GRA O EUROPĘ

NEGOCJACJE AKCESYJNE POLSKI

Z UNIĄ EUROPEJSKĄ

Sergiusz Trzeciak

GRA O EUROPĘ

NEGOCJACJE AKCESYJNE POLSKI

Z UNIĄ EUROPEJSKĄ

Warszawa 2010

© Copyright by Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2010

Tłumaczenie

Jacek Maziarski, Janusz Dołęga

Projekt okładki

Tomasz Sobiak

Redakcja tekstu, korekta

Marek Gawron, Agnieszka Nowak

Indeks rzeczowy i osobowy

Piotr Budny

Redakcja techniczna

Dorota Dołęgowska

ISBN 978-83-62453-52-8

Wydawca

Polski Instytut Spraw Międzynarodowych

ul. Warecka 1a, 00-950 Warszawa

tel. (+48) 22 556 80 00, faks (+48) 22 556 80 99

www.pism.pl, publikacje@pism.pl

Publikację elektroniczną przygotował:

www.iformat.pl

Słowo wstępne

Słowo wstępne

Powstała bardzo dobra książka o tym, co z jednej strony należy już do historii, z drugiej zaś wymaga głębokiej naukowej i politycznej refleksji w kontekście reform instytucjonalnych Unii Europejskiej. Integracja europejska, zgodnie z intencjami jej twórców, od zarania była procesem otwartym. Polityka rozszerzenia była zawsze niezwykle skutecznym instrumentem przemian politycznych w Europie, nie tylko prowadzącym do wielkich reform w państwach kandydujących, lecz także oddziałującym z wielką siłą na zmiany w samej Unii. Szczególnym przykładem są niewątpliwie dwa ostatnie rozszerzenia z lat 2004 i 2007.

Analiza negocjacji w sprawie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, oglądanych dzisiaj z perspektywy trwającego już pięć lat członkostwa Polski w Unii, siłą rzeczy obciążona jest oceną jego rezultatów. Ta ocena, nawet w opinii najbardziej sceptycznych analityków, polityków czy obywateli, pokazuje, że na wielkim rozszerzeniu zyskali wszyscy, bez względu na to, po której stronie stołu negocjacyjnego zasiadali. Korzyści polityczne i ekonomiczne, a także waga Unii w globalnym świecie, w czasach pełnych wyzwań przerastających możliwości skutecznego działania nawet tych największych i najbardziej rozwiniętych — potwierdzają tezę polskich negocjatorów, że rozszerzenie było grą, którą mieli wygrać wszyscy.

Negocjacje są sztuką znajdowania najlepszych kompromisów, które pozwalają zasiadającym wokół stołu negocjacyjnego odejść od niego z przekonaniem, że udało się zrealizować zaplanowany scenariusz. Negocjacje europejskie zakończone wejściem Polski (wraz z dziewięcioma innymi państwami) do Unii były bardzo specyficzne. Ustalano warunki, na jakich w obszar już częściowo połączonej Europy wchodziła dużo słabiej rozwinięta gospodarka. W znacznym stopniu interes był wspólny. Intencją Polski nie było osłabienie unijnych instytucji i mechanizmów integracji, w szczególności działających w obszarze rynku wewnętrznego. Nie leżało również w interesie ówczesnej Unii osłabienie zdolności rozwojowych Polski, reprezentującej mniej więcej połowę potencjału rozwojowego dziesięciu państw akcesyjnych. To nie były negocjacje, w których jeden partner chciał coś drogo sprzedać, a drugi tanio kupić. Negocjowaliśmy przede wszystkim okresy przejściowe, potrzebne polskim podmiotom gospodarczym na dostosowanie się do wymagań rynku wewnętrznego oraz dynamikę obejmowania Polski przez europejskie instrumenty finansowe. Wielkość budżetu Unii przeznaczona na wsparcie nowych państw członkowskich została jednak w znacznej mierze przesądzona wcześniej, w 1999 roku, w ramach decyzji zatwierdzającej perspektywę budżetową na lata 2000-2006.

Negocjacje miały określić warunki realizacji strategicznego celu Polski przechodzącej wielką systemową transformację — członkostwa w Unii. Tym niemniej wiadomo było, że ich rezultaty, a w szczególności ich polityczne wykorzystanie przez ugrupowania niechętne integracji europejskiej, będą miały znaczenie dla przebiegu publicznej debaty przed referendum akcesyjnym, a więc i dla jego rezultatów. Dlatego negocjacje były ważnym instrumentem wykorzystywanym w polityce wewnętrznej. Dyskusje toczyły się na dwóch płaszczyznach. Między rządem i negocjatorami a przedstawicielami sektorów i grup interesów, których dotyczyły, oraz między rządem i negocjatorami a przedstawicielami wszystkich sił politycznych i parlamentem. Z jednej strony, dyskusje te wywierały istotny wpływ na negocjacje, z drugiej — ułatwiały wykorzystywanie negocjacji dla wąskich interesów partyjnych. Nie ulega też wątpliwości, że służyły upowszechnianiu i pogłębianiu wiedzy o integracji europejskiej, tworzyły poczucie odpowiedzialności w strukturach politycznych, administracyjnych i gospodarczych. Wewnętrzny wymiar negocjacji miał więc istotną wartość.

Mówię o tym szczególnym wymiarze procesu negocjacyjnego, żeby pokazać jego otwartość, przejrzystość i silnie w nim obecną rolę czynników wewnętrznych. Negocjacje akcesyjne były procesem politycznym nie tylko z uwagi na strategiczny interes Polski w wejściu do Unii, lecz także z uwagi na jego wykorzystanie do budowania pozycji ugrupowań politycznych, wyróżniających się na polskiej scenie partyjnej niechęcią do Europy. Mimo że te partie przegrały w referendum, utrzymały się na jakiś czas na scenie politycznej, ostatecznie jednak straciły poparcie społeczeństwa.

Negocjacje członkostwa w Unii miały jeszcze jedną cechę specyficzną — bardzo ścisłe powiązanie ich rezultatów z procesem dostosowującym polską rzeczywistość do wymagań wynikających ze zobowiązań negocjacyjnych. Znakomita część procesu dostosowawczego odbywała się w czasie rzeczywistym, równolegle do negocjacji. Ustalenia były więc w dużym stopniu weryfikowane niemal na bieżąco zdolnościami adaptacyjnymi. Sprawny przebieg procesu dostosowawczego umacniał wiarygodność polskich przedstawicieli wobec partnerów negocjacyjnych. Niewątpliwie owa równoległość obu procesów i wynikająca z czynnika czasu i samego meritum konieczność ich powiązania wzmacniały też w dużej mierze polityczny wpływ czynników wewnętrznych na przebieg negocjacji.

Wielką zaletą książki Gra o Europę. Negocjacje akcesyjne Polski z Unią Europejską jest przekonujące wpisanie w ramy teoretyczne bardzo praktycznej prezentacji niezwykle złożonego i wielowymiarowego procesu. Pozwala to nie tylko na lepsze zrozumienie tego procesu, lecz także na weryfikację pewnego modelu. To wielki atut książki, uzasadniający potrzebę dalszej refleksji nad mechanizmami negocjacji członkowskich także z punktu widzenia ich oddziaływania na zdolność funkcjonowania Unii Europejskiej w świecie coraz bardziej złożonym i współzależnym. Książka zawiera wiele spostrzeżeń, które warto wziąć pod uwagę w niekończącej się refleksji nad reformą instytucjonalną Unii.

Na uznanie zasługuje fakt, że Polski Instytut Spraw Międzynarodowych zdecydował się na podjęcie tematu negocjacji akcesyjnych i wydanie książki, która świetnie wypełnia istniejącą lukę w publikacjach na ten temat.

Po książkę Sergiusza Trzeciaka warto sięgnąć także i dlatego, że oparta jest na bardzo solidnych podstawach naukowych. Zawiera niezwykle wnikliwie przeprowadzoną analizę negocjacji. Sądzę, że może pobudzić do przemyśleń nie tylko ludzi nauki czy studentów politologii i stosunków międzynarodowych. Politycy, parlamentarzyści, urzędnicy — jednym słowem wszyscy, których interesują Europa i procesy podejmowania decyzji — mogą się z niej wiele nauczyć.

Danuta Hübner

Bruksela, sierpień 2009

Od autora

Od autora

Książka stanowi rezultat badań naukowych, które prowadziłem w latach 2000-2005, początkowo jako stypendysta rządu brytyjskiego w St Antony’s College na Uniwersytecie w Oxfordzie, a od 2002 roku jako doktorant Wydziału Stosunków Międzynarodowych London School of Economics, gdzie prowadziłem również zajęcia dydaktyczne dla studentów z przedmiotów: analiza polityki zagranicznej i współczesna polityka zagraniczna.

Kiedy rozpoczynałem studia doktoranckie, kończyły się właśnie negocjacje akcesyjne. Korzystając z dobrodziejstw Internetu, z oddali kibicowałem polskim negocjatorom. Pod wpływem emocji towarzyszących przystąpieniu do Unii Europejskiej postanowiłem poświęcić tej sprawie mój doktorat. Przez kolejne lata studiów podróżowałem pomiędzy Londynem, moim rodzinnym Poznaniem, Brukselą i Warszawą, zbierając materiały do pracy i przeprowadzając wywiady z decydentami politycznymi. Podbudowę teoretyczną stanowiły studia teorii nauk politycznych i stosunków międzynarodowych. W analizie aspektów politycznych negocjacji pomogły mi także doświadczenia konsultanta politycznego oraz prowadzone przeze mnie szkolenia dla polityków.

Negocjacje były swego rodzaju grą, dlatego do ich opisu zdecydowałem się zastosować model gry dwupoziomowej Roberta Putnama, stosowany w teorii nauk politycznych do analizy przebiegu negocjacji międzynarodowych.

Książka ta nie jest jednak opracowaniem teoretycznym. Stanowi raczej rekonstrukcję i analizę przebiegu negocjacji. Charakter empiryczny nadały jej wywiady z czołowymi negocjatorami oraz decydentami politycznymi. Co więcej, dzięki internetowym bazom danych zapoznałem się z tysiącami depesz agencyjnych, artykułów i notatek prasowych, co pozwoliło na odtworzenie procesu negocjacji niemal dzień po dniu.

Książka ta nie powstałaby, gdyby nie wsparcie i pomoc wielu życzliwych mi osób.

Wyrazy podziękowania kieruję do mojej promotor dr Karen E. Smith z Wydziału Stosunków Międzynarodowych LSE oraz Jana Zielonki, profesora polityki europejskiej Uniwersytetu w Oxfordzie, który był recenzentem mojej rozprawy doktorskiej i zachęcił mnie, żeby po wprowadzeniu zmian i gruntownej rewizji tekstu wydać ją w formie książkowej. Jestem wdzięczny profesor Danucie Hübner za napisanie słowa wstępnego do książki. Wyrazy podziękowania należą się również czołowym aktorom negocjacji akcesyjnych, zarówno po stronie polskiej, jak i unijnej, którzy zgodzili się poświęcić mi swój cenny czas. Dzięki ich relacjom, zarówno on-, jak i zwłaszcza off the record, udało mi się zrozumieć wiele mechanizmów rządzących światem polskiej i unijnej polityki.

Pierwotnie praca została napisana w języku angielskim i wymagała nie tylko głębokich zmian redakcyjnych i rewizji tekstu, lecz także profesjonalnego tłumaczenia. Wyrazy najwyższego uznania należą się przede wszystkim dr. Jackowi Maziarskiemu, którego choroba i śmierć przerwały tłumaczenie tekstu, a także Januszowi Dołędze, który znakomicie kontynuował pracę poprzednika. Tłumaczenie tekstu nie było zadaniem łatwym, zważywszy, że niektóre terminy politologiczne nie mają odpowiedników w języku polskim. Sądzę, że wspólnie z tłumaczami stworzyliśmy nowe pojęcia, do tej pory niefunkcjonujące w polskim języku politologicznym, co z pewnością stanowi wartość dodaną tej pracy. Niektóre pojęcia, jak na przykład win-set — pomimo wysiłków i licznych konsultacji w środowisku politologicznym — okazały się nieprzetłumaczalne. Stąd też zamiast przydługiego i zawiłego opisu posługuję się tu wyjątkowo terminem angielskim. Dziękuję bardzo dr. Tomaszowi Grosse za konsultacje niektórych terminów, Joannie Żeber za nieocenioną pomoc edytorską, a Markowi Gawronowi za końcową redakcję tekstu.

Napisanie tej książki nie byłoby możliwe, gdyby nie olbrzymia pomoc i wsparcie najbliższych. Dziękuję mojej żonie Hannie oraz moim i jej rodzicom, a także przyjaciołom z Polski i Wielkiej Brytanii.

Te kilka lat, jakie upłynęły od zakończenia negocjacji i akcesji Polski do Unii Europejskiej, pozwalają spojrzeć na proces negocjacji z dystansem i bez zbędnych emocji oraz wyciągnąć odpowiednie wnioski na przyszłość.

Chciałbym, aby po tę książkę sięgali nie tylko studenci politologii i stosunków międzynarodowych, doktoranci czy pracownicy naukowi. Najlepiej uczyć się na cudzych błędach, dlatego być może będzie to ciekawa lektura dla negocjatorów i decydentów politycznych, uczestniczących w bieżących pertraktacjach prowadzonych w ramach Unii Europejskiej. Z wdzięcznością przyjmę merytoryczne uwagi czytelników, które proszę kierować na adres mailowy: sergiusz@trzeciak.pl.

Grę o Europę mamy już za sobą, teraz stoi przed nami znacznie poważniejsze wyzwanie. Musimy nauczyć się gry o nasze miejsce w Europie. To, czy będziemy jedynie przedmiotem, czy też podmiotem tej gry, zależy przede wszystkim od nas. Po raz pierwszy od setek lat mamy taką historyczną szansę i nie wolno nam jej zmarnować.

Sergiusz Trzeciak

Warszawa, sierpień 2009