© Copyright by Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2025

Redakcja
Redaktor naczelny: dr hab. Jarosław Ćwiek-Karpowicz
Zastępca redaktora naczelnego: dr Marcin Terlikowski
Redaktor prowadzący: Jakub Pieńkowski
Członkowie: dr Jędrzej Czerep, Amanda Dziubińska, dr Wojciech Lorenz,
dr Mateusz Piotrowski, dr Justyna Szczudlik, dr Daniel Szeligowski,
dr Jolanta Szymańska, Damian Wnukowski, dr Szymon Zaręba, Tomasz Żornaczuk

Redakcja tekstu
Marta Przyłuska-Brzostek, Karolina Dyl

Korekta
Katarzyna Staniewska

Projekt okładki, redakcja techniczna
Dorota Dołęgowska

„Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” ukazuje się od 1991 r.
Opinie w nim wyrażone odzwierciedlają wyłącznie poglądy ich autorów.

Poszczególne artykuły są dostępne (za opłatą) na stronach:
www.pism.pl/eksiegarnia, www.ceeol.com

ISSN 1230-4794
ISBN 978-83-68555-07-3
e-ISBN 978-83-68555-08-0

Wydawca
Polski Instytut Spraw Międzynarodowych
ul. Warecka 1a, 00-950 Warszawa
tel. (+48) 22 556 80 00
e-mail: publikacje@pism.pl; www.pism.pl

Konwersja do EPUB/MOBI

InkPad.pl

Autorzy
– analitycy w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych

Przemysław Biskup – program Unia Europejska

Jędrzej Czerep – koordynator programu Bliski Wschód i Afryka

Kinga Dudzińska – program Europa Środkowa

Anna Maria Dyner – program Bezpieczeństwo międzynarodowe

Amanda Dziubińska – program Trójkąt Weimarski

Łukasz Jasiński – program Trójkąt Weimarski

Artur Kacprzyk – program Bezpieczeństwo międzynarodowe

Aleksandra Kozioł – program Bezpieczeństwo międzynarodowe

Patryk Kugiel – program Azja i Pacyfik

Agnieszka Legucka – program Europa Wschodnia

Wojciech Lorenz – koordynator programu Bezpieczeństwo międzynarodowe

Sara Nowacka – program Bliski Wschód i Afryka

Łukasz Ogrodnik – program Europa Środkowa

Maria Piechowska – program Europa Wschodnia

Mateusz M. Piotrowski – program Bezpieczeństwo międzynarodowe

Marcin Przychodniak – program Azja i Pacyfik

Aleksandra Spancerska – program Bliski Wschód i Afryka

Marcin Terlikowski – zastępca kierownika Biura Badań i Analiz

Michał Wojnarowicz – program Bliski Wschód i Afryka

Damian Wnukowski – koordynator programu Azja i Pacyfik

Tomasz Zając – program Unia Europejska

Tomasz Żornaczuk – koordynator programu Europa Środkowa

Wykaz skrótów nazw ministerstw

MEiN

– Ministerstwo Edukacji i Nauki
www.gov.pl/web/edukacja-i-nauka

MF

– Ministerstwo Finansów
www.gov.pl/web/finanse

MI

– Ministerstwo Infrastruktury
www.gov.pl/web/infrastruktura

MKiŚ

– Ministerstwo Klimatu i Środowiska
www.gov.pl/web/klimat

MON

– Ministerstwo Obrony Narodowej
www.gov.pl/web/obrona-narodowa

MRiRW

– Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi
www.gov.pl/web/rolnictwo

MRiT

– Ministerstwo Rozwoju i Technologii
www.gov.pl/web/rozwój-praca-technologia

MSWiA

– Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji
www.gov.pl/web/mswia

MSZ

– Ministerstwo Spraw Zagranicznych
www.gov.pl/web/dyplomacja

Od Redaktora Naczelnego

Mam wielką przyjemność przekazać na Państwa ręce kolejny numer „Rocznika Polskiej Polityki Zagranicznej”. Jest to publikacja wyjątkowa na rynku wydawniczym, w której analitycy Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych – światowej klasy specjaliści w swoich dziedzinach – dokonują analizy stanu stosunków Polski z sąsiadami i kluczowymi państwami świata, a także polskiego stanowiska wobec najważniejszych procesów globalnej polityki. „Rocznik” zachowuje wysoki poziom obiektywizmu, nie ulegając powszechnej w publicystyce demagogii, sporom partyjnym i populizmowi. Równocześnie jednakowa i powtarzana corocznie metodologia pracy umożliwia Czytelnikom łatwiejszą systematyzację i dokonywanie porównań.

Każdy rozdział „Rocznika” zaczyna się od analizy uwarunkowań polityki Polski wobec danego państwa, grupy państw, organizacji międzynarodowej lub procesu. Jest to niezbędny element pozwalający określić warunki, w jakich dyplomacja musiała funkcjonować. Część z nich każdego roku jest inna ze względu na zmianę sytuacji międzynarodowej czy też z powodu zmian wewnętrznych, takich jak wybory. Część natomiast pozostaje względnie trwała i warunkuje stosunki Polski z danym partnerem przez wiele lat. W dalszej kolejności autorzy rozdziałów przedstawiają cele i założenia, które przyświecały formułowaniu i realizacji polskiej polityki. Wyszczególnienie w tekstach tych dwóch elementów składowych ma niebagatelną zaletę, gdyż ułatwiają one dokonywanie porównań. Te zaś pozwalają na rozróżnienie elementów, które pojawiają się doraźnie lub są elementem aktualnej koniunktury, zarówno wewnętrznej, jak i międzynarodowej. Z drugiej strony wskazują na czynniki, które są głęboko zakorzenione w polskiej racji stanu i pozostają niezmienne bez względu na bieżącą rywalizację partyjną – należą do nich członkostwo w NATO i Unii Europejskiej, ścisły dwustronny sojusz ze Stanami Zjednoczonymi oraz potrzeba przeciwstawienia się zagrożeniu ze strony neoimperialnej Rosji. Element ciągłości jest szczególnie ważny w obliczu obserwowanego zaostrzenia sporu politycznego, który pociąga za sobą niejednokrotnie trudne do przezwyciężenia podziały wewnątrz naszego społeczeństwa i klasy politycznej. W następnej części autorzy rozdziałów dokonują zestawienia działań podejmowanych przez Polskę w stosunkach z konkretnymi partnerami na kanwie nie tylko politycznej, ale także gospodarczej, kulturalnej i społecznej, a w niektórych przypadkach także w innych dziedzinach, szczególnie bezpieczeństwa, obronności i wojskowości. Każdy rozdział zamyka ocena. Jej celem jest nie tylko zestawienie celów, które Polsce udało się bądź nie udało zrealizować, ale także omówienie czynników, które doprowadziły do tej sytuacji.

Rok 2023 w polskiej polityce wewnętrznej okazał się przełomowy. W wyniku przeprowadzonych w październiku wyborów parlamentarnych po ośmiu latach rządów władzę utraciła Zjednoczona Prawica – koalicja Prawa i Sprawiedliwości oraz mniejszych partii prawicowych. W połowie grudnia gabinet Mateusza Morawieckiego został zastąpiony przez rząd Donalda Tuska, powołany przez opozycyjne dotychczas ugrupowania – Koalicję Obywatelską, Polskie Stronnictwo Ludowe, Polskę 2050 i Nową Lewicę. Jacka Czaputowicza – z krótkim epizodem Szymona Szynkowskiego vel Sęka – na stanowisku ministra spraw zagranicznych zastąpił Radosław Sikorski. Nowy rząd przed końcem roku nie zdążył w istotny sposób wywrzeć wpływu na kształt polskiej polityki zagranicznej. Zapowiadał jednak jej istotną zmianę – odejście od reprezentowanego przez poprzedników konfrontacyjnego stanowiska wobec instytucji i największych partnerów z UE, w szczególności Niemiec. Ograniczeniem, które nowa koalicja rządząca musiała brać pod uwagę, była trwająca kadencja niechętnego jej, związanego ze Zjednoczoną Prawicą prezydenta Andrzeja Dudy, mającego ambicję odgrywania aktywnej roli w kreowaniu polskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

W polityce międzynarodowej z punktu widzenia polskich interesów rok 2023 był przede wszystkim kolejnym rokiem niesprowokowanej rosyjskiej agresji przeciwko Ukrainie. Działania Rosji nie tylko rażąco naruszały prawo międzynarodowe, ale także podważały dotychczasowy ład i system bezpieczeństwa w Europie, którego Polska była beneficjentem. Stanowiło to żywotne zagrożenie dla jej interesów, w tym jej suwerenności, integralności terytorialnej oraz stabilności wewnętrznej – Polska graniczy bowiem nie tylko z Ukrainą, ale także z Rosją i podporządkowaną jej Białorusią. Dlatego w swojej polityce międzynarodowej skoncentrowała się na powstrzymaniu rosyjskiej ekspansji. Służyć temu miało z jednej strony zmobilizowanie sojuszników z NATO i UE do większego zaangażowania w bezpieczeństwo wschodniej flanki. Z drugiej strony władze polskie – mimo zdarzających się zadrażnień – kontynuowały swoje wszechstronne wsparcie materialne, w tym wojskowe, a także polityczne dla Ukrainy, zabiegając o wydatną pomoc dla niej również ze strony sojuszników.

Punktem wyjścia do rozważań „Rocznika” jest informacja ministra spraw zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej przedstawiana corocznie Sejmowi. Wygłoszona w kwietniu 2023 r. przez ministra Jacka Czaputowicza miała charakter szczególny – była pierwszą po czterech latach przerwy spowodowanej pandemią COVID-19 i rozpoczęciem pełnoskalowej inwazji Rosji na Ukrainę. Minister podkreślił w swoim exposé, że nadrzędnym celem polskiej dyplomacji pozostaje bezpieczeństwo – militarne, energetyczne, a także żywnościowe – a jego fundamentem jest członkostwo w NATO i UE. Szczególne znaczenie przypisał wzmocnieniu wschodniej flanki i utrwaleniu więzi transatlantyckich, a także wsparciu walki Ukrainy o jej suwerenność i integralność terytorialną. Wśród priorytetów wymienił również pogłębianie współpracy regionalnej, w tym w ramach Bukareszteńskiej Dziewiątki, Inicjatywy Trójmorza, a także odbudowę dialogu strategicznego z Niemcami, również w ramach Trójkąta Weimarskiego. Minister zwrócił uwagę, że Polska musi pozostać państwem aktywnym – nie tylko reagującym na kryzysy, ale także kształtującym porządek międzynarodowy, który musi pozostać oparty na poszanowaniu prawa międzynarodowego i solidarności demokratycznych narodów.

„Rocznik” tradycyjnie składa się z trzech części. Pierwsza obejmuje analizę kluczowych procesów – polityki bezpieczeństwa Polski oraz w ramach UE, a także międzynarodowego wymiaru jej polityki gospodarczej. W drugiej przedstawione są polskie relacje z sąsiadami, a także innymi kluczowymi partnerami i oponentami zagranicznymi. Znajdą się tutaj także teksty powstające w cyklach dwuletnich, opisujących polską politykę wobec Bałkanów Zachodnich oraz Bliskiego Wschodu. Trzecia część obejmie teksty analizujące stosunki wieloletnie – z Turcją w latach 2014–2023, oraz procesy mające wymiar globalny – Globalne Południe w polskiej polityce zagranicznej.

Mam gorącą nadzieję, że kolejny tom „Rocznika” – podobnie jak poprzednie – znajdzie życzliwe przyjęcie i zainteresowanie u Czytelników. Liczę, że będzie on służyć badaczom, praktykom polityki międzynarodowej oraz wszystkim zainteresowanym rolą Polski w świecie jako rzetelne źródło wiedzy i punkt wyjścia do dalszej refleksji.

Jarosław Ćwiek-Karpowicz

I.
PODSTAWY POLITYKI ZAGRANICZNEJ POLSKI

Polityka Polski w Unii Europejskiej

ALEKSANDRA KOZIOŁ, TOMASZ ZAJĄC

Uwarunkowania

Aktywność Polski w Unii Europejskiej w 2023 r. warunkowana była przede wszystkim bieżącą sytuacją bezpieczeństwa w Europie, związaną z trwającą od 2022 r. rosyjską pełnoskalową agresją na Ukrainę. Potencjał doraźnej reakcji UE stopniowo się wyczerpywał. Istotnie zmniejszyły się też dostępne zasoby uzbrojenia i amunicji, które kraje członkowskie mogły przekazać siłom ukraińskim¹. Polska dostrzegała coraz wyraźniejszą potrzebę znalezienia nowych rozwiązań w ramach Wspólnoty służących podtrzymaniu wsparcia dla Ukrainy, w tym finansowania jej odbudowy i pomocy gospodarczej w dłuższym okresie.

Polska, wraz z państwami bałtyckimi i Czechami, znajdowała się w awangardzie europejskiej pomocy wojskowej dla Ukrainy. Państwa UE – poza Węgrami – pozostawały zgodne co do potrzeby jej udzielenia, a przewodnicząca Komisji Europejskiej (KE) Ursula von der Leyen podkreślała wielokrotnie, że będzie ona udzielana „tak długo, jak to konieczne”. Europejskie społeczeństwa nadal popierały takie działania – w grudniu 2023 r. 84% badanych opowiadało się za przyjmowaniem uchodźców wojennych, 72% za sankcjami przeciw Rosji i wsparciem finansowym Ukrainy, a 60% za pomocą wojskową dla niej². Przedłużająca się wojna pogłębiła różnice w interesach i doprowadziła do zamrożenia współpracy Polski z Węgrami na forum UE³. Polityka Viktora Orbána godziła we wspólnotowe wsparcie dla Ukrainy, a także utrudniała zacieśnianie reżimu sankcyjnego wobec Rosji i Białorusi.

Dla Polski – będącej jednym z głównych orędowników rozszerzenia UE na wschód – istotnym uwarunkowaniem były kolejne postępy integracji europejskiej państw tzw. stowarzyszonego trio. W grudniu 2023 r. Rada Europejska zdecydowała o rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych z Mołdawią i Ukrainą oraz przyznała Gruzji status kandydata. Równolegle Rosja podejmowała kolejne działania destabilizujące i dezinformacyjne w celu podporządkowania sobie tych państw, a także Armenii szukającej zbliżenia z Zachodem po przegranych z Azerbejdżanem wojnach o Górski Karabach⁴.

Ożywienie polityki rozszerzenia wpłynęło na intensyfikację debaty dotyczącej kwestii instytucjonalnych. We wrześniu zaprezentowany został raport ekspertów, zamówiony przez rządy Francji i Niemiec (nie wyrażał on jednak ich oficjalnego stanowiska, które było bardziej zachowawcze)⁵, a w listopadzie Parlament Europejski (PE) uchwalił rezolucję na ten temat⁶. W debacie na pierwszy plan wysuwała się kwestia ograniczenia jednomyślności na rzecz głosowania większością kwalifikowaną (QMV) w kolejnych obszarach funkcjonowania UE (np. podatków czy polityki zagranicznej i bezpieczeństwa) oraz zwiększenia kompetencji unijnych (np. możliwość zaciągania wspólnego długu).

Podobnie jak w poprzednich latach istotnym elementem w relacjach Polski z instytucjami UE był spór dotyczący praworządności. KE nadal wskazywała na liczne uchybienia w tej domenie, podczas gdy rząd utrzymywał, że jest to próba ingerencji w wewnętrzne sprawy Polski. Kwestia ta zyskała na znaczeniu, odkąd jednym z warunków dostępu państw członkowskich do unijnych środków finansowych stał się brak istotnych naruszeń w tej sferze⁷.

Wpływ na usztywnienie polskiego stanowiska wobec debatowanego w UE paktu migracyjnego⁸ miał wywołany celowo przez Rosję i Białoruś kryzys migracyjny na zewnętrznej granicy Polski, państw bałtyckich i Finlandii. Polskie władze deklarowały, że projekt nie uwzględnia ich kluczowych postulatów, dlatego do prac nad nim podchodziły niechętnie.

Wpływ na kształtowanie polskiej polityki unijnej miały także protesty rolników wywołane importem ukraińskich produktów rolnych. Żądali oni wprowadzenia embarga na te towary, co było w gestii UE. Dodatkowo niepokoje unijnych (w tym polskich) rolników budziła legislacja wprowadzająca Europejski Zielony Ład, mający na celu m.in. ograniczenie emisji CO₂ w UE. Zarówno na poziomie PE, jak i państw członkowskich zaczęto kwestionować tempo i społeczny koszt tej transformacji⁹.

Ważną zmianę uwarunkowań wewnętrznych polskiej polityki w UE przyniosły wybory parlamentarne z 15 października. W przeciwieństwie do wielu poprzednich kampanii w tej tematyka europejska zajęła istotne miejsce. Debata polityczna skupiała się na możliwości otrzymania przez Polskę zablokowanych przez KE 59,8 mld euro z unijnego funduszu odbudowy Przyszłe Pokolenie UE (Next Generation EU, NGEU) oraz na kwestii reformy instytucjonalnej Unii, głównie szerszego stosowania QMV. Wybory doprowadziły do zmiany koalicji rządzącej, kończąc ośmioletnie rządy eurosceptycznej i skonfliktowanej z instytucjami UE Zjednoczonej Prawicy. Rząd Mateusza Morawieckiego został zastąpiony przez gabinet Donalda Tuska, powołany przez sojusz ugrupowań opowiadających się za bardziej harmonijnymi stosunkami Polski w ramach UE. Nowa administracja rozpoczęła działanie dopiero w połowie grudnia, dlatego nie zdołała istotnie wpłynąć na politykę zagraniczną w omawianym okresie.

Polskie społeczeństwo nadal pozytywnie odnosiło się do członkostwa Polski w UE. Według badań Eurobarometru¹⁰ z jesieni 2023 r. 61% ankietowanych uznawało je za dobre dla kraju, a jedynie 10% za złe, zaś 28% za ani dobre, ani złe. Równocześnie 72% badanych twierdziło, że Polska skorzystała na członkostwie w Unii, podczas gdy 22% było odmiennego zdania.

Cele

Dla polskich władz priorytetem pozostawało znalezienie rozwiązań gwarantujących wsparcie UE dla Ukrainy w perspektywie średnio- i długoterminowej. Kluczowa pozostawała pomoc militarna i ochrona ludności cywilnej. Zamierzeniem polskiego rządu było także przekonywanie niektórych państw członkowskich o zbyt pobłażliwym podejściu do Rosji do uznania zagrożeń płynących z jej imperialnej polityki¹¹. Dodatkowo Polska starała się wpływać na dyskusje na temat roli Unii w finansowaniu przyszłej odbudowy i stabilizacji gospodarki Ukrainy, a także otwarcia negocjacji akcesyjnych z nią oraz Mołdawią¹². Polska dążyła także do zacieśniania unijnego reżimu sankcyjnego wobec Rosji i Białorusi – poprawy egzekwowania restrykcji oraz przyjmowania nowych. Jednocześnie popierała przyznanie Gruzji statusu kandydata do UE, a proeuropejsko nastawionym władzom Mołdawii i Armenii – większego wsparcia. Opowiadała się również za rozszerzeniem Unii o państwa Bałkanów Zachodnich¹³.

Wobec debaty na temat większego zaangażowania UE w obszarze bezpieczeństwa polskie władze podkreślały konieczność zachowania spójności z działaniami NATO. Istotny potencjał dostrzegały we wspólnotowych inicjatywach zwiększających bezpieczeństwo kosmiczne. Wiązało się to z rosnącą skalą wykorzystania usług satelitarnych do celów cywilnych i wojskowych, w tym mogących wspierać odpowiedź UE na agresywną politykę Rosji.

Dla Polski kluczowym zagadnieniem pozostawała także utrzymująca się presja migracyjna na granicy z Białorusią, będąca elementem hybrydowego ataku ze strony tego kraju, a także Rosji. Dlatego polskie władze dążyły do uwzględnienia kwestii instrumentalizacji migracji w przygotowywanym w UE pakcie migracyjnym, jak również chciały pozyskać fundusze unijne na poprawę zabezpieczenia granicy. Nie były jednak zainteresowane wsparciem w postaci rozmieszczenia na niej funkcjonariuszy Frontexu i służb granicznych innych państw członkowskich.

Podobnie jak w poprzednich latach rząd Morawieckiego dążył do zakończenia procedury z art. 7 TUE, wszczętej w 2017 r. z powodu zmian w polskim wymiarze sprawiedliwości. Kwestia ta stała się istotna przed wyborami parlamentarnymi ze względu na powiązanie jej z możliwością wypłaty środków z NGEU.

Władze Polski dążyły także do ograniczenia lub odstąpienia przez UE od wprowadzania nowych wymagań związanych z Europejskim Zielonym Ładem. Obawiały się, że generowałyby one nadmierne koszty dla polskiej gospodarki i stanowiłyby zagrożenie dla jej bezpieczeństwa energetycznego. Z tego powodu sprzeciwiały się m.in. projektowi rozporządzenia o odbudowie zasobów przyrodniczych.

Celem rządu premiera Morawieckiego w debacie dotyczącej reformy instytucjonalnej Unii było blokowanie znaczących zmian w kompetencjach instytucji unijnych i zachowanie silnej pozycji państw członkowskich w Radzie Europejskiej. Z wyjątkiem Lewicy także partie nowej koalicji rządzącej odnosiły się sceptycznie do idei dogłębnej reformy instytucjonalnej Unii, a w szczególności do zmiany traktatów.

Nowa koalicja zapowiadała w kampanii wyborczej nowe otwarcie w polityce Polski w ramach Unii. Miało ono obejmować zakończenie sporu o praworządność poprzez wdrożenie rekomendacji KE i wyroków Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE). Zależało jej na szybkich i wymiernych efektach, przede wszystkim na wypłacie transzy środków z NGEU oraz anulowania procedury z art. 7 TUE.

Stosunki polityczne

Jedną z ważniejszych decyzji politycznych 2023 r. było otwarcie w grudniu przez Radę Europejską negocjacji akcesyjnych z Ukrainą i Mołdawią¹⁴ oraz przedstawienie warunków, jakie spełnić muszą Gruzja oraz Bośnia i Hercegowina w celu rozpoczęcia tego procesu. Polska wspierała te wysiłki, w szczególności w stosunku do walczącej Ukrainy, zabiegając dyplomatycznie o możliwe przyspieszenie i uproszczenie całej procedury. Dodatkowo z polskiej inicjatywy powstała „grupa przyjaciół rozszerzenia UE o Ukrainę”, która dwukrotnie spotkała się przy okazji obrad Rady do Spraw Zagranicznych”¹⁵.

Władze Polski w dalszym ciągu podczas negocjacji wyrażały swoje obawy wobec paktu migracyjnego. Według nich projekt, w odróżnieniu od mechanizmu obowiązkowej solidarności, niedostatecznie odpowiadał na instrumentalizację migracji. Polsce zależało na gwarancjach unijnego wsparcia dla państw regionu zmagających się z działaniami hybrydowymi Rosji i Białorusi, a także uwzględnieniu polskiej roli w recepcji uchodźców wojennych z Ukrainy. Tymczasem pakt skupiał się na zwiększeniu pomocy dla państw Europy Południowej w przyjmowaniu migrantów. Ostatecznie w grudniu negocjacje zakończyły się wstępnym porozumieniem Rady UE i PE¹⁶, a Polsce nie udało się wynegocjować korzystniejszych uzgodnień. Równolegle polskie władze opowiadały się za dalszą ochroną ok. 4,2 mln uchodźców wojennych z Ukrainy przebywających w UE. Dlatego poparły decyzję Rady z października przedłużającą obowiązywanie dyrektywy o tymczasowej ochronie do marca 2025 r.¹⁷

W trwającej w UE debacie polski rząd sprzeciwiał się rozszerzeniu głosowania poprzez QMV, argumentując, że prawo weta gwarantuje podmiotowość państw członkowskich¹⁸. Argumentował, że przejście do głosowania większościowego jest elementem procesu federalizacji Unii oraz prowadzi do ignorowania głosów mniejszych państw – czego potwierdzeniem było takie właśnie potraktowanie obaw Polski i państw bałtyckich, które na długo przed 2022 r. przestrzegały przed agresywną polityką Władimira Putina¹⁹. Pomysł zwiększenia kompetencji UE także spotkał się ze sprzeciwem polskich władz – premier Morawiecki postulował ich przegląd oraz ograniczenie, co miałoby przywrócić Wspólnocie większą sterowność²⁰.

Polskę nadal obciążała kara nałożona przez TSUE w 2021 r. za niewykonanie środka tymczasowego w związku z procedurami dyscyplinarnymi w sądownictwie. Ponieważ polski rząd uznawał, że została ona wydana niesłusznie, nie chciał jej płacić, co skutkowało potrącaniem przez KE tych kwot z funduszy unijnych należnych Polsce. Rząd Morawieckiego argumentował, że spór stał się bezpodstawny, gdyż w lipcu Izba Dyscyplinarna została rozwiązana (to właśnie przepisy jej dotyczące zdaniem KE naruszały normy unijne), a w jej miejsce powołano Izbę Odpowiedzialności Zawodowej Sądu Najwyższego. W marcu TSUE – uwzględniając postępy poczynione przez polski rząd – obniżył wysokość kary z miliona do 500 tys. euro dziennie. W czerwcu zaś wydał ostateczny wyrok w sprawie niezastosowania się Polski do środka tymczasowego. Zniósł naliczanie dalszych, ale potwierdził zasadność już nałożonych kar o łącznej wartości 556 mln euro²¹. Oprócz tego Polska jako jedyna obok Estonii nie implementowała dyrektywy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (tzw. sygnalistów), co spowodowało wniesienie w marcu skargi przez KE do TSUE.

Kwestie bezpieczeństwa²²

Polskie władze starały się mobilizować sojuszników z UE do wsparcia wojskowego Ukrainy. Jako element unijnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa sprawa ta wymagała jednomyślności państw członkowskich, o którą było – mimo jej priorytetowego charakteru – coraz trudniej. W maju Węgry – mimo wysiłków polskiej dyplomacji – zablokowały wypłaty z ósmej transzy środków z Europejskiego Instrumentu na rzecz Pokoju (EPF), które służą refinansowaniu dostaw sprzętu wojskowego i amunicji dla ukraińskiej armii. Węgierskie władze sprzeciwiały się ponadto propozycji przeznaczenia dodatkowej kwoty 20 mld euro na wsparcie Ukrainy z EPF w latach 2024–2027²³ wysuniętej przez wysokiego przedstawiciela Josepa Borrella, o co także aktywnie zabiegała Polska. Przygotowała ona wraz z Bułgarią, Estonią, Litwą, Łotwą i Rumunią wspólne stanowisko promujące ten postulat²⁴. Dzięki m.in. zabiegom Polski ostatecznie w marcu i czerwcu udało się w UE osiągnąć porozumienie o zwiększeniu ogólnego budżetu EPF o 5 mld euro, aby gwarantował on dalsze wsparcie Ukrainy bez obniżania zaangażowania np. na Bałkanach Zachodnich i w Afryce²⁵. W Polsce działało ponadto unijne Połączone Dowództwo Szkoleń misji EUMAM Ukraine ustanowionej pod koniec 2022 r. Do końca 2023 r. w jej ramach przeszkolono ponad dwukrotnie więcej żołnierzy, niż pierwotnie zakładano, tj. ok. 34 tys.²⁶, przy czym ok. 1/3 z nich w Polsce²⁷.

Polskie władze zabiegały także o zwiększenie unijnego wsparcia dla będących pod presją Rosji państw wschodniego sąsiedztwa. Z zadowoleniem przyjęły konkluzje Rady z grudnia w sprawie cywilnego wymiaru wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Przewidziano w nich większe zaangażowanie UE w bezpieczeństwo w jej sąsiedztwie i gwarantowano długoterminowe wsparcie Ukrainy. Konkluzje potwierdziły ponadto efektywność działającej od 2014 r. misji doradczej na rzecz reformy cywilnego sektora bezpieczeństwa (EUAM Ukraine), do której Polska deleguje swój personel²⁸.

W lutym UE uruchomiła misję cywilną w Armenii (EUMA) w celu wsparcia procesu pokojowego poprzez monitorowanie granicy armeńsko-azerbejdżańskiej i budowę zaufania między stronami²⁹. Chociaż unijne wysiłki nie powstrzymały Azerbejdżanu przed zbrojnym zajęciem Górskiego Karabachu, to misja pomogła zapobiec dalszej eskalacji konfliktu. Polska delegowała do EUMA personel, a w obliczu uchodźstwa 100 tys. karabaskich Ormian wysłała do Armenii pomoc humanitarną w postaci 200 łóżek polowych i 10 ton żywności za pośrednictwem Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności³⁰.

W maju UE uruchomiła partnerską misję w Mołdawii (EUPM Moldova). Jej zadaniem jest poprawa odporności tego kraju na zagrożenia hybrydowe, głównie cyberataki oraz manipulacje informacjami i ingerencje w informacje (FIMI)³¹. Polska popierała powstanie misji, choć nie delegowała do niej personelu. Samodzielnie przekazała jednak dużą ilość broni, amunicji i wyposażenia w postaci hełmów, kamizelek taktycznych i kompletów ochronnych dla MSW Mołdawii³².

Polskie władze popierały też unijne działania mające na celu poprawę bezpieczeństwa kosmicznego. Opublikowana w marcu Strategia kosmiczna UE na rzecz bezpieczeństwa i obrony określiła znaczenie przestrzeni kosmicznej dla ochrony interesów Unii i wzmacniania jej pozycji, a także zwiększania odporności na zagrożenia³³. W marcu weszło także w życie Rozporządzenie ustanawiające unijny program bezpiecznej łączności (IRIS²) na lata 2023–2027, który ma zapewnić do niej dostęp państwom i instytucjom unijnym oraz ich placówkom w Europie, a także w Afryce i Arktyce³⁴. Polska poparła ponadto konkluzje Rady z maja w sprawie sprawiedliwego i zrównoważonego wykorzystania przestrzeni kosmicznej³⁵.

Stosunki gospodarcze

Polska aktywnie zabiegała o dalsze zaostrzanie polityki sankcyjnej wobec Rosji i Białorusi. We współpracy m.in. z Estonią, Litwą i Łotwą opowiadała się za wprowadzeniem nowych restrykcji sektorowych i indywidualnych w kolejnych pakietach sankcji przyjętych przez UE: 10. w lutym, 11. w czerwcu i 12. w grudniu³⁶. Podczas negocjacji tych restrykcji kluczowe dla Polski było rozszerzenie sankcji sektorowych na import rosyjskiego gazu, ograniczenie współpracy w cywilnej energetyce nuklearnej, ustanowienie pułapu cenowego na produkty ropopochodne oraz synchronizacja sankcji białoruskich z rosyjskimi, tak aby zwiększyć skuteczność ich oddziaływania na oba kraje. Polska zdołała przeforsować niektóre postulaty – UE przyjęła embargo na LPG, zakaz świadczenia usług w zakresie magazynowania gazu ziemnego na rzecz rosyjskich podmiotów i obywateli, a także minipakiet sankcji sektorowych i indywidualnych wobec Białorusi³⁷. W lutym UE przyjęła ustalony wcześniej przez G7 pułap cen na produkty ropopochodne, co było zbieżne z polskim interesem. Przedstawiciele Polski zgłaszali także wiele propozycji sankcji indywidualnych, które były w większości uwzględniane w kolejnych pakietach. Zabiegali także o uszczelnianie reżimu sankcyjnego, aby utrudnić Rosji jego obchodzenie – dzięki polskim staraniom restrykcje objęły m.in. uczestniczące w tym procederze firmy z państw trzecich (np. dostarczające drony z Iranu).

Polska wspierała dalsze wspólne wysiłki na rzecz odbudowy i strukturalnych reform Ukrainy. Pomoc makrofinansowa UE, która zaspokajała jej najpilniejsze potrzeby, była bowiem niewystarczająca. W związku z tym polskie władze zabiegały o ambitny kształt i szybkie zakończenie prac nad unijnym Instrumentem na rzecz Ukrainy³⁸ na lata 2024–2027, co nie udało się przed końcem roku z powodu blokady Węgier. Polska apelowała ponadto o wykorzystanie na rzecz odbudowy Ukrainy zamrożonych rosyjskich aktywów, niemniej w tej kwestii do końca 2023 r. nie zapadły w Unii żadne decyzje³⁹.

Import do UE zboża z Ukrainy – odciętej od jej tradycyjnych odbiorców przez rosyjską agresję – zakłócał funkcjonowanie wspólnego rynku. Dotknęło to szczególnie Polskę oraz państwa regionu – Bułgarię, Rumunię, Słowację i Węgry. Pod presją rolników wspólnie zabiegały one o unijne ograniczenia importowe, które KE ostatecznie wprowadziła w maju. We wrześniu postanowiła – wbrew stanowisku Polski – ich nie przedłużać, argumentując, że zakłócenia na rynkach ustały⁴⁰. Wobec tego polski rząd wprowadził jednostronny zakaz importu ukraińskiego zboża⁴¹. Sprzeciwiła się temu KE podkreślając, że działania te są bezprawne, gdyż polityka handlowa jest wyłączną kompetencją UE.

W kwietniu Rada UE oraz PE przyjęły pakiet legislacji „Gotowi na 55” (będący częścią Europejskiego Zielonego Ładu) mający pomóc ograniczyć emisję CO2 w państwach Unii o co najmniej 55% (w odniesieniu do 1990 r.) do 2030 r. Swój sprzeciw w sprawie nowych regulacji polski rząd uzasadniał niewłaściwą podstawą prawną pakietu, gdyż zawarte w nim przepisy fiskalne powinny być uchwalone jednomyślnie. Podnosił także, że zagraża on polskiej gospodarce i jej bezpieczeństwu energetycznemu, które wciąż bazowało na elektrowniach węglowych. Polski rząd sprzeciwiał się m.in. przewidzianej w nowych przepisach reformie unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS), które w bezpłatnej postaci miały być stopniowo wygaszone w latach 2026–2034. Dodatkowo w 2027 r. miałby zacząć obowiązywać nowy system handlu emisjami, przewidziany dla transportu drogowego oraz budynków (ETS2). Rząd argumentował, że normy te wpłyną niekorzystnie na polski przemysł oraz odbiorców końcowych energii⁴². W konsekwencji przyjęcia pakietu Polska złożyła w lipcu do TSUE cztery skargi, m.in. na przepisy zakazujące rejestracji pojazdów spalinowych po 2035 r. oraz podwyższające cel redukcji emisji gazów cieplarnianych⁴³.

Aby pomóc państwom członkowskim w walce z zakłóceniami na rynku energetycznym spowodowanymi wojną na Ukrainie, UE umożliwiła wypłatę części funduszy NGEU w ramach programu REPowerEU. Nie były one objęte wymogami dotyczącymi praworządności jak reszta wypłat z NGEU – w grudniu Polska otrzymała 5 mld euro (wniosek o wypłatę pieniędzy złożył jeszcze rząd Zjednoczonej Prawicy).

Ocena

Rosnące zmęczenie państw europejskich przedłużającą się wojną na Ukrainie i piętrzącymi się kryzysami międzynarodowymi wymagały od polskich władz szczególnego zaangażowania dyplomatycznego w ramach UE. Dzięki Polsce oraz m.in. państwom bałtyckim i Czechom, z którymi blisko współpracowała, udało się utrzymać ambitny kurs unijnej polityki wschodniej.

Jej głównym osiągnięciem było podtrzymanie finansowania pomocy wojskowej z EPF dla Ukrainy i szkolenie jej żołnierzy w ramach wspólnej misji mimo obstrukcji Węgier, które prowadziły prorosyjską politykę. Polska zaangażowała się także w prace nad uszczelnianiem unijnych sankcji, chociaż nie udało się jej doprowadzić do pełnej synchronizacji restrykcji nałożonych na Rosję i Białoruś, m.in. ze względu na zależność niektórych państw UE od importu białoruskich nawozów. Przyczyniła się ponadto do uruchomienia nowych misji unijnych w Mołdawii i Armenii. Wysiłki Polski na rzecz zaangażowania UE w bezpieczeństwo regionu, szczególnie wobec rosnącej skali działań hybrydowych Rosji, dawały zatem efekty.

Polsce nie udało się wynegocjować korzystniejszych dla siebie rozporządzeń paktu migracyjnego, tak aby uwzględniał on nakłady na ochronę wschodniej granicy UE oraz recepcję uchodźców z Ukrainy. Nie powiodły się również próby zakończenia przez rząd Morawieckiego konfliktu o praworządność czy odstąpienia KE od trwającej procedury z art. 7 TUE ze względu na pozorowany, a nie rzeczywisty wymiar przeprowadzonych przez rząd reform w tym obszarze. Blokowało to Polsce przez kolejny rok wypłatę środków z NGEU, które mogły stać się ważnym impulsem dla rozwoju jej gospodarki. Dopiero pod koniec roku otrzymała ona pierwszy transfer z funduszu odbudowy w ramach programu REPowerEU wyłączonego z wymogów dotyczących praworządności. Było to jednak zaledwie nieco ponad 8% puli przewidzianej dla Polski.

Protesty rolników związane z wwozem ukraińskiego zboża do Polski unaoczniły trudności, jakie może wywołać integracja Ukrainy z UE. Wyzwaniem pozostanie pogodzenie doraźnych interesów ekonomicznych niektórych grup zawodowych z potrzebą strategicznego bezpieczeństwa Polski, które wymaga wspierania Ukrainy w jej wojnie obronnej przeciwko Rosji i na drodze akcesji do UE.

¹ M.A. Piotrowski, Pomoc wojskowo-techniczna dla Ukrainy. Ocena potrzeb krótko- i średnioterminowych, Raport PISM, Warszawa, grudzień 2022, www.pism.pl.

² Europeans continue to strongly support Ukraine, Eurobarometer shows, Komisja Europejska, 13 grudnia 2023 r., www.ec.europa.eu.

³ T. Żornaczuk, V. Jóźwiak (red.), Współpraca regionalna w Europie Środkowej po agresji Rosji na Ukrainę – zmiany i perspektywy, Raport PISM, Warszawa, kwiecień 2024, www.pism.pl.

⁴ W. Wojtasiewicz, Republika Górskiego Karabachu przestaje istnieć, „Komentarz PISM”, nr 39/2023, www.pism.pl.

⁵ J. Szymańska, T. Zając, Raport francusko-niemieckiej grupy ekspertów o reformie UE, „Biuletyn PISM”, nr 138 (2759), 2 października 2023 r., www.pism.pl.

⁶ Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 22 listopada 2023 r. w sprawie propozycji Parlamentu Europejskiego dotyczących zmiany Traktatów, 22 listopada 2023 r., www.europarl.europa.eu.

⁷ K. Wasilewski, M. Szczepanik, Szczyt Rady Europejskiej – przełamanie impasu w kwestii wieloletniego budżetu UE, „Komentarz PISM”, nr 92/2020, 11 grudnia 2020 r., www.pism.pl.

⁸ J. Szymańska, Unijny pakt o migracji i azylu – wzmocnienie kontroli na granicach i obowiązkowa solidarność, „Biuletyn PISM”, nr 47 (2857), 28 marca 2024 r., www.pism.pl.

⁹ Z. Nowak, Europejski Zielony Ład – na drodze do neutralności klimatycznej UE, „Biuletyn PISM”, nr 64 (2264), 26 marca 2021 r., www.pism.pl.

¹⁰ EP Autumn 2023 Survey: Six months before the 2024 European Elections, European Union, grudzień 2023, https://europa.eu.

¹¹ Informacja Ministra Spraw Zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2023 r. (przedstawiona przez ministra spraw zagranicznych Zbigniewa Raua na posiedzeniu Sejmu 23 kwietnia 2023 r.), zob. www.gov.pl/web/dyplomacja.

¹² Ibidem.

¹³ Ibidem.

¹⁴ E. Kaca, Perspektywy wschodniego rozszerzenia UE, „Biuletyn PISM”, nr 187 (2808), 19 grudnia 2023 r., www.pism.pl.

¹⁵ Informacja dla Sejmu i Senatu RP o udziale RP w pracach UE w okresie styczeń–czerwiec 2023 r., Kancelaria Sejmu, https://orka.sejm.gov.pl, s. 13–14.

¹⁶ Przełomowe porozumienie Rady i Parlamentu co do reformy systemu azylowo-migracyjnego UE, Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, 20 grudnia 2023 r., www.consilium.europa.eu.

¹⁷ Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382, Dz.U UE L 2023.2409.

¹⁸ P. Müller, „300 Polityka”, 5 stycznia 2023 r., www.300polityka.pl.

¹⁹ Wystąpienie premiera Mateusza Morawieckiego na Uniwersytecie w Heidelbergu, KPRM, 20 marca 2023 r., www.gov.pl/web/premier.

²⁰ Ibidem.

²¹ K. Szymańska-Borginon, Polska straci gigantyczne pieniądze. KE odrzuciła wniosek władz, „RMF 24”, 13 kwietnia 2023 r., www.rmf24.pl.

²² Kwestie dotyczące unijnej współpracy obronnej są omówione w: A. Kacprzyk, W. Lorenz, M. Terlikowski, Polityka bezpieczeństwa RP w niniejszym tomie, s. 26–38.

²³ J. Barigazzi, Hungary doesn’t want €20B fund for Ukraine military — for now, „Politico”, 20 lipca 2023 r., www.politico.eu.

²⁴ Informacja dla Sejmu i Senatu RP o udziale RP w pracach UE w okresie lipiec–grudzień 2023 r., Kancelaria Sejmu, https://orka.sejm.gov.pl, s. 16.

²⁵ Decyzja Rady (WPZiB) 2023/577 z dnia 13 marca 2023 r. zmieniająca decyzję (WPZiB) 2021/509 w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu na rzecz Pokoju, Dz. Urz. UE L 2023.75.23 z 13.03.2023; Decyzja Rady (WPZiB) 2023/1304 z dnia 26 czerwca 2023 r. zmieniająca decyzję (WPZiB) 2021/509 w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu na rzecz Pokoju, Dz. Urz. UE L 2023.161.66 z 26.06.2023.

²⁶ Europejski Instrument na rzecz Pokoju: Rada zatwierdza dalsze finansowanie szkolenia dla ukraińskich sił zbrojnych w ramach EUMAM Ukraine, Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, 28 listopada 2023 r., www.consilium.europa.eu.

²⁷ Informacja dla Sejmu i Senatu RP o udziale RP w pracach UE w okresie lipiec–grudzień 2023 r., op. cit., s. 16.

²⁸ Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony (WPBiO): Rada zatwierdza konkluzje w sprawie cywilnego wymiaru, Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, 11 grudnia 2023 r., www.consilium.europa.eu.

²⁹ Armenia: UE uruchamia misję cywilną do pomocy w stabilizowaniu obszarów przygranicznych, Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, 20 lutego 2023 r., www.consilium.europa.eu.

³⁰ EU delivers further emergency assistance in Armenia as Commissioner Lenarčič visits the country, Komisja Europejska, 6 października 2023 r., www.ec.europa.eu; Wiceminister Wojciech Gerwel uczestniczył w przekazaniu pomocy humanitarnej Republice Armenii, MSZ, 4 października 2023 r., www.gov.pl/web/dyplomacja.

³¹ Mołdawia: UE uruchamia misję cywilną, która ma na celu wzmocnienie odporności sektora bezpieczeństwa w obszarach zarządzania kryzysowego i przeciwdziałania zagrożeniom hybrydowym, Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, 22 maja 2023 r., www.consilium.europa.eu.

³² Polski rząd wspiera suwerenność Mołdawii, MSWiA, 1 czerwca 2023 r., www.gov.pl/web/mswia.

³³ Wspólny Komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady Strategia kosmiczna UE na rzecz bezpieczeństwa i obrony, JOIN/2023/9 final, Dz. Urz. UE C 349/155.

³⁴ A. Kozioł, Nowe inicjatywy UE na rzecz bezpieczeństwa kosmicznego, „Biuletyn PISM”, nr 109 (2528), 7 lipca 2022 r., www.pism.pl.

³⁵ Rada apeluje o europejskie podejście do zarządzania ruchem w przestrzeni kosmicznej, Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, 23 maja 2023 r., www.consilium.europa.eu.

³⁶ „Sankcje UE wobec Rosji”, Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, www.consilium.europa.eu.

³⁷ Informacja dla Sejmu i Senatu RP o udziale RP w pracach UE w okresie styczeń–czerwiec 2023 r., op. cit., s. 10–12, Informacja dla Sejmu i Senatu RP o udziale RP w pracach UE w okresie lipiec–grudzień 2023 r., op. cit., s. 16–17.

³⁸ E. Kaca, Nowy instrument UE na rzecz Ukrainy – metoda kija i marchewki, „Biuletyn PISM”, nr 134 (2755), 19 września 2023 r., www.pism.pl.

³⁹ Informacja dla Sejmu i Senatu RP o udziale RP w pracach UE w okresie styczeń–czerwiec 2023 r., op. cit., s. 17–18.

⁴⁰ Wygasa zakaz importu ukraińskich zbóż, Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, 15 września 2023 r., https://poland.representation.ec.europa.eu.

⁴¹ Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 września 2023 r. w sprawie zakazu przywozu z Ukrainy produktów rolnych, Dz.U. z 2023 r., nr 1898.

⁴² M. Maciuch, Polski sprzeciw na nic się nie zdał. Reforma systemu handlu emisjami wejdzie w życie, zmiany od 2026 r., „Interia Biznes”, 25 kwietnia 2023 r., https://biznes.interia.pl.

⁴³ Polska zaskarżyła kolejne akty prawne z pakietu „Fit for 55”. Minister Moskwa wyjaśnia, „TVN24”, 9 sierpnia 2023 r., www.tvn24.pl.