²³.

Podsumowując te wywody, należy zauważyć, że reguły językowe nie są w większym stopniu pomocne podczas ustalania znaczenia pojęć „bezpieczeństwo ludzi”, „bezpieczeństwo publiczne” i „porządek publiczny”, skoro w celu wyjaśnienia jednego z nich posługują się drugim albo też innymi, ale równie niedookreślonymi, jak „ład”, „spokój”. Wypada więc stwierdzić, że są to pojęcia bliskoznaczne, trudne do dokładnego sprecyzowania, pokrywające się z sobą, przynajmniej na niektórych obszarach. Jednak próba ich zdefiniowania jest niezbędna w celu bliższego ustalenia, co właściwie ma być przedmiotem ochrony organów państwowych, w tym zwłaszcza Policji.

Sumując wszystkie dotychczasowe rozważania, można stwierdzić, że na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o Policji pod sformułowaniem bezpieczeństwo ludzi należy pojmować taki stan braku zagrożenia dla jakiegokolwiek dobra prawnego człowieka, który umożliwia normalne funkcjonowanie jednostki w społeczeństwie, a w szczególności zachowanie życia, zdrowia, mienia, swobodę korzystania z wszelkich przysługujących jednostce praw podmiotowych, który jest zagwarantowany Konstytucją i innymi przepisami prawa, nad utrzymaniem i zachowaniem którego czuwają wyposażone we właściwe kompetencje organy państwa.

Pojęcie bezpieczeństwa publicznego, jako że w jego skład również wchodzi wyrażenie „bezpieczeństwo”, jest określeniem bardzo bliskim treściowo, lecz o nieco innym, znacznie szerszym i ogólniejszym zakresie. Bezpieczeństwo publiczne jest to bowiem stan braku zagrożenia dla funkcjonowania organizacji państwowej i realizacji jej interesów, umożliwiający normalny, swobodny jej rozwój. Formalną gwarancją utrzymania tego stanu są, tak jak poprzednio, właściwe normy prawne, gwarancją zaś instytucjonalną – kompetentne organy państwa. Pojęcie to obejmuje zatem rozlegle rozumiane bezpieczeństwo ogółu obywateli państwa – zarówno bezpieczeństwo każdego człowieka, jego życia, zdrowia, mienia, realizacji praw podmiotowych, jak i wszelkich form życia zbiorowego w organizacji państwowej, w której współżyją ludzie, czyli także bezpieczeństwo wszelkich instytucji publicznych i organizacji społecznych, prywatnych itp.

W takim razie można by twierdzić, iż na określenie zakresu działania policji z powodzeniem wystarczyłoby użycie tylko jednego pojęcia – „bezpieczeństwo publiczne”, ponieważ mieści ono w sobie znacznie więcej treści. Swoim zakresem obejmuje wszak wszystkie te dobra, do których odnosi się również „bezpieczeństwo ludzi”, a dodatkowo też pewne kategorie dóbr niemieszczące się już w nim. Ustawa, określając cel i zadania policji, w przepisie tego samego artykułu używa jednak obok siebie obydwu tych pojęć pokrewnych. Nie wydaje się zatem, aby było to przypadkowe przeoczenie, lecz logiczna konsekwencja podkreślenia służebnej roli policji wobec społeczeństwa. Należy zauważyć, że przez to stawiana jest niejako na pierwszym planie ochrona bezpieczeństwa jednostek, ponieważ bezpieczeństwo poszczególnych członków społeczeństwa warunkuje właśnie spokój, ład społeczny, daje gwarancję bezpieczeństwa dla całej organizacji państwowej²⁴.

Ponadto warto zauważyć, że bezpieczeństwo publiczne oznacza wszelkie przejawy braku jakichkolwiek niebezpieczeństw w życiu pewnej wspólnoty ludzi. Obejmuje bezpieczeństwo w komunikacji, bezpieczeństwo w ruchu drogowym, kolejowym, wodnym oraz powietrznym, także brak zagrożeń związanych z katastrofami, klęskami żywiołowymi, epidemiami, a wreszcie brak zagrożeń spowodowanych przestępnym działaniem człowieka, skierowanym przeciwko życiu, zdrowiu jednostki czy też przeciwko mieniu.

Podkreślić również trzeba, że nie da się wyliczyć wszystkich zagrożeń bezpieczeństwa, które mogą wystąpić w życiu. Na skutek rozwoju cywilizacyjnego pojawiają się coraz to nowe stosunki społeczne, niosące nowe, nieznane dotychczas stany zagrożenia, czy to dla poszczególnych jednostek, czy też dla całego społeczeństwa. Ogólne sformułowanie „bezpieczeństwo” odnosi się zatem do wszelkich stanów braku zagrożenia i tych, które dzisiaj potrafimy szczegółowo wymienić, i tych, które dopiero się pojawią w bliższej lub dalszej przyszłości.

Z kolei porządek publiczny oznaczać będzie faktycznie istniejący układ stosunków społecznych, uregulowany przez zespół norm prawnych i innych norm społecznie akceptowanych, gwarantujący niezakłócone i bezkonfliktowe funkcjonowanie jednostek w społeczeństwie.

Porządek publiczny obejmuje wszystkie te stosunki społeczne, regulowane przez prawo i normy innych systemów, które kształtują się przede wszystkim w miejscach publicznych. Dotyczyć to może także stosunków powstających w miejscach niepublicznych, lecz tylko wówczas, kiedy naruszenie ich powoduje zakłócenie normalnej działalności instytucji państwowych, społecznych i prywatnych, albo jeżeli obraża moralność społeczną, gdy taka obraza moralności kwalifikowana jest przez prawo jako przestępstwo lub wykroczenie²⁵. W związku z tym ważnym elementem porządku publicznego jest zachowanie ludzi zgodne z normami zapewniającymi porządek publiczny. Przyczynia się to bowiem w znacznym stopniu do umocnienia i powszechnej akceptacji stosunków społecznych, należących do porządku publicznego, oraz do tworzenia się pożądanych stanów faktycznych, polegających na braku sprzeczności, chaosu, konfliktów.

Porządek publiczny zagwarantowany jest nie tylko normami prawnymi, jest to bowiem jedynie jeden z wielu systemów normatywnych, jakie funkcjonują w każdej społeczności. Będą to także inne normy powszechnie akceptowane w danym społeczeństwie, jak normy moralne, religijne, obyczajowe oraz zasady współżycia społecznego. Ich wspólną cechą jest to, że podobnie jak normy prawne, umożliwiają utrzymanie harmonijności w życiu zbiorowym. Szczególnie istotnym zasadom postępowania, uregulowanym normami pozaprawnymi, państwo nadaje w końcu rangę norm prawnych. Jednakże stała dynamika zmian w zakresie moralności i obyczajowości sprawia, że zawsze pewna część tych norm pozostaje poza sferą porządku prawnego²⁶.

Celem istnienia porządku publicznego jest zapewnienie ładu i spokoju publicznego, zapewnienie normalnego – zharmonizowanego i rytmicznego – współżycia ludzi w społeczeństwie, a przez to pośrednio zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i bezpieczeństwa publicznego. Szczegółowymi celami będą zatem ochrona życia, zdrowia, dóbr osobistych, mienia, zapewnienie normalnych warunków działania organów państwowych, organizacji społecznych i prywatnych, a także stworzenie odpowiednich warunków współżycia między ludźmi na różnych płaszczyznach, w tym zwłaszcza zapewnienia właściwych warunków pracy i wypoczynku²⁷.

Pomimo że pojęcia „bezpieczeństwo publiczne” i „porządek publiczny” zwykle występują łącznie, nie można absolutnie utożsamiać ich z sobą. Z pewnością istnieje pewna płaszczyzna, na której terminy te nakładają się na siebie, często bowiem utrzymanie porządku publicznego będzie warunkowało zarazem zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, zwłaszcza w sytuacji, kiedy utrzymanie porządku publicznego jest związane z podjęciem określonych działań przez człowieka. Natomiast tam, gdzie występują żywioły przyrody, gdzie stan zagrożenia bezpieczeństwa powstaje niezależnie od woli człowieka, taka współzależność może po prostu nie występować. Dlatego właśnie obowiązujące przepisy administracyjne traktują obydwie te kategorie jako samodzielne instytucje²⁸.

Stan bezpieczeństwa (obojętne, czy chodzi o bezpieczeństwo ludzi, czy też o bezpieczeństwo publiczne) i porządku publicznego nie jest czymś stałym i niezmiennym. Jak życie społeczne ulega ciągłym zmianom, tak też zmienia się zakres treściowy bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pojawiają się nowe niebezpieczeństwa, zmieniają się moralność, zwyczaje, prawo, etyka itp.

Określenia ustawowe: „bezpieczeństwo ludzi” oraz „bezpieczeństwo i porządek publiczny” obejmują z góry stany wszelkich zagrożeń, również i te, które dopiero mogą się pojawić, bez potrzeby ciągłego dostosowywania przepisów prawnych do zmieniającej się rzeczywistości. Mają więc te pojęcia charakter klasycznych klauzul generalnych, które są ogólnymi wymaganiami interpretacyjnymi w procesie stosowania i wykonywania prawa, a przez to pozwalają ustrzec się przed nadmierną kazuistyką w aktach prawnych.

Pokrewny charakter ma pojęcie bezpieczeństwa państwa, jednak o wiele węższy zakres przedmiotowy, gdyż dotyczy sytuacji odnoszącej się do właściwego i bezpiecznego funkcjonowania najważniejszych instytucji i urządzeń państwowych oraz porządku konstytucyjnego. Tak rozumiane bezpieczeństwo może odnosić się do zagrożeń o charakterze zewnętrznym jak i wewnętrznym. Ich źródłem mogą być inne państwa oraz zjawiska o charakterze międzynarodowym, jak np. terroryzm międzynarodowy, ale również wydarzenia społeczne (masowe strajki) zagrażające stabilności ekonomicznej kraju oraz działania skierowane przeciwko porządkowi konstytucyjnemu.

Z tym pojęciem wiąże się zagadnienie bezpieczeństwa wewnętrznego. W dokumentach Unii Europejskiej używa się go na określenie całokształtu problematyki stabilności stosunków wewnętrznych w poszczególnych krajach członkowskich i  w ramach struktur unijnych. Przyjmowane, dość częste dwojakie pojmowanie bezpieczeństwa wewnętrznego: szeroki i wąski zakres pojęcia. To drugie ujęcie odnosi się do podstawowych (tradycyjnych) funkcji państwa: ochrony terytorium, porządku polityczno-ustrojowego, stabilności społecznej oraz zapewnienie poczucia bezpieczeństwa obywateli (ochrona życia i zdrowia). Natomiast zakres szeroki bezpieczeństwa wewnętrznego wykracza poza instytucje państwa, gdyż wywodzi się z ducha liberalizmu, a także przyjmuje globalny (ponadpaństwowy) charakter wynikający z różnych form ponadnarodowych form międzynarodowego współdziałania. W takim rozumieniu bezpieczeństwa wewnętrznego mieści się wszelka aktywność społeczna i kulturowa ludzi (działalność organizacji pozarządowych). W takiej sytuacji pojawia się problemtyka prywatyzacji bezpieczeństwa oraz bezpieczeństwa społecznościowego.

Z tą problematyką wiąże się sprawa formuły organizacyjnej podmiotów realizujących zadania z zakresu bezpieczeństwa wewnętrznego państwa. Część z nich określa się mianem służby specjalne. Czym się one różnią od innych podmiotów realizujących zadania ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego? Można wymienić kilka takich cech charakterystycznych:

przedmiotem ich działania są sprawy bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa oraz ochrona obowiązującego porządku konstytucyjnego,

podstawową formą działania jest działalność informacyjna ukierunkowana na niejawne pozyskiwanie, gromadzenie, przetwarzanie i weryfikowanie informacji istotnych dla bezpieczeństwa państwa,

na działalność informacyjną służb specjalnych składają się czynności operacyjno-rozpoznawcze i analityczne,

uzupełniającą funkcją służb specjalnych, zwłaszcza w dziedzinie kontrwywiadowczej, jest działalność dochodzeniowo-śledcza.

Rozdział 2
Geneza, istota i charakter bezpieczeństwa

Problematyka bezpieczeństwa zawsze była istotnym elementem potrzeb indywidualnych człowieka, stosunków wewnętrznych poszczególnych państw, jak również odgrywała istotną rolę w stosunkach międzynarodowych. W ujęciu historycznym genezy bezpieczeństwa należy doszukiwać się w poczuciu bezpośredniego zagrożenia człowieka w nieznanym mu otoczeniu naturalnym i wynikających stąd niebezpieczeństw. W tym pierwotnym rozumieniu bezpieczeństwa ma ono charakter indywidualny i przedstawia stan psychiczny jednostki. Tworzenie się związków społecznych takich jak: rodzina, ród czy plemię przyczyniało się do postrzegania bezpieczeństwa jako zjawiska społecznego. Przyjmując, iż państwo jest jedną z bardziej rozwiniętych form rozwoju społecznego zagadnienie bezpieczeństwa stało się integralną częścią realizowanych przez państwo funkcji. Według tradycyjnego postrzegania roli państwa to wypełnia ono dwie podstawowe funkcje: wewnętrzną i zewnętrzną. Częścią tej pierwszej jest dbanie o bezpieczeństwo i porządek na całym obszarze jurysdykcji państwa. Według teorii Leona Petrażyckiego, znanego z I połowy XX w. socjologa prawa, państwo przede wszystkim służy zaspokajaniu potrzeb psychicznych, między innymi w dziedzinie poczucia bezpieczeństwa. Może jest to pogląd zbyt radykalny, ale gdy spojrzymy na organizacje państwa na jego pierwotnym etapie, to zdecydowana większość instytucji oraz regulacje prawne dotyczą obszaru bezpieczeństwa. Przypomnijmy, że klasyczna funkcja administracji państwowej to porządkowo-reglamentacyjna. Stwierdzenie bezpieczeństwo nie jest wszystkim ale wszystko bez bezpieczeństwa jest niczym świadczy tylko, iż istotą, główną osnową instytucji państwa jako przymusowej organizacji, wyposażonej w atrybuty władzy zwierzchniej jest to, by ochraniać przed zagrożeniami zewnętrznymi i wewnętrznymi ład, zapewniający zasiedlającej jego terytorium społeczności, składającej się ze współzależnych grup o zróżnicowanych interesach oraz zapewnienie warunków egzystencji korzystnych odpowiednio do siły ich ekonomicznej pozycji i politycznych wpływów²⁹. Przedmiot bezpieczeństwa, jego funkcje zmieniały się wraz ewolucją ustrojową i polityczną państwa. Inaczej przedstawiała się problematyka ochrony bezpieczeństwa na różnych etapach państwa feudalnego (od monarchii patrymonialnej po absolutną), a całkowicie odmiennie w ramach dziewiętnastowiecznej koncepcji liberalnego państwa prawa. W XVIII w., gdy kształtowały się zręby nowożytnej administracji państwowej, zagadnienia związane z bezpieczeństwem znalazły swoje miejsce w resorcie spraw wewnętrznych. Szef tego resortu przez długi czas był postrzegany jako najwyższy urzędnik administracji centralnej, który zarządzał bezpieczeństwem w państwie. W oparciu o doświadczenia okresu monarchii absolutnej ukształtowała się teoria tzw. prawa i państwa policyjnego, czyli nauka policji. Wyodrębniła się ona jako samodzielna dziedzina nauki w XVIII w. i obejmowała swoim zakresem szeroki krąg zagadnień administrowania państwem, w tym również sferę ekonomiczno-finansową. Pojęcie „policja” miało wówczas szersze rozumienie jak dotychczas, gdy dotyczy problemów związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego i walki z przestępczością. Wówczas policja w zasadzie była synonimem pojęcia „administracja”. Rozwój tej gałęzi nauki prawa wiąże się przede wszystkim z nauką niemiecką i francuską. Największy wkład na usamodzielnienie się nauki policji mieli Johann Heinrich von Justi, autor Zasad nauk policji (1756 r.), Joseph von Sonnenfels oraz Christian Wolff. Z jednej strony ukazywali rolę monarchy, który w interesie własnym i poddanych dba o bezpieczeństwo publiczne, a z drugiej – stwarza środki i możliwości do zaspakajania potrzeb życiowych i wyższych ludności, więc spełnia swoistą rolę policji dobrobytu. Tradycyjna policystyka w I połowie XIX w. zaczęła się przekształcać w naukę prawa administracyjnego albo w naukę administracji. Do jej twórców należy zaliczyć między innymi profesorów z kręgu uczelni niemieckich: Roberta von Mohla i Lorenza von Steina, autora siedmiotomowego dzieła Nauka administracji. Byli oni też zwolennikami teorii państwa prawnego. Narodziny prawa administracyjnego ściśle były powiązane z pojawieniem się w praktyce prawnego zarządzania państwem (tzw. rządy prawa). Polegało to na tym, że nie tylko obywatele musieli przestrzegać obowiązującego prawa, ale również administracja zmuszona była działać w ramach określonego prawa, a także postępować według jego zasad. Tak więc obszary ingerencji administracyjnej zostały ograniczone przez ustanowione i obowiązujące w państwie przepisy prawne, a tam, gdzie ta ingerencja była dozwolona (tzw. administracja władcza), to władztwo musiało mieć podstawę w prawie.

Dopiero w II połowie XIX w. poglądy na bezpieczeństwo poddane zostały naukowej i krytycznej refleksji oraz powiązane z praktyką. W roku 1829 sir Richard Marne – twórca metropolitarnej policji w Londynie napisał: „Podstawowym celem skutecznej policji jest zapobieganie przestępczości, następnie wykrywanie i karanie sprawców przestępstw. Na ten cel wszystkie wysiłki policji muszą być skierowane. Poziom ochrony życia i mienia, publicznego spokoju i braku przestępstw, będzie świadczył, czy działania te były skuteczne”³⁰. Z kolei w tym samym czasie Robert Peel, angielski premier i minister spraw wewnętrznych, sformułował tzw. zasady działania policji (Peelian Principles):

1. Podstawowym zadaniem, dla których istnieją policje, jest zapobieganie przestępczości. Zdolności policji do wykonywania swoich obowiązków zależą od społecznej akceptacji działań policyjnych.

2. Policja musi zapewnić chętnych do współpracy w celu przestrzegania prawa, aby móc zapewnić i utrzymać szacunek opinii publicznej.

3. Stopień współpracy w sprawach publicznych zmniejsza się proporcjonalnie do konieczności stosowania siły fizycznej.

4. Policja musi zachować charakter bezstronnej służby dbającej o przestrzeganie prawa.

5. Policja używa siły fizycznej w zakresie niezbędnym do zapewnienia przestrzegania prawa lub w celu przywrócenia porządku tylko wtedy, gdy korzystanie z perswazji, rady i ostrzeżenia okazały się niewystarczające.

6. Policja w każdym czasie i sytuacji powinna utrzymać związek ze społeczeństwem.

7. Policja powinna zawsze kierować się w swoich działaniach ściśle do określonych prawem zadań i funkcji, a nigdy nie powinna uzurpować sobie uprawnień władzy sądowniczej.

8. Wynikiem efektywności policji to brak przestępczości i zaburzeń, a nie widoczność działań policji.

Niewątpliwie jednym z czynników określających rozległość regulacji prawnych w dziedzinie bezpieczeństwa i porządku publicznego jest sposób pojmowania tych pojęć. Ramy znaczeniowe pojęcia „bezpieczeństwo publiczne” i „porządek publiczny” wydają się być bardzo rozciągliwe. Literatura prawa administracyjnego, podobnie zresztą jak i innych gałęzi prawa (np. karnego), podkreśla, że mamy tu do czynienia z pojęciami niedookreślonymi, a przez to trudnymi do zdefiniowania³¹. Doktryna prawa administracyjnego nawiązuje w znacznej mierze do intuicyjnego pojmowania pojęć „bezpieczeństwo”, „porządek publiczny” w mowie potocznej.

W miarę usamodzielniania się obywatela od państwa w okresie liberalizmu ścieśniał się obszar pojęcia „policja”, sprowadzając się do zapobiegania wszelkim niebezpieczeństwom wynikającym ze współżycia ludzi i ograniczania sfery naturalnej swobody działania obywatela ze względu na dobro państwa. W państwie liberalnym działalność policyjna była zapobiegawcza, tzw. negatywna. Dawna szeroka działalność na polu popierania interesów społeczeństwa, tzw. policja dobrobytu (wohlfartpolizei), przy użyciu przymusu zeszła na dalszy plan. Do tego w ramach kształtującego się państwa prawnego każde działanie policyjne przestało być swobodne, ale musiało posiadać specjalne upoważnienie ustawowe.

Po ukształtowaniu się instytucjonalnego pojęcia policji rozwinęło się stopniowo w XIX w. węższe materialne pojmowanie policji jako podmiotu do zwalczania zagrożeń. Zawężenie to było skutkiem powstającego liberalnego państwa konstytucyjnego i prawnego, w którym cała władza państwowa podporządkowana jest wiążącej mocy prawa. Ustawy regulowały różnorodne kompetencje administracyjne, policji pozostało zwalczanie zagrożeń, co ograniczało jej zakres władzy w państwie. Odbiciem takiego pojmowania zakresu działania policji była pruska ustawa o administracji policyjnej z 1 lipca 1931 r., która stanowiła: „Władze policyjne mają obowiązek dokonywania w ustanowionym dla nich zakresie niezbędnych przedsięwzięć w ramach obowiązujących ustaw w celu zapobiegania zagrożeniom zarówno powszechnym, jak też jednostkowym, które naruszają bezpieczeństwo lub porządek publiczny”³².

XX w. stanowił istotną cezurę w postrzeganiu bezpieczeństwa. W I połowie XX w. działalność państwa w tym zakresie nabrała specyficznego charakteru w tworzących się systemach totalitarnych: faszystowskim i komunistycznym. Przyjęła ona charakter ideologiczny. Ograniczono jej funkcję do ochrony pozycji hegemonistycznej w państwie i społeczeństwie rządzącej partii politycznej. Jej rola ogromnie wzrosła, gdyż stała się główną podporą systemu polityczno-ustrojowego. W związku z tym, w  tych państwach został rozbudowany system instytucji zajmujących się ochroną bezpieczeństwa państwa. To zjawisko, w mniej ekstremalnej formie, możemy odnotować w ówczesnych demokratycznych krajach Europy. Niepokoje społeczne, wewnętrzne konflikty polityczne oraz zagrożenie działalnością szpiegowską i antypaństwową obcych państw powodowała, że tworzono instytucje tzw. kontrwywiadu politycznego, które w ramach porządku konstytucyjnego zajmowały się ochranianiem państwa. Pojęcie bezpieczeństwa państwa ma pokrewny charakter wobec „bezpieczeństwa publicznego, jednak o wiele węższy zakres przedmiotowy, gdyż dotyczy sytuacji odnoszącej się do właściwego i bezpiecznego funkcjonowania najważniejszych instytucji i urządzeń państwowych oraz porządku konstytucyjnego. Tak rozumiane bezpieczeństwo może odnosić się do zagrożeń o charakterze zewnętrznym jak i wewnętrznym. Ich źródłem mogą być inne państwa oraz zjawiska o charakterze międzynarodowym, jak np. terroryzm międzynarodowy, ale również wydarzenia społeczne (masowe strajki) zagrażające stabilności ekonomicznej kraju oraz działania skierowane przeciwko porządkowi konstytucyjnemu.

Kolejnym wydarzeniem o charakterze globalnym, które miało kolosalny wpływ na postrzeganie zagadnień związanych z bezpieczeństwem, była polaryzacja polityczna, ideologiczna i militarna świata po II wojnie światowej. Ostatecznie została ona zdefiniowana przez Winstona Churchilla w przemówieniu wygłoszonym w Fulton 5 marca 1946 r., gdzie mówił o potrzebie stworzenia „żelaznej kurtyny” pomiędzy dwoma sprzecznymi i skonfliktowanymi światami³³. Natomiast sposób prowadzenia polityki zagranicznej, przygotowywanie się do globalnego konfliktu militarnego oraz specyficzne podejście do zagrożeń wewnętrznych i tworzenie systemów bezpieczeństwa wewnętrznego składało się na nową filozofię działania, trafnie określoną, prawdopodobnie przez Waltera Lippmanna – „zimną wojną”³⁴.

W wyniku traumy wojennej społeczeństwo międzynarodowe czuło potrzebę stworzenia systemu bezpieczeństwa globalnego oraz zabezpieczenia praw i wolności człowieka. Jeszcze w trakcie wojny 26 czerwca 1945 w San Francisco przez 50 z 51 krajów członkowskich (Polska podpisała ją dwa miesiące później) została podpisana Karta Narodów Zjednoczonych, która weszła w życie 24 października tego samego roku, po ratyfikowaniu jej przez pięć krajów założycielskich (Chiny, Francja, Stany Zjednoczone, Wielka Brytania i Związek Radziecki) oraz większość sygnatariuszy. Kraje podpisujące Kartę zobowiązały się do przestrzegania jej postanowień, jako prawa międzynarodowego. Karta, choć sama nie zawiera katalogu praw podstawowych, podnosiła aż siedmiokrotnie kwestie związane z prawami człowieka (art. 1, 13, 55, 56, 62, 68, 76) – mówi się tam o popieraniu, przestrzeganiu, poszanowaniu praw człowieka. KNZ zdecydowała się na podjęcie tematu praw człowieka, aby je przywrócić i podkreślić godność i wartość jednostki. Narody Zjednoczone uznały, że wszyscy ludzie są równi. Warunkiem niezbędnym do ochrony praw człowieka jest postęp społeczny i poprawa warunków życia. W tym celu utworzono Organizację Narodów Zjednoczonych, która na sesji Zgromadzenia Ogólnego 10  grudnia 1948 r. uchwaliła Powszechną Deklarację Praw Człowieka. Miała ona określać pewne standardy postępowania państw członkowskich. Charakter umowy międzynarodowej miała natomiast europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przyjęta przez kraje członkowskie Rady Europy 4 listopada 1950 r., gdzie w art. 6 gwarantowano prawo człowieka do wolności i bezpieczeństwa osobistego.

Pomimo tych szumnych deklaracji prawie całe drugie półwiecze XX w. wypełniła rywalizacja ideologiczna, polityczna, a przede wszystkim militarna pomiędzy dwoma przeciwstawnymi blokami państw. Poczucie zagrożenia oraz dążenie do niezdrowej i niebezpiecznej konkurencji, szczególnie na płaszczyźnie politycznej i zbrojeniowej, powodowały, że obydwie strony konfliktu i niewypowiedzianej nigdy formalnie wojny tworzyły rozbudowane systemy bezpieczeństwa. Główą ich cechą charakterystyczną było założenie, że gros zagrożeń wewnętrznych ma swoje źródła zagraniczne. Nie są obiektywnym skutkiem obowiązujących stosunków społecznych, trudności gospodarczych, czy braku akceptacji przez większość społeczeństwa. Zwłaszcza w krajach bloku wschodniego, pozbawionych jakichkolwiek instrumentów demokratycznych i kontroli społecznej, miejscowa propaganda tworzyła obraz zagrożeń, których źródłem były kraje demokracji zachodniej. Może nie w takim ekstremalnym kształcie, ale USA i jego sojusznicy też „podgrzewali” atmosferę psychozy zagrożeń ze strony Związku Sowieckiego. Przykładem tego typy działań była utworzona w 1950 r. senacka komisja Mc Carthy’ego, która miała za cel demaskować prawdziwych i rzekomych agentów ZSRR w amerykańskiej administracji rządowej i życiu publicznym³⁵.

W związku z tym stało się niezbędne rozbudowanie instytucji państwowych zajmujących się bezpieczeństwem wewnętrznym i zewnętrznym państwa. W ZSRR i w krajach satelickich przyjęło to gigantyczne rozmiary. Głównym segmentem tych systemów były służby specjalne. Czym się one różniły od innych podmiotów realizujących zadania ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego? Można wymienić kilka takich cech charakterystycznych:

przedmiotem ich działania są sprawy bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa oraz ochrona obowiązującego porządku konstytucyjnego,

podstawową formą działania jest działalność informacyjna ukierunkowana na niejawne pozyskiwanie, gromadzenie, przetwarzanie i weryfikowanie informacji istotnych dla bezpieczeństwa państwa,

na działalność informacyjną służb specjalnych składają się czynności operacyjno-rozpoznawcze i analityczne,

uzupełniającą funkcją służb specjalnych, zwłaszcza w dziedzinie kontrwywiadowczej, jest działalność dochodzeniowo-śledcza,

w warunkach państw pozbawionych systemów kontroli społecznej stosowanie bezprawnych środków działania oraz kierowanie się zasadą „cel uświęca środki”³⁶.

Zmiany ekonomiczne, polityczne i ideologiczne, które nastąpiły na świecie po 1989 r., miały charakter globalny. Zniknęły zagrożenia dla bezpieczeństwa ogólnoświatowego wynikające z podziału na dwa bloki państw: komunistyczny i kapitalistyczny. W krajach Europy środkowo-wschodniej rozpoczął się proces demokratyzacji struktur państwowych, kształtowania się systemu wolnego rynku oraz tworzenie się podstaw dla rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Pomimo naiwnej wiary elit w tych krajach, iż realia życia publicznego bez komunizmu to rzeczywistość bez patologii i zagrożeń, między innymi przestępczości zorganizowanej o znamionach mafijnej. W celu wyjaśnienia przyczyn gwałtownej erupcji przestępczości po zmianach ustrojowych i społecznych w tej części Europy, na jednej z konferencji sformułowano pogląd, że naturalną ceną wolności jest wzrost przestępczości. W wymiarze globalnym też zadawano sobie pytanie: Co zrobimy, kiedy runie mur (berliński – od autora)?³⁷.

Można sformułować tezę, że każdy przełom w historii świata, który budzi w ludzkości powszechną wiarę i nadzieję na stworzenie ogólnoświatowego ładu zapewniającego bezpieczeństwo i ochronę wolności, jest źródłem nowych zagrożeń i niebezpieczeństw. Taka sytuacja miała miejsce po 1989 r. Z jednej strony stanowisko Francisa Fukuyamy, który w słynnym eseju Koniec historii wieszczył koniec historii wraz z upadkiem komunizmu i przyjęciem przez większość krajów systemu liberalnej demokracji. Liberalna demokracja oraz rynkowy porządek gospodarczy miały być, wg Fukuyamy, najdoskonalszym z możliwych do urzeczywistnienia systemów politycznych (choć nie idealnym)³⁸. Z drugiej strony, jego adwersarz – Samuel Huntington, publikując w 1993 w „Foreign Affairs” artykuł The Clash of Civilizations? (Zderzenie cywilizacji, przeł. H. Jankowska, Warszawa 1997), stwierdził w nim, że politykę zdominują w przyszłości starcia między cywilizacjami. Źródłami konfliktów międzynarodowych staną się różnice kulturowe, wywodzące się z podziałów religijnych.

Zakres rozumienia istoty bezpieczeństwa ściśle wiążę się z problemami zagrożeń. Można przyjąć założenie, że występuje między nimi koherencja powodująca, że charakter i skala zagrożeń ma wpływ na stan bezpieczeństwa danego podmiotu (człowieka, grupy społecznej, narodu, państwa itd.). Z kolei potrzeby w  tym zakresie warunkują sposoby i metody działań (ochrona bezpieczeństwa), które doprowadziłyby do stanu braku lęku, spokoju oraz pewności rozwoju.

Rysunek 1. Cykl interakcji w sferze bezpieczeństwa

Źródło: opracowanie własne.

Cytując za R. Ziębą Franza-Xavera Kaufmanna zagrożeniem jest „możliwość występowania jednego z negatywnie wartościowanych zjawisk”³⁹. Nie wchodząc w szczegółowe rozważania można stwierdzić, że tworząc ogólną teorię bezpieczeństwa należy uwzględnić te trzy główne obszary problemów ściśle ze sobą powiązanych. Aktualna rzeczywistość w wymiarze międzynarodowym, regionalnym, narodowym czy lokalnym jest pod każdym względem skomplikowana, wywołująca ciągłe zagrożenia. Dlatego też metodologia badań nad bezpieczeństwem musi być wielokierunkowa oraz komplementarna. Autorzy w różnych propozycjach klasyfikacyjnych wymieniają po kilkanaście rodzajów bezpieczeństwa.

Ze względu na globalizację życia gospodarczego, społecznego i politycznego zrodziły się zagrożenia o wymiarze globalnym (terroryzm, kryzysy gospodarcze, zmiany klimatyczne). Problematyka bezpieczeństwa stała się zagadnieniem międzynarodowym, ale nie dwubiegunowym jak do 1989 r. Stała się przedmiotem działań dyplomatycznych i militarnych jedynego po 1989 r. mocarstwa na arenie światowej – Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej, struktur militarnych Paktu Północnoatlantyckiego oraz ONZ i innych organizacji międzynarodowych. Natomiast w ramach integracji europejskiej elementem współpracy międzyrządowej państw członkowskich stała się płaszczyzna wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Przedmiotem tej współpracy jest bezpieczeństwo w wymiarze regionalnym. III Filar obejmujący zagadnienia bezpieczeństwa wewnętrznego państw Unii Europejskiej utworzony został w ramach traktatu z Maastricht w 1992 r. Jego pierwotna nazwa brzmiała: współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (WSiSW, ang. Justice and Home Affairs, JHA). Dotyczył on problemów imigracji, przestępczości zorganizowanej, terroryzmu i patologii społecznej oraz spraw wizowych i azylu. Jednak nadal w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego UE zachowano duży zakres samodzielności państw członkowskich. Przyjęta w 2010 r., po wielu latach sporów i rozbieżności stanowisk poszczególnych krajów UE, strategia bezpieczeństwa wewnętrznego pt. „Dążąc do europejskiego modelu bezpieczeństwa” stanowi pewien luźny zbiór wyzwań, przed którymi stoi aktualnie Unia. Natomiast nadal brakuje jednoznacznego stanowiska w sprawie tworzenia instytucji ponadpaństwowych w wymiarze decyzyjnym i wykonawczym. Zawiera ona następujące wyzwania przed społecznością europejską:

„wskazuje stojące przed nami wspólne zagrożenia i wyzwania powodujące, że rośnie na znaczeniu współpraca państw członkowskich i instytucji UE pozwalająca zmierzyć się z nowymi wyzwaniami, które przerastają potencjał krajowy, dwustronny czy regionalny;

całościowo i przejrzyście wyznacza wspólną unijną politykę bezpieczeństwa wewnętrznego – i zasady jej przyświecające;

określa europejski model bezpieczeństwa, obejmujący wspólne narzędzia oraz wymagający, by: uwzględniać wzajemne zależności między bezpieczeństwem, wolnością a prywatnością, ugruntowywać współpracę i solidarność między państwami członkowskimi, angażować wszystkie instytucje UE, odnosić się do przyczyn braku bezpieczeństwa (a nie tylko do skutków), zoptymalizować zapobieganie wypadkom i ich uprzedzanie, angażować w miarę potrzeb wszystkie sektory (polityczny, gospodarczy, socjalny) mające do spełnienia zadanie pod względem ochrony oraz uwzględniać rosnącą zależność między bezpieczeństwem wewnętrznym a zewnętrznym”⁴⁰;

W wymienionej strategii definiowano podstawowe zagrożenia dla bezpieczeństwa UE.

terroryzm, w każdej postaci, cechujący się absolutnym lekceważeniem życia ludzkiego i wartości demokratycznych. Jego globalny zasięg, katastrofalne skutki, zdolność przyciągania adeptów dzięki radykalizacji postaw i propagandzie internetowej oraz różne źródła finansowania powodują, że jest on istotnym i stale ewoluującym zagrożeniem naszego bezpieczeństwa;

nasila się przestępczość poważna i zorganizowana. Objawia się ona w wielorakich formach bez względu na granice państwowe, ilekroć może przynieść maksymalne zyski finansowe przy minimalnym ryzyku. Oto niektóre z postaci, jakie przybiera w UE: nielegalny handel narkotykami, przestępczość gospodarcza, handel ludźmi, przemyt ludzi, nielegalny handel bronią, seksualne wykorzystywanie nieletnich i pornografia dziecięca, agresywne przestępstwa, pranie pieniędzy i fałszowanie dokumentów. Ponadto w postaci korupcji zagraża fundamentom systemu demokratycznego i praworządności;

cyberprzestępczość stanowi globalne techniczne, transgraniczne i anonimowe zagrożenie systemów informacyjnych, dlatego stwarza wiele dodatkowych problemów służbom ochrony porządku publicznego;

przestępczość transgraniczna, np. drobna przestępczość czy przestępstwa przeciwko mieniu, częsta domena gangów – jeżeli ma zasadniczy wpływ na codzienne życie Europejczyków;

przemoc sama w sobie – np. przemoc wśród młodzieży czy chuligaństwo podczas imprez sportowych – zwiększa szkody już wywoływane przestępczością i może dotkliwie krzywdzić społeczeństwo;

klęski żywiołowe i antropogeniczne, takie jak pożary lasów, trzęsienia ziemi, powodzie, wichury, susze, awarie energetyczne i duże awarie systemów informacyjno-komunikacyjnych, zagrażają bezpieczeństwu i ochronie. We współczesnych czasach systemy ochrony ludności są zasadniczym elementem każdego nowoczesnego zaawansowanego systemu bezpieczeństwa;

oprócz tego istnieją jeszcze inne powszechne zjawiska, które powodują niepokój i zagrażają bezpieczeństwu i ochronie ludzi w całej Europie, np. wypadki drogowe, które co roku powodują dziesiątki tysięcy ofiar śmiertelnych wśród Europejczyków⁴¹.

Reasumując swoje rozważania na temat bezpieczeństwa należy przyjąć założenie, że pierwsze dekady XXI w. będą stanowiły czas, w którym należało będzie rozstrzygnąć kilka zasadniczych problemów.

Po pierwsze, pomimo barier i przeszkód demokratyzacja struktur społecznych i życia politycznego nie jest jedynie wartością Europy i Ameryki Północnej, ale staje się wyzwaniem w innych częściach świata (ostatnio mamy do czynienia z próbami rozbijania autokratycznych systemów rządów w krajach arabskich). Dlatego istotnym wyzwaniem będzie określenie granic ingerencji instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo w wolności i swobody obywatelskie. Nadal pozostaje bez odpowiedzi pytanie: czy bezpieczeństwo jest wartością bezcenną i należy o nie dbać w imię zasady „cel uświęca środki”?

Drugim ważnym problemem jest rozwiązanie dylematu (możliwe, że wyolbrzymionego) między zachowaniem roli państwa narodowego jako podstawowego podmiotu w działalności na rzecz bezpieczeństwa zwłaszcza wewnętrznego czy też przejęcie istotnej roli przez struktury ponadnarodowe (w pełnym wymiarze: prawnym, decyzyjnym i wykonawczym).

Ostatnim postulatem jest odejście od statycznego pojmowania problemów bezpieczeństwa. Zmieniają się zagrożenia, coraz bardziej komplikuje się środowisko naturalne i społeczne, w którym funkcjonuje człowiek, grupy społeczne, całe narody, w związku z tym ewoluują potrzeby i wyzwania w dziedzinie bezpieczeństwa. Należy dążyć do wypracowania elastycznej metodologii badania rzeczywistych problemów bezpieczeństwa.

Rozdział 3
Geneza administracji porządku i bezpieczeństwa publicznego w Polsce (ogólna charakterystyka dziejów instytucji policyjnych na ziemiach polskich od X w. do końca XX w.)

Początków wyodrębnienia się administracji spraw wewnętrznych należy poszukiwać na takim etapie rozwoju administracji publicznej, gdy zarząd państwem wymagał coraz większej specjalizacji. Na przełomie XVII i XVIII w. we Francji wykształcił się model administracji centralnej oparty o podział resortowy. Polegał on na podziale organizacyjnym całego obszaru działania ówczesnej administracji publicznej na niezależne resorty. Na ich czele początkowo stały organy kolegialne, a później, w XIX w., zaczęły przeważać organy monokratyczne. Wśród pierwotnie wyodrębnionych resortów (tzw. klasycznych) znalazły się sprawy: zagraniczne, wojskowe, skarbowość i wymiar sprawiedliwości. Dopiero w czasie Rewolucji Francuskiej uformował się resort spraw wewnętrznych. Trafiły do niego wszystkie te sprawy, dla których zabrakło miejsce w innych resortach, w tym problematyka porządku i bezpieczeństwa publicznego.

Pierwotną funkcją administracji państwowej jest funkcja reglamentacyjno-policyjna. W I połowie XX w. wydzieliła się funkcja socjalna a następnie organizatorsko-gospodarcza. Wiele zadań administracji spraw wewnętrznych mieści się w ramach funkcji reglamentacyjno-policyjnej. Dlatego też dział spraw wewnętrznych początkowo był najbardziej obszerny pod względem zakresu działania. Mieściły się w nim sprawy ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, oświata, administracja wyznaniowa, ale również ogólny zarząd administracyjny państwa. W tym ostatnim znajdowała się problematyka nadzoru nad administracją lokalną oraz zagadnienia życia gospodarczego i społecznego, które nie mieściły się w pozostałych resortach. Toteż kierownika resortu spraw wewnętrznych dość często określano pierwszym ministrem czy też gospodarzem kraju⁴². Z biegiem czasu wraz z postępującą specjalizacją administracja spraw wewnętrznych podlegała stałemu „odchudzaniu”. Innym zjawiskiem w dziedzinie organizacji administracji była potrzeba koordynowania działań poszczególnych resortów na szczeblu lokalnym. W związku z tym ukształtowały się dwa typy administracji: zespolonej i specjalnej (niezespolonej). Terenowi zwierzchnicy administracji zespolonej przeważnie podlegali służbowo szefowi resortu spraw wewnętrznych.

Według monteskiuszowskiej teorii państwa w ramach władzy wykonawczej mieściły się następujące zadania: prowadzenie wojny, uprawianiae dyplomacji, organizacja obrony państwa, a także dbanie o bezpieczeństwo wewnętrzne kraju. Ta ostatnia dziedzina stanowiła zasadniczy obszar działania administracji spraw wewnętrznych.

Zakres pojęcia „policja” zmieniał się wraz z panującymi poglądami na istotę państwa oraz jego stosunek do obywatela i obejmował najpierw ogół działalności państwowej i wszystkie dziedziny życia religijnego, politycznego i prywatnego. Aż do XVIII w. mieściła się w nim nie tylko działalność w zakresie utrzymywania bezpieczeństwa, lecz także zawierało w sobie finanse, wymiar sprawiedliwości i wojsko, „policja” była w ten sposób kompetentna w odniesieniu do wszystkich zadań publicznych. O ile w Rzeszy Niemieckiej XV i XVI w. chodziło jeszcze o „państwo, które swoje zadania upatrywało głównie w zapewnieniu pokoju, prawa i porządku, to w XVII i XVIII w., w okresie absolutyzmu, rozwinęło się właściwe „państwo policyjne”. Dysponowało ono biurokratycznym aparatem administracyjnym, który zastrzegał sobie prawo nieograniczonej ingerencji w sferę prywatności poddanych, przede wszystkim w kwestii własności i wolności, w celu ochrony porządku publicznego. W ten sposób było ono rozumiane jako „państwo dobrej policji”. Jednocześnie dopiero rozwój instytucji państwa, który nastąpił w okresie absolutyzmu, pozwolił na powstanie policji w jej właściwym sensie, gdyż „policja” – rozumiana jako suwerenny organ przymusu do realizacji funkcji publicznych – uwarunkowała istnienie państwa. W XVIII w. pojęcie policji ulega ograniczeniu. Początkowo zakorzeniło się obok innych treści instytucjonalne pojmowanie policji: rozumiano – jak to zresztą ma miejsce obecnie – określoną władzę i jej funkcjonariuszy. Zatrudniono funkcjonariuszy, którzy nosili tytuły służbowe, takie jak „dyrektor policji”, „komisarz policji” czy „policjant liniowy”, i którzy w żadnym wypadku nie obejmowali całości administracji spraw wewnętrznych, lecz mieli zajmować się wyłącznie sferą bezpieczeństwa. Po raz pierwszy nastąpiło więc rozróżnienie między „policją” w sensie materialnym (policja jako całość, administracji spraw wewnętrznych) a „policją” w sensie instytucjonalnym (jako specyficzny organ władzy). Inne obszary administracji wewnętrznej, a więc np. dobroczynność, finanse i gospodarka, zostały przejęte przez miejscowe magistraty lub też przez różne izby (urzędy).

Po pewnym czasie odpadły sprawy związane z dziedziną religijną, potem sprawy zewnętrzne (polityka zagraniczna), sądowe, majątkowe i skarbowe (kameralna). Pozostała jednak dla policji cała rozległa dziedzina stosunków wewnętrznych oraz regulowanie wszelkich przejawów życia społeczeństwa i popieranie jego interesów. W miarę usamodzielniania się obywatela od państwa w okresie liberalizmu ścieśniał się obszar pojęcia „policja”, sprowadzając się do zapobiegania wszelkim niebezpieczeństwom, wynikającym ze współżycia ludzi i ograniczania sfery naturalnej swobody działania obywatela ze względu na dobro państwa. W państwie liberalnym działalność policyjna była zapobiegawcza, tzw. negatywna. Dawna szeroka działalność na polu popierania interesów społeczeństwa, tzw. policja dobrobytu (wohlfartpolizei), przy użyciu przymusu zeszła na dalszy plan. Do tego w ramach kształtującego się państwa prawnego każde działanie policyjne przestało być swobodne, ale musiało posiadać specjalne upoważnienie ustawowe.

Po ukształtowaniu się instytucjonalnego pojęcia policji rozwinęło się stopniowo w XIX w. węższe materialne pojmowanie policji jako podmiotu do zwalczania zagrożeń. Zawężenie to było skutkiem powstającego liberalnego państwa konstytucyjnego i prawnego, w którym cała władza państwowa podporządkowana jest wiążącej mocy prawa.

W II połowie XX w. działalność administracji spraw wewnętrznych nabrała specyficznego charakteru w państwach totalitarnych: faszystowskich i komunistycznych. Ograniczono jej funkcję do ochrony pozycji hegemonistycznej w państwie i społeczeństwie rządzącej partii politycznej. Jej rola ogromnie wzrosła, gdyż stała się główną podporą systemu polityczno-ustrojowego.

W naszych rodzimych warunkach model administracji w Rzeczypospolitej na początku XVIII w. mocno tkwił swoimi korzeniami na etapie monarchii stanowej. Był silnie zdecentralizowany i zdominowany przez anachroniczny samorząd szlachecki, który miał decydujący wpływ na kształt lokalnej administracji. Jeżeli dodamy do tego pozbawionego realnej władzy króla oraz monopolistyczną pozycję sejmu w dziedzinie zarządu państwem, to będziemy mieli pełny obraz katastrofalnego poziomu rodzimej administracji centralnej.

Nowym etapem tworzenia w polskich warunkach podstaw nowożytnej administracji było ustanowienie w 1775 r. Rady Nieustającej – instytucji, która miała spełniać funkcję centralnego organu rządowego. Ustawa z 1775 r. pomimo wielu braków wprowadzała w rodzimych warunkach prawno-ustrojowych nowoczesne rozwiązania zarządzania państwem na szczeblu centralnym. W ramach Rady utworzono Departament Policji, w którego zakresie działania mieściły się nie tylko sprawy ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, ale również cała miejscowa administracja gospodarczo-społeczna. Tak więc zajmowano się naprawą dróg i mostów, finansami miast oraz warunkami zdrowotnymi mieszkańców. W ustawie z 1776 r. opisano te zadania w następujący sposób: „będzie miał moc egzaminowania rachunków wszystkich miast królewskich, podług praw danych i obracania dochodów na rozrządzenie Policji najpożyteczniejsze… Będzie mógł zawierać kontrakty z kompaniami co do miasta Warszawy tylko do zamysłów potrzebnych w materii Policji za zdaniem Rady in pleno bez wyciągania nowych podatków i nie przeszkadzając handlom w kraju przez obywatelów prowadzonym”⁴³. Tak szerokie pojmowanie spraw policyjnych czy też administracji spraw wewnętrznych utrzymywało się jeszcze na początku XX w.

Po utracie niepodległości w anektowanych dzielnicach byłego państwa polskiego wprowadzono system administracji mocarstw zaborczych. Stopień unifikacji w poszczególnych zaborach był różny. Prusy i Austria całkowicie narzuciły własny ustrój administracyjny, natomiast Rosja pozwoliła na zachowanie pewnych odrębności i pozostawiła niektóre instytucje z czasów Rzeczypospolitej. Nadal zakres działania służb policyjnych był bardzo szeroki. U zarania istnienia Księstwa Warszawskiego utworzono Dyrekcję Policji, która zajmowała się następującymi sprawami:

Zapobieganie i zwalczanie przestępstw pospolitych, buntów i rozruchów miejscowej ludności;

Nadzór nad przestrzeganiem obyczajów;

Nadzór nad miastami;

Kontrola ruchu osobowego, wystawianie paszportów;

Zapobieganie pożarom i innych klęskom żywiołowym;

Cenzura prasy i publikacji;

Kontrola miar i wag;

Opieka nad teatrami i innymi instytucjami zabaw publicznych;

Nadzór nad więziennictwem;

Ocena zabudowy architektonicznej w miastach;

Sądownictwo w sprawach policyjnych w pierwszej instancji⁴⁴.

Z kolei w okresie konstytucyjnym Królestwa Polskiego (1815–1830) nastąpiła rozbudowa instytucji policyjnych i zaangażowanie w ochronę porządku i bezpieczeństwa publicznego instytucji wojskowych. W tym czasie rozbudowano do niesamowitych rozmiarów system instytucji policyjnych. Szczególną wagę władze carskie przywiązywały do działania służb policyjnych realizujących funkcję kontrwywiadu politycznego, które skupiały cały wysiłek na inwigilacji niepodległościowych inicjatyw działaczy polskich w Królestwie. Utworzono wiele jednostek policji politycznych niezależnych od siebie, posiadających różnych zwierzchników oraz ośrodki dyspozycyjne wydające polecenia, a przede wszystkim usilnie konkurujących między sobą. Działały one poza obowiązującym w Królestwie porządkiem prawnym. Wówczas do arsenału metod pracy policji politycznej weszła prowokacja i inspiracja. Generał Aleksander Rożniecki, twórca Żandarmerii Królestwa Polskiego starając się podnieść znaczenie w oczach ks. Konstantego, polecił tworzyć fikcyjne spiski antyrosyjskie i rozgłaszać w Warszawie prowokacyjne informacje o przygotowaniu zbrojnego powstania. Jednocześnie przykłady korumpowania kierowników tych służb oraz ich podwładnych doprowadzało do wielu skandali. Po dwóch nieudanych zrywach niepodległościowych władze carskie z jednej strony rozbudowały służby policyjne, a z drugiej dostosowały je do systemu obowiązującego w cesarstwie oraz całkowicie zrusyfikowały ich kadry.

Z kolei w Prusach w 1806 r. uformował się w miejsce zarządu centralnego opartego o zasadę prowincjonalności, model resortowego podziału aparatu rządowego. Wśród utworzonych wówczas pięciu ministerstw znalazł się resort spraw wewnętrznych. Do jego kompetencji należało kierowanie administracją publiczną w całym państwie w tym ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego. W wyniku reformy administracji terytorialnej w latach 1808–1815 państwo pruskie zostało podzielone na prowincje (jedną z nich było WK Poznańskie). Prowincje dzielono na rejencje, powiaty oraz gminy wiejskie i miejskie. Początkowo na czele prowincji stał mianowany przez monarchę naczelny prezes, a później zastąpił go nadprezydent. Stanowił on ogniwo pośrednie pomiędzy ministrami a władzami niższego szczebla. Zarządzał wszystkimi sprawami publicznymi prowincji (rozstrzygał spory kompetencyjne), w tym mieściła się problematyka policyjna. W 1879 r. wprowadzono dualizm w administracji prowincji. Polegało to na koegzystencji podmiotów administracji rządowej z organami administracji samorządowej.

W zaborze austriackim natomiast funkcje policyjne pełniły dyrekcje policji oraz oddziały żandarmerii utworzone w 1849 r. Na szczególną uwagę zasługują dyrekcje policji we Lwowie i Krakowie. Tę pierwszą utworzono w 1775 r. Głównym jej zadaniem miało być zapewnienie bezpieczeństwa życia i zdrowia mieszkańców Lwowa, cenzura teatralna i wychodzącej prasy oraz czynności sądownicze w sprawach drobnych wykroczeń. Po wprowadzeniu autonomii politycznej w Galicji (zaborze austriackim) organy policyjne uległy polonizacji. Pomimo dużej biurokratyzacji pracy w policji austriackiej pod koniec XIX w. powszechnie uważano ją za najlepiej zorganizowany i funkcjonujący aparat bezpieczeństwa publicznego w  Europie.

Wybuch I wojny światowej wysunął na arenę międzynarodową sprawę Polski. Dało to sygnał do rozpoczęcia rozmaitych działań, zmierzających do odzyskania niepodległości lub uzyskania szerokiej autonomii politycznej dla narodu polskiego. Były one prowadzone różnymi sposobami, w zależności od prezentowanej przez dane stronnictwo lub ugrupowanie orientacji politycznej. Efektem tych starań było tworzenie różnych organizacji społecznych i obywatelskich mających charakter stricte polski. Do nich należały między innymi organizacje zajmujące się problematyką ochrony porządku publicznego w szerokim rozumieniu znaczenia tego określenia. Jedne z nich stanowiły po prostu organizacje paramilitarne, będące na usługach i zabezpieczające interesy poszczególnych rodzimych partii politycznych działających na ziemiach polskich. Drugi rodzaj tych formacji to organizacje obywatelskie tworzone spontanicznie za przyzwoleniem władz okupacyjnych, które z biegiem czasu stawały się porządkowymi organami wykonawczymi rodzącego się samorządu terytorialnego. Pod okupacją wojsk państw centralnych na terenie byłego Królestwa Polskiego udało się stworzyć podwaliny instytucjonalne dla odrodzonego państwa polskiego, w tym resort spraw wewnętrznych. Zajmował on szczególną pozycję w ramach administracji rządowej. Z jednej strony zarząd spraw wewnętrznych obejmował bardzo szeroki zakres dziedzin administracji publicznej, a z drugiej – minister spraw wewnętrznych odgrywał nadrzędną rolę w zarządzaniu terenową administracją rządową. W związku z tym spełniał funkcję zwierzchnika całej administracji zespolonej, będąc przełożonym wojewodów i starostów – szefów wojewódzkiej i powiatowej administracji ogólnej. Należy przypomnieć, iż już dekretem Rady Regencyjnej z 3 stycznia 1918 r. między innymi zostało powołane Ministerstwo Spraw Wewnętrznych⁴⁵. We wspomnianym dokumencie ustalono dla administracji spraw wewnętrznych najszerszy zakres kompetencji. Wychodząc z założenia, że wszystko co „…zapewnia rozwój życia społeczeństwa, nadaje kierunek temu życiu i normuje jego warunki w interesie dobra powszechnego…”⁴⁶ znajduje się w gestii administracji spraw wewnętrznych. W nowoczesnych państwach ta szeroka problematyka zwykle rozdzielona jest pomiędzy kilka resortów. We wspomnianym dekrecie oparto zakres kompetencji MSW na klauzuli generalnej, gdyż obok szczegółowych zadań wymienia „sprawy natury wewnętrznej dla innych ministerstw niezastrzeżone”⁴⁷. W okresie międzywojennym zakres działania MSW ulegał ciągłym zmianom. Jednakże pewne zagadnienia zawsze stanowiły główną treść zainteresowań resortu spraw wewnętrznych. Do nich należały: ogólny zarząd krajowy, dozór samorządu terytorialnego, nadzór nad prasą i wszelkimi stowarzyszeniami, problemy statystyki ogólnej i sprawy policji wszelkiego rodzaju. W tym ostatnim stwierdzeniu zawarty jest ogromny bagaż treści. Określenie w art. 24 dekretu z 3 stycznia 1918 r., iż „do kompetencji Ministra Spraw Wewnętrznych należy policja wszelkiego rodzaju”, powodowało, że był on odpowiedzialny za zapobieganie i zwalczanie zakłóceń porządku publicznego wynikających z działalności poszczególnych ludzi lub od działania ludzkiego niezależnych (policja sanitarna, weterynaryjna, komunikacyjna, polowa, leśna, miar i wag, targowa itd.). Resort Spraw Wewnętrznych obok spraw porządkowych zajmował się przestępczością kryminalną i polityczną. Minister spraw wewnętrznych był odpowiedzialny za bezpieczeństwo i spokój publiczny w całym państwie. Poza zakresem policji porządkowej, bezpieczeństwa, politycznej, administracyjnej i miejscowej należał do MSW też zakres działania tzw. policji dobrobytu, czyli wspierania wszechstronnego rozwoju społeczeństwa. W dziedzinie ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego znajdowały się następujące sprawy:

dbanie o stan bezpieczeństwa wewnętrznego i zapobieganie naruszeniom porządku publicznego,

nadzór nad ruchem ludności miejscowej i cudzoziemców (sprawy meldunkowe i paszportowe),

sprawy zgromadzeń,

kontrola ruchu granicznego i ochrona granic państwa,

prowadzenie aresztów policyjnych,

sprawy ruchu publicznego,

organizacja i kierownictwo policją,

nadzór nad obrotem niebezpiecznymi materiałami, koncesjonowanie dostępu do broni i amunicji,

nadzór nad stowarzyszeniami (legalizacja, rejestracja),

nadzór nad prasą, drukarniami i składami druków,

nadzór i koncesjonowania działalności teatrów, kin i widowisk,

udzielanie koncesji na działalność komisów i lombardów.

W zależności od interpretacji czynników rządowych, kompetencje MSW mogły obejmować wszelkie dziedziny życia państwowego i społecznego. Świadczyło to o sile i znaczeniu tego resortu i jego zwierzchnika. Z tych powodów politycy opozycyjni często określali MSW jako „ministerium policji” i prawdopodobnie nie rozmijali się z prawdą. Część zadań o charakterze społecznym i politycznym realizowała terenowa administracja ogólna (wojewoda w województwie i starosta w powiecie), natomiast walką z przestępczością, ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz kontrolą ruchu granicznego i ochroną granic państwa zajmowały się wyspecjalizowane służby państwowe podległe ministrowi spraw wewnętrznych. Jedną z nich była Policja Państwowa utworzona 24 lipca 1919 r. jako jednolita, państwowa organizacja służby bezpieczeństwa, której główne zadanie stanowiła ochrona bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego, a więc policja spełniać miała w tej dziedzinie rolę organów wykonawczych władz państwowych (administracyjnych – starostów i wojewodów) oraz samorządowych. Z kolei służby graniczne w okresie międzywojennym przechodziły permanentne zmiany organizacyjne. Ich podległość resortowa też ulegała częstym zmianom. W dwudziestoleciu międzywojennym szefowie formacji granicznych podlegali ministrom: spraw wewnętrznych, spraw wojskowych i skarbu.

Po zakończeniu II wojny światowej nastąpiła ideologiczna i ustrojowa polaryzacja ówczesnego świata. Sukcesy militarne Armii Czerwonej uzmysłowiły Stalinowi szansę stworzenia bloku państw komunistycznych w  Europie i Azji. Opanowywanie władzy w poszczególnych krajach przez rodzimych komunistów odbywało się przy wydatnej pomocy wzorców sowieckich. W systemie władzy komunistycznej szczególną rolę odgrywały instytucje bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ich zadania, tak jak w demokratycznych krajach, nie skupiały się jedynie na zwalczaniu przestępczości kryminalnej oraz ochronie życia i zdrowia obywateli, ale obejmowały sferę oddziaływania ideologicznego i politycznego na społeczeństwo. Na podobnych zasadach funkcjonowały organy bezpieczeństwa i porządku publicznego w Polsce po 1944 r. Urzeczywistnieniem koncepcji działania służb porządkowych obozu rządzącego, zawartej w Manifeście PKWN z 22 lipca 1944 r., był dekret z 7 października 1944 r., w którym ostatecznie określono status prawny nowej służby porządkowej. W art. 1 znalazło się stwierdzenie „Milicja Obywatelska jest prawno-publiczną formacją służby bezpieczeństwa publicznego”, które jasno sytuowało nowo tworzoną instytucję w ramach resortu bezpieczeństwa publicznego. Kierownikowi tego resortu bezpośrednio podlegał komendant główny MO, który stał na czele całej formacji milicyjnej.

Istotne znaczenie dla ustalenia miejsca tej formacji milicyjnej w systemie władzy ludowej, a szczególnie w resorcie bezpieczeństwa publicznego miało przydzielenie obszaru działania tej instytucji. W art. 2 wspomnianego dekretu wymieniono enumeratywnie następujące zadania:

ochrona bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego,

dochodzenie i ściganie przestępstw,

wykonywanie zleceń władz administracyjnych, sądów i prokuratury w zakresie przewidzianym prawem.

Jak widać, zakres działania był określony bardzo szeroko i ogólnie, tak aby mógł dawać duże możliwości wykorzystywania milicji do celów politycznych, walki z przeciwnikami obozu rządzącego w kraju po 1944 r.

Okres 1944–1949 to przede wszystkim walka z opozycją antykomunistyczną, zabezpieczanie imprez politycznych takich jak referendum w 1946 r. i wybory parlamentarne w 1947 r., a w mniejszym zakresie dbanie o porządek publiczny i zwalczanie przestępczości kryminalnej.

Z kolei w pierwszej połowie lat 50. XX w. rozpoczął się nowy etap w funkcjonowaniu służb porządkowych i bezpieczeństwa. Przestała już istnieć zarówno legalna, jak i podziemna opozycja, tak więc zgodnie ze stwierdzeniem ówczesnego ministra bezpieczeństwa publicznego „…dziś wroga trzeba szukać bardzo głęboko”. Korzystano dość wiernie z doświadczeń radzieckich lat 30., gdy rozpętano na ogromną skalę represje, aby sterroryzować całe społeczeństwo poprzez wprowadzenie atmosfery strachu, podejrzliwości i szpiegomanii w życiu publicznym, gospodarczym oraz prywatnym obywateli. Resort bezpieczeństwa i organy Milicji Obywatelskiej zostały włączone w realizację tej polityki.

Odwilż w życiu publicznym, a także powolne ograniczanie wszechwładnej roli organów bezpieczeństwa rozpoczęło się już po śmierci Stalina w 1953 r.

Początkowo zmiany prawno-ustrojowe były powolne. Przekazywano pojedyncze kompetencje i jednostki organizacyjne z resortu bezpieczeństwa publicznego do służby milicyjnej. Następnym krokiem było wydanie dekretu z 20 lipca 1954 r. o Milicji Obywatelskiej zmieniającego akt 7 października 1944 r. Przyjęte w tym dekrecie rozwiązania były pierwszym krokiem w celu oswobodzenia Milicji z zadań o charakterze policji politycznej. Jednakże nadal zachowano zasadę, iż Milicja jest częścią służby bezpieczeństwa publicznego. Przypomnijmy, kilka miesięcy później, na podstawie dekretu z 7 grudnia 1954 r., zlikwidowano Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego, a zamiast niego utworzono dwie odrębne instytucje: Ministerstwo Spraw Wewnętrznych oraz Komitet do Spraw Bezpieczeństwa Publicznego przy Radzie Ministrów. Milicja Obywatelska w nowej sytuacji znalazła się w ramach MSW. Tego samego dnia Rada Ministrów powróciła do odłożonej w 1944 r. sprawy kontroli działania Milicji przez wojewódzkie i powiatowe rady narodowe. Zakres tej kontroli ograniczał się do realizacji funkcji w sferze ochrony ładu i porządku publicznego oraz zasadności skarg obywateli na działalność funkcjonariuszy MO. Ponadto Milicja była zobowiązana do wykonywania uchwał wojewódzkich i powiatowych rad narodowych w dziedzinie ochrony porządku publicznego.

Po rocznym okresie oddzielenia spraw porządkowych od problematyki bezpieczeństwa, na mocy ustawy z 13 listopada 1956 r. o zmianie organizacji naczelnych organów administracji publicznej w zakresie bezpieczeństwa publicznego, uległ likwidacji Komitet do Spraw Bezpieczeństwa Publicznego przy RM. Sprawy bezpieczeństwa zostały włączone w zakres kompetencji ministra spraw wewnętrznych i jego organów terenowych – komend wojewódzkich i powiatowych Milicji Obywatelskiej.

Tak więc w odmiennej niż stalinowska rzeczywistości ponownie powiązano organizacyjnie Milicję i organy policji politycznej, wówczas funkcjonującej pod mianem Służby Bezpieczeństwa. W zasadzie przyjęty w 1956 r. model organizacyjno-kompetencyjny przetrwał z drobnymi zmianami aż do upadku systemu realnego komunizmu w Polsce. Jak podaje P. Majer, rolę dominującą w resorcie spraw wewnętrznych stale odgrywała służba bezpieczeństwa⁴⁸. Przedstawiciele tego pionu przeważnie „okupowali” najwyższe stanowiska w MSW i w jednostkach terenowych. W 1957 r., czyli rok po reorganizacji, w SB było zatrudnionych przeszło 11 tysięcy pracowników a w Milicji Obywatelskiej prawie 59 tysięcy funkcjonariuszy. Trzydzieści lat później liczba etatów SB podwoiła się, natomiast w MO wzrosła do 75 tysięcy.

Wykres 1. Stan osobowy MO i SB w latach 1957 i 1987

Źródło: opracowanie własne.

Pomimo tych pozorowanych reform nadal formacji resortu spraw wewnętrznych używano do akcji o charakterze politycznym. W czasie wydarzeń poznańskich Milicja Obywatelska, choć nie w takim stopniu, jak wojsko, była zaangażowana do rozprawy z protestem robotniczym. Doświadczenia poznańskie spowodowały, iż 4 grudnia 1956 r. decyzją Rady Ministrów powołano Zmotoryzowane Odwody Milicji Obywatelskiej (ZOMO). Były one często wykorzystywane do działań o charakterze specjalnym, np. do rozpraszania manifestacji ulicznych.

Wykorzystano je na szeroką skalę w czasie wydarzeń marcowych w 1968 r. w Warszawie, a jeszcze większy był ich udział w krwawym rozprawieniu się z protestem robotniczym na Wybrzeżu w grudniu 1970 r. Wówczas zginęły 44 osoby cywilne oraz dwóch milicjantów i jeden żołnierz.

Strajki robotnicze na wybrzeżu w sierpniu 1980 r. i powstanie pierwszego niezależnego od władzy związku zawodowego „Solidarność” stanowiły poważne ostrzeżenie dla władzy. Jednakże podobnie jak poprzednio, ekipy rządowe nie szukały narzędzi do rozwiązania konfliktów i trudności wśród instrumentów ekonomicznych i politycznych, ale wykorzystano argumenty siłowe, czyli wojsko, policję, służbę bezpieczeństwa i inne służby podległe MSW. Po wprowadzeniu w kraju 13 grudnia 1981 r. stanu wojennego wydatnemu rozszerzeniu uległy zadania i uprawnienia tych służb i formacji przy jednoczesnym ograniczeniu lub zawieszeniu niektórych praw i wolności obywatelskich. W myśl art. 24 dekretu o stanie wojennym „zapewnienie bezpieczeństwa publicznego w wypadkach nadzwyczajnych należało do zakresu działania Milicji Obywatelskiej”⁴⁹. Takimi nadzwyczajnymi wypadkami były: zagrożenie dla życia i zdrowia obywateli, mienia społecznego, bezpieczeństwa obiektów ważnych dla obronności i bezpieczeństwa państwa, a także budynków administracji państwowej, organizacji politycznych i społecznych. Pomimo względnego sukcesu władzy, której udało się przy zastosowaniu szczególnych środków, a zwłaszcza przemocy sprowadzić do podziemia legalną opozycję i ruch solidarnościowy, kierownictwo resortu spraw wewnętrznych miało świadomość, iż niezbędne są zmiany organizacyjne umożliwiające sprawną i skuteczną realizację poleceń władz partyjnych i rządowych.

Te przesłanki stanowiły faktyczną genezę ustawy z 14 lipca 1983 r. o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych i zakresie działania podległych mu organów⁵⁰. Można powiedzieć, iż nowe uregulowania prawne pozwalały służbom podległym MSW wyjść z cienia i jednocześnie pokazać społeczeństwu siłę i rolę, jaką odgrywał resort spraw wewnętrznych w państwie. Nie należy jednak zapominać, iż w tym akcie wreszcie uporządkowano i wyjaśniono wiele aspektów działania resortu.

Rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z 18 sierpnia 1983 r. do wspomnianej ustawy przyniosło szczegółowe zdefiniowanie treści dwóch podstawowych i tradycyjnych funkcji resortu spraw wewnętrznych: bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, zgodne z ówcześnie obowiązującą doktryną. Dziedzina bezpieczeństwa publicznego obejmowała:

ujawnianie i zwalczanie szpiegostwa, dywersji i innej działalności prowadzonej przez służby wywiadowcze obcych państw na szkodę PRL,

zwalczanie działalności antypaństwowej skierowanej przeciwko interesom (gospodarczym, politycznym) państwa i krajów sojuszniczych,

ochrona organów i instytucji państwowych, naukowo-badawczych, organizacji politycznych i związkowych oraz obiektów gospodarczych i użyteczności publicznej przed działalnością terrorystyczną, sabotażową i terrorystyczną,

realizacja zadań w zakresie polityki paszportowej i wizowej,

kontrola międzynarodowego ruchu osobowego na granicach PRL,

ochrona kontrwywiadowcza personelu i siedzib przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych usytuowanych w naszym kraju,

koordynowanie organizacji ochrony tajemnicy państwowej,

przygotowania mobilizacyjno-ochronne sił i środków resortu spraw wewnętrznych w razie zagrożenia bezpieczeństwa państwa⁵¹.

Z kolei zakres przedmiotowy ochrony porządku publicznego wówczas obejmował:

zapobieganie zakłóceniom porządku publicznego,

przywracanie zakłóconego porządku publicznego,

współudział w zapewnieniu porządku publicznego podczas wieców, pochodów i manifestacji,

zapewnienie ładu i spokoju w miejscach publicznych,

współudział w zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu na drogach publicznych, w komunikacji lotniczej, kolejowej i wodnej,

współudział w prowadzeniu działań porządkowo-ochronnych w razie klęsk żywiołowych⁵².

Dla resortu spraw wewnętrznych okresu PRL-u cezury końcowej nie stanowią wybory parlamentarne 4 czerwca 1989 r. ani utworzenie rządu Tadeusza Mazowieckiego. Jest nią 21 czerwca 1990 r., data ustąpienia Czesława Kiszczaka ze stanowiska ministra spraw wewnętrznych i wicepremiera oraz powierzenie tej funkcji ministra przedstawicielowi niedawnej opozycji – Krzysztofowi Kozłowskiemu.

Rozdział 4
Systemy policyjne w wybranych krajach europejskich i w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej

Zagadnienie sposobu zarządzania sprawami ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, dopuszczając się świadomie pewnego uproszczenie metodologicznego, sprowadza się do dwóch podstawowych rozwiązań:

centralistycznego,

zdecentralizowanego.

Przyjęte założenie przedstawia dwa zasadnicze, modelowe rozwiązania organizacyjno-prawne. To stanowi jednak jedynie punkt wyjściowy dalszych rozważań, gdyż cała współczesna rzeczywistość policyjna mieści się między tymi dwoma skrajnymi biegunami. Jest to rzeczywistość będąca w stanie ciągłych zmian i przekształceń pod wpływem niżej skatalogizowanych czynników. Moim zamierzeniem jest określenie istniejących obiektywnych i subiektywnych tendencji w rozwoju systemów ochrony porządku publicznego w poszczególnych krajach Europy.

Czynniki posiadające wpływ na charakter i zmiany modelu policyjnego w danym kraju:

1. Ustrój państwowo-prawny (demokratyczny lub totalitarny).

2. Społeczna kontrola działalności policji. Rola samorządu w ochronie porządku publicznego.

3. Rozwój ilościowy i jakościowy przestępczości.

4. Zmiany zakresu zadań służb policyjnych w efekcie rozwoju technologicznego i społecznego.

5. Uwarunkowania historyczne.

Upadek systemu komunistycznego w Europie wschodniej spowodował również wiele skutków natury społecznej, których nie przewidywano w momencie rozpadu bloku wschodniego. Z jednej strony naturalne były zmiany strukturalne i organizacyjne w systemach ochrony porządku publicznego w krajach tej części Europy. Swoboda poruszania się, nadzieje na ogólny dobrobyt podobny do tego, jaki sobie wyobrażano w krajach za żelazną kurtyną, oraz wprowadzenie w życie gospodarcze zasad wolnego rynku przyczyniły się do gwałtownego wzrosty przestępczości oraz pojawienie się nowych form i zjawisk patologii społecznej. Jednocześnie ten swobodny przepływ świata przestępczego spowodował poważne konsekwencje dla służb policyjnych w krajach Europy Zachodniej i Ameryki Północnej, które wielokrotnie nie mogą sobie dać rady z nowymi formami przestępczości, przede wszystkim zorganizowanej. To rodzi potrzebę zmian strukturalnych w systemach ochrony porządku publicznego w tych krajach, dostosowania się do zmieniających warunków społecznych.

Kraje Europy Środkowo-Wschodniej po 1989 r. stanęły przed historyczną szansą znalezienia właściwego sobie miejsca wśród rozwiniętych społeczeństw demokracji zachodnich. Ta szansa to rozwiązanie wielu dylematów politycznych, gospodarczych oraz prawno-ustrojowych, z którymi borykają się te państwa. Jednym z nich jest wybór najdopowiedniejszego modelu ochrony porządku publicznego oraz narzędzi do walki z przestępczością w okresie przejściowym, odchodzenia od systemu totalitarnego i później w czasie pełnego zdemokratyzowania wszystkich struktur państwowych i społecznych. Tym działaniom zawsze przyświecają dwie pozornie sprzeczne ze sobą idee: dążenie do pełnej efektywności i skuteczności działania oraz zabezpieczenie wpływu obywateli na instytucje porządkowe. Te dylematy nie były obce demokracjom zachodnim, gdy tworzono tam w XIX w. nowoczesne służby policyjne.

Zwłaszcza na przełomie wieków XIX i XX problematyka udziału czynnika obywatelskiego w formie władz lokalnych na różnych szczeblach w działaniu służb policyjnych odgrywała istotną rolę w funkcjonowaniu sprawnego i jednocześnie praworządnego systemu ochrony porządku publicznego i walki z przestępczością a także stanowiła najlepsze świadectwo stopnia rozwoju demokracji i społeczeństwa obywatelskiego w danym kraju. W niektórych państwach przyjęto nawet dość radykalne rozwiązania ustrojowo-organizacyjne. Samorząd spełniał rolę hegemona w sprawach ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego przy ograniczonym udziale państwa, a przyjęty system był całkowicie zdecentralizowany. Stanowiło to, z jednej strony odzwierciedlenie dominacji poglądów liberalnych na funkcjonowanie społeczeństwa oraz życia publicznego (teorii tzw. wolnej gminy), z drugiej strony, było odbiciem specyfiki rozwoju poszczególnych krajów europejskich. Rozwój cywilizacyjny, postęp technologiczny i gospodarczy, a jednocześnie antagonizowanie się stosunków społecznych oraz wzrost przestępczości pospolitej spowodowały, że ochrona porządku publicznego wymagała od służb policyjnych coraz większej profensjonalizacji. Dlatego też z biegiem czasu dominacja policji samorządowej stała się anachronizmem. Rozpoczął się powolny proces „upaństwawiania” spraw policyjnych. Odbywał się on w rozmaity sposób, w zależności od tradycji, obowiązującego w danym kraju ustroju polityczno-prawnego oraz roli samorządu terytorialnego w sprawowaniu lokalnej władzy administracyjnej. Wykształciły się dwa rodzaje systemów, który posiadały poważne implikacje w zakresie organizacji służb policyjnych. Pierwszy typ samorządu rozwijał się w krajach anglosaskich i polegał na tym, że obywatele mogli administrować sprawami publicznymi bezpośrednio przez wybrane przez siebie organa. Drugi typ miał zastosowanie w krajach kontynentalnych, gdzie mieszkańcy mieli wpływ na sprawy publiczne przez współdziałanie w tym zakresie z urzędnikami państwowymi.

W XX w. w wyniku kryzysu wartości oraz burzliwych zmian gospodarczych, społecznych i narodowościowych pojawiła się nowa forma państwa – totalitarnego. Początkowo w postaci porewolucyjnej Rosji sowieckiej, później państw faszystowskich (Niemiec hitlerowskich i Włoch B. Mussoliniego), aż wreszcie po drugiej wojnie światowej powstał blok państw komunistycznych na czele z ZSRR.W warunkach totalitarnego państwa – nieważne czy faszystowskiego, czy też komunistycznego – istniał skrajnie scentralizowany i zbiurokratyzowany system policyjny, gdyż tylko w taki sposób można było kontrolować życie publiczne i ograniczać swobody obywatelskie. Walka z przestępczością była oceniana w kategoriach politycznych.

Jednocześnie od połowy XX w. wraz z postępem cywilizacyjnym oraz burzliwym rozwojem nowych form zagrożeń i przestępstw stała się nieodzowną, z jednej strony potrzeba tworzenia specjalistycznych służb policyjnych, a z drugiej, w ramach poszczególnych pionów tworzono scentralizowane struktury, które miały zapewnić szybki przepływ informacji, sprawną organizację walki z przestępczością oraz zawodową skuteczność.

W związku z tym możemy przedstawić pewną propozycję klasyfikacji modeli systemów ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego:

1. jednopodmiotowy, w ramach którego mamy do czynienia z systemami:

a) państwowym (w zależności od specyfiki danego kraju mniej lub bardziej zdecentralizowany czy też scentralizowany system z określonym współudziałem władz lokalnych oraz czynnika społecznego),

b) samorządowym (forma historyczna),

c) państwowym (skrajnie scentralizowany, występujący przede wszystkich w krajach rządzonych niedemokratycznie);

2. wielopodmiotowy:

a) system o opcji centralistycznej – zakłada istnienie wiele rodzajów służb policyjnych różniących się pod względem pochodzenia (w tym także samorządowe), podległości, zakresu terytorialnego działania, kompetencji oraz funkcjonalności),

b) system o opcji decentralistycznej.

Rozwój ekonomiczny, postęp technologiczny oraz kulturowy a jednocześnie duża specyfika społeczna, polityczna oraz ustrojowo-prawna poszczególnych państw powoduje, że przedstawione wzorcowe modele systemowe w praktyce rzadko występują w czystej formie. Częściej mamy do czynienia w poszczególnych krajach ze zjawiskiem ciągłej ewolucji funkcjonujących tam systemów policyjnych polegających bądź na procesie centralizacji, bądź postępującej decentralizacji zagadnień związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego. Służby zajmujące się walką z przestępczością pospolitą i gospodarczą stale doskonalą swoje metody działania i organizację pracy, która przyjmuje coraz częściej formy scentralizowanych struktur. Jeszcze bardziej radykalne rozmiary przyjmuje to zjawisko w przypadku formacji policyjnych zajmujących się zwalczaniem tzw. ciężkiej przestępczości, tzn. międzynarodowej przestępczości zorganizowanej, terroryzmu, handlu narkotykami. Z kolei w sferze prewencyjnej, gdzie coraz bardziej oczekuje się na aktywniejszy udział społeczeństwa w działalności zapobiegania przestępczości, mamy do czynienia z postępującą decentralizacją działania służb porządkowych.

Jak już wcześniej stwierdzono, w większości współczesnych krajów klasyczna forma policji samorządowej jest zjawiskiem historycznym. Częściej występuje obecnie różnego charakteru oddziaływanie społeczne na praktykę policyjną w postaci kontroli oraz rozmaitych form niesformalizowanej aktywności obywatelskiej na niwie ochrony porządku publicznego. Nie można pominąć również implikacji związanych ze wzrostem zagrożenia bezpieczeństwa osobistego obywateli, pojawianiem się lawinowo nowych form przestępczości, np. zorganizowanej, międzynarodowej, mafijnej. Te nowe zjawiska wymuszają zwiększenie wymagań od policjantów oraz profesjonalizację organizacji i sposobów działania policji jako instytucji. Powoli upowszechnia się świadomość, nawet w krajach mniej rozwiniętych, że na każdej płaszczyźnie działania organów porządkowych nie może być obecnie miejsca na amatorskość. Aby policja działała efektywnie i skutecznie, niezbędne jest spełnienie wielu warunków natury organizacyjnej, merytorycznej oraz finansowej.

Przy analizie poszczególnych systemów policyjnych, występujących w poszczególnych krajach, należy uwzględnić uwarunkowania społeczne, tradycje historyczne, warunki polityczne oraz prawno-ustrojowe obowiązujące w danym państwie.

Reasumując, trzeba zwrócić uwagę na pewne tendencje rozwojowe w systemach ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego występujące w większości krajów Europy Zachodniej i Ameryki Północnej. Z obiektywnych względów samorząd zrezygnował z bezpośredniego udziału w ochronie porządku i bezpieczeństwa publicznego (specjalizacja, profesjonalizacja działania, coraz większe koszty walki z przestępczością), natomiast kształtują się nowe formy nadzoru i kontroli społecznej działalności państwowych służb policyjnych.

Model policji skrajnie zdecentralizowanej o dominującym udziale samorządu w ochronie porządku i bezpieczeństwa publicznego we współczesnym świecie już nie występuje za wyjątkiem szczególnego przypadku – mianowicie Szwajcarii.

Ze względu na charakter ustroju polityczno-prawnego Szwajcarii – państwa federacyjnego zbudowanego z 26 kantonów, z czego sześć to półkantony – zastosowanie ma tam szczególny system organizacji służb policyjnych. Nie ma w Szwajcarii scentralizowanego i jednolitego korpusu policji państwowej. Wielkość instytucji porządkowych oraz zasady ich funkcjonowania określają poszczególne władze lokalne – kantonalne. Dlatego też między poszczególnymi okręgami kantonalnymi występują duże różnice w zakresie organizacji służb policyjnych. Łącznie w Szwajcarii występuje 26 kantonalnych korpusów policji oraz ponad 100 jednostek policji gminnych. Mimo tej posuniętej do skrajnych rozmiarów decentralizacji wypracowano tam dość sprawne formy łączności i zasady współpracy regionalnej na płaszczyźnie policyjnej w postaci Konfederacji Kantonalnych Komendantów Policji Szwajcarii oraz Szwajcarskiego Zjednoczenia Szefów Policji Miejskiej. Te instytucje umożliwiają rozwiązywanie poważniejszych problemów w zakresie zwalczania przestępczości.

W oparciu o wyniki badań sondażowych można skonstatować, że społeczeństwo Szwajcarii darzy dużym zaufaniem swoją policję. Do tego pełnienie kierowniczych stanowisk w jednostkach policji opiera się na zasadzie demokratycznego wyboru na określony czas (4 lat).

Monopol państwa może być urzeczywistniany, w zależności od ustroju państwa, w dwóch formach: scentralizowanej (taki model powszechnie występował w krajach komunistycznych, rządzonych w sposób totalitarny) oraz zdecentralizowanej, np. w Republice Federalnej Niemiec, jednak o ograniczonym wpływie i udziale społecznym w sprawach ochrony porządku publicznego.

Niemcy zachodnie od momentu powstania w 1949 r. były republiką związkową, co ma decydujący wpływ na kształt niemieckiej policji. W Niemczech wyróżnia się organy policji federalnej oraz służby poszczególnych krajów związkowych (landów). Do tej pierwszej grupy zalicza się:

a) Federalny Urząd Kryminalny (BKA), który stanowi swoiste centrum informacji kryminalnej oraz pełni funkcję koordynatora zwalczania przestępczości w skali całego kraju. Z tych względów ściśle współpracuje z Interpolem;

b) Federalna Policja Graniczna (BGS). Ochrona granic była traktowana szczególnie priorytetowo. Na takie rozumowanie miała wpływ najnowsza historia i do niedawna podział polityczny Europy na dwa wrogie sobie bloki polityczno-militarne;

c) inspektorat policji pogotowia krajowego;

d) policja kolejowa;

e) ochrona federalnego parlamentu.

Wszystkie wymienione instytucje podlegają bezpośrednio federalnemu ministrowi spraw wewnętrznych. Dla usprawnienia systemu ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego w Niemczech stworzono szczebel pośredni, spełniający funkcje łącznikowe pomiędzy urzędami federalnymi a działającymi w granicach poszczególnych landów. Tworzą go Polizei Führungsakademie w Münster-Hiltrup, centralna szkoła kształcąca kadry kierownicze dla niemieckiej policji, ponadto stała konferencja związkowych ministrów spraw wewnętrznych oraz zespół roboczy przedstawicieli poszczególnych związkowych urzędów kryminalnych oraz BKA.

Natomiast związkowe służby policyjne są podzielone na specjalistyczne korpusy:

policję porządku publicznego (Schutzpolizei),

policję kryminalną (Kriminalpolizei),

policję wodną (Wasserschutzpolizei),

policję pogotowia (Bereitschaftspolizei),

administrację policji (Polizeiverwaltung).

Organizacja tych korpusów przedstawia się odmiennie w poszczególnych krajach. Wpływ na to mają rozmaite przesłanki: tradycje, warunki historyczne, możliwości finansowe, sytuacja społeczna.

Dość gwałtowny, jak na warunki niemieckie, wzrost przestępczości pospolitej (szczególnie we wschodnich landach – działalność mafii rosyjskiej), brutalizacja życia społecznego oraz co z tym się ściśle wiąże, poczucie zagrożenia osobistego przez mieszkańców Niemiec powodują, że odnotowujemy ostatnio głosy krytyki dotychczasowego systemu organizacji policji niemieckiej. Policjant niemiecki zajmuje się sprawami z pogranicza biurokracji, do których należy np. prowadzenie dochodzeń w sprawie pracujących na „czarno”, odprowadzanie źle zaparkowanych samochodów, towarzyszenie komornikowi przy zajmowaniu mienia. Tymczasem coraz częściej dochodzi do kompromitacji policji, gdy w grę wchodzi walka z przestępczością zorganizowaną (w wydaniu wschodnim) i mafijną. Okazuje się, że policjanci niemieccy nie są przygotowani i odpowiednio wyszkoleni. Wzrost liczby niewyjaśnionych napadów rabunkowych, gwałtów i morderstw budzi w społeczeństwie niepokój i niewątpliwie przyczynia się do utraty autorytetu przez policję. Funkcjonujący od czasów pruskich model niemieckiego policjanta jako przyjaciela i opiekuna społecznego powodował, iż społeczeństwo niemieckie nie przejawiało większej aktywności na polu ochrony porządku publicznego. Jednakże obecnie coraz częściej w prasie i wśród polityków pojawiają się propozycje zwiększenia realnego udziału społeczeństwa w ochronie porządku publicznego, np. w postaci samoobrony obywatelskiej. Wypowiedzi przedstawicieli władzy, między innymi ministra spraw wewnętrznych w Saksonii Heinza Eggerta, stanowią dowód, iż rząd pomimo tych oznak ogólnego niezadowolenia jest nadal zwolennikiem zachowania monopolu państwa na stosowanie przymusu w celu zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego. Jedynie niektóre władze krajowe zaakceptowały tworzenie czegoś w rodzaju komunalnych forów bezpieczeństwa, w których wspólnie obywatele z przedstawicielami instytucji zajmującymi się ochroną porządku będą mogli radzić na temat poszukiwania odpowiednich rozwiązań i środków w walce z przestępczością pospolitą.

Taki sposób wykonywania funkcji policyjnych, gdzie istnieją jedynie organy policyjne o proweniencji samorządowej występował dość powszechnie aż do połowy XX w. w krajach skandynawskich. W Danii do 1911 r. działała tylko policja komunalna, później dopiero upaństwowiono służbę kryminalną, a następnie mundurową. W  Danii aktualnie system policyjny opiera się na jednej, państwowej instytucji policyjnej, która jednak w przeciwieństwie do pozostałych dwóch państw skandynawskich podlega ministrowi sprawiedliwości. W tym kraju występuje dość uproszczona terenowa struktura organizacji policji. Podstawowe funkcje wykonują rejonowe prezydia policji. W każdym rejonie działa lokalny komitet, który rozpatruje sprawy mieszkańców dotyczące działania policji, np. zażalenia. W skład tych komitetów wchodzą: burmistrz, prezydent policji w rejonie oraz członkowie rady gminnej.

Z kolei w Szwecji w 1931 r. po incydencie w Adalenie, gdy policja komunalna nieudolnie interweniowała w trakcie strajków robotniczych, zdecydowano się na utworzenie obok tradycyjnej policji komunalnej początkowo jako jej rezerwę policję państwową. Ostatecznie w 1965 r. policja szwedzka została całkowicie upaństwowiona. Pomimo tego zachowano dość rozbudowaną strukturę podstawowych jednostek terenowych policji. W 1964 r. Szwecja była podzielona na 554 okręgi policyjne, z których 70% zatrudniało mniej niż 10 funkcjonariuszy. Dopiero po kilku latach rozpoczął się powolny proces centralizacji szwedzkiej policji (poziom policji regionalnej). Jednak nadal zachowano duży wpływ władz komunalnych i społeczeństwa na działalność policji, tworząc w każdym okręgu społeczne komisje policyjne. W Szwecji policja obecnie podlega całkowicie ministrowi spraw wewnętrznych. Na czele policji szwedzkiej stoi centralny Urząd Policji Państwowej, którym kieruje inspektor wyznaczony na sześcioletnią kadencję. Jest organ o kompetencjach kontrolno-doradczych tworzony przez parlamentarzystów oraz przedstawicieli poszczególnych partii politycznych. W taki sposób zabezpieczono wpływ na działalność tego rodzaju służb specjalnych władzy ustawodawczej oraz czynnikowi społecznemu. Strukturę terenową policji w Szwecji stanowią rejonowe urzędy policji (119). Na tym poziomie też istnieją organy nadzorczo-kontrolne składające się z miejscowych przedstawicieli władz administracyjnych oraz lokalnych.

Natomiast w Finlandii dopiero w 1977 r. państwo przejęło od samorządu finansowanie służb policyjnych. W tym kraju skandynawskim też policja podlega ministrowi spraw wewnętrznych. W ramach MSW istnieje Departament Policji, który zarządza centralnie działalnością wyodrębnionych (samodzielnych) pionów policji:

Centralny Urząd Policji Kryminalnej,

Policja Bezpieczeństwa (SUPO),

Policja ruchoma (drogowa i prewencja),

Policja lokalna podległa miejscowym zarządom prowincji.

W Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i jednostkach terenowych policji fińskiej funkcjonują komitety i rady policyjne, które spełniają funkcje doradcze oraz pośredniczą w kontaktach policja a społeczeństwo. Członkami tych gremiów są przede wszystkim mieszkańcy, przedstawiciele różnych grup zawodowych.

Podobnie w Norwegii do 1937 r. istniała jedynie miejska policja. Koszty jej utrzymania pokrywały zarządy miast lub okręgów. Po jej upaństwowieniu została podporządkowana Ministerstwu Sprawiedliwości i Policji. Norwegia jest podzielona na 53 okręgi policyjne. Każdy okręg obejmuje jedno lub więcej miast i hrabstw. Tylko największe miasta, jak Oslo, Bergen, Trondheim stanowią wydzielone okręgi. W każdym okręgu na czele Departamentu Policji stoi szef policji, który musi być prawnikiem i zawodowym policjantem. Szefowie policji podlegają zarówno Ministrowi Sprawiedliwości i Policji, jak też Prokuratorowi Generalnemu. Natomiast w mało zaludnionych rejonach wiejskich władzę sprawują szeryfowie.

Tak więc obecnie we wszystkich krajach skandynawskich mamy do czynienia z monopolem państwa w sprawach policyjnych. Jednakże w przeciwieństwie do Niemiec działają tam jedynie jednolite scentralizowane służby porządkowe o dużym stopniu kontroli ze strony władz komunalnych i społeczeństwa. Jest to efekt wieloletniego procesu ewolucji systemów policyjnych w krajach skandynawskich polegającego na przechodzeniu do modelu dominacji służb komunalnych poprzez okres koegzystencji policji samorządowej i państwowej aż do stanu aktualnego. Pomimo tego zachowały się pewne formy społecznej kontroli działalności państwowych służb porządkowych.