Marcin Bill

Historyczne ukształtowanie kontroli administracji po roku 1946

© Marcin Bill, 2020

Administracja realizuje działania w zakresie kontroli oraz podejmuje istotne kwestie tworzenia warunków dla właściwego funkcjonowania rzeczywistości społecznej. Publikacja porusza problematykę kontroli w ujęciu historycznym.

ISBN 978-83-8189-932-1

Książka powstała w inteligentnym systemie wydawniczym Ridero

Wstęp

Po zakończeniu II wojny światowej kontrola administracyjna stała się istotnym narzędziem dla organów nowej władzy w sferze realizacji wyznaczonych celów politycznych. Przyjmowała bardzo różny charakter, podlegała ewolucji i zmianom. W okresie po 1945 do zakończenia okresu stalinowskiego działania te były najbardziej aktywnie wymierzone w obywateli. Do 1954 r. funkcjonowała na przykład Komisja Specjalna do Walki z Nadużyciami i Szkodnictwem Gospodarczym, która pozwalała na umieszczenie osoby podejrzanej na dwa lata w obozie pracy. Rady narodowe stały się z kolei ważnym narzędziem planowania i kontroli jednocześnie, pozbawione charakteru wybieralności aż do 1954 r. Kontrola ta nie miała zatem nic wspólnego z dzisiaj funkcjonującymi zasadami demokratycznego państwa prawa, mimo pewnych pozorów w tym zakresie. Nie został natomiast przywrócony wówczas w żadnej formie sądowa kontrola legalności aktów administracyjnych, co wynikało nie tyle z powodów ideologicznych, ile praktycznych, bowiem zmierzano do zastąpienia przedwojennego modelu administracji.

1. Pojęcie kontroli

Kontrola w administracji publicznej stanowi istotny element porządku prawnego, przyczyniając się do zwiększenia skuteczności działania organów administracji oraz jest formą społecznego nadzoru nad jej działaniem. Problematyka ta jest przedmiotem analiz wielu dziedzin wiedzy i dyscyplin naukowych. Zagadnienia z tym związane

w szczególności stanowią przedmiot zainteresowania nauki o zarządzaniu w administracji, oraz nauk prawnych i prawa administracyjnego. W zakresie samej istotny przedmiotowego pojęcia należy zauważyć, iż jest ono rozumiane w sensie wąskim, jako ocena stanu faktycznego, lecz jednocześnie jest to ogół czynności, który zmierza w swym zakresie do ustalenia faktycznego stanu rzeczy lecz jest przy tym połączony z porównaniem stanu który istniał poprzednio i obecnie ze stanem planowanym w tym zakresie.

Ujmując kwestie kontroli administracji możliwie najlepiej, można uznać ją za obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności lub stanu, ustalenie ich rzeczywistego obrazu w określonym miejscu i czasie. Z tym związana jest rzecz jasna ocena stanu, który istnieje, oraz stwierdzenie nieprawidłowości, co stanowi podstawę do zmiany w różnym zakresie. Końcowym etapem jest tutaj formułowanie wniosków, co do stanu, który jest oczekiwany w przyszłości. Kontrola w takim sensie w zakresie administracji publicznej nie jest, zatem aktem jednorazowym jakiegoś organu kontrolnego, lecz procesem, który zachodzi w sensie fragmentarycznym i całościowym na poszczególnych szczeblach administracji publicznej, a którego istotnym celem jest poprawa jej funkcjowania w wielu różnych aspektach, jak skuteczności istniejących procedur, sposobu działania, zakresu działania, sprzecznych kompetencji, terminów, ale również kwestii zarządzania zasobami ludzkimi, kadrami administracji i wiele innych.[1]

[1] Jagielski J., Kontrola administracji publicznej, LexisNexis, Warszawa 2006 r., s. 12—15.

2. 1946—1952

Po zakończeniu drugiej wojny światowej następowała na terenie Polski intensyfikacja działań pod wpływem radzieckim, czego efektem była intensyfikacja recepcji instytucji z tego kraju. Charakterystyczne dla tego okresu było tworzenie całego aparatu administracyjnego, którego celem były różne formy kontroli i nadzoru, w szczególności w kontekście poprawności politycznej. W miejsce istniejącego w okresie przedwojennym systemu administracji samorządowej wprowadzono system rad narodowych[1], zgodnie z którym każda rada narodowa niższego stopnia podlegała bezpośredniemu nadzorowi rady wyższego stopnia. Prezydium rady wyższego stopnia miało między innymi prawo do wstrzymania w ciągu 14 dni każdego uchwały, którą uznało za niecelową, lub niezgodną z zasadniczą linią działalności politycznej.[2] Z kolei dyscyplinarna władza nad organami wykonawczymi „samorządu” była realizowana przez komisję, wybieraną przez wojewódzkie rady narodowe.[3] Organy gminne były podporządkowane nie tylko hierarchicznie, ale również podlegały kontroli ze strony organów administracji rządowej. Ostateczne zmiany nastąpiły w okresie lat 1949—1950, kiedy to dokonano pełnej recepcji typowych rozwiązań charakterystycznych dla systemu radzieckiego, likwidując samorząd, oraz organy terenowe administracji rządowej i kumulując kompetencje nadzorcze i kontrole w rękach rad narodowych.[4]

Ustawa regulująca powstanie rad narodowych określiła również, iż do momentu dokonania ponownej organizacji Najwyższej Izby Kontroli, kompetencje w tym zakresie[5] mają być realizowane przez Biuro Kontroli, stanowiące element Prezydium KRN. Kontrola ta była sprawowana w zakresie rządu, ministrów, całego aparatu urzędniczego, włącznie z kontrola urzędników sądów oraz prokuratorów, zatem mimo zasady rozdzielności władzy, zasada ta nie była tutaj poszanowana. Biuro Kontroli powoływały komisje, które łączyły uczestnictwo przedstawicieli rad i inspektorów. Oczywistym było, iż do podstawowych kryteriów należało w tym wypadku wykonywanie linii politycznej. Jednak formalnie kryteria kontroli obejmowały legalność, gospodarność, jak również celowość wydatkowanych środków. Przełomowym momentem było uchwalenie Małej Konstytucji, zgodnie z której treścią określono zasady funkcjonowania NIK. Organ ten został upoważniony do kontrolowania finansowej i gospodarczej działalności władz, instytucji państwa, również na zlecenie Rady Państwa.[6] Organ ten został uprawniony do wykonywania zwierzchniego nadzoru nad terenowymi radami narodowymi, jak również do zatwierdzania dekretów z mocą ustawy udzielonych rządowi przez sejm, jak również inne.[7] Reaktywacja NIK stworzyła organ niezależny od rządu, który został de facto w sposób bezpośredni podporządkowany instytucji Rady Państwa, kontrolując władze i urzędy administracji publicznej oraz tzw. gospodarki narodowej, jak również działania organów terenowych. Kontrola ta była wykonywana w zakresie kryteriów legalności, rzetelności, gospodarności oraz celowości w zakresie działań o charakterze finansowym, gospodarczym, administracyjno-organizacyjnym, jak również w zakresie zgodności z wytycznymi polityki państwa i planami gospodarczymi.[8]

[1] Ustawa z dnia 11 września 1944 o organizacji i zakresie działania rad narodowych (Dz. U. R. P. Nr 5, poz. 22).

[2] Art. 7 Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (Dz. U. 1944 nr 14 poz. 74).

[3] Art. 20, ibidem, por. rozporządzenie Ministra Administracji Publicznej z dnia 15 marca 1945 r. o komisjach dyscyplinarnych i postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko członkom organów wykonawczych samorządu terytorialnego, państwowego oraz gmin wiejskich i miejskich (Dz. U. 1945 nr 10 poz. 52).

[4] Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004 r., s. 23—45.

[5] Art. 9 Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. — Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1921 nr 44 poz. 267).

[6] Art. 20 — 23 Małej Konstytucji (Dz. U. Nr 17, poz. 71).

[7] Art. 15—16, ibidem.

[8] Art. 24 i nast. ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o kontroli państwowej (Dz. U. 1949 nr 13 poz. 74).

2. 1952—1956

[1] Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz. U. 1952 nr 33 poz. 232).

[2] Sylwestrzak A., Kontrola administracji publicznej w III Rzeczypospolitej, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2010 r., s. 83—107.

[1] Ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli z dnia 13 grudnia 1957 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 330).

[2] Ura E., Prawo administracyjne, UMCS, Rzeszów 1996 r., s. 210—211.

[3] Ustawa z dnia 10 lutego 1976 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz. U. Nr 5, poz. 29).

[4] Art. 143 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 nr 30 poz. 168).

[5] Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1980 nr 4 poz. 8).

[6] Jagielski J., Kontrola administracji publicznej, LexisNexis, Warszawa 2006 r., s. 12—15.

[1] Ura E., Ura E., Prawo administracyjne, LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 38—39.

[2] Ura E., Ura E., Prawo administracyjne, op. cit., s. 260.

[3] Ibidem, s. 261.

[4] Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Dom Organizatora, Toruń 2004 r., s. 409—410.

[5] Ochendowski E., Prawo…, op. cit., s. 411.

[6] Jagielski J., Kontrola administracji publicznej, LexisNexis, Warszawa 2006 r., s. 89—91.

[7] Jagielski J., Kontrola administracji…, op. cit., s. 98 — 102.

[8] Ibidem, s. 116—120.

[9] Ibidem, s. 128—137.

[10] Ochendowski E., Prawo…, op. cit., s. 434.

[11] Ibidem, s. 435—436.

[1] Ochendowski E., Prawo…, op. cit., s. 412—413.

Koniec darmowego fragmentu książki.

Zachęcamy do zakupu pełnej wersji.