Recenzenci:

Prof. nadzw. dr hab. Jacek Knopek

Prof. dr hab. Mieczysław Stolarczyk

Redaktor prowadzący:

Szymon Gumienik

Redaktor techniczny:

Iwona Banasiak

Korekta:

Alicja Kloska

Projekt okładki:

Krzysztof Galus

© Copyright by Wydawnictwo Adam Marszałek

Wszystkie prawa zastrzeżone. Książka, którą nabyłeś, jest dziełem twórcy i wydawcy. Żadna jej część nie może być reprodukowana jakimkolwiek sposobem – mechanicznie, elektronicznie, drogą fotokopii itp. – bez pisemnego zezwolenia wydawcy. Jeśli cytujesz fragmenty tej książki, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło

Toruń 2014

ISBN 978-83-7780-949-5

Wydawnictwo prowadzi sprzedaż wysyłkową:

tel./fax 56 648 50 70, e-mail: marketing@marszalek.com.pl

Wydawnictwo Adam Marszałek, ul. Lubicka 44, 87–100 Toruń

tel./fax 56 648 50 70; tel. 56 660 81 60, 56 664 22 35

e-mail: info@marszalek.com.pl www.marszalek.com.pl

Skład wersji elektronicznej:

Virtualo Sp. z o.o.

WSTĘP

Po upadku żelaznej kurtyny i załamaniu się dwubiegunowego podziału świata po 1989 roku państwa byłego bloku wschodniego znalazły się w nowej sytuacji. Z jednej strony zyskały one możliwość kształtowania własnej polityki zagranicznej, gospodarczej, jak i w kwestiach bezpieczeństwa. Z drugiej natomiast, uzależnione dotychczas od Związku Radzieckiego, same musiały zmierzyć się z nieznanymi wyzwaniami oraz stawić czoło nowym zagrożeniom. Państwa Europy Środkowo-Wschodniej jako swój strategiczny cel określiły integrację ze strukturami zachodnioeuropejskimi, zwłaszcza zaś z Sojuszem Północnoatlantyckim (NATO) i ówczesnymi Wspólnotami Europejskimi (WE). Jednocześnie dążyły do normalizacji i odbudowania stosunków między sobą, jak również ze swoimi zachodnimi i wschodnimi sąsiadami. W ramach strategicznego kontekstu integracji z Zachodem oraz odbudowywania i normalizacji stosunków bilateralnych kraje środkowej i wschodniej Europy zaangażowały się w tworzenie ugrupowań regionalnych. Jednym z najważniejszych z nich okazała się Grupa Wyszehradzka stworzona przez Czechosłowację, Polskę i Węgry.

Na początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku Grupa Wyszehradzka stała się istotnym elementem tworzenia nowych realiów. Pomogła określić trzy państwa środkowej Europy jako wyróżniającą się grupę i ewentualnych pierwszych kandydatów do członkostwa w zachodnich instytucjach. Umożliwiła jednocześnie bilateralną polityczną, gospodarczą i wojskową współpracę między państwami i przyczyniła się do powstania Środkowoeuropejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (CEFTA). Grupa Wyszehradzka różniła się znacząco od innych ugrupowań regionalnych, które powstały w tym samym czasie, takich jak Inicjatywa Środkowoeuropejska, Rada Państw Morza Bałtyckiego, Współpraca Ekonomiczna Państw Morza Czarnego (Czarnomorska Współpraca Gospodarcza), Euroarktyczny Region Morza Barentsa. W jej skład nie wchodziło żadne duże zachodnie państwo czy Rosja. Zamiast tego charakteryzowały ją niewielka liczba państw członkowskich (najpierw trzy, a po rozpadzie Czechosłowacji cztery: Polska, Czechy, Słowacja, Węgry), wspólne doświadczenia historyczne oraz położenie geostrategiczne między Niemcami – Zachodem – a byłym Związkiem Radzieckim jej członków, jak również ich strategiczny cel – integracja z Zachodem.

Głównym zadaniem Grupy Wyszehradzkiej stało się wzajemne wsparcie i podejmowanie wspólnych działań, które miały ułatwić integrację z zachodnimi instytucjami i pełnoprawne członkostwo we Wspólnotach Europejskich. Znalazło to wyraz w podpisanej 15 lutego 1991 roku w Wyszehradzie deklaracji o współpracy w dążeniu do integracji europejskiej. Akcesji do Unii podporządkowane zostały priorytety Grupy, jak również decyzja o niezinstytucjonalizowanej formie. Czynnikiem, który kształtował przebieg współpracy, były od samego początku Wspólnoty Europejskie (Unia Europejska) i procesy związane z ich rozszerzeniem. W 2004 roku wszystkim czterem państwom wyszehradzkim udało się osiągnąć ich strategiczny cel – stały się członkami Unii Europejskiej. Pomimo akcesji Polski, Czech, Słowacji i Węgier do UE kraje nie zrezygnowały z dalszej współpracy. W podpisanej tuż przed oficjalnym przyjęciem do Unii Deklaracji z Kromieryża państwa zadeklarowały dalszą współpracę i ponownie określiły cele Grupy. Współpraca ma być kontynuowana i realizowana również na forum unijnym.

Ramy chronologiczne książki wyznaczają lata 1989 oraz 2009. Obranie roku 1989 jako dolnej cenzury publikacji może budzić wątpliwości, zwłaszcza że podpisanie Deklaracji wyszehradzkiej w której formalnie powołano ugrupowanie nastąpiło w 1991 roku. Wszelkie obiekcje wzmacniają wypowiedzi samych „twórców” Grupy Wyszehradzkiej, polityków, dyplomatów, urzędników, którzy przyczynili się do jej formalnego powstania, zawarte w pracy pod redakcją Andrzeja Jagodzińskiego The Visegrad Group: a Central European constellation: publication on the occasion of the 15th anniversary of fhe Visegrad Group (Bratislava 2006). Lata 1989–1990 dla nawiązania współpracy wydają się jednak szczególnie istotne. Wówczas to miały miejsce pierwsze wizyty demokratycznych przywódców i wspólne rozmowy dotyczące zmian zachodzących w ich otoczeniu międzynarodowym, w tym również te mające na celu doprowadzenie do rozwiązania Układu Warszawskiego i Rady Wzajemnej Pomocy Gospodarczej. Ówczesne Wspólnoty Europejskie także wówczas zaczęły traktować trzy państwa bardziej przychylnie niż pozostałe kraje byłego bloku wschodniego. We wrześniu 1990 roku Wspólnoty rozpoczęły z Polską, Czechosłowacją i Węgrami negocjacje mające na celu podpisanie umów stowarzyszeniowych. Natomiast w roku 2009 państwa Grupy Wyszehradzkiej świętowały piątą rocznicę członkostwa w Unii Europejskiej. Ponadto wszedł w życie Traktat z Lizbony, który wprowadził istotne zmiany dla funkcjonowania Unii Europejskiej.

Przedstawiony obszar badań jest różnorodny i skomplikowany. Wpływ na to ma fakt, że Grupa Wyszehradzka jest ugrupowaniem niezinstytucjonalizowanym, a jej członkowie mają i realizują często odmienne cele, że współpraca podejmowana była w różnych dziedzinach i wpływ na nią miały (i mają) czynniki zewnętrzne. Pojawia się w nim istotny problem badawczy, który pozwala go uporządkować. Związany jest z koniecznością precyzyjnego określenia istoty współpracy wyszehradzkiej.

Głównym celem badawczym niniejszej książki jest analiza różnorodnych aspektów współpracy państw Grupy Wyszehradzkiej w latach 1989–2009 w kontekście najpierw dążeń integracyjnych poszczególnych państw do członkostwa w Unii, a następnie ich funkcjonowania w UE. Rozważaniom postawione zostały trzy dodatkowe cele. Wykazanie:

czym jest współpraca regionalna oraz jakie zależności zachodzą między współpracą i integracją;

jakie czynniki wpływały (i wpływają) na współpracę, jej intensywność, poszczególne obszary działania, strukturę instytucjonalną i organizacyjną;

czy i jak zostały zrealizowane cele postawione przed Grupą, w jakich obszarach i dziedzinach Grupa odniosła sukcesy, a w jakich doznała niepowodzeń.

W toku podejmowanych analiz podjęto próbę weryfikacji czterech następujących hipotez:

na kształtowanie współpracy wyszehradzkiej w znaczącym stopniu wpływały (i wpływają) czynniki zewnętrzne;

czynnikami, które miały (i mają) zasadnicze znaczenie dla kształtowania i funkcjonowania Grupy Wyszehradzkiej są podejście oraz wola jej krajów członkowskich. Istotne dla rozwoju Grupy są przede wszystkim osobowość oraz stosunek do współpracy poszczególnych przywódców;

sukcesy i osiąganie celów przez Grupę Wyszehradzką należy postrzegać w kategoriach współpracy politycznej, jak również gospodarczej, transgranicznej, w kwestiach bezpieczeństwa czy wzmacniania społeczeństwa obywatelskiego;

Grupa Wyszehradzka na forum unijnym funkcjonuje raczej jako koalicja zawierana dla załatwienia kolejnej sprawy. Kraje wyszehradzkie podejmują współpracę, gdy bez niej znalazłyby się w trudniejszej sytuacji.

Dotychczasowe prace fragmentarycznie traktują kwestię Grupy Wyszehradzkiej. Istniejące w literaturze polskiej i zagranicznej badania skupione są głównie na historycznym ujęciu współpracy, wskazaniu poszczególnych jej etapów. Brak jest także publikacji, które ukazywałyby zależność między współpracą a integracją. Książka ma w zamierzeniu wypełnić tę lukę. Autorka skupia się na problemowym ujęciu czynników wewnętrznych i zewnętrznych współpracy.

Publikacja powstała w oparciu o reprezentatywne, głównie anglojęzyczne dokumenty źródłowe Grupy Wyszehradzkiej, jak również oficjalne dokumenty Unii Europejskiej (Wspólnot Europejskich) odnoszące się do procesu wschodniego rozszerzenia. Ponadto także o dokumenty instytucji państw wyszehradzkich odpowiedzialnych za kształtowanie polityki zagranicznej i współpracy wyszehradzkiej. Istotne dla analizy były również dokumenty osobiste polityków, dyplomatów, osób, które wpływały na stosunki wyszehradzkie oraz odegrały znaczącą rolę w procesie integracji europejskiej, zebrane w książce wydanej z okazji 15-lecia powstania Grupy Wyszehradzkiej pod redakcją Andrzeja Jagodzińskiego.

Autorka dążyła do krytycznego oceniania opracowań, odwołując się do dokumentów. Z opracowań monograficznych dotyczących Grupy Wyszehradzkiej ważne są zwłaszcza publikacja poznańskich badaczy Mariana Szczepaniaka i Przemysława Deszczyńskiego Grupa Wyszehradzka. Współpraca polityczna i gospodarcza (Toruń 1995), jak również prace ośrodka katowickiego w tym Bezpieczeństwo państw Grupy Wyszehradzkiej pod redakcją naukową Jana Przewłockiego i Barbary Osadnik (Katowice 1995). Kwestią współpracy wyszehradzkiej zajmują się Bogdan Góralczyk, Współpraca Wyszehradzka. Geneza, doświadczenia, perspektywy (Warszawa 1999); Jacek Gajewski, Mateusz Gniazdowski oraz Iwona Pawlikowska (kwestie bezpieczeństwa państw wyszehradzkich), Piotr Kazimierkiewicz (współpraca w sprawach granicznych).

W Czechach omawianą kwestią zajmują się między innymi Jiří Vykoukal, Visegrád. Možnosti a meze středoevropské spolupráce (Praha 2003); Břetislav Dančák, Integrační pokusy ve středoevropském prostoru.II (Brno 1999), oraz Libor Lukášek, Visegrádská skupina a její vývoj v letech 1991–2004 (Praha 2010); na Słowacji: Marek Šťastný, Visegrad Countries in an Enlarged Trans-Atlantic Community (Bratislava 2002): oraz Juraj Marušiak, natomiast na Węgrzech: Inotai Andras, Correlations between European integration and sub-regional cooperation. Theoretical background, experience and policy impacts (Budapest 1997). Badań Grupy Wyszehradzkiej podjął się również budapeszteński think-thank International Centre for Democratic Transition (ICDT), Sharing the Experiences of Visegrad Cooperation in the Western Balkans and the Eastern Neighbourhood Countries. Project Preparatory Study (Budapest 2010). Kwestiami Wyszehradu zajmuje się także amerykański badacz Matthew Rhodes, Visegrád turns ten (Pittsburgh 2003), jak również Andrew Cottey, Subregional Cooperation in the New Europe. Building Security and Solidarity from the Barents to the Black Sea (London 1999), oraz Martin Dangerfield, autor między innymi artykułów Subregional Cooperation in Central and Eastern Europe: Support or Substitute for the ‘Return to Europe’?, „Perspectives on European Politics and Society” 2001, The Contribution of the Visegrad Group to the European Union’s ‘Eastern’ Policy: Rhetoric or Reality?, „Europe-Asia Studies” 2009.

Krytyce poddane zostały także artykuły naukowe dotyczące omawianych kwestii, opublikowane między innymi w czasopismach: węgierskich – „The Visegrad yearbook”, polskich – „Biuletyn PISM”, „Roczniki Polskiej Polityki Zagranicznej”, „Sprawy Międzynarodowe”, czeskich – „Mezinárodní vztahy”, „Perspectives. Review of International Affairs”, słowackich – „International Issues. Slovak Foreign Policy Affairs”, jak również w czasopismach zachodnich – „International Affairs”, „Journal of European Politics”. Dla poznania historii czy przybliżenia spraw bieżących znaczenie mają oficjalne strony internetowe Grupy Wyszehradzkiej (www.visegradgroup.org), Międzynarodowego Funduszu Wyszehradzkiego (www.visegradfund.org), jak również rządów i ministerstw spraw zagranicznych czterech krajów wyszehradzkich oraz ich oficjalne portale poświęcone integracji z Unią Europejską.

Autorka stosuje w publikacji wiele metod badawczych. Dominuje analiza systemowa. Kwestia współpracy wyszehradzkiej potraktowana została jako całość, uwzględniono warunki, w jakich całość-system działa. Poszukiwano źródeł i przyczyny przekształceń systemu w samym systemie, w jego zdolności do sterowania własnym działaniem i oddziaływania na otoczenie. Znaczącą metodą zastosowaną w całej publikacji – zwłaszcza zaś w podrozdziale rozdziału IV dotyczącym odmienności krajów wyszehradzkich w procesie integracji europejskiej – jest metoda porównawcza (komparatystyczna). Poprzez porównanie procesów i zjawisk zachodzących w państwach wyszehradzkich, a następnie wykazanie podobieństw i różnic między Polską, Czechami, Węgrami i Słowacją możliwe było wyprowadzenie ogólniejszych wniosków co do przedmiotu badań – współpracy wyszehradzkiej. W opracowaniu użyto również analizę instytucjonalno-prawną. Analizowano bowiem normy prawne odnoszące się do współpracy wyszehradzkiej, w tym Deklarację wyszehradzką oraz Deklarację z Kromieryża, jak również normy prawne Unii Europejskiej odnoszące się do procesu integracji. Mając na uwadze, że książkę oparto na źródłach i materiałach historycznych, zastosowano również analizę historyczną. Została ona wykorzystana przy badaniu genezy współpracy wyszehradzkiej, jak również w podrozdziale traktującym o polityce Unii Europejskiej względem krajów środkowoeuropejskich. Wykorzystano ponadto metodę decyzyjną. Rozpatrywano zachodzące w Europie Środkowej zjawiska i procesy społeczno-polityczne przez pryzmat ośrodka decyzji, procesu decyzyjnego i samej decyzji politycznej, jak również późniejszej jej implementacji. Metoda ta była ważna zwłaszcza przy analizowaniu decyzji polityków, których interesy rozbiegały się z interesami Grupy Wyszehradzkiej. Do powstania publikacji wykorzystano techniki badawcze oparte na źródłach zastanych – analizę treści oraz analizę zawartości.

Struktura książki została podporządkowana przedstawionym wyżej celom badań. Opracowanie składa się z pięciu rozdziałów. Pierwszy rozdział ma charakter teoretyczny, cztery pozostałe stanowią analizę współpracy państw Grupy Wyszehradzkiej w oparciu o dokumenty źródłowe i literaturę przedmiotu.

Jednym z głównych celów rozdziału pierwszego jest operacjonalizacja pojęcia współpraca regionalna. Zostało to uczynione poprzez określenie, czym są region oraz związany z nim regionalizm. Zanalizowano również pojęcie współpracy międzynarodowej oraz jej przypadek nawiązywany w regionie. Rozdział ma także za zadanie przedstawienie relacji zachodzących między współpracą i integracją. Mając na uwadze przedmiot badań (Grupę Wyszehradzką), wskazano trzy typy zależności: stosunek współpracy do integracji; podejście organizacji integracyjnej do ugrupowań współpracy regionalnej; zależności między organizacją integracyjną i ugrupowaniem współpracy, gdy drugie funkcjonuje w ramach pierwszej. W ostatnim przypadku w oparciu o teorię wielopoziomowego zarządzania (ang. multi-level governance) przedstawiono, dlaczego Unia „zgadza się” na istnienie ugrupowań współpracy regionalnej w swoich ramach. Natomiast w oparciu o teorię koalicji wskazano, dlaczego kraje kontynuują mniejszą regionalną współpracę, będąc członkami Unii.

W rozdziale drugim zanalizowano kształtowanie się Grupy Wyszehradzkiej – jak doszło do jej powstania, jakie postawiono jej cele oraz jak określono organizację. W rozdziale wskazane zostało, że podstawowe dla nawiązania współpracy były kwestie bezpieczeństwa. Przedstawiono także czynniki polityczne, ekonomiczne, kulturowe, które ten proces ułatwiły. Zaprezentowano wydarzenia i działania prowadzące do powstania Trójkąta Wyszehradzkiego. Pozwoliło to zarysować czynniki wewnętrzne i zewnętrzne mające wpływ na Grupę Wyszehradzką. W następnej kolejności zanalizowano cele postawione przed współpracą. Uczyniono to w oparciu o dwie podstawowe deklaracje Grupy Wyszehradzkiej z 1991 i 2004 roku oraz dokumenty stanowiące wytyczne do nich. Dało to możliwość wskazania, jak zmieniły się cele Grupy po akcesji jej członków do Unii Europejskiej. Następnie zaprezentowano strukturę organizacyjną Grupy Wyszehradzkiej. Zwrócono uwagę na wymiary oraz instrumenty współpracy. Pozwoliło to wskazać plusy i minusy niskiego stopnia instytucjonalizacji ugrupowania. W ostatniej części rozdziału zbadano działalność i funkcjonowanie Międzynarodowego Funduszu Wyszehradzkiego. Podkreślono relacje zachodzące między Funduszem a współpracą.

Rozdział trzeci ma na celu analizę funkcjonowania Grupy Wyszehradzkiej przed wstąpieniem jej państw członkowskich do Unii Europejskiej. Zanalizowano współpracę i wspólne działania podejmowane przez Grupę w latach 1991–2004 w czterech obszarach stanowiących kolejne podrozdziały: współpracy politycznej, gospodarczej (działanie Środkowoeuropejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu – CEFTA), w sprawach bezpieczeństwa oraz współpracy transgranicznej. Wybór obszarów wynikał z zapisów deklaracji wyszehradzkiej z 1991 roku. Współpracę polityczną ujęto w sposób problemowo-chronologiczny i zanalizowano w trzech okresach, przedstawiając czynniki wpływające na współpracę w danym czasie, następnie jej sukcesy, jak również porażki czy ograniczenia. Następnie przedstawiono współpracę gospodarczą państw wyszehradzkich. Wskazano czynniki, które wpłynęły na utworzenie Środkowoeuropejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (CEFTA). Zanalizowano także zapisy porozumienia oraz protokołów dodatkowych. Następnie przedstawiono problemy CEFTA, jak również jego ekonomiczne i polityczne osiągnięcia oraz pozytywne cechy. Kolejno zanalizowano współpracę wyszehradzką w kwestiach bezpieczeństwa. Zbadano czynniki, które sprzyjały i ograniczały współpracę. Wskazano sukcesy w ramach „cywilnych” aspektów bezpieczeństwa (soft security), gdzie Grupa podejmuje wspólne działania na rzecz ochrony środowiska naturalnego, bezpieczeństwa jądrowego i radiologicznego, transportu oraz współdziała z innymi organizacjami regionalnymi. Następnie przedstawiono współpracę w ramach „twardych” gwarancji bezpieczeństwa. W przypadku hard security osiągnięto mniejsze rezultaty. W ostatniej części rozdziału zanalizowano współpracę transgraniczną. Przedstawiono najpierw pozytywne czynniki wpływające na współpracę, następnie zaś jej ograniczenia. Za sukces państw wyszehradzkich w obszarze współpracy transgranicznej uznano funkcjonowanie dwóch euroregionów grupujących po trzy państwa wyszehradzkie: euroregionów Beskidy i Karpaty.

Rozdział czwarty poświęcono relacjom Grupy Wyszehradzkiej i Unii Europejskiej. W pierwszej części rozdziału zanalizowano unijną politykę warunkowości względem czterech krajów Europy Środkowej. Przedstawiono instrumenty, które były przez Unię stosowane w procesie rozszerzenia na Europę Środkowo-Wschodnią. Następnie wskazano odmienności krajów wyszehradzkich w procesie integracji europejskiej. Zaznaczono fakt, że niektóre państwa z własnej inicjatywy podejmowały działania mające przybliżyć je do członkostwa w UE, odmiennie ukształtowały struktury administracyjne odpowiedzialne za procesy integracji i następnie negocjacji. Zanalizowano również politykę europejską Słowacji, której proces integracji z UE przebiegał inaczej niż pozostałych trzech państw wyszehradzkich. Wskazano ponadto odmienności między krajami podczas negocjacji akcesyjnych oraz zaprezentowano obszary negocjacyjne, które stanowiły największe problemy dla poszczególnych państw. W ostatniej części rozdziału omówiono współpracę państw wyszehradzkich podczas negocjacji akcesyjnych. Zwrócono uwagę na jej pozytywne aspekty, w tym konsultacje prowadzone także w ramach formuły „Grupa Wyszehradzka plus”, oraz na decyzję wyszehradzkich premierów o „kaskadowym” przeprowadzeniu referendów akcesyjnych w poszczególnych krajach. Zaznaczono jednak, że pozytywne działania zostały przyćmione przez preferowanie w trakcie negocjacji akcesyjnych wyłącznie własnych interesów narodowych.

Rozdział piąty dotyczy funkcjonowania Grupy po akcesji jej członków do Unii Europejskiej. W kolejnych podrozdziałach zanalizowano trzy priorytetowe obszary wyznaczone przez ugrupowanie do realizacji w Wytycznych do Deklaracji kromieryżskiej z 2004 roku. Analizy działań podejmowanych przez Grupę Wyszehradzką w obszarze aktualnych zagadnień będących przedmiotem wspólnego zainteresowania dokonano na podstawie dwóch studiów przypadku: negocjacji dotyczących unijnej perspektywy finansowej na lata 2007–2013 oraz pakietu energetyczno-klimatycznego. Pozwoliło to na stworzenie dwóch modeli wyszehradzkiej współpracy (utrudnionej współpracy i owocnego współdziałania), które mogą zostać wykorzystane do badania innych kwestii. Kolejno zanalizowano współpracę Grupy Wyszehradzkiej w obszarach: współpracy Schengen i polityki wizowej, dokonano tego również w oparciu o dwa przypadki: starania o uzyskania pełnego członkostwa w strefie Schengen oraz zniesienia wiz dla obywateli krajów wyszehradzkich do Stanów Zjednoczonych. W pierwszym przypadku Grupie udało się odnieść sukces i konsekwentnie współdziałać do osiągnięcia celu. W drugim przypadku współpraca poniosła porażkę. Następnie zbadano współpracę wyszehradzką w obszarze Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Wskazano, że priorytet ten ma odmienny, bardziej konstruktywny charakter, który stwarza z jednej strony możliwość specjalizacji dla państw Grupy Wyszehradzkiej w Unii Europejskiej, z drugiej natomiast może być „dźwignią” podmiotowości Grupy we Wspólnej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB). Poprzez przedstawienie priorytetów polityki zagranicznej poszczególnych krajów wyszehradzkich wskazano, że możliwe to będzie, gdy podejmą działania promujące i wspierające łącznie Bałkany Zachodnie i Europę Wschodnią.

Rozdział I REGIONALIZM I WSPÓŁPRACA REGIONALNA

Problematykę słabo zinstytucjonalizowanej współpracy regionalnej, której przykład stanowi Grupa Wyszehradzka, trudno jest zrozumieć z teoretycznego punktu widzenia. Współpraca ta jest bowiem, w odróżnieniu od integracji, rzadko przedmiotem badań teoretycznych¹. Wątpliwości budzi także terminologia. W dokumentach państw tworzących (mniej lub bardziej zinstytucjonalizowane) struktury współpracy, jak i w części literatury fachowej, używa się sformułowania „współpraca regionalna”². Niektórzy badacze posługują się jednak zwrotem „współpraca subregionalna”³. Wskazują, że ugrupowania obejmujące tylko część większej przestrzeni geograficzno-politycznej określanej jako region, np. region europejski czy euroatlantycki, mają mniejszy zasięg, a zatem charakter subregionalny (podregionalny). Pomijając szerszy punkt odniesienia: w definicji brak różnicy między regionem a subregionem. W obu zachodzą te same zjawiska, a procesy regionalizmu i subregionalizmu mają taki sam charakter⁴.

Celem rozdziału jest operacjonalizacja pojęcia „współpraca regionalna”. Zostanie to uczynione poprzez określenie, czym są region oraz związany z nim regionalizm. Zanalizowane zostaną również pojęcie współpracy międzynarodowej oraz jej przypadek nawiązywany w regionie. Istotne dla dalszych badań będzie także wskazanie zależności między współpracą regionalną a procesami zachodzącymi w szerszej przestrzeni polityczno-geograficznej, do której dany region należy. W przypadku badania Grupy Wyszehradzkiej konieczne jest zatem zanalizowanie zależności, jakie zachodzą między współpracą regionalną a integracją europejską. Podejście takie jest uzasadnione zarówno z teoretycznego, jak i z praktycznego punktu widzenia. Integracja europejska jest z jednej strony najlepiej zaawansowaną integracją regionalną, z drugiej natomiast państwa wyszehradzkie znajdują się w środkowej części kontynentu europejskiego.

Podstawowe pytania postawione w rozdziale to:

Czym jest region w stosunkach międzynarodowych? Jakie elementy go określają?

Czym jest zjawisko regionalizmu? Jak odnoszą się do niego podejścia teoretyczne? Czym charakteryzuje się nowy regionalizm?

Czym jest współpraca międzynarodowa? Dlaczego kraje danego regionu tworzą (mniej lub bardziej zinstytucjonalizowane) organizacje ułatwiające współpracę? Czym jest współpraca transgraniczna?

Jakie relacje zachodzą między nastawionymi wyłącznie na współpracę ugrupowaniami regionalnymi a organizacjami integracyjnymi?

1. REGION I REGIONALIZM W STOSUNKACH MIĘDZYNARODOWYCH

Pierwotny sens słowa „region” sprowadzał się przede wszystkim do stosunków władzy. Region w tym rozumieniu to terytorium oraz jego mieszkańcy, podlegający prawu określonego władcy. Przestrzeń, zbiorowość, jurysdykcja są składnikami pierwotnymi pojęcia „region”, które przechowały się w wielu językach europejskich⁵. Sam termin pochodzi od łacińskiego regio i ma w tym języku dwa znaczenia. Pierwsze odnosi się do ruchu w kierunku prostym, drugie natomiast do pojęcia przestrzeni w sensie kierunków wyznaczających przestrzeń. We współczesnym języku polskim „region” ma bardzo różnorodne znaczenia. Cechą wspólną jest jednak zawsze to, że oznacza część obszaru powierzchni Ziemi, który stanowi sam w sobie jakąś całość o określonej wielkości i zawartości. Przyjmuje się, że region to obszar odznaczający się charakterystycznymi cechami odróżniającymi go od innych obszarów.

„Region” stanowi jedno z uniwersalnych pojęć polityki międzynarodowej. Operują nim różne nauki interesujące się stosunkami międzynarodowymi. „Region”, jeżeli nie jest jednostką administracyjną, jest terminem całkowicie płynnym. W literaturze przedmiotu zakres znaczeniowy pojęć „region” i „regionalizm” jest różny w zależności od dyscypliny nauki, od fazy rozwoju danej dyscypliny oraz od państwa, w którym jest ona uprawiana. Można zauważyć w niej między innymi ujęcia geograficzne, ekonomiczne, prawne.

W ujęciu geografii politycznej regionem politycznym jest obszar jednorodny pod względem badanych cech politycznych⁶. W zależności od układu odniesienia można rozróżnić regiony: w postaci części składowych podziału terytorialnego państwa (regiony wewnątrzpaństwowe), regiony międzynarodowe (ponadpaństwowe) oraz subregiony, identyfikowane ze strukturą pośrednią między regionem wewnątrzpaństwowym a ponadpaństwowym⁷.

W naukach ekonomicznych mianem regionu określa się terytorium wyróżniające się gospodarczo w stosunku do innych terytoriów i stanowiące samodzielną całość gospodarczą. Zdaniem Adama Gwiazdy za podstawową można uznać następującą definicję: region ekonomiczny jako zjawisko-obiekt gospodarczej rzeczywistości to jest obszar odróżniający się od przyległych obszarów pewną, specyficzną cechą lub zbiorem cech, albo też – region jako analityczne narzędzie badań geograficznych, ekonomicznych i innych⁸. W ujęciu amerykańskich autorów, w tym Harveya S. Perloffa, region ekonomiczny to zespół geograficznie przylegających obszarów, które mają pewne wspólne lub uzupełniające się cechy charakterystyczne, albo które są powiązane szeroką międzystrefową (interareal) działalnością lub przepływami⁹.

W prawie międzynarodowym brak definicji słowa „region”, aczkolwiek samo pojęcie jest jednak używane. Odnoszą się do niego zasady rozdziału VIII Karty Narodów Zjednoczonych. Założono w nim, że powszechny system bezpieczeństwa międzynarodowego i pokojowego załatwiania sporów będą wspierać systemy układów i organizacji regionalnych. W tym sensie organizacjami regionalnymi są Organizacja Państw Amerykańskich (OPA), Liga Państw Arabskich (LPA), Unia Afrykańska (Organizacja Jedności Afrykańskiej). W Europie do tego modelu, przy współpracy Stanów Zjednoczonych, odwołuje się Pakt Północnoatlantycki (NATO)¹⁰. W prawie międzynarodowym region rozumiany jest zatem jako terytorium państw powiązanych szczególnie silnie więziami dyplomatycznymi, traktatowymi, a zwłaszcza strukturalno-organizacyjnymi.

W studiach europejskich „region” występuje na dwóch poziomach. Na poziomie ponadnarodowym „region” oznacza zawsze obiektywnie istniejącą grupę państw, cechującą się licznymi powiązaniami w zakresie warunków geograficznych, ekonomicznych, prawnych, politycznych i społeczno-kulturowych¹¹. Regionem na poziomie subnarodowym jest natomiast – subnarodowa jednostka terytorialna, która usytuowana jest powyżej poziomu gminy, a poprzez własne struktury administracyjne i decyzyjne poniżej poziomu centralnego w danym państwie¹². Parlament Europejski we Wspólnotowej Karcie Regionalizacji (Community Charter for Regionalization) określił region jako terytorium, które z geograficznego punktu widzenia stanowi wyraźną całość bądź stanowi kompleks terenów, które tworzą zamkniętą całość, a których ludność charakteryzują określone wspólne elementy, przy czym chciałaby ona utrwalić i rozwinąć pewne wynikające z nich właściwości, aby pobudzić postęp kulturalny, społeczny i gospodarczy¹³. Karta ta jako owe cechy wspólne wymienia język, kulturę, tradycje historyczne oraz interesy gospodarcze. Zaznacza ona, że prawny i polityczny status danego obszaru nie mają znaczenia. Celem jest stworzenie jednolitego wzorca regionu jako instytucji prawa publicznego.

We wszystkich naukach związanych ze stosunkami międzynarodowymi wyjściowe jest pojęcie bliskości geograficznej. Ważny jest także czynnik polityczny, który stwarza powiązania ekonomiczne, dyplomatyczne. Może on prowadzić do dezorganizacji tradycyjnych powiązań gospodarczych i dyplomatycznych, jednocześnie kreując też nowe.

Badacze analizujący pojęcie regionu w stosunkach międzynarodowych zwracają uwagę na trudności w jego sprecyzowaniu. Franciszek Gołembski, podsumowując swoje rozważania na ten temat, pisze: Nieostrość i wieloznaczność pojęcia regionu, jak również nawiązujących bezpośrednio do niego koncepcji regionalizmu, sprawiają, że nie ma jednoznacznych teorii, które by w sposób w pełni adekwatny wyjaśniały zarówno to pojęcie, jak i odnoszące się do niego koncepcje¹⁴.

W opinii Ryszarda Michała Czarnego pojęciu regionu w stosunkach międzynarodowych odpowiada w rzeczywistości konkretna treść, gdy region wyznaczony zostanie za pomocą konkretnych kryteriów, uwzględniających jednorodność cech kompleksu przestrzennego¹⁵. Jako kryteria wyznaczania regionu badacz traktuje: izolację lub wyraźnie rozgraniczenie w stosunku do sąsiednich obszarów; homogeniczność danego obszaru; ścisłe związki między państwami regionu i wzajemną zależność¹⁶. Zaznacza on również, że w doborze cech głównych zawsze należy zwracać uwagę na genezę polityczną danego obszaru i na ogólną tendencję dominującą w jego dotychczasowym rozwoju. Klasyfikacja regionów uwzględniająca historię ich rozwoju wydaje się bowiem trwalsza od klasyfikacji opartej wyłącznie na aktualnym układzie czynników politycznych. Zdaniem R.M. Czarnego: region jako polityczny kompleks przestrzenny nie stanowi zwykłej sumy poszczególnych jego składników. W rezultacie bowiem zetknięcia się i wspólnego działania w każdej części składowych zachodzą mniej lub bardziej głębokie i widoczne przemiany. Nowa jakość polityczna, będąca ich wynikiem, jest na tyle jednolita, że obejmuje cały kompleks przestrzenny i nadaje mu odpowiednią spoistość polityczną, wewnątrz, jak i na zewnątrz, pozwalającą wyodrębnić go w określony sposób ze struktury politycznej świata. Należy unikać jednak traktowania regionu jako izolowanej całości, pamiętając o zróżnicowanym i skomplikowanym systemie powiązań międzyregionalnych¹⁷.

Jerzy Darmosz określa region jako obszar wyodrębniony na zasadzie jednej lub więcej cech swoistych pozwalających na odróżnienie go od przyległych obszarów¹⁸. Badacz wskazuje określone typy kryteriów – granice linearne (administracyjne i polityczno-państwowe) lub granice nielinearne (kulturowe, etniczne, religijne i inne) – dające przybliżony rozmiar przestrzenny wyodrębnionego regionu. Regiony według J. Darmosza mogą być zatem tworzone sztucznie – decyzjami politycznymi lub administracyjnymi. Biorąc jednak pod uwagę kryteria kulturowe: mogą być one również naturalnie istniejące.

Przedstawione pojęcia z natury zawierają treść geograficzną. Więź geograficzna nie przesądza jednak o istnieniu regionu w stosunkach międzynarodowych. Jest to czynnik podstawowy, ale niewystarczający. Baza geograficzna ułatwia tylko kształtowanie innych więzi tworzących region. Na tym założeniu oparta jest minimalistyczna definicja amerykańskiego badacza Josepha Nye, który określa region jako grupę państw połączonych ze sobą zarówno więzami geograficznymi, jak i stopniem wzajemnych relacji¹⁹. Region jest przestrzenną koncepcją obejmującą geograficzną bliskość, ilość interakcji, wspólne ramy instytucjonalne, wspólną tożsamość kulturową. Regiony mogą być określone empirycznie poprzez dane dotyczące wzajemnych relacji, takich jak wymiana handlowa, podobieństwo cech podmiotów, wspólne wartości i doświadczenia. Trzeba mieć również na uwadze, że regiony są dynamicznymi jednostkami. Są społecznym konstruktem, którego członkowie sami określają swoje granice. Jak zauważa jednak Peter J. Katzenstein, regiony mogą być określone również przez aktorów zewnętrznych: mogą być one określane w kategoriach wewnętrznych czynników społeczno-kulturowych, jak również zewnętrznych czynników politycznych²⁰. W opinii J. Nye granice regionów stanowią odbicie zmieniających się władz, norm i interesów politycznych przywódców. Nie są one dane z góry przez geografię czy kulturę²¹.

Najbardziej uniwersalną definicję przedstawił Andrzej Czarnocki. W opinii badacza na pojęcie regionu w stosunkach międzynarodowych składają się kryteria o charakterze zarówno obiektywnym, jak i subiektywnym. Wskazuje on, że do kryteriów obiektywnych obok koniecznego elementu geograficznego, a więc geograficznie wyodrębniającej się części kuli ziemskiej, należą także realnie kształtujące się na tym obszarze więzi międzypaństwowe i transnarodowe, dotyczące dziedziny zarówno politycznej, jak i gospodarczej oraz kulturalnej. Jednocześnie państwa i społeczeństwa powinny więzi te sobie wyraźnie uświadamiać, przejawiając dążenie do współpracy, wspólnoty czy nawet jedności. Stwierdza: Istotną sprawą jest zatem kryterium subiektywne: wola zainteresowanych państw i społeczeństw, które zarówno określają zasięg regionu, jak i wnoszą podstawowy wkład w kształtowanie więzi na danym obszarze. Więzi te mogą przybierać określone ramy prawno międzynarodowe i instytucjonalne²².

Z pojęciem regionu związane jest pojęcie regionalizmu²³. Zdaniem Andrew Hurrella „regionalizm” to pojęcie, które obejmuje szeroki zakres bardzo różnych wydarzeń i procesów. Ważne jest, by jasno określić, co jest wyjaśniane – procesy społecznej i gospodarczej regionalizacji; wzrost świadomości społecznej lub tożsamości; tworzenie się międzypaństwowych instytucji regionalnych lub promowanej przez państwa integracji gospodarczej; narodziny politycznie spójnych bloków regionalnych. Poszczególne definicje znacznie się różnią²⁴. Jak zauważa Louise Fawcett, przyjmuje się, regionalizm zakłada politykę, na mocy której państwa (także podmioty niepaństwowe) współpracują i koordynują strategię w ramach określonego regionu. Istotne jest określenie norm, zasad i procedur, wokół których oczekiwania poszczególnych podmiotów się koncentrują, bowiem celem regionalizmu jest realizowanie i wspieranie wspólnych priorytetów w jednej lub wielu dziedzinach²⁵. Rozumiany w ten sposób regionalizm obejmuje zarazem promowanie poczucia świadomości regionalnej (miękki regionalizm, ang. soft regionalism) poprzez konsolidację grup i sieci regionalnych, kończąc na tworzeniu pan- lub subregionalnych grup sformalizowanych międzypaństwowym porozumieniem i zinstytucjonalizowaniem struktur (twardy regionalizm, ang. hard regionalism)²⁶.

Edward Haliżak pojmuje regionalizm jako specyficzną formę procesu społecznego o charakterze dynamicznym, przejawiającą się w wyniku działań i oddziaływań państw na podstawie ich bliskości geograficznej, podobieństwa ustrojów społeczno-politycznych, komplementarności i zbliżonego ustroju społeczno-gospodarczego, komplementarności i zbliżonego poziomu rozwoju gospodarczego i innych wspólnych cech takich jak: język, kultura, wspólne tradycje historyczne, religia²⁷. Zaznacza on jednak, że istotą regionalizmu nie jest umiejscawianie państw w fizycznej przestrzeni, lecz wzięcie pod uwagę rodzajów oraz częstotliwości interakcji. Dla Karola Górskiego podstawą regionalizmu w stosunkach międzynarodowych jest element geograficzny. Znaczenie ma przede wszystkim położenie topograficzne danego kraju w grupie, w której możliwa jest łatwa komunikacja i wymiana. Konieczne są również ekonomiczne powiązanie państw w ramach regionu, jak i podobna lub w zasadzie równorzędna ich struktura społeczno-gospodarcza. Istotny jest także element polityczny: samo istnienie grupy lub zespołu krajów w danym regionie²⁸. K. Górski wyłącza czynniki społeczno-kulturowe. Definicje regionalizmu Haliżaka i Górskiego zawierają kilka istotnych elementów, takich jak bliskość geograficzna i istniejące dzięki niej więzi. Obaj zaznaczają konieczną homogeniczność państw dla kształtowania regionalizmu. Nowsze badania, jak również praktyka współpracy międzynarodowej, pokazują, że nie jest to jednak element konieczny.

W badaniach regionalizmu istotne wydaje się ujęcie R.M. Czarnego. Uważa on, że regionalizm stanowi charakterystyczne dla współczesnych stosunków międzynarodowych zjawisko stwarzania się na płaszczyźnie regionalnej wyższych form współistnienia i współpracy państw, przejawiającej się zwłaszcza w:

powstawaniu bardziej ujednoliconych i zintegrowanych pod różnymi względami i na różnej podstawie wspólnot międzynarodowych w ramach uniwersalnej społeczności międzynarodowej suwerennych państw;

wytwarzaniu przez takie wspólnoty partykularnych zasad, norm i międzynarodowych instytucji prawnych, odmiennych od zasad powszechnego prawa międzynarodowego;

powołaniu do życia szczególnych struktur organizacyjnych, służących zapewnieniu pokoju i bezpieczeństwa, pokojowego regulowania sporów itd. (tzw. układy i organizacje regionalne)²⁹.

Największe orientacje teoretyczne stosunków międzynarodowych w mniejszym lub większym stopniu odniosły się do problemu regionalizmu. Żadna z nich nie przedstawia jednak całkowitej analizy kwestii. Koncentrują się one przede wszystkim na zagadnieniu, dlaczego kształtuje się regionalizm.

Zdaniem A. Hurrella w odniesieniu do regionalizmu: zarówno klasyczny realizm, jak i jego neorealistyczny wariant podkreślają znaczenie zewnętrznej konfiguracji władzy, dynamiki władzy – politycznej konkurencji i ograniczającej roli międzynarodowego systemu politycznego jako całości³⁰. Zdaniem realistów regionalizm kształtuje się z jednej strony jako odpowiedź na przejawy hegemonistycznej władzy, z drugiej natomiast jako wynik konwergencji narodowych interesów. Powstanie regionalizmu można tłumaczyć na cztery sposoby: 1. regionalizm rodzi się jako środek przeciwstawienia się wszelkim pretensjom i żądaniom hegemonistycznej władzy; przykładem jest powstanie Wspólnego Rynku Południa grupującego Argentynę, Brazylię, Paragwaj, Urugwaj i Wenezuelę (Mercosur), skierowanego przeciwko Stanom Zjednoczonym; 2. jako próba ograniczenia swobodnego wykonywania władzy przez hegemona poprzez umieszczenie go w ramach struktury regionalnej i wciągnięcie w procesy regionalizacyjne; przykładem są tutaj Niemcy, które po II wojnie światowej zaangażowane zostały w integrację europejską; 3. jako bandwagoning – „podczepienie się” do hegemona dla korzyści, szczególnie kiedy różnice w potencjałach w ramach regionu są znaczące; 4. jako sposób na ograniczanie hegemonistycznej siły poprzez usidlanie potencjalnych rywali w instytucji i redukowanie kosztów transakcyjnych oraz informacyjnych³¹.

Istotnymi podejściami w badaniu regionalizmu są również neoliberalizm oraz teoria społecznego konstruktywizmu. Neoliberalizm zakłada, że to wzrastający poziom współzależności między państwami zmusza je do współpracy i integracji, tym samym kształtowania regionalizmu. Teoria społecznego konstruktywizmu koncentruje się natomiast na kwestii tożsamości i jej znaczenia dla procesu regionalizacji.

Pojęcia regionu i regionalizmu zyskały nowe znaczenie w teorii nowego regionalizmu. Podejście to wydaje się ważne w badaniach nad współpracą regionalną z kilku powodów. Nowy regionalizm związany jest – podobnie jak powstanie organizacji współpracy regionalnej w Europie Środkowej – z zanikiem dwubiegunowego podziału świata, jak również zachodzącymi procesami globalizacyjnymi. Często współpracę regionalną w Europie Środkowej określa się zresztą błędnie jako nowy regionalizm³². Teoria nowego regionalizmu nie dotyczy jednak także wyłącznie Europy, lecz zmian mających miejsce na wszystkich kontynentach i koncentruje się głównie na aspektach ekonomicznych.

Najpełniej scharakteryzował nowy regionalizm skandynawski badacz Björn Hettne³³. Wskazał on cztery różnice między „starym” a „nowym” podejściem do integracji regionalnej.

Stary regionalizm był wynikiem podziałów zimnowojennych, nowy rozwija się natomiast w wielobiegunowym, zglobalizowanym świecie. Wcześniej organizacje miały z góry określone cele, mogły być gospodarczo lub militarnie zorientowane, obecnie mają one natomiast bardziej całościowy i jednocześnie wielowymiarowy charakter.

Nowy regionalizm jest zjawiskiem i procesem ogólnoświatowym, dlatego też istnieje wiele regionów o nieokreślonych granicach. Nowa fala regionalizmu jest bardziej otwarta i nastawiona na włączenie mniejszych gospodarek w jedną ogólnoświatową. Ma to wyraz w powstawaniu licznych regionalnych porozumień handlowych³⁴.

Nowy regionalizm kształtowany jest przez wielu aktorów. W odróżnieniu od starego w proces są zaangażowane nie tylko państwa narodowe, lecz również liczne podmioty subnarodowe prowadzące aktywność w sąsiedztwie. Hettne wskazuje na: siły obce (foreign powers), sponsorów (donors), międzynarodowe instytucje finansowe, organizacje pozarządowe, korporacje transnarodowe³⁵. Tym samym: państwo, rynek, społeczeństwo obywatelskie, zewnętrzni aktorzy działają razem w różnorodnych wspólnotach, sieciach i typach rządów regionalnych³⁶.

Cechą nowego regionalizmu jest również duża liczba poziomów, na których on zachodzi. Może odbywać się w tzw. mikroregionach – poniżej poziomu jednego państwa, lecz także na ogólnoświatowym poziomie makroregionów. Nie jest ograniczony, tak jak stary, do przestrzeni geograficznej jednego kontynentu.

Nowy regionalizm tworzony jest „od dołu”, zakłada aktywne uczestnictwo podmiotów społeczeństwa obywatelskiego, które promują rozwiązywanie problemów na poziomie regionalnym. Sprawia to, że istnienie struktur współpracy międzyrządowej jest istotną, ale nie jedyną przesłanką budowania rzeczywistości regionalnej.

W opinii B. Hettnego region to podmiot, który jest tworzony [subject in the making]; którego granice są zmienne, podobnie jak zasoby i możliwości aktorów³⁷. W pracy badacza znajduje to wyraz w zaproponowanych pięciu poziomach wyłaniania się regionu, które określa jako regionness. Regionness wyrażają poziom regionalnej spójności. Można zatem mówić o: protoregionach, regionach podstawowych, formalnych, regionalnych społeczeństwach anarchicznych oraz regionach stanowiących podmioty o określonej tożsamości³⁸.

Protoregion jest obszarem geograficznym w mniejszym lub większym stopniu określonym przez naturalne granice geograficzne. Jest on tworzony przez mieszkańców danego obszaru żyjących w małych zamkniętych wspólnotach, które jednak zaczynają rozwijać międzylokalne (translocal) więzi³⁹.

Region podstawowy jest systemem społecznym. Mieszkańcy danych wspólnot zaczynają intensywnie rozwijać stosunki międzylokalne i powstaje między nimi zależność.

Region formalny stanowi zorganizowaną współpracę w wielu dziedzinach. Jest określony przez członkostwo w zinstytucjonalizowanej organizacji regionalnej. Istotą regionu formalnego jest istnienie określonych zasad i norm.

Regionalne społeczeństwo anarchiczne jest zorganizowaną instytucją, która umożliwia i promuje społeczną komunikację, jak również wspólne wartości w regionie.

Region jako podmiot o określonej tożsamości stanowi najwyższy poziom. Ma on zdolność do oddziaływania na zewnątrz, legitymizacji oraz struktury podejmowania decyzji. Głównymi obszarami jego działania jest utrzymywanie bezpieczeństwa poprzez rozwiązywanie sporów oraz rozwój gospodarczy.

Zdaniem B. Hettnego istotą regionalizmu jest budowanie wspólnoty regionalnej. Jest to proces analogiczny do powstawania państwa czy narodu, polegający na budowaniu tożsamości i wspólnoty na poziomie regionalnym. Regionalizm jest przejawem podejmowania i realizacji pewnych projektów politycznych. Jego działanie na poziomie subnarodowym i społecznym łączy wymiar wewnętrzny i zewnętrzny polityki. Jest to zresztą zgodne z obecną dziś tendencją do zacierania różnic pomiędzy tym, co wewnętrzne, a tym, co międzynarodowe⁴⁰.

Krytyka nowego regionalizmu związana jest z faktem, że pomija on bliskość geograficzną państw tworzących region. Zoleka V. Ndayi stwierdza: region może być wyłącznie określony jako odrębna geograficzna całość określona przez geograficzną ciągłość i ograniczona do kontynentu⁴¹. Dodaje: geograficzne, jak również polityczne czynniki w równym stopniu mają wkład w zasięg i charakter zjawiska regionalizmu⁴². Zdaniem krytyków region nie jest wyłącznie społecznym konstruktem. Nie można go traktować jedynie jako ideologii lub wyniku wspólnych interesów i historii między mieszkańcami regionu, ewentualnie współzależności lub powstania pewnych instytucji.

Teoria nowego regionalizmu jest ważna w badaniu współpracy regionalnej. Wskazuje, że współpraca jest otwarta na nowych członków i nowe dziedziny. Ściśle związana jest z procesami gospodarczymi i politycznymi na świecie, zatem zachodzi na wielu poziomach i realizowana jest przez wielu aktorów. Zaznaczyć jednak trzeba, że rola państw – narodowych w całym procesie nadal jest najistotniejsza. Współpraca jest bowiem tworzona przez rządy narodowe, a dopiero później wspomagana i kontynuowana przez inne podmioty. Jak zauważa zresztą Robert Cooper: tradycyjne państwa pozostaną podstawową jednostką stosunków międzynarodowych w przewidywalnej przyszłości, chociaż mogą one przestać zachowywać się w tradycyjny sposób⁴³. Cennym wkładem nowego regionalizmu jest również zaznaczenie społecznego wkładu we wspólnotę, jak również odrzucenie tezy o koniecznej homogeniczności państw.

Kwestie teoretyczne stanowią istotne tło do dalszych rozważań nad regionalizmem. W opinii L. Fawcetta trzy zagadnienia są tu szczególnie istotne: możliwości (capacity), suwerenność i hegemonia⁴⁴. Kwestia możliwości i zasobów państw czy innych podmiotów wpływających na regionalizm sprawia, czy procesy będą kontynuowane. Samo stworzenie regionalnego ugrupowania, zazwyczaj poprzez podpisanie umów i porozumień, może mieć tylko i wyłącznie deklaratywne znaczenie, jeśli członkowie nie mogą lub nie chcą kontynuować i dążyć do dalszej kooperacji. Ograniczone możliwości i zasoby wielu ugrupowań, zwłaszcza tworzonych przez biedne państwa, są wyraźną przeszkodą do działania w sferze obronnej, gospodarczej, dyplomatycznej czy instytucjonalnej. Przeszkody mogą być dodatkowo pomnażane przez statut organizacji, który przywiązuje dużą wagę do zasad takich jak suwerenność czy nieingerencja. Przewaga podejrzeń, rywalizacji i konkurencji sprawia, że możliwości współpracy stają się coraz bardziej ograniczone. Zdolność państw do współpracy jest powiązana z ich wolą oraz podejściem do suwerenności. Kiedy dla niektórych regionalizm ogranicza działanie państw, przez innych może być postrzegany jako ich indywidualne lub grupowe zaangażowanie i wyraz suwerennej decyzji. Przywiązanie do suwerenności stanowi zatem równowagę dla projektów współpracy, zwłaszcza gdy suwerenność jest słabo ugruntowana lub została dopiero otrzymana. Nowe państwa wydają się szczególnie wrażliwe na taką ingerencję. Argument suwerenności nie stanowi jednak przekonującego zarzutu przeciw regionalizmowi, zwłaszcza że okres absolutnej suwerenności w stosunkach międzynarodowych minął. Trzecią kwestią związaną z regionalizmem jest problemem dominującej siły – hegemona. Podczas gdy słabe państwa ograniczają zbytni rozwój regionalizmu i jego potencjału, silne są zdolne do jego nadużywania. Grupy regionalne często zatem mogą służyć do realizacji interesów tylko jednego, największego państwa. Istnienie hegemona nie jest jednak powodem do umniejszania działań regionalnych, kwestią jest raczej ustalenie standardów i wytycznych oraz promowanie instytucjonalnej demokratyzacji.

2. WSPÓŁPRACA MIĘDZYNARODOWA I WSPÓŁPRACA W REGIONACH

Termin „współpraca międzynarodowa” w stosunkach międzynarodowych używany jest w odmiennych aspektach. Edward A. Kołodziej traktuje „współpracę” jako podejście przyjęte przez antagonistyczne, wrogo nastawione do siebie państwa, które dążą wyłącznie do rozwiązania konkretnego problemu⁴⁵. Jako przykład podaje relacje Stanów Zjednoczonych i Związku Radzieckiego. Kraje współpracowały ze sobą dla rozwiązania konkretnych problemu, nie próbując jednak zakończyć zimnej wojny. Innymi słowy, podejmowały wspólne działania w celu odpowiedniego zarządzania, a nie rozwiązania konfliktu. Odmienne podejście do terminu prezentuje natomiast Charles Doran, który traktuje współpracę jako istniejące między państwami relacje⁴⁶. Zdaniem badacza współpraca międzynarodowa nie odnosi się bowiem wyłącznie do podejmowania przez państwa wspólnych działań, ale wiąże się również z chęcią do utrzymania i wspierania interakcji poprzez wspólne rozwiązywanie problemów. Związana jest z obecnością empatii i przekonania, że dobrobyt jednego państwa zależy od dobrobytu innych. Współpraca nie wyklucza przejściowych konfliktów czy konkurencji między państwami. Zakłada jednak istnienie wspólnoty bezpieczeństwa (ang. security community), gdzie brak stosowania przemocy i wojny. Współpraca taka zachodzi na przykład między Stanami Zjednoczonymi a Wielką Brytanią czy Stanami Zjednoczonymi a Kanadą, jak również państwami Unii Europejskiej.

William Zartman i Saadia Touval definiują współpracę jako sytuację, w której strony zgadzają się działać wspólnie w celu zyskania przez każdą z nich nowych korzyści, których nie mogłyby mieć, działając indywidualnie, przy poniesieniu pewnych kosztów. Elementami składowymi współpracy są: wspólne działania, porozumienie, aby je podjąć (nie skutek zbiegu okoliczności), koszty i nowe zyski dla wszystkich stron⁴⁷. Autorzy pod pojęciem „zyski” rozumieją zarówno korzyści materialne, jak i postęp w osiąganiu celów takich jak zwiększone bezpieczeństwo, status lub wolność działania dla siebie i nałożenie ograniczeń na inne podmioty itd. Traktują oni współpracę jako coś więcej niż przeciwieństwo lub brak konfliktu. Postrzegają ją jako świadome, konkretne, pozytywne działania.

W poszczególnych orientacjach teoretycznych stosunków międzynarodowych i integracji europejskiej można znaleźć odniesienia i nawiązania do pojęcia współpracy. Zajmują się one tylko częściowo tym problemem. Kluczowym odniesieniem dla współpracy jest konflikt. Jak trafnie zauważają W. Zartman i S. Touval: podczas gdy istnieje konflikt bez współpracy, wydaje się, że nie ma współpracy bez konfliktów. Współpraca jest uzależniona od tych konfliktów, które są do pokonania⁴⁸.

Liberalna orientacja w stosunkach międzynarodowych oparta jest na przekonaniu o możliwości istnienia trwałego pokoju i współpracy oraz decydującym znaczeniu instytucji międzynarodowych dla rozwoju tej współpracy. Wynika ono z głębszego założenia o jedności ludzkości, skłonności ludzi do jej zauważania i do czerpania nauki z błędów przeszłości⁴⁹. W orientacji liberalnej aktorami kształtującymi stosunki międzynarodowe nie są jedynie państwa, lecz także organizacje międzynarodowe, organizacje pozarządowe, opinia publiczna, poszczególni obywatele. Zaznaczane jest również, że wymiar polityczny i kwestie bezpieczeństwa nie zawsze muszą być decydujące w stosunkach międzynarodowych. Znaczenie mogą mieć także kwestie etyczne, prawne, gospodarcze, technologiczne. Wśród podejść liberalnych próbę teoretycznego ujęcia współpracy można znaleźć u jednego z twórców neoliberalizmu, Roberta O. Keohane’a, w jego funkcjonalnej teorii reżimów (functional theory of regimes). Zdaniem badacza, współpraca ma miejsce wówczas, gdy uprawiana przez jeden rząd polityka jest traktowana przez jego partnera (inny rząd) jako ułatwiająca realizację ich własnych celów będących rezultatami procesu politycznej koordynacji⁵⁰. Współpraca w stosunkach międzynarodowych jest pomostem między harmonią i niezgodą (anarchią). Współpraca kontrastuje z niezgodą, ale jest również czymś innym niż harmonia. W odróżnieniu od harmonii wymaga ona aktywności i koordynowania polityk, uwzględniania wymagań innych państw. Do istnienia współpracy wymagana jest również niezgoda. Anarchia generuje współpracę, która właśnie jest potrzebna, aby doprowadzić do harmonii. W opinii R.O. Keohane’a to formalne, ale także nieformalne, grupy państw, które kształtują zasady oraz normy wzajemnej współpracy, stanowią podstawę międzynarodowej współpracy i międzynarodowych reżimów. Istnienie międzynarodowych systemów obniża stopień anarchii i braku bezpieczeństwa. Według R.O. Keohane’a, są dwa typy reżimów:

hegemonistyczny – reżim tworzony jest przez hegemona, który stosuje zasady funkcjonowania reżimu i monitorowania ich wykonania;

oparty na zasadzie wzajemności – opiera się na woli państw, które traktowane są jako w takim samym stopniu ważne i wpływowe. Działanie reżimu odbywa się na podstawie porozumienia poszczególnych podmiotów.

Ważna, w szczególności przy ocenie współpracy regionalnej i procesu integracji, jest osadzona w orientacji liberalizmu koncepcja transakcjonizmu⁵¹. Zakłada ona, że zwiększone między państwami kontakty (szczególnie współpracy handlowej, wymiany informacji, tworzenie wspólnych projektów itp.) osłabiają możliwość niestabilności, tworzą warunki do dalszej współpracy i pokoju na świecie. Intensywna współpraca między państwami prowadzi do tworzenia relacji ekonomicznych i w kwestiach bezpieczeństwa, ale również angażujących społeczeństwo obywatelskie. Częstotliwość interakcji jest podstawowym wskaźnikiem, który dostarcza empirycznych metod pomiaru stopnia współpracy (integracji). W szerszym sensie integracja rozumiana jest jako proces budowania wspólnoty bezpieczeństwa (security community), która przez swoje zinstytucjonalizowanie jest w stanie rozwiązać spory między państwami bez użycia siły⁵². Proces tworzenia wspólnoty bezpieczeństwa ma trzy podstawowe poziomy:

wspólnota bez wojen (np. EWG w latach pięćdziesiątych XX wieku) – w jej kontekście nie używa się siły jako środka na przezwyciężenie różnic;

pluralistyczna wspólnota bezpieczeństwa (np. NATO) – powstaje z powodu wspólnych problemów, ewentualnie wspólnych interesów, których rozwiązanie lub realizację podmioty przekazują na poziom ustanowionych instytucji; państwa koegzystują, zachowując swoje rządy;

zjednoczona wspólnota bezpieczeństwa (amalgamat np. USA, Szwajcaria itp.) – tylko jedna organizacja rozwiązuje problemy bezpieczeństwa, jest to w pełni zintegrowany podmiot, który zarządzany jest przez jeden cieszący się zaufaniem i przychylnością społeczeństwa rząd⁵³.

Druga znacząca w stosunkach międzynarodowych orientacja – realizm – zakłada, że najważniejszymi podmiotami stosunków międzynarodowych są państwa. Wszystkie inne podmioty, zwłaszcza organizacje międzynarodowe, międzynarodowe korporacje i organizacje pozarządowe, są instrumentami poszczególnych państw albo nie mają znaczącego wpływu w stosunkach międzynarodowych. Państwa – aktorzy stosunków międzynarodowych – stale znajdują się w stanie wrogości i rywalizacji. Trwała współpraca, jak również trwały pokój, jest niemożliwa. Wojna i konflikt są stałym elementem stosunków międzynarodowych⁵⁴. Państwa należy postrzegać jako racjonalnych aktorów, dlatego też można analizować zachowania i działania, w razie potrzeby nawet przewidywać. Ich cele są wyrażone w postaci interesów państwowych lub narodowych (national interests). Problemem ich zdefiniowania i praktycznej realizacji zajmuje się jeden z najważniejszych przedstawicieli realizmu, Hans Morgenthau. W opinii badacza interes narodowy jest obiektywną i powszechnie obowiązującą kategorią, której celem jest gromadzenie władzy. Aby zrozumieć interes narodowy, nie należy skupiać się na subiektywnych działaniach wszystkich tych, którzy go realizują. Państwo, aby realizować interesy narodowe, musi zachowywać się racjonalnie. Polityka międzynarodowa stanowi konflikt interesów narodowych, które są logicznie sprzeczne. W wyniku sprzeczności interesów narodowych powstają napięcia polityczne i wojny. Przed stałym okresem niestabilności zabezpiecza ją równowaga sił, a także prowadzenie przez poszczególne państwa polityki sojuszów na arenie międzynarodowej. Zapobiegają one działaniom krajów zmierzających do zyskania zbyt dużej władzy i przewagi nad innymi. Tym samym prowadzą do umiaru i stabilności stosunków międzynarodowych. Kenneth Waltz wychodzi z idei klasycznego realizmu, w szczególności przejmuje koncepcje trwałości i gwałtownego charakteru stosunków międzynarodowych, równowagi sił oraz wyższości wymiaru bezpieczeństwa w stosunkach międzynarodowych. K. Waltz w swoim kluczowym dziele Teoria polityki międzynarodowej przedstawia tzw. wielką teorię stosunków międzynarodowych (grand theory)⁵⁵, zgodnie z którą to struktura stosunków międzynarodowych wpływa na zachowanie państw, podobnie jak gospodarka rynkowa na zachowanie podmiotów gospodarczych. Przetrwają w stosunkach międzynarodowych tylko te państwa, które działają wyłącznie racjonalnie, zgodnie ze swoimi interesami narodowymi, a ich celem jest zapewnienie bezpieczeństwa. Zdaniem K. Waltza państwo może się wprawdzie w stosunkach międzynarodowych kierować innymi celami niż bezpieczeństwo i własny interes narodowy, aczkolwiek ich ignorowanie i zaniedbywanie prze dłuższy okres doprowadzi do jego zaniku. Współpraca w koncepcjach realistycznych będzie zatem w znacznym stopniu zależała od interesów narodowych poszczególnych państw.

Jedną z prób teoretycznego ujęcia współpracy – w nawiązaniu do koncepcji Alexandra Wendta, twórcy konstruktywizmu społecznego w stosunkach międzynarodowych – przedstawia Peter Drulák⁵⁶. Konstruktywizm jako orientacja teoretyczna w stosunkach międzynarodowych powstał w odpowiedzi zarówno na neoliberalizm, jak i neorealizm. Konstruktywiści krytykują realistów za uprzedmiotowienie pojęcia państwa i interesu narodowego. W ich opinii pojęcia te mają bowiem społeczne podłoże i mogą być zmienne⁵⁷. Badacz przedstawia sześć czynników warunkujących zjawisko współpracy. Wskazuje na cztery mechanizmy umożliwiające przejście od stanu wojen między państwami do współpracy oraz dwa czynniki, które to uniemożliwiają. Współpracy sprzyjają: współzależność (interdependence), wspólny los (common fate), homogeniczność (homogeneity), samoograniczanie i samowiązanie (self-restraint; self-binding). Negatywnie na nią natomiast wpływają anarchia (anarchy) i ludzki rozum (human minds)⁵⁸. W opinii badacza współpraca będzie miała miejsce, gdy występuje między państwami zarówno wewnętrzna (internal), jak i zewnętrzna (external) spójność (cohesion). Ta druga zachodzi, jeśli uczestnicy współpracy są związani ze sobą silniej niż z krajami pozostającymi poza współpracą.

W rozważaniach nad współpracą istotna jest kwestia jej podejmowania. Częstymi przyczynami angażowania się we współpracę są zależność między państwami oraz fakt, że kraje nie są politycznie lub ekonomicznie autarkiczne. Potrzebują czynnej lub biernej pomocy innych, aby mogły osiągnąć swoje cele, zapewnić bezpieczeństwo, radzić sobie z problemami. Kluczem do współpracy jest wzajemność (reciprocity), czyli pewność podobnego, korzystnego zachowania w przyszłości. Osobną kwestią natomiast jest, w jakiej perspektywie – krótko- czy długoterminowej – państwa będą postrzegały tę przyszłość. Myślenie krótkoterminowe sprawia, że współpraca traktowana jest jako chwilowa i występuje tylko na doraźnej podstawie, o ile korzyści są obecne i aktualne. Długoterminowe natomiast zakłada, że państwa współpracują w oczekiwaniu na korzyści zarówno z bieżącej, jak i przyszłej współpracy. Zakładana wzajemność przynosi wówczas również zyski w postaci reputacji oraz relacji, które tworzą określone wzorce zachowań. Zagadnieniem związanym z wzajemnością jest również kwestia korzyści – ich tworzenie oraz alokacja, jak i podstawowe lub nadrzędne wartości, którymi kierują się państwa. Dla współpracy, która traktowana jest jako coś więcej niż wyłącznie jednorazowe zaangażowanie, konieczne jest odniesienie do wspólnoty wartości. Negocjacje dotyczące współpracy odnoszą się wówczas zarówno do udziałów i stosowanych środków, jak i do relacji związanych z budowaniem paktu i ich powtarzaniem, to jest do wspólnego podejmowania decyzji. Zalety obu są proste. Negocjacje ad hoc dotyczące podejmowania współpracy są mniej efektywne, ponieważ muszą być rozpoczynane za każdym razem od początku. Ustalone i skorygowane przez uzgodnienia reżimy sprawiają natomiast, że państwa nie muszą się martwić o natychmiastowe szczegółowe informacje w każdym przypadku. Istnieje również kwestia zewnętrzna współpracy: w jaki sposób legitymizować ją w odniesieniu do świata zewnętrznego, w stosunku do tych, którzy odrzucili współpracę, jak również tych, którzy nie zostali do niej zaproszeni.

Wzajemność jest tylko jedynym z wyjaśnień podejmowania współpracy. Mając na uwadze, że współpraca to nie altruizm, który nastawiony jest wyłącznie na dawanie lub ponoszenie kosztów bez oczekiwania na nagrodę. Współpraca ponosi koszty – z założeniem, że przyniesienie ona konkretne korzyści. Ważna w rozważaniach dotyczących współpracy staje się zatem kwestia właściwego bilansu korzyści i kosztów. Negatywnie na współpracę będą zatem wpływać nieefektywność i nieskuteczność, które w znaczny sposób ograniczają podejmowane działania i mają wpływ na podjęcie decyzji o współpracy.

Znaczenie dla współpracy mają również wspólne wartości. Element pokrewieństwa ma zarówno pozytywne, jak i negatywne strony. Współpraca jest najbardziej stabilna, gdy strony współpracują dla osiągnięcia wspólnego celu, ale również dla pokonania wspólnego wroga zewnętrznego. Wrogowie wzmacniają wewnętrzną spójność oraz pomagają stronom określić się i znaleźć własną grupową tożsamość poprzez początkową identyfikację, kim grupa nie jest, i dążenie do określenia, kim grupa jest. Zdaniem W. Zartmana, S. Touvala: wyimaginowane pokrewieństwo jednakże bardzo rzadko wyznacza sytuacje do podjęcia wspólnych działań. Państwa współpracują tylko i wyłącznie wtedy, kiedy ustanowią między sobą relacje zaufania lub kary w trakcie negocjacji⁵⁹.

Istotna jest wielkość współpracy. Zazwyczaj państwa współpracują w minimalnej liczbie koniecznej do odniesienia sukcesu. Zachowania państw w trakcie współpracy zależą również od wielkości państw. Małe państwa współpracują, aby mieć wpływ i ewentualnie móc nawet ograniczać duże państwa, odwracając logikę bandwagoning, podczas gdy duże państwa współpracują, kiedy wielostronna współpraca jest bardziej istotna dla ich skuteczności⁶⁰. Oba podejścia sprawiają, że współpraca jest często ograniczana do najmniejszego wspólnego denominatora. Rodzi to odmienne obawy u poszczególnych krajów. Małe państwa obawiają się o to, że staną się tylko nieznaczącym elementem współpracy, kierowanej przez duże państwa. Większe kraje stoją natomiast przed wyborem albo słabej polityki, albo alienowania państw, których pomocy mogą potrzebować w innym czasie. Ważne zatem we współpracy jest przekonanie o równości wszystkich stron. W opinii W. Zartmana, S. Touvala: Można zakładać, że państwa nierówne sobie pod względem wielkości, potencjału współpracują ze sobą dla określonego statusu i prestiżu związanego z istnieniem wyimaginowanego partnerstwa, jak również dla uzupełniających się korzyści (wizja przyszłości), i dlatego, że znają się i są do siebie podobne (doświadczenie przeszłości)⁶¹.

Współpraca w regionach w opinii Renaty Dwan zachodzi na poziomie zarówno państw (rządów narodowych), jak i podmiotów wewnątrz państwowych aktorów (sub-state actors): władz regionalnych i lokalnych, społeczeństwa obywatelskiego, grup prywatnego biznesu, obywateli⁶². Odbywa się ona dzięki organizacjom i instytucjom współpracy regionalnej i ma niezinstytucjonalizowaną strukturę. Jak zauważa badaczka: nie jest tworzona żadna władza ponadpaństwowa, nie ma przekazywania suwerenności, nie jest tworzony żaden organ prawa międzynarodowego⁶³.

Elisabeth Johansson zakłada, że region stanowi układ znajdujących się blisko siebie państw z określonym poziomem współzależności/współpowiązania w kwestiach bezpieczeństwa, politycznych, ekonomicznych i innych⁶⁴. Wskazuje, że współpraca realizowana w organizacjach i instytucjach, choć ma zróżnicowany program działań (mulitdimensional agenda), oparta jest na współpracy ekonomicznej. Cechą charakterystyczną zjawiska są także niski stopień instytucjonalizacji organizacji i nastawienie na efektywne rozwiązywanie problemów. Współpracę odznacza ponadto zróżnicowanie państw. Jak zauważa jednak badaczka odmienności między państwami powinny być niewielkie, tak by mogły wykształcić się wspólne wartości i tożsamość. E. Johansson zaznacza: rozwój wspólnej tożsamości, podzielanych wartości odgrywa znaczącą rolę w fazie konsolidacyjnej tworzenia regionu i stanowi kotwicę w procesie pogłębiania inicjatyw regionalnych. Znajdowanie wspólnych cech lub wspólnego podłoża dla wartości i tożsamości odgrywa zasadniczą rolę w negocjacjach dotyczących zawierania regionalnych porozumień⁶⁵.

Istotne dla współpracy regionalnej są badania Andrew Cotteya Badacz określa ją jako współpracę między państwami (i/lub innymi aktorami) na podstawie geograficznie określonego podobszaru (subobszaru; ang. sub-area)⁶⁶. Zdaniem A. Cotteya powstawanie organizacji regionalnych ma na celu realizację określonych zadań. Mogą one wprawdzie wspomagać głębsze procesy integracyjne i dążyć do nich, aczkolwiek nie jest to ich podstawowa funkcja. Zadania realizowane przez współpracę regionalną to zdaniem A. Cotteya:

„budowa mostów” – ma ona z natury charakter polityczny a rolą ugrupowań regionalnych staje się zarówno przezwyciężanie, jak i łagodzenie oraz zapobieganie podziałom historycznym. Funkcja ta realizowana jest na kilka sposobów. W kategoriach symbolicznych tworzenie i kontynuowanie działalności ugrupowań regionalnych odzwierciedlają przywiązanie państw uczestniczących do utrzymywania współpracy. W obszarze dyplomacji ugrupowania regionalne działają jako ramy dla ciągłego dialogu między państwami członkowskimi (multilateralne dyskusje, a często przy ich okazji również bilateralne). Współpraca regionalna może tu być również postrzegana jako polityczny środek do budowania wzajemnego zaufania między państwami. Współpraca w dziedzinie obrony może przyczyniać się z czasem do wzrostu zaufania we własne siły militarne;

pomoc w rozwiązywaniu funkcjonalnych, ponadnarodowych wyzwań stojących przed państwami członkowskimi. Wiele z wyzwań (np. ochrona środowiska) ma charakter ponadgraniczny ze swojej natury i dlatego wymaga działań politycznych na poziomie transgranicznym, w tym regionalnym. Co więcej, organizacje regionalne służą jako forum wymiany doświadczeń czy podejmowania wspólnych działań w obszarach, w których państwa, ze względu na wielkość wyzwań, nie radzą sobie indywidualnie;

wspomaganie reform politycznych, gospodarczych, militarnych na poziomie krajowym. Współpraca regionalna ułatwia i napędza reformy na dwa sposoby: może działać jako ramy dla transmisji polityki, gdzie podczas spotkań ma miejsce transfer idei, praktyk, modeli, może ponadto zapewniać ramy prawne dla pomocy technicznej i finansowej⁶⁷;

ułatwianie integracji – niektóre ugrupowania regionalne zostały powołane, aby ułatwić ich państwom członkowskim integrację z większymi ugrupowaniami regionalnymi (na kontynencie europejskim z Unią Europejską i NATO). Stanowiły one użyteczny mechanizm do wymiany doświadczeń w kwestii pojawiających się problemów integracyjnych, w tym związanych np. z implementacją prawa i reguł, którymi kierują się większe organizacje. Były również elementem tworzenia pozytywnego wizerunku krajów jako gotowych do współpracy i integracji w szerszym gronie.

Na podobne funkcje współpracy regionalnej wskazuje Renata Podgórzyńska. W jej opinii: w większości przypadków współpraca regionalna, przybierając postać luźnych ugrupowań regionalnych, służy poprawie stosunków w regionie, przezwyciężeniu tkwiących w przeszłości uprzedzeń, resentymentów i budowaniu nowych powiązań w licznych dziedzinach życia politycznego, gospodarczego, kulturalnego i społecznego. Powstające nowe związki grupują państwa o zbliżonych interesach i państwa, które w swym działaniu kierują się podobnym systemem wartości⁶⁸. Jak zaznacza jednak: Nie pełnią one funkcji regionalnych paktów polityczno-wojskowych i układów obronnych, aczkolwiek może występować współpraca w zakresie bezpieczeństwa polityczno-wojskowego i obronności⁶⁹. Zdaniem Ryszarda Zięby rola współpracy regionalnej w kwestiach bezpieczeństwa jest jednak znacząca. Wskazuje, że struktury te realizują generalnie trzy grupy zadań:

wymiany informacji w sprawach bieżących i prowadzenia konsultacji politycznych;

współpracy sektorowej na rzecz bezpieczeństwa w regionach;

podejmowania wspólnych inicjatyw oraz wystąpień wobec szerszych struktur bezpieczeństwa europejskiego⁷⁰.

Istotnym elementem współpracy w regionach jest również współpraca transgraniczna. Za Włodzimierzem Malendowskim i Małgorzatą Ratajczak można ją zdefiniować jako: każde wspólnie podjęte działanie mające na celu umocnienie i dalszy rozwój sąsiedzkich kontaktów między wspólnotami i władzami terytorialnymi dwóch lub większej liczby stron, jak również zawarcie porozumień i przyjęcie uzgodnień koniecznych do realizacji takich zamierzeń⁷¹. Formą zinstytucjonalizowaną współpracy transgranicznej, jej wyższym stadium organizacyjnym są związki transgraniczne zwane euroregionami. Euroregiony są określonymi geograficznie obszarami obejmującymi przygraniczne części dwu lub więcej państw, które chcą ze sobą współpracować i koordynować działania społeczności lokalnych w różnych dziedzinach przy poszanowaniu prawa wewnętrznego⁷². Najpełniejszą definicję euroregionu przedstawia Adam Mikołajczyk: pod pojęciem euroregionu rozumie się sformalizowaną strukturę współpracy pomiędzy regionami [wewnątrzpaństwowymi – przyp. własny] lub podmiotami władzy lokalnej, ewentualnie z udziałem partnerów gospodarczych i socjalnych. Typowy schemat organizacyjny przewiduje istnienie zgromadzenia o charakterze quasi-parlamentarnym, pochodzącego z wyboru jako organu najwyższego (stanowiącego), zarządu, różnorodnych stałych tematycznych grup roboczych oraz sekretariatu transgranicznego⁷³. Termin „euroregion” nie jest jednakże terminem oficjalnym w tym sensie, że nie występuje (w przeciwieństwie do pojęcia „współpraca transgraniczna”) w oficjalnych dokumentach Rady Europy czy Unii Europejskiej bądź też umowach międzypaństwowych odnoszących się do współpracy regionów przygranicznych. Jest to określenie potoczne, aczkolwiek ugruntowane w literaturze przedmiotu. Zaznaczyć trzeba, że euroregion nie ma charakteru eksterytorialnego i nie stanowi również administracyjnej całości.

Uwzględniając wcześniejsze rozważania dotyczące regionu, regionalizmu oraz współpracy, jako współpracę regionalną traktuję pozytywne i aktywne działania państw w regionie, niekoniecznie wszystkich krajów tworzących region, nastawione na realizację priorytetów i zyskanie korzyści, których poszczególnym krajom nie udałoby się uzyskać indywidualnie. Współpracę regionalną charakteryzuje niewielki stopień instytucjonalizacji. Cele ugrupowań współpracy regionalnej mogą być różne, w tym – wzmacnianie więzi między danymi państwami, które przynoszą korzyści ekonomiczne, społeczne, polityczne, jak również wspólne dążenie do stania się członkiem większej organizacji integracyjnej.

3. WSPÓŁPRACA REGIONALNA I INTEGRACJA REGIONALNA

Proces rozwijania różnorodnych form współpracy regionalnej, od luźnych inicjatyw po bardziej sformalizowane formy usankcjonowane podpisaniem stosownych umów prawem wiążących, rozwija się w Europie równolegle do procesów integracyjnych. Proces współpracy regionalnej odnoszony jest również bezpośrednio do integracji regionalnej. Ujmuje się go przede wszystkim w kontekście integracji europejskiej. Mając na uwadze badanie Grupy Wyszehradzkiej: wskazana jest analiza trzech zależności między współpracą regionalną a integracją regionalną. Podejście 1. to stosunek współpracy regionalnej do integracji regionalnej, gdy współpraca pozostaje poza głównym obszarem integracji; 2. to sytuacja odwrotna – stosunek integracji do współpracy, gdy współpraca pozostaje poza; 3. to stosunek współpracy i integracji, gdy współpraca stała się częścią integracji.

Podejście 1. Stosunek współpracy do integracji

Na relacje zachodzące między współpracą regionalną a integracją europejską wskazuje Andras Inotai. Określa je poprzez charakter organizacji współpracy regionalnej, który może być: pionierski (pioneer); substytutowy (substitute); uzupełniający/instrumentu przedakcesyjnego (complement/pre-accession instrument) i mimowolnej alternatywy/substytut (involuntary alternative/substitute). Grupa ma charakter pionierski, gdy osiąga ona bardziej zaawansowany stopień integracji niż większa integracja regionalna, jak również gdy wywiera większy wpływ na program działania drugiej integracji. W Europie przykładem może być między innymi Beneluks, który osiągnął większy poziom integracji ekonomicznej jeszcze przed przystąpieniem do większego projektu integracyjnego – Wspólnot Europejskich. Współpraca substytutowa ma miejsce, kiedy państwa ustanawiają współpracę regionalną wyłącznie jako alternatywę dla innych opcji integracyjnych. Program działań współpracy może być zbliżony do innych integracji, czego przykładem jest działanie w latach siedemdziesiątych XX wieku Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) lub Rady Wzajemnej Pomocy Gospodarczej (RWPG) w alternatywie do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG). Zdaniem A. Inotai typ substytutowy jest możliwy, gdy spełnione są określone warunki materialne: kotwica rozwojowa (modernizacyjna) powinna być umieszczona w ramach subregionu⁷⁴. Następnie gdy istnieje przytłaczające zewnętrzne zagrożenie, które może skłonić kraje do współpracy⁷⁵. Czynnik zewnętrznego zagrożenia jest jednak drugorzędny, bowiem współpraca nim generowana kończy się zazwyczaj, gdy on znika. Typ substytutowy może mieć również miejsce, gdy poszczególne kraje samodzielne chcą przygotować się do członkostwa w szerszym ugrupowaniu integracyjnym. Współpraca regionalna jako mechanizm uzupełniający/instrument przedakcesyjny ma miejsce, gdy kraje uczestniczące aspirują do wstąpienia do większej i bardziej rozwiniętej integracji regionalnej. Współpraca stanowi więc sposób na zyskanie określonego poziomu, który pozwala na udział w integracji. Jest ona mało spontaniczna, gdyż istnieje obawa, że współpraca doprowadzi do opóźnienia członkostwa w szerszej integracji. W kontekście europejskim przykładami są Środkowoeuropejskie Porozumienie o Wolnym Handlu (CEFTA) i Bałtycka Strefa Wolnego Handlu (BFTA). Wybór między współpracą substytutową a uzupełniającą zależy od poziomu rozwoju gospodarczego państw nawiązujących współpracę. Współpraca regionalna określona jako niepożądana alternatywa/substytut ma miejsce, gdy państwa tylko oficjalnie dążą do członkostwa w UE. W rezultacie jednak prowadzą działania, które nie służą integracji i nie dążą do realizowania wymogów akcesyjnych⁷⁶. Przedstawiony przez A. Inotai podział wskazuje, że tylko w kontekście pełnego członkostwa w bardziej rozwiniętej organizacji regionalnej współpraca regionalna może osiągnąć swój potencjał, czego przykładem są państwa Beneluksu. W opinii badacza najczęstszym czynnikiem motywującym współpracę jest dążenie do integracji.

Z podobnego założenia wychodzi również Martin Dangerfield. W odróżnieniu od A. Inotai wskazuje jednak na dwa typy współpracy. Zakłada, że może ona być rzeczywistą alternatywą dla członkostwa w Unii albo stanowić wyłącznie mechanizm wsparcia dla integracji. W drugim przypadku współpraca stanowi jedynie komponent strategii przedakcesyjnej. Badacz przedstawia kryteria, które pomagają określić typ współpracy. Ważne jest określenie:

czy działanie państw nastawione jest na współpracę miękką czy twardą;

jak wygląda konfiguracja członkostwa, czy jest widoczne zaangażowanie we współpracę również państw nieczłonkowskich;

jak wyglądają zasady i warunki członkostwa w organizacji regionalnej.

Kryteria pozwalają określić kilka kategorii organizacji regionalnych. Istnieją zatem: grupy o dość szerokim programie działania, zajmujące się wieloma aspektami współpracy, jak również organizacje o wyraźnie określonej agendzie. W tych drugich współpraca oparta jest zazwyczaj na międzynarodowych porozumieniach lub traktatach. Biorąc pod uwagę kraje członkowskie, można wyróżnić grupy, które tworzą zarówno kraje UE, jak i niebędące jej członkami; następnie organizacje grupujące wyłącznie państwa nieczłonkowskie, których celem jest integracja. Ze względu na kryterium reguł członkostwa można wyróżnić grupy o nieuregulowanych regułach przynależności do współpracy. M. Dangerfield wskazuje jednak, że minimalnymi wymaganiami są zawsze podstawowe zasady demokratyczne⁷⁷. Drugim typem są organizacje, których państwa są blisko zyskania pełnego członkostwa w UE. Zazwyczaj mają one określone kryteria przynależności, przestają same legalnie istnieć, kiedy wszyscy jej członkowie znajdą się w UE.

Rys. 1. Podejście 1 – podejście organizacji współpracy regionalnej do integracji europejskiej

Źródło: opracowanie własne.

Podejście 2. Stosunek integracji do współpracy

Odwrotna zależność zachodzi, gdy ugrupowania integracyjne odnoszą się do ugrupowań regionalnych pozostających poza głównym nurtem integracyjnym⁷⁸. Ugrupowania integracyjne mogą wstrzymać się od podejmowania jakichkolwiek działań. Mogą również promować współpracę regionalną poprzez stosowanie wobec kilku państw strategii regionalnej oraz wspieranie powstałych ugrupowań regionalnych. Mogą spowalniać czy wstrzymywać współpracę regionalną, podejmując działania z każdym z państw regionu indywidualnie, rozbijając i osłabiając istniejące między nimi współzależności i więzy regionalne⁷⁹. Jak zauważa Karen E. Smith, bardziej opłacalne dla organizacji integracyjnej jest wspieranie współpracy, bowiem: kraje sąsiadujące są zazwyczaj w wysokim stopniu współzależne; są zgodne dzielić ze sobą problemy transnarodowe, takie jak ochrona środowiska, przemyt narkotyków. Zatem wszelka polityka skierowana na zwalczanie takich problemów musi mieć wymiar regionalny; traktowanie regionalne pomaga poza tym wzmocnić świadomość współzależności, która prowadzi do większej współpracy regionalnej⁸⁰. Znaczenie mają również kwestie ekonomiczne, w tej sferze łatwiej jest oddziaływać integracji regionalnej na współpracujące ze sobą w regionie kraje niż na poszczególne państwa. Argumentem przeciwko wzmacnianiu ugrupowań regionalnych jest natomiast to, że popieranie współpracy regionalnej uniemożliwia włączenie się w szerszy proces integracji i stanowi formę izolowania.

Popieranie przez Unię współpracy regionalnej i traktowanie grupy państw w kategoriach regionu⁸¹ sprawia, że można zastosować rozwijającą się w ramach nowego regionalizmu teorię interregionalizmu. Odnosi się ona do związków i relacji między dwoma regionami. W definicji Julie Gilson: interregionalizm bezpośrednio określa jeden region w dialogu (lub potencjalnie w konflikcie) z innym⁸². Teoria ta ma znaczenie przede wszystkim w badaniu ugrupowań współpracy, których celem nie jest integracja. Mając jednak na uwadze, że współpraca i integracja nie są sobie równe, jak również że badania nie dotyczą wspólnego występowania regionów na forum globalnym: sprawia, że zależność odbiega od klasycznego interregionalizmu⁸³. Można jednak wskazać niektóre funkcje interregionalizmu z teorii Jürgena Rülanda⁸⁴:

Balansowanie (ang. balancing) – jest główną funkcją porozumień. Przez tworzenie procesów interregionalnych kraje lub regiony dążą do balansowania pewnych sytuacji władzy, jak również pojawienia się pewnych instytucji, które mogłyby zaburzyć ich interesy⁸⁵. Aby ponownie określić struktury władzy i stanowić przeciwwagę dla innych sił, tworzą nowe relacje między dwoma regionami, które pozwolą zbalansować rolę trzeciego. Jest to ważna funkcja w przypadku dużych regionów.

Budowanie instytucji – odnosi się do dwóch sytuacji. Pierwsza kiedy interregionalne fora tworzą regularne kanały komunikacji między swoimi członkami. Druga natomiast wynika z faktu, że ugrupowania regionalne, będące członkami międzyregionalnego procesu, aby toczyć negocjacje jednym głosem, muszą ze sobą ściślej współpracować⁸⁶.

Budowanie tożsamości – kraje zaczynają proces formułowania tożsamości regionalnych poprzez zaangażowanie w proces regionalnych interakcji, jak stosunki bilateralne lub regionalne. To prowadzi do powstania tożsamości wykraczających ponad państwa narodowe. W taki sam sposób może wzmacniać już istniejące tożsamości regionalne⁸⁷.

Asymetryczność między regionami (a właściwie regionem i subregionem) sprawia, że większe ugrupowanie integracyjne ma zdolności i możliwości narzucania własnych działań. W przypadku badania relacji między organizacją integracyjną a ugrupowaniem współpracy, zwłaszcza tych, które dążą do integracji, można wskazać trzy działania ze strony UE: europeizację, politykę warunkowości, wspieranie współpracy transgranicznej.

Europeizacja zdaniem C.M. Radaelli składa się z procesów konstrukcji, dyfuzji oraz instytucjonalizacji formalnych i nieformalnych zasad, procedur, paradygmatów, określonych polityk, stylów, sposobów działania, podzielanych przekonań i norm, które najpierw są zdefiniowane i skonsolidowane w procesie politycznym na poziomie UE, a następnie inkorporowane w logikę krajowego dyskursu, tożsamości, struktur politycznych i polityki publicznej⁸⁸. Jak zaznacza badacz, europeizacja nie jest: teorią rozszerzenia UE, integracją polityczną UE, harmonizacją, konwergencją. Zastanawiać się można, czy europeizacja stanowi zatem narzędzie, instrument, dzięki któremu ugrupowania integracyjne odnoszą się do ugrupowań regionalnych, gdy te pozostają poza głównym nurtem integracyjnym. Dyskusyjne jest, w jaki sposób europeizacja ma się odnosić do grupy państw, gdy w każdym z krajów inna jest logika dyskursu czy tożsamość. Jak zauważa jednak James Caporaso: postępujący proces integracji europejskiej wywołuje presję adaptacyjną na podmioty integracji (państwa członkowskie, ich obywateli, instytucje), która podlega następnie mediacji za pośrednictwem czynników pośredniczących (istniejące instytucje, aktorzy krajowi, kultury polityczne i organizacyjne na poziomie krajowym), a następnie przynosi konkretne efekty w postaci zmian (lub ich braku) w polityce wewnętrznej⁸⁹. Wydaje się, że ugrupowania współpracy mogą stanowić ważny czynnik pośredniczący, używany przez UE, dzięki któremu odbywa się adaptacja wewnętrzna do procesu integracji europejskiej⁹⁰. Ugrupowanie współpracy regionalnej, nastawione na integrację europejską będzie bowiem starało się stosować w działaniu zasady i procedury, które już funkcjonują na poziomie UE. Przykładem może być Środkowoeuropejskie Porozumienie o Wolnym Handlu (CEFTA), które miało stanowić formę przygotowania państw Grupy Wyszehradzkiej do zasad wolnego rynku obowiązującego w Unii.

Politykę warunkowości (conditonality) najprościej można określić, za Janem Zielonką, jako politykę uzależniania pomocy i innych korzyści od spełnienia dyktowanych warunków⁹¹. Jak zauważa Milada Vachudova, choć badania dotyczące stosowania polityki warunkowości przez międzynarodowe instytucje finansowe czy innych aktorów zewnętrznych wskazują, że rzadko przynosi ona pozytywne rezultaty, to w przypadku UE jest inaczej⁹². W opinii badaczki natura aktywnych wpływów [leverage] UE jest wyjątkowa: członkostwo w Unii jest nagrodą innej rangi, i wynika z o wiele dłuższego i bardziej strukturalnego procesu warunkowości⁹³. Polityka warunkowości może mieć również mniej ambitny charakter, zwłaszcza w przypadku ugrupowań, które nie dążą do integracji. Unia może bowiem w zamian za spełnianie warunków oferować tylko i wyłącznie pomoc finansową czy ewentualne poparcie polityczne, ale nie członkostwo. W przypadku gdy nagrodą jest członkostwo, zakres polityki warunkowości będzie niezwykle szeroki. Istotne jest, w jaki sposób organizacja integracyjna ją stosuje – czy będzie zwracać uwagę na warunki, które nie zostały osiągnięte, czy wręcz przeciwnie, podkreślać te, który zostały już spełnione. Ważne są również same warunki. Wydaje się, że stosowanie polityki warunkowości względem całej grupy, a nie indywidualnych państw (takie same warunki określone dla wszystkich), jest lepsze dla Unii. Łatwiej jest bowiem poprzez porównywanie poszczególnych państw w grupie stosować naciski. Polityka warunkowości, której podstawą jest udzielanie pomocy (finansowej, technicznej) w zamian za wprowadzanie stosownych reform, prowadzi do zmian społecznych, gospodarczych, politycznych według określonego wskazanego wzorca. Jednymi z elementów kształtujących sposób i stopień, w jaki polityka warunkowości wpływa na demokratyczną konsolidację, są właściwości czynników zewnętrznych. Ponieważ jest to proces interaktywny, a nie wyłącznie jednokierunkowy eksport wpływów, wymiar krajowy (regionalny) ma równie istotne znaczenie. Jak zaznacza Alex Pravda: jednak silne sygnały i wpływy z zewnątrz mogą przez to, gdzie i jak są odbierane wewnętrznie, okazać się decydujące⁹⁴.

Wykorzystywanie współpracy transgranicznej przez Unię Europejską do ugrupowań współpracy regionalnej wydaje się mieć tu również zastosowanie. Unia określa bowiem ramy współpracy transgranicznej i wsparcie finansowe jednakowo dla wszystkich państw, w zależności od tego, czy są one krajami członkowskimi UE, czy tylko kandydującymi. Sama współpraca transgraniczna, przyznająca większą rolę samorządom terytorialnym, wpływa na charakter współpracy międzyrządowej realizowanej na przykład przez Grupę Wyszehradzką. Współpraca transgraniczna spełnia jednak kilka ważnych funkcji w procesie integracji europejskiej. Piotr Solarz wskazuje na następujące:

funkcję wyrównawczą – mającą na celu wyrównywanie dysproporcji w poziomie życia i rozwoju społeczno-gospodarczym pomiędzy najbogatszymi a najbiedniejszymi regionami państw członkowskich;

funkcję zewnętrzną – mającą na celu zacieranie istniejących barier – granic politycznych między państwami;

trzy funkcje rozwojowe: legitymizacyjną, regulacyjną, integracyjną. Funkcja legitymizacyjna jest rozumiana jako uznanie, akceptacja różnych form współpracy transgranicznej prowadzonej na różnych poziomach: międzypaństwowym lub regionalnym i lokalnym, a także w różnej skali subregionalnej lub regionalnej⁹⁵. Uznanie to przyczynia się do budowania porozumień i układów, które przekraczają granice państwowe, a tym samym prowadzą do stworzenia nowej jakości życia między państwami i społecznościami. Funkcja regulacyjna może być zdefiniowana na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze jako określanie ram organizacyjnych dla działań i oddziaływań współpracujących ze sobą władz samorządowych, szczebla lokalnego i regionalnego poszczególnych państw członkowskich; po drugie – tworzenie określonych ram normatywnych w zakresie współpracy transgranicznej⁹⁶. Dzięki temu umowy zawierane między samorządami stają się czynnikiem budującym zaufanie oraz ujawniają dodatkowe rezerwy sił dla rozwoju współpracy i rozstrzygania konfliktów⁹⁷. Funkcja integracyjna – ma na celu tworzenie wspólnoty przez władze szczebla lokalnego i regionalnego poszczególnych państw członkowskich UE w różnych dziedzinach życia, a także jako podstawy do stwarzania odpowiednich narzędzi, dzięki którym państwa mogą wyrażać oraz realizować własne potrzeby⁹⁸.

Rys. 2. Podejście 2 – podejście integracji regionalnej do współpracy regionalnej

Źródło: opracowanie własne.

Podejście 3. Stosunek współpracy i integracji

W trzecim przypadku powstaje zależność między (mniej lub bardziej sformalizowanymi) ugrupowaniami regionalnymi, które jednocześnie funkcjonują wewnątrz większej organizacji regionalnej. Rodzą się pytania: z jednej strony dlaczego ugrupowanie integracyjne (Unia Europejska) zezwala na istnienie takich grup w swojej integracji, z drugiej natomiast, dlaczego ugrupowania regionalne kontynuują współpracę w ramach szerszej integracji. Odpowiedzi na pierwsze dostarcza teoria wielopoziomowego zarządzania (ang. multi-level–governance), która jest, jak zauważa Ben Rosamond, próbą uchwycenia kompleksowości UE⁹⁹. Unia to złożone ciało instytucjonalne i polityczne, o licznych i zmieniających się interesach i aktorach sceny politycznej¹⁰⁰. Zdaniem Liesbet Hooghe i Gary’ego Marksa funkcjonuje ona dzięki multi-level-governance, czyli systemowi ciągłych negocjacji między rządami na kilku terytorialnych poziomach – ponadnarodowym, narodowym, regionalnym i lokalnym¹⁰¹. Zdaniem Jacka Czaputowicza, wielopoziomowe zarządzanie dotyczy nakładających się na siebie kompetencji oraz interakcji aktorów politycznych umiejscowionych na różnych poziomach. Główny punkt ciężkości leży w poszczególnych państwach, ponad którymi tworzy się struktura hierarchiczna, jednak Unia Europejska nie przekształca się w państwo, a zarządzanie odbywa się między państwami, a nie ponad nimi¹⁰². Funkcjonowanie Grupy Wyszehradzkiej (i innych ugrupowań, jak Beneluks czy Rada Nordycka) zdaje się potwierdzeniem założeń zarządzania wielopoziomowego. Znaczenie ma również, że władza w Unii nie została bezpośrednio przeniesiona wyżej, ponad państwa narodowe¹⁰³, a raczej została rozłożona również na innych aktorów: prywatnych i publicznych, narodowych, regionalnych, lokalnych, europejskich. Zależności między poszczególnymi aktorami są złożone, często wykraczają poza granice Unii, powodując tym samym łączenie członków UE z nieczłonkami. Przykładem jest tu funkcjonowanie poszczególnych państw w różnych inicjatywach, gdzie państwa wyszehradzkie same tworzą ugrupowanie, a jednocześnie wszystkie są członkami Inicjatywy Środkowoeuropejskiej, do której należą również państwa spoza Unii.

Istnienie ugrupowań regionalnych w Unii ze względu na sposób podejmowania decyzji w Unii Europejskiej jest istotne tak dla Unii, jak i członków danych ugrupowań¹⁰⁴. Jak zaznacza Jacek Knopek, sformowany stosunkowo skomplikowany system wspólnotowy jest następstwem daleko idących kompromisów międzypaństwowych¹⁰⁵. John McCormick dodaje natomiast, że w takim układzie politycznym, jakim jest UE, gdzie struktura władzy nie jest jasno określona, relacje polityczne stale ewoluują, a funkcję rządu pełni grupa przedstawicieli państw członkowskich, proces polityczny w całości opiera się na kompromisie¹⁰⁶. W procesie poszukiwania kompromisów polityka sprowadza się na ogół do walki o władzę i wpływy, poszukiwania jak najlepszych koalicji¹⁰⁷. W teorii gier zakłada się, że koalicja jest grupą celową. W definicji Ziemowita Jacka Pietrasia: jest to zespół uczestników gry, powstający w celu skoordynowania wyboru wspólnych strategii, zwiększania siły głosu swoich członków na przykład w ciałach parlamentarnych, zwiększania udziału graczy w podziale dodatkowych użyteczności czy jakimkolwiek innym celu ważnym dla uczestników gry. Najogólniej formułowanym celem koalicji jest stworzenie najsilniejszego ugrupowania graczy w celu zdobycia całej dodatkowej użyteczności i dokonania jej podziału między członków koalicji zwycięskiej. Tym samym każdy uczestnik gry koalicyjnej dąży przede wszystkim do tego, aby stać się członkiem koalicji zwycięskiej¹⁰⁸. Podejmowanie decyzji w Radzie Unii Europejskiej oparte jest na konsensusie. Do głosowania dochodzi rzadko, aczkolwiek tworzenie koalicji i procesy do tego prowadzące mają znaczenie zasadnicze.

Między badaczami zajmującymi się tworzeniem koalicji w Radzie Unii Europejskiej brak jest zgody co do ich efektywności i funkcjonowania. Zdania są podzielone między zwolenników koalicji ad hoc tworzonych między państwami członkowskimi, aby wynegocjować określoną sprawę¹⁰⁹, a raczej zinstytucjonalizowanymi koalicjami, które oddziaływają na wynik negocjacji dzięki cyklicznym sieciowym interakcjom¹¹⁰. Zdaniem Heather Grabbe: raczej niż stałe sojusze państw, które tworzą bloki władzy w ramach Unii, dominują zmienne [fluid] koalicje. Kraje gromadzą się razem, kiedy mają wspólny interes w określonej sprawie, a nie ze względu na specjalne przyjaźnie¹¹¹. Drastyczny wzrost liczby państw członkowskich UE, jako konsekwencja wschodniego rozszerzenia, w opinii Daniela Naurina spowodował, że wzrosło funkcjonalne żądanie dla bardziej stabilnych koalicji w ramach UE¹¹². Z badań D. Naurina przeprowadzonych po rozszerzeniu w 2007 roku wynika, że to bliskość geograficzna decyduje o wyborze partnera koalicyjnego¹¹³. Zauważa on jednak, że geografia sama w sobie nie stanowi wyjaśnienia. Znaczenie mają również czynniki kulturowe, spuścizna historyczna, jak i stosunki handlowe. To one determinują proces budowania koalicji w najbardziej znaczący sposób¹¹⁴. Jonas Tallberg zwraca natomiast uwagę, że po rozszerzeniu Unii Europejskiej większość ważniejszych rozmów i decyzji podejmowanych jest w fazie przygotowawczej. Koalicje, co potwierdza Grupa Wyszehradzka, budowane są w oparciu o zasadę easiest first, w myśl której to wysoki poziom wspólnych interesów ułatwia tworzenie koalicji¹¹⁵.

Rys. 3. Podejście 3 – zależność między (mniej lub bardziej sformalizowanymi) ugrupowaniami regionalnymi, które jednocześnie funkcjonują wewnątrz większej organizacji regionalnej.

Źródło: opracowanie własne.

* * *

Region w stosunkach międzynarodowych stanowi grupę państw narodowych, którą określają czynniki o charakterze zarówno obiektywnym (bliskość geograficzna, więzi międzypaństwowe dotyczące różnych dziedzin życia), jak i subiektywnym (świadomość państw o swoich wyróżniających cechach i chęć bycia regionem, traktowanie grupy krajów przez inne państwa w kategoriach regionu). Regiony stanowią dynamiczne jednostki. Zmianie mogą bowiem ulegać czynniki zarówno obiektywne (więzi ulegają wzmocnieniu lub osłabieniu), jak i subiektywne. Regionalizm dotyczy natomiast procesów zachodzących w regionach i polega na stwarzaniu na płaszczyźnie regionalnej wyższych form współistnienia i współpracy. Ujęcia teoretyczne stosunków międzynarodowych analizują przede wszystkim kwestie, dlaczego zachodzą procesy regionalizmu. W perspektywie realistycznej jest to wynik odpowiedzi krajów na istnienie i działania hegemona oraz konwergencji narodowych interesów. W liberalnej natomiast – skutek współzależności między państwami. W badaniach nad regionem i regionalizmem znaczenie ma teoria nowego regionalizmu, która określa region jako subject in the making. Wskazuje ona, że regionalizm angażuje wielu aktorów (nie tylko państwa narodowe) i realizuje wiele celów. Jego istota polega na budowie wspólnoty regionalnej.

Współpraca międzynarodowa jest świadomym, konkretnym, pozytywnym działaniem, które państwa zgadzają się podjąć dla osiągnięcia celów, których nie udałoby im się uzyskać indywidualnie. W zależności od przyjętej perspektywy teoretycznej badania zjawiska dotyczą albo współpracy i woli państw (liberalizm), albo konfliktu i interesów narodowych poszczególnych krajów (realizm). Dodatkowo konstruktywizm społeczny wskazuje na społeczne podłoże współpracy. Wynikiem współpracy nawiązywanej w regionie są budowa i pogłębienie więzi między tworzącymi go państwami, jak również tworzenie nowych powiązań politycznych, gospodarczych i kulturalnych. Szczególną formą współpracy w regionie jest współpraca transgraniczna, która nawiązywana i realizowana jest przez obszary przygraniczne (często określane również jako regiony wewnątrzpaństwowe) poszczególnych państw. Na kontynencie europejskim (co wynika z polityki Unii Europejskiej) wyższe jednostki tworzone przez podmioty współpracy terytorialnej o charakterze sformalizowanym określa się jako euroregiony.

Współpracę regionalną można zatem określić jako pozytywne i aktywne działania państw w regionie (niekoniecznie wszystkich krajów tworzących region) nastawione na realizację priorytetów i zyskanie korzyści, których poszczególnym krajom nie udałoby się uzyskać indywidualnie. Współpracę regionalną charakteryzują różne stopnie instytucjonalizacji. Cele ugrupowań współpracy regionalnej mogą być różne, w tym wzmacnianie więzi między danymi państwami, które przynoszą korzyści ekonomiczne, społeczne, polityczne, jak również wspólne dążenie do stania się członkiem większej organizacji integracyjnej istniejącej w szerszej przestrzeni geograficznej, do której dany region należy.

Zależność między współpracą regionalną a integracją może być ujmowana w trzech aspektach. W pierwszym aspekcie określony być może stosunek współpracy do integracji. Współpraca może dążyć do ugrupowania integracyjnego, zatem ugrupowanie regionalne stanowić będzie mechanizm wsparcia dla integracji, lecz również pozostawać poza, stanowiąc substytut integracji. Drugi aspekt odnosi się do podejścia organizacji integracyjnej do ugrupowań współpracy regionalnej. Integracja może osłabiać współpracę lub dążyć do jej wzmocnienia. Gdy celem ugrupowania regionalnego nie jest bycie w głównym nurcie integracji, zastosowanie zdaje się mieć teoria interregionalizmu, gdyż organizacja integracyjna traktuje je jako indywidualne jednostki, z którymi może między innymi balansować sytuację międzynarodową. Ugrupowanie integracyjne, gdy odnosi się do ugrupowań współpracy regionalnej, którego członkowie za cel stawiają sobie udział w integracji, stosuje względem nich między innymi: europeizację, politykę warunkowości oraz wspiera współpracę transgraniczną. Trzeci aspekt dotyczy zależności między organizacją integracji i ugrupowaniem współpracy, gdy funkcjonuje w jej ramach. W przypadku Unii Europejskiej akceptacja dla istnienia ugrupowań współpracy regionalnej wynika z wielopoziomowego zarządzania. Państwa natomiast kontynuują współpracę, ponieważ w ich interesie jest zawieranie koalicji. Skomplikowany charakter UE wpływa na konieczność poszukiwania kompromisu, w którego ramach odbywa się walka o władzę i następuje dążenie do zawarcia zwycięskiej koalicji. Istnienie stałych koalicji na podstawie ugrupowań regionalnych przy większej liczbie państw członkowskich UE ułatwia z jednej strony osiąganie kompromisów w UE, z drugiej natomiast zyskanie państwom lepszej pozycji przetargowej w negocjacjach na forum unijnym.

¹ Zob. P. Drulák, When Does Regional Cooperation Make Sense?, [w:] Visegrad Countries in an Enlarged Trans−Atlantic Community, red. M. Šťastný, Bratislava 2002, s. 47. Por. P.J. Borkowski, Polityczne teorie integracji międzynarodowej, Warszawa 2007; B. Rosamond, Theories of European Integration, Basingstoke 2000.

² Dla przykładu w polskiej literaturze: B. Osadnik, Nowy regionalizm w Europie Środkowo-Wschodniej. Grupa Wyszehradzka, [w:] Bezpieczeństwo państw Grupy Wyszehradzkiej, red. B. Osadnik, J. Przewłocki, Katowice 1995; J. Gajewski, Regionalizm w polityce bezpieczeństwa Polski 1989–2000, [w:] Polska polityka bezpieczeństwa 1989–2000, red. R. Kuźniar, Warszawa 2001; F. Gołemsbki, A. Kupich, J. Wiejacz, Polska w ugrupowaniach regionalnych, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej 1992”, Warszawa 1994.

³ A.J.K. Bailes, Sub-regional Organizations: The Cinderellas of European Security, „NATO Review” 1997, Vol. 45, No. 2, s. 27–31; A. Cottey, Europe’s New Subregionalism, „The Journal of Strategic Studies” 2000, Vol. 23, No. 2, s. 23–47; I. Pawlikowska, Współpraca subregionalna na rzecz bezpieczeństwa w koncepcjach polityki bezpieczeństwa państw Europy Środkowej, Toruń 2003.

⁴ Dla jasności wywodu używany zatem będzie termin bez prefiksu „sub-”.

⁵ Region oznacza tyle, co sanskryckie rajah (król), rji (królowa) oraz rjati (on rządzi); indoeuropejskie rg- (król plemienny), łacińskie region (kierunek, okolica, kraina, granica), średnioangielskie regioun (królestwo), starofrancuskie region (obszar, okręg). Zob. Słownik łacińsko-polski. T. 4, P-R, red. M. Plezi, Warszawa 2007, s. 493.

⁶ H. Dumała, Region jako pojęcie nauki o stosunkach międzynarodowych, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska” 1994, sec. K, Vol. I, s. 38.

⁷ W. Malendowski, M. Ratajczak, Euroregiony: polski krok do integracji, Wrocław 2000, s. 25.

⁸ A. Gwiazda, Region ekonomiczny w stosunkach międzynarodowych. Pojęcie i metody delimitacji, [w:] Regionalizm w stosunkach międzynarodowych, red. J. Gilas, Warszawa 1978, s. 7.

⁹ H.S. Perloff i inni, Regions. Sesources and Economic Growth, Baltimore 1960, s. 4. Cyt. za: M.R. Czarny, Regionalizm w stosunkach międzynarodowych 1945–1975. Aspekty polityczno-prawne, Kielce 1986, s. 20.

¹⁰ J. Gilas, Regionalne systemy normatywne, [w:] Regionalizm w stosunkach międzynarodowych, op.cit., s. 62.

¹¹ K. Podoski, Społeczno-kulturowe pojęcie regionu w stosunkach międzynarodowych, [w:] Regionalizm w stosunkach międzynarodowych, op.cit., s. 75.

¹² J. Ruszkowski, Wstęp do studiów europejskich. Zagadnienia teoretyczne i metodologiczne, Warszawa 2007, s. 267.

¹³ D. Długosz, Wspólnotowa Karta Regionalizacji, „Biuletyn Ośrodka Informacji Rady Europy” 1996, nr 2, s. 42.

¹⁴ F. Gołembski, Perspektywy funkcjonowania ugrupowania pięciokątnego (Pentagonale), Warszawa 1991, s. 3.

¹⁵ R.M. Czarny, op.cit., s. 27.

¹⁶ Ibidem, s. 26.

¹⁷ Ibidem, s. 28.

¹⁸ J. Damrosz, Region i regionalizm. Studium interdyscyplinarne, Warszawa 1987, s. 22.

¹⁹ J. Nye, International regionalism, Boston 1968, s. vii.

²⁰ P.J. Katzenstein, Regionalism in Comparative Perspective, „Cooperation and Conflict” 1996, No. 31(2), s. 123–159.

²¹ J. Nye, op.cit., s. vi-vii.

²² A. Czarnocki, Europa jako region współistnienia Wschód- Zachód w latach 1972–1989, Lublin 1991, s. 13.

²³ Słowo „regionalizm” należy rozróżnić od „regionalizacji”, która odnosi się do powstawania i rozwoju gospodarki regionalnej, gospodarczej współzależności na określonym obszarze geograficznym, która jest napędzana przez ekonomiczną współpracę transgraniczną. Zob. B. Rosamond, New theories of European integration, [w:] European Union Politics, red. M. Cini, Oxford 2003, s. 123.

²⁴ A. Hurrell, The Regional Dimension in International Relations Theory, [w:] Global Politics of Regionalism Theory and Practice, red. M. Farrell, B. Hettne, L. Van Langenhove, London 2005, s. 41.

²⁵ L. Fawcett, Exploring regional domains: a comparative history of regionalism, „International Affairs” 2004, Vol. 80, No. 3, s. 433.

²⁶ Ibidem, s. 433.

²⁷ E. Haliżak, Funkcje regionalizmu w stosunkach międzynarodowych, [w:] Zmienność i instytucjonalizacja stosunków międzynarodowych, red. J. Kukułka, Warszawa 1988, s. 132.

²⁸ K. Górski, Historyczne przesłanki regionalizmu w stosunkach międzynarodowych, [w:] Regionalizm w stosunkach międzynarodowych, red. J. Gilas, Warszawa 1978, s. 40.

²⁹ R.M. Czarny, op.cit., s. 29.

³⁰ A. Hurrell, Regionalism in Theoretical Perspective, [w:] Regionalism in World Politics: Regional Organization and International Order, red. L. Fawcett, A. Hurrell, Oxford 1995, s. 47.

³¹ Ibidem, s. 50–53.

³² Zob. B. Osadnik, op.cit., s. 17–32; R. Zięba, „Nowy regionalizm” w Europie a Polska, „Sprawy Międzynarodowe” 1992, nr 1–2, s. 25–44; G. Bernatowicz, Nowy europejski regionalizm, „Sprawy Międzynarodowe” 1994, nr 3.

³³ B. Hettne, Beyond the „New” Regionalism, „New Political Economy” 2005, No. 10 (4), s. 543–571. Ważna dla powstania teorii nowego regionalizmu jest również praca Hettnego i Fredrika Söderbauma. Zob. B. Hettne, F. Söderbaum, Theorising the Rise of Regionness, „New Political Economy” 2000, No. 5 (3), s. 457–472.

³⁴ Ujęcie ekonomiczne nowego regionalizmu, por. E. Cihelková, Nový regionalismus: teorie a projevy ve světové ekonomice, „Poltická ekonomie” 2005, No. 6, s. 807–822.

³⁵ B. Hettne, op.cit., s. 568.

³⁶ Ibidem.

³⁷ B. Hettne, op.cit., s. 451.

³⁸ B. Hettne, F. Söderbaum, op.cit., s. 464.

³⁹ B. Hettne, op.cit., s. 452.

⁴⁰ R. Cooper, Pękanie granic. Porządek i chaos w XXI wieku, Poznań 2005, s. 51.

⁴¹ Z.V. Ndayi, ‘Theorising the Rise of Regionness’ by Bjorn Hettne and Fredrik Soderbaum, „Politikon” 2006, 33(1), s. 113.

⁴² Ibidem, s. 117.

⁴³ R. Cooper, op.cit., s. 52.

⁴⁴ L. Fawcett, op.cit., s. 442–445.

⁴⁵ E. Kolodziej, The Cold War as Cooperation, „Bulletin of the American Academy of Arts and Sciences” 1991, Vol. 44, No. 7, s. 9–35.

⁴⁶ Ch. Doran, The two sides of multilateral cooperation, [w:] International Cooperation: The Extents and Limits of Multilateralism, red. W. Zartman, S. Touval, Cambridge 2010, s. 40–59.

⁴⁷ W. Zartman, S. Touval, Introduction: return to the theories of cooperation, [w:] International Cooperation: The Extents and Limits of Multilateralism, red. W. Zartman, S. Touval, Cambridge 2010, s. 1.

⁴⁸ Ibidem, s. 3.

⁴⁹ P. Drulák, Teorie mezinárodních vztahů, Praha 2010, s. 72.

⁵⁰ R.O. Keohane, After Hegemony. Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton 2005, s. 51.

⁵¹ J. Czaputowicz, Teorie stosunków międzynarodowych: krytyka i systematyzacja, Warszawa 2007, s. 122–124.

⁵² P. Drulák, Teorie…, op.cit., s. 81.

⁵³ Ibidem.

⁵⁴ Ibidem, s. 55.

⁵⁵ K.N. Waltz, Theory of International Politics, New York 1979.

⁵⁶ Por. P. Drulák, The Problem of Structural Change in Alexander Wendt‘s Social Theory of International Politics, „Journal of International Relations and Development” 2001, Vol. 4, s. 363–379.

⁵⁷ Idem, Teorie…, op.cit., s. 123; J. Czaputowicz, op.cit., s. 291–327.

⁵⁸ P. Drulák, When Does Regional Cooperation Make Sense?, [w:] Visegrad Countries in an Enlarged Trans-Atlantic Community, red. M. Šťastný, Bratislava 2002, s. 47.

⁵⁹ W. Zartman, S. Touval, Conclusion: improving knowledge about cooperation, [w:] International Cooperation: The Extents and Limits of Multilateralism, red. W. Zartman, S. Touval, Cambridge 2010, s. 231.

⁶⁰ Ibidem, s. 233.

⁶¹ Ibidem.

⁶² R. Dwan, Conclusion, [w:] Building Security in Europe’s New Borderlands. Subregional Cooperation in the Wider Europe, red. R. Dwan, New York 1999, s. 197.

⁶³ Ibidem, s. 2.

⁶⁴ E. Johansson, Subregionalization in Europe’s Periphery and EU’s Foreign Policy. The Baltic Sea and Mediterranean Dimension, [w:] Actors and models. Assessing the European Union’s External Capability and Influence, red. P. Willa, N. Levrat, Geneve 2001, s. 206–207.

⁶⁵ Ibidem, s. 205.

⁶⁶ A. Cottey, Sub-regional Cooperation in Europe…, op.cit., s. 5.

⁶⁷ Ibidem, s. 13–15.

⁶⁸ R. Podgórzyńska, Integracja regionalna w polskiej polityce zagranicznej na przykładzie Grupy Wyszehradzkiej, [w:] Modele integracji międzynarodowej. Uniwersalny, kontynentalny, sektorowy a państwo, prawo, idee, red. T. Smoliński, Szczecin 2006, s. 160.

⁶⁹ Ibidem.

⁷⁰ R. Zięba, Rola ugrupowań subregionalnych w nowym systemie bezpieczeństwa europejskiego, „Studia Europejskie” 2000, nr 1, s. 27–51.

⁷¹ W. Malendowski, M. Ratajczak, Euroregiony. Polski krok do integracji, Wrocław 2000, s. 173.

⁷² A. Kaczorowska, Euroregiony jako przykład współpracy transgranicznej w Europie po II wojnie światowej. Cz.1, „Wspólnoty Europejskie” 1998, nr 10, s. 60.

⁷³ A. Mikołajczyk, Euroregion jako forma instytucjonalizacji współpracy transgranicznej, „Studia Europejskie” 1998, t. 2, s. 44.

⁷⁴ A. Inotai, Correlation between European Integration and Sub-regional Cooperation. Theoretical Background, Experience and Policy Impacts, „Russian and East European Finance and Trade” 1998, Vol. 34, No. 6, s. 5.

⁷⁵ Ibidem, s. 6.

⁷⁶ Ibidem.

⁷⁷ M. Dangerfield, Subregional Cooperation in Central and Eastern Europe: Support or Substitute for the ‘Return to Europe’?, „Perspectives on European Politics and Society” 2001, No. 2 (1), s. 59.

⁷⁸ Teoria europeizacji odnosi się przede wszystkim do indywidualnych państw, aczkolwiek UE, traktując łącznie państwa jako pewną grupę, również ją stosowała. Zob. H. Grabbe, The EU’s Transformative Power. Europeanization Through Conditionality in Central and Eastern Europe, Basingstoke–Hampshire–New York 2006.

⁷⁹ R.E. Baldwin, Towards an Integrated Europe, London 1994, s. 129–136.

⁸⁰ K.E. Smith, European Union Foreign Policy in a Changing World, Cambridge 2006, s. 70.

⁸¹ Ma ona zastosowanie, zważywszy na fakt, że Unia początkowo traktowała byłe państwa bloku socjalistycznego jako region. W aspekcie teoretycznym – jednakowe umowy o handlu, a następnie stowarzyszeniowe.

⁸² J. Gilson, Defining Inter-regionalism: The Asia-Europe Meeting (ASEM), „SEAS Electronic Working Papers” 2002, Vol. 1, No. 1, s. 2, [online], http://www.sheffield.ac.uk/content/1/c6/05/02/57/Gilson.pdf, [dostęp: 1.03.2011]. Podejście interregionalne jest dość młode w badaniach. Zaczęło się rozwijać w 2000 roku. Najważniejsi badacze: Vinod Aggarwal, Julie Gilson, Jean Grugel, Heiner Hänggi, Sebastian Santander, Ralf Roloff, Jürgen Rüland, Fredrik Söderbaum, Amalia Stuhldreher. Można zauważyć w nim odniesienia do klasycznego realizmu, zwłaszcza zaś kwestii równowagi władz i silnych relacji.

⁸³ J. Rüland, ASEM and the Emerging System of Global Governance, Paper presented at the Round Table: Asia-Europe Meeting (ASEM), Annual Meeting of the Association for Asian Studies, Washington, DC, USA, 4–7 April 2002, s. 1–6, [online], http://213.207.94.236/files/Rueland_ASEMEmergingSystem.pdf, [dostęp: 8.03.2011].

⁸⁴ J. Rüland wskazuje na funkcje związane z relacjami transregionalnymi: balancing, institution-building, rationalizer, agenda-setter i identity-building.

⁸⁵ J. Rüland, ASEM and the Emerging System of Global Governance…, op.cit., s. 1–6.

⁸⁶ Idem, ASEAN and the European Union: A Bumpy Interregional Relationship, Bonn 2001, s. 7. J. Rüland, Inter- and Transregionalism: Remarks on the State of the Art of a New Research Agenda, Paper presented at the Workshop on Asia-Pacific Studies in Australia and Europe: A Research Agenda for the Future, Australian National University, 5–6 July 2002, s. 1–10, [online], https://digitalcollections.anu.edu.au/bitstream/1885/41664/3/ruland2.pdf, [dostęp: 8.03.2011].

⁸⁷ Idem, Inter- and Transregionalism…, op.cit., s. 6.

⁸⁸ C.M. Radaelli, Europeanization of Public Policy, [w:] The Politics of Europeanization, red. K. Featherstone, C.M. Radaelli, Oxford–New York 2003, s. 30−32.

⁸⁹ J. Caporaso, Three Worlds of Regional Integration Theory, [w:] Europeanization. New Research Agendas, red. P. Graziano, M.P. Vink, New York 2007.

⁹⁰ B. Nowak, R. Riedel, Europeizacja – teorie, mechanizmy, agenda badawcza, [w:] Polska i Europa Środkowa. Demokratyzacja. Konsolidacja. Europeizacja, red. B. Nowak, R. Riedel, Lublin 2010, s. 214.

⁹¹ J. Zielonka, Europa jako imperium: nowe spojrzenie na Unię Europejską, Warszawa 2007, s. 72.

⁹² M.A. Vachudova, Europe Undivided. Democracy, Leverage, and Integration After Communism, Oxford 2005, s. 7. Do podobnej konkluzji dochodzą również Martin Griffiths i Terry O’Callaghan. Wskazują oni natomiast na zależność między udzielaniem pożyczek w ramach pomocy zagranicznej (foreign aid) przez ONZ i Bank Światowy dla krajów biednych. Zob. M. Griffiths, T. O’Callaghan, International Relations: The Key Concepts, London–New York 2002, s. 110.

⁹³ M.A. Vachudova, op.cit., s. 7.

⁹⁴ A. Pravda, Introduction, [w:] Democratic Consolidation in Eastern Europe. Volume 2 International and Transnational Factors, red. J. Zielonka, A. Pravda, Oxford–New York 2001, s. 15.

⁹⁵ Przykładem tu jest funkcjonowanie samej Grupy Wyszehrdzakiej.

⁹⁶ P. Solarz, Współpraca transgraniczna jako czynnik procesu integracji europejskiej, Warszawa 2009, s. 236–237.

⁹⁷ Ibidem.

⁹⁸ Ibidem.

⁹⁹ B. Rosamond, New theories of European integration…, op.cit., s. 120. Koncepcja ta często jest krytykowana. Andrew Jordan zwraca uwagą na najważniejsze zarzuty stosowane przez krytyków tej teorii, w tym na fakt, że: multi-level governance nie jest niczym nowym, a jedynie amalgamatem istniejących teorii; zapewnia opis, a nie teorię UE; przecenia niezależność aktorów ponadnarodowych; koncentrując się na jednych aktorach ponadnarodowych, wyklucza innych; pomija międzynarodowy poziom interakcji. Zob. A. Jordan, The European Union: An Evolving System of Multi-level Governance… or Government?, „Policy & Politics” 2001, No. 29/2, s. 201. Z argumentami Jordana polemizuje Stephen George. Zob. S. George, Multi-level Governance and the European Union, [w:] Multi-level Governance, red. I. Bache, M. Flinders, Oxford 2005, s. 107–126.

¹⁰⁰ S. Hix, System polityczny Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 45.

¹⁰¹ L. Hooghe, G. Marks, Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-Level Governance, „The American Political Science Review” 2003, Vol. 97, No. 2, s. 234.

¹⁰² J. Czaputowicz, Teorie stosunków międzynarodowych: krytyka i systematyzacja, Warszawa 2007, s. 361.

¹⁰³ B. Rosamond, New theories of European integration…, op.cit., s. 121.

¹⁰⁴ Zgodnie z Traktatem z Lizbony – procedura współdecyzji została określona jako „zwykła”. Zwiększył się ponadto zakres spraw, do których przyjęcia wymagana jest jednoczesna zgoda Rady Unii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego. Ze względu jednak na charakter badań, które dotyczą organizacji międzyrządowej, ważniejsze są zależności w Radzie. Traktat z Lizbony zwiększył liczbę obszarów głosowanych większością kwalifikowaną w Radzie tam, gdzie wymagane jest budowanie koalicji. Zob. J. Barcz, Zasadnicze reformy strukturalne ustroju Unii Europejskiej, [w:] Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2008, s. 60.

¹⁰⁵ J. Knopek, Kompromis jako istota aktywności Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej, [w:] Unia Europejska jako współczesny aktor stosunków międzynarodowych, red. J. Knopek, Toruń 2009, s. 139.

¹⁰⁶ J. McCormick, Zrozumieć Unię Europejską, Warszawa 2010, s. 183.

¹⁰⁷ Jak zauaważa J. McCormick, rozgrywka krajowa między państwami członkowskimi usiłującymi uzyskać jak najwięcej z UE, oferując jak najmniej w zamian, nie jest jedyna. Rozgrywki toczą między sobą również instytucje UE w celu uzyskania większej władzy i wpływów. Ma również miejsce rozgrywka biurokratyczna między dyrekcjami generalnymi w ramach Komisji, z których każda ma inną kulturę organizacyjną i które rywalizują ze sobą o przestrzeń polityczną. Zob. ibidem, s. 184–185.

¹⁰⁸ J.Z. Pietraś, Decydowanie polityczne, Warszawa 1998, s. 270. D. Naurin, Choosing Partners. Coalition-building in the Council of the EU. Paper presented at the American Political Science Association Annual Meeting August 28–31 2008 Boston, s. 4, [online], http://www.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/2/7/8/7/3/pages278735/p278735–1.php, [dostęp: 4.04.2011].

¹⁰⁹ O. Elgström, Ch. Jonssön, Negotiation in the European Union: Bargaining or Problem Solving?, „Journal of European Politics” 2000, No. 7(5), s. 684–704. J. Tallberg, Bargaining Power in the European Council, „Swedish Institute for European Policy Studiem. Report” 2007, No. 1.

¹¹⁰ D. Naurin, op.cit. Najbardziej zinstytucjonalizowane są Beneluks, Wyszehrad, Rada Nordycka, sojusz niemiecko-francuski. Zob. D. Naurin, R. Lindahl, Network Capital and Cooperation Patterns in the Working Groups of the Council of the EU, „EUI Working papers. RSCAS” 2007, nr 14.

¹¹¹ H. Grabbe, A union of shifting coalitions, „Warsaw Business”, 2 June 2003.

¹¹² D. Naurin, op.cit., s. 7.

¹¹³ Ibidem, s. 4.

¹¹⁴ Ibidem, s. 15–21.

¹¹⁵ J. Tallberg, op.cit., s. 38.

Rozdział II PROCES TWORZENIA GRUPY WYSZEHRADZKIEJ

Po upadku bloku wschodniego w 1989 roku Europa Środkowa zaczęła stanowić region z zachodzącymi wewnątrz niego procesami regionalizmu¹. Zdaniem Atilli Agha: zmiany w najbardziej zaawansowanych krajach byłej „wschodniej Europy” zaowocowały pomyślną reintegracją regionu relatywnie najbardziej zaawansowanych byłych państw socjalistycznych lub krajów komunistycznych w Europę wolnych narodów. Ten region znany jest jako Europa Środkowa, rozciągająca się od Morza Bałtyckiego po Adriatyckie, składa się z sześciu krajów i prawie jednego miliona obywateli². Trzy (a następnie cztery) państwa regionu: Polska, Węgry, Czechosłowacja (następnie Czechy i Słowacja) zdecydowały się nawiązać jednak bliższą współpracę i utworzyć ugrupowanie (sub)regionalne o nazwie „Trójkąt Wyszehradzki” (później Grupa Wyszehradzka). Współpraca ewoluowała pod wpływem oddziaływających na nią czynników. Grupa dwukrotnie stawiała sobie cele, kilkakrotnie rozważała dalsze trwanie, doprecyzowywała zarówno zadania, jak i organizację. Rozdział ma na celu analizę kształtowania się Grupy. Stanowi próbę odpowiedzi na pytania:

jakie czynniki wpłynęły na powstanie Grupy Wyszehardzkiej? Czy miały one wewnętrzny (dążenia poszczególnych państw wyszehradzkich), czy zewnętrzny charakter (naciski innych państw)?

jakie cele postawiły przed Grupą kraje wyszehradzkie w roku 1991 i 2004? Jak kształtowana była struktura organizacyjna Grupy? Czy przyjęte przez Polskę, Czechy, Słowację i Węgry rozwiązania zarówno w kwestii celów, jak i organizacji sprzyjają rozwojowi i funkcjonowaniu Grupy?

Mając na uwadze, że Międzynarodowy Fundusz Wyszehradzki stanowi jedyną instytucję Grupy: cel rozdziału to także wskazanie relacji zachodzących między funkcjonowaniem Funduszu a współpracą wyszehradzką oraz odpowiedź na kwestię:

w jaki sposób funkcjonowanie Funduszu wpływa na Grupę Wyszehradzką?

Czynniki, które przyczyniły się do powstania Wyszehradu, a następnie oddziaływały na jego rozwój, miały przede wszystkim negatywny charakter. W swojej strukturze Grupa nie jest silna i stabilna, co wynika z ogólnikowo określonych celów, jak i braku instytucjonalizacji. Wszystko to jednak nie stanowi przeszkody w funkcjonowaniu Grupy, nie podważa sensu jej trwania. Co więcej, może wpływać na nią pozytywnie i przynosić korzyści.

1. POWSTANIE GRUPY WYSZEHRADZKIEJ

Nawiązanie współpracy między Polską, Czechosłowacją (Czesko-Słowacką Republiką Federalną) i Węgrami po upadku „żelaznej kurtyny” w 1989 roku i utworzenie Trójkąta Wyszehradzkiego stanowiło swoistą reakcję państw na nowe wyzwania, z jakimi musiały się zmierzyć. Z jednej strony z dekonstrukcją, rekonstrukcją, i konstrukcją ich politycznego, ekonomicznego i społecznego porządku³, z drugiej natomiast z zapewnieniem ich przetrwania w nowych warunkach oraz znalezieniem i określeniem ich nowego miejsca i tożsamości w regionie, Europie i świecie. Błędne wydaje się przekonanie, że w Grupie Wyszehradzkiej po prostu się jest, czy ktoś chce czy nie […] Dlatego nie można ani do niej wstąpić, ani wystąpić. Wydaje się, że większość polityków ma stosunek do Grupy Wyszehradzkiej taki, jak do zjawisk przyrodniczych. „Tak się złożyło” – najczęściej pada w odpowiedzi na pytanie, skąd się wzięła Grupa⁴. Na powstanie Trójkąta wpłynęło bowiem szereg czynników.

1.1. Czynniki wpływające na współpracę

Po rozpadzie porządku jałtańsko-poczdamskiego wzrostowi suwerenności krajów Europy Środkowo-Wschodniej nie towarzyszył w takim samym stopniu wzrost ich bezpieczeństwa. W wyniku zmian politycznych i geopolitycznych znalazły się one w swoistej próżni bezpieczeństwa, „szarej strefie” bezpieczeństwa czy według innego określenia – na „strategicznej ziemi niczyjej”, między sojuszem zachodnim z jednej strony a ZSRR (następnie Rosją i utworzoną w grudniu 1991 roku Wspólnotą Niepodległych Państw) z drugiej⁵. Państwa środkowo-wschodniej Europy pozbawione zostały gwarancji bezpieczeństwa – jakichkolwiek instytucji i struktur prawnych, które mogłyby je zapewnić w chwili zagrożenia⁶. Co więcej, istniały wśród nich obawy, że nowe gwarancje mogą mieć charakter niedemokratyczny, że ponownie pojawi się siła przyciągająca (power vacuum), która pozbawi ich suwerenności⁷. Były one o tyle uzasadnione, że pojawiła się wówczas widoczna niechęć Zachodu do interweniowania i globalizowania konfliktów regionalnych. Niepokoje Polski, Czechosłowacji i Węgier były ponadto umacniane, wraz z pojawieniem się nowych zagrożeń. Obawiano się przede wszystkim negatywnych konsekwencji wewnętrznego rozpadu ZSRR (wojna domowa, migracje, załamanie się stosunków gospodarczych), jak również konfliktowej sytuacji na Bałkanach⁸.

W poszczególnych państwach Europy Środkowej i Wschodniej na przełomie 1989 i 1990 roku dyskutowano o kilku sposobach na zapewnienie sobie nowych gwarancji bezpieczeństwa. Wskazywano na:

zreformowany sojusz z ZSRR. Za tym rozwiązaniem opowiadała się początkowo Polska. Stanowiło ono swoistego rodzaju odwołanie do myśli Narodowej Demokracji. Definitywny odwrót od tej koncepcji nastąpił ze względu na opozycję polskiego ministra spraw zagranicznych Krzysztofa Skubiszewskiego. Znaczenie miał również brak zainteresowania ze strony Rosji, która w tym czasie była bardziej zajęta zapobieganiem dezintegracji Związku Radzieckiego i zapewnieniem partnerskich stosunków z USA⁹;

neutralność lub niezaangażowanie. Ideał neutralności ze względów historycznych był postulowany przede wszystkim w Czechosłowacji i na Węgrzech¹⁰. Odejście od tej koncepcji nastąpiło wraz z uświadomieniem sobie przez decydentów środkowoeuropejskich, że modele powojennych neutralności (Finlandia, Austria) były produktami dwubiegunowego ładu międzynarodowego, który zakończył się w latach 1989–1990¹¹. Neutralność nie mogła być zatem efektywna w nowych warunkach, co więcej, trudno byłoby ją zrealizować ze względu na zbyt duże obciążenia finansowe¹². Polska nie skłaniała się ku neutralności, jak zauważył bowiem Janusz Onyszkiewicz, minister oraz wiceminister obrony Polski: po 1989 roku mówienie o neutralności było nonsensem […] Historia dowodzi, iż sprawdza się to w przypadku kraju peryferyjnego. Polska takim nie jest¹³;

integrację z NATO. Jako pierwsze za tym rozwiązaniem zaczęły opowiadać się Węgry. Koncepcja ta początkowo była mało prawdopodobna ze względu na sprzeciw NATO. Sojusz Północnoatlantycki był przeciwny, aby kraje środkowoeuropejskie stały się jego członkami. Dominowało w nim przekonanie, że jest rzeczą niemożliwą zorganizowanie systemu bezpieczeństwa i pokoju w Europie bez Rosji. Stąd też zamiast szybkiego członkostwa w NATO i gwarancji bezpieczeństwa przedstawiciele Paktu Północnoatlantyckiego proponowali postkomunistycznym państwom Europy Środkowej dialog i wzajemne kontakty. Obecne było ponadto przekonanie, że przyjęcie państw byłego bloku wschodniego do NATO i tak nie rozwiązałoby wielu problemów. Przesunięcie bowiem na Wschód nie zwiększyłoby bezpieczeństwa Sojuszu, ale bardziej go osłabiło¹⁴;

paneuropejski system bezpieczeństwa kolektywnego w ramach Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (KBWE). Rozwiązanie to było dyskutowane przede wszystkim w Czechosłowacji. Słabością koncepcji kooperatywnego bezpieczeństwa była jej ogólnikowość. Brak konkretnego przeciwnika i zagrożenia, spoiwa, które sprawiałoby, że system na niej oparty skutecznie gwarantowałby bezpieczeństwo państw w nim uczestniczących. Problemem był tu również wyraźny w owym czasie rozziew między modelem deklarowanym a realizowanym w praktyce przez państwa obszaru KBWE. Jak zauważa Mieczysław Stolarczyk: jeśli chodzi o deklaracje polityków, to dominował w nich akcent kładziony na bezpieczeństwo zbiorowe i zasadę równego bezpieczeństwa. Natomiast w praktyce umacniały się tendencje sprzyjające wykształcaniu się nowej równowagi sił¹⁵;

poleganie na własnej obronie narodowej. Koncepcja nie gwarantowała krajom środkowej Europy bezpieczeństwa i dalej pozostawiała je w szarej strefie. Była ponadto trudna do urzeczywistnienia – podobnie jak neutralność – ze względu na możliwości finansowo-gospodarcze nowych demokracji.

regionalną współpracę w dziedzinie bezpieczeństwa z innymi państwami Europy Środkowej i Wschodniej. Współpraca mogła przyjąć kształt zarówno neutralnego bloku państw, swego rodzaju strefy buforowej między ZSRR/Rosją a Zachodem, jak i formę bardziej sformalizowanego wielostronnego porozumienia bądź systemu bilateralnych sojuszy zobowiązujących uczestników do udzielania sobie pomocy w razie napaści¹⁶. Koncepcja samodzielnej obrony regionalnej zdaniem Břetislava Dančáka zawierała jednak fundamentalny błąd: Europa Środkowa nie była geostrategiczną całością ani nie miała koniecznego potencjału do formowania własnego systemu bezpieczeństwa¹⁷. Brak homogeniczności regionu, ale i niezdolności rządów do stworzenia trwałych struktur sprawiał, że opcja regionalna jako jedyna, wyłączna metoda zapewnienia bezpieczeństwa nie była realna¹⁸.

Najbardziej efektywną metodą zapewnienia bezpieczeństwa tuż po zmianach 1989 roku wydawało się zatem zawarcie porozumienia o współpracy między państwami Europy Środkowej. Porozumienie stanowiło pewną bezpieczną formułę dla państw, które właśnie opuściły wymuszone struktury współpracy. Co więcej, oprócz zabezpieczenia przed rywalizacją mocarstw (zarówno ze strony państw byłego bloku wschodniego, jak i zachodnich), „wyrwania” się spod dominacji ZSRR współpraca dawała swojego rodzaju ochronę przed odżyciem nacjonalistycznych sporów między krajami środkowoeuropejskimi. Istotną zaletą współpracy środkowoeuropejskiej w kwestiach bezpieczeństwa było także to, że nie ograniczała ona podejmowania dalszych działań mających na celu zapewnienie gwarancji bezpieczeństwa. Wraz z ostatecznym opowiedzeniem się poszczególnych państw za modelem bezpieczeństwa opartym na integracji z NATO i UE współpraca regionalna stała się ważnym, pozytywnym czynnikiem sprzyjającym realizacji tego modelu.

W opinii Matthew Rhodesa, aby współpraca regionalna mogła powstać i przetrwać, musi zaistnieć przynajmniej jedna z dwóch grup czynników politycznych: „wewnętrzne ciągnięcie” (internal pull) i/lub odpowiednie „zewnętrzne pchnięcie” (external push)¹⁹. W przypadku państw Grupy Wyszehradzkiej pojawiły się obie.

Wewnętrzne ciągnięcie wynikało z możliwości samodzielnego kształtowania przez państwa środkowej Europy polityki zagranicznej, jak określa to Józef Kukułka, jej dezideologizacji²⁰. Najważniejszą zmianą w polityce zagranicznej krajów postkomunistycznych było odejście od polityki proradzieckiej i przyjęcie kursu prozachodniego. Dążeniem państw stało się stowarzyszenie z Europejską Wspólnotą Gospodarczą (EWG), a następnie uzyskanie członkostwa w NATO oraz „wejście” pod jego parasol bezpieczeństwa²¹. Państwa Europy Środkowej, w porównaniu do innych krajów postsocjalistycznych, były najbardziej chętne do współpracy z krajami Europy Zachodniej. Wspólnoty Europejskie stanowiły dla nich szczególny rodzaj wyzwolenia spod jarzma Związku Radzieckiego, symbol przemian politycznych i gospodarczych. Redefinicja polityki zagranicznej polegała również na uświadomieniu sobie przez państwa wyszehradzkie, że działania na poziomie regionalnym, rozwijanie nieprzymuszonej współpracy są możliwe oraz pożądane²². Kraje środkowoeuropejskie miały świadomość, że mogą najlepiej dążyć do członkostwa w EWG, działając wspólnie. Zaznaczyć należy, że ich cel w początkach współpracy ustanowiony został niejako automatycznie i bez głębszej znajomości procesu integracji europejskiej. Zdaniem Andrzeja Podrazy nie można „utożsamiać” i mieszać członkostwa w Unii Europejskiej z ogólnym sformułowaniem „powrotu do Europy”. Było to szczególnie podkreślane przez państwa środkowej części kontynentu z długą europejską tradycją, jak Polska, Węgry czy Czechy. Kraje te bowiem podzielały europejskie normy przez wieki, były i są częścią europejskiej cywilizacji, lecz odmówiono im uczestnictwa w budowaniu demokratycznej Europy i we wdrażaniu projektu politycznej i ekonomicznej integracji po II wojnie światowej. Dlatego jest niemożliwe, aby mówić o „powrocie do Europy”, kiedy kraje te były i są częścią Europy przez wieki. Integracja nie może być utożsamiana z „powrotem”²³.

Zewnętrzne oddziaływanie pochodziło zarówno ze wspólnych problemów w odniesieniu do krajów byłego Wschodu (zwłaszcza Rosji) i Bałkanów, jak i zachęt pojawiających się stron struktur euroatlantyckich. Szczególne znaczenie zdaje się mieć oddziaływanie Zachodu. Prezentowane było ono różnie. Pojawiły się między innymi koncepcje gotowych rozwiązań integracji Europy Środkowej. Przykładem może być tu idea powstania w Europie Środkowo-Wschodniej luźnego związku państw przedstawiona przez prezydenta Francji François Mitteranda. Proponowana przez niego Konfederacja Europejska spotkała się jednak ze sprzeciwem en bloc państw środkowoeuropejskich²⁴. Jasne było, że tego rodzaju koncepcje miały „zamrozić” przemiany w Europie Środkowej, czyniąc z niej strefę buforową, formę systemu przejściowego pomiędzy demokracją zachodnią a demokracją ludową. Obecne były także koncepcje, które miały zaangażować kraje środkowoeuropejskie w integrację nie tyle między sobą, ile ze Wspólnotami. Jedną z nich był projekt Jacques’a Delorsa, ówczesnego przewodniczącego Komisji Wspólnot Europejskich. Koncepcja ta zakładała, iż Wspólnoty będą stanowiły jądro nowej architektury europejskiej, a wokół nich będą tworzone kręgi różnie związanych z WE grup państw. Drugi krąg stanowiłyby państwa EFTA, a w kręgu zewnętrznym skupione byłyby państwa byłego bloku wschodniego. Inną koncepcję przedstawił natomiast ówczesny wiceprzewodniczący Komisji, Frans Andriessen. Zaproponował on utworzenie formuły członkostwa afiliacyjnego. Umożliwiłoby ono państwom Europy Środkowo-Wschodniej korzystanie z członkostwa tylko w niektórych dziedzinach. W pozostałych w okresie przejściowym prawa i obowiązki te byłyby zawieszane. Państwa afiliowane miałyby swoich przedstawicieli w instytucjach europejskich²⁵.

W kategoriach zewnętrznych nacisków można potraktować również fakt, że ówczesne Wspólnoty Europejskie niejako oczekiwały współpracy państw środkowoeuropejskich. Wspomaganie współpracy regionalnej przez WE było także częścią odpowiedzi, jak ponownie połączyć Europę po upadku żelaznej kurtyny: Ponieważ te biedne, kruche nowe demokracje nie mogły być natychmiast włączone do Unii, ówczesne kraje UE zadecydowały, aby zachęcać kraje Środkowej Europy, by kontynuowały swoje własne ugrupowania jako środek do tymczasowego promowania stabilności i współpracy²⁶. Postrzegały one bowiem kooperację państw regionu jako pewien rodzaj testu na umiejętność kształtowania stosunków bilateralnych i multilateralnych przez kraje Europy Środkowej. Polsce, Czechosłowacji i Węgrom opłacało się podejmować wspólne działania chociażby, żeby zyskać przychylność tych państw i struktur, z którymi chciały współpracować i do których chciały aplikować. Jak zauważa Rudolf L. Tokés: od momentu powstania demokracje Europy Środkowej odnosiły korzyści dzięki zainteresowaniu Zachodu. W zamian Zachód oczekiwał, że te demokracje wdrożą program politycznej i ekonomicznej integracji w ramach regionu środkowoeuropejskiego²⁷. W przypadku współpracy państw wyszehradzkich i późniejszego powstania Trójkąta Wyszehradzkiego rodzą się wątpliwości, w jakim stopniu powstanie Wyszehradu było samodzielną inicjatywą państw środkowoeuropejskich, którą pozytywnie przyjęły kraje zachodnie, a w jakim stopniu na nawiązanie współpracy wyraźnie naciskał Zachód²⁸. Zgodzić się jednak można ze K. Skubiszewskim, który zapytany o to, czy ruch w Trójkącie odbywa się z inicjatywy polskiej, czy pod wpływem mocarstw zachodnich, odpowiedział, że rolę Polski widzi trzeźwo, we właściwych proporcjach, oraz przyznał, że znaczenie miały i względy zewnętrzne, te wschodnie i te zachodnie, dodając, że współpraca trzech państw środkowoeuropejskich ma znaczenie samoistne²⁹. Wydaje się, że do zaistnienia współpracy wystarczy tylko zewnętrzne pchnięcie, do jej trwania musi istnieć natomiast wola poszczególnych państw. Bodźce z zewnątrz – pozytywne lub negatywne wzmacniają wewnętrzną siłę współpracy regionalnej.

Współpraca państw środkowoeuropejskich była również motywowana kwestiami ekonomicznymi. Załamanie się wcześniejszych powiązań gospodarczych i utrata dotychczasowych wschodnich rynków zbytu stanowiły dla Polski, Czechosłowacji i Węgier duży problem. Zwłaszcza że rynki zachodnie nie były chętne do przyjmowania towarów z krajów postkomunistycznych. Nawiązanie współpracy między krajami środkowoeuropejskimi stwarzało możliwość wypełnienia luki w sieci zewnętrznych powiązań ekonomicznych. Co więcej, współpraca państw na polu gospodarczym była dowodem, że państwa środkowoeuropejskie coraz lepiej sobie radzą ze zmianami transformacyjnymi i reformami wolnorynkowymi. Zwiększało to atrakcyjność zarówno poszczególnych państw, jak i przede wszystkim całego regionu. Uwiarygodniało go w oczach inwestorów zagranicznych i zwiększało napływ kapitału zagranicznego.

Na początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku istniał klimat sprzyjający współpracy. W krajach środkowoeuropejskich pamiętana była wspólna walka opozycji antydemokratycznej o odzyskanie niepodległości. Dowodzić tego mogą choćby słowa Václava Havla wygłoszone w polskim parlamencie: Wspólne lata analogicznych losów i podobnej walki o podobne ideały powinny zrodzić prawdziwą przyjaźń i wzajemny szacunek. Z tej rzeczywiście autentycznej jaźni opartej na dobrym zrozumieniu losu, jaki nam wspólnie został narzucony, ze wspólnej nauki, jaką z tego wyciągnęliśmy […] powinna też wyrastać naprawdę dobra koordynacja naszej polityki³⁰. Zdaniem byłego opozycjonisty Andrzeja Ananicza: współpraca wyszehradzka rozpoczęła się na długo, zanim została uznana przez władze Polski, Węgier i Czechosłowacji. W Polsce już w 1970 roku, dzięki Komitetowi Obrony Robotników (KOR), Niezależnej Oficynie Wydawniczej (NOWA) i innym niezależnym inicjatywom, zapoznaliśmy się z publikacjami opozycji czeskiej, słowackiej, węgierskiej; działacze na rzecz demokracji z naszych krajów spotkali się mimo represji ze strony komunistycznych władz³¹. Jak dodaje węgierski działacz opozycyjny Ákos Engelmayer: Solidarność Polsko-Czeska działa efektywnie i na jej przykładzie została założona w Podkowie Leśnej w 1987 roku polsko-węgierska grupa „Solidarności” […] Niektórzy z polsko-węgierskich i polsko-czechosłowackich działaczy „Solidarności” po 1989 roku wstąpili do służby cywilnej, kształtując politykę w regionie³².

Odnowienie w dysydenckich dyskusjach lat osiemdziesiątych XX wieku terminu „Europa Środkowa” w znacznym stopniu ułatwiło nawiązanie współpracy między Polską, Czechosłowacją i Węgrami. Znaczenie miało myślenie o trzech krajach w kategoriach regionu mającego wspólną tożsamość. Określenie, czym jest tożsamość środkowoeuropejska, jest zadaniem trudnym. Dla jej zdefiniowania i zrozumienia konieczne jest uwzględnienie wielu czynników, takich jak położenie geograficzne między Wschodem i Zachodem Europy, wspólna historia, rozwój społeczny. Jak zaznacza Piotr Wandycz: Polacy różnią się od Czechów, Czesi od Węgrów, Węgrzy od Polaków. Podobieństwa nie oznaczają pełnych analogii; jeśli studium Europy Środkowo-Wschodniej ma nam dać lepsze zrozumienie pojedynczych narodów, to dlatego, że możemy je porównywać, wskazując na kontrasty obok pewnych cech wspólnych³³. Cechami wspólnymi są tradycje wywodzące się z przebywania w Monarchii Austro-Węgierskiej oraz doświadczenie współżycia w państwie wielonarodowym. Elementem łączącym Polaków, Czechów, Słowaków i Węgrów jest również zakłócenie lub nawet przejściowa utrata własnej państwowości.

Można zastanawiać się, w jakim stopniu na podjęcie współpracy wpływały względy historyczne i – jak określa to Grażyna Bernatowicz – naturalna potrzeba odtworzenia historycznych więzów istniejących między poszczególnymi państwami i narodami regionu, które zostały raptownie zerwane przez porządek pojałtański³⁴. W historii istniały liczne idee i próby współpracy oraz podejmowane były działania mające na celu połączenie poszczególnych narodów zamieszkujących Europę Środkową³⁵. Zgodzić się jednak należy z czeskim historykiem Jaroslavem Valentą, że po 1989 roku nie można mówić o odtwarzaniu więzi historycznych: Tak Czechosłowacja, jak i Polska i Węgry anno 1989/1990 były wszystkim innym, aniżeli powtórką tychże państw z lat 1918/19–1938–39. Dawne zasadnicze różnice społeczno-ekonomiczne i polityczno-strukturalne między rozwiniętą przemysłowo-agrarną Czechosłowacją i agrarno-przemysłową Polską i Węgrami zrównały cztery dziesięciolecia powojennej industrializacji, które zbliżyły także aktualną strukturę społeczną wszystkich trzech państw³⁶. Wydaje się, że to raczej pokonanie istniejących dotychczas animozji we wzajemnych stosunkach było dostatecznym powodem szukania nowych sposobów na rozwiązanie dotychczasowych problemów i konfliktów.

1.2. Proces tworzenia Trójkąta Wyszehradzkiego

Pierwsze sygnały świadczące o możliwości zbliżenia regionalnego wypłynęły ze strony polskiej i czechosłowackiej. Podczas wizyty pierwszego demokratycznego premiera Tadeusza Mazowieckiego w Pradze 22 stycznia 1990 roku obok wielu zagadnień związanych ze współpracą dwustronną poruszono także problem współdziałania w ramach trójkąta: Polska, Czechosłowacja, Węgry³⁷. Polskie priorytety w polityce zagranicznej znalazły swój pozytywny oddźwięk w deklaracjach polityków czechosłowackich, czego potwierdzeniem jest wypowiedź ówczesnego prezydenta Czechosłowacji V. Havla na forum polskiego parlamentu (25 stycznia 1990 roku)³⁸. Za współpracą trzech państw opowiadali się również przywódcy węgierscy³⁹.

Konkretne kroki podjęte zostały w kwietniu 1990 roku przez V. Havla, który zorganizował spotkanie przywódców państw środkowoeuropejskich w Bratysławie⁴⁰. Oprócz przedstawicieli z Polski, Węgier i Czechosłowacji wzięli w nim udział również reprezentanci Włoch, Austrii i Jugosławii⁴¹. Spotkanie okazało się falstartem i – jak określił je później sam czechosłowacki prezydent – było kompletnie nieprzygotowaną „jedną wielką improwizacją”⁴². Należy podkreślić jednak jego znaczenie. Zasadniczą kwestią spotkania było bowiem, czy kraje Europy Środkowej są w stanie zgodzić się na wspólny cel i podjąć wspólne działania w jego osiągnięciu, czy w wysiłkach nie będą sobie przeszkadzać, ale współpracować i koordynować. Problem ten okazał się w końcowym rezultacie kluczowy dla funkcjonowania Grupy Wyszehradzkiej i realizacji jej potencjału, gdy poszczególne kraje oscylowały między wzajemną współpracą i konkurencją. Co więcej, spotkanie pokazało, jakie było ówczesne podejście do współpracy poszczególnych państw:

Czechosłowacja nie była wówczas zainteresowana współpracą tylko trzech państw. V. Havel, nawiązując do koncepcji masarykowskich i beneszowskich, wyznaczających Czechosłowacji rolę pomostu między Wschodem i Zachodem, upatrywał dla swojego kraju rolę ogniwa łączącego, pośrednika między południem a północą Europy. Zdaniem Lidii Buczmy: przynależność do grupy krajów regionu „dunajsko-adriatyckiego” miała stanowić dla niej nie tyle alternatywę, ile rozszerzanie jej kontaktów z Zachodem, które – jak zakładano – miały się rozwijać przez Niemcy⁴³. W interesie ówczesnej Czechosłowacji było, aby stała się ona kluczowym ogniwem między Inicjatywą Czterostronną⁴⁴ a północną bałtycką częścią Europy, do której należała również Polska.

Polska ze względu na swoje położenie geopolityczne nie zgadzała się z czechosłowacką koncepcją. Obawiała się bowiem głębszej integracji południowej części kontynentu i jej zbytniego zbliżenia z Zachodem. Mogłoby to ewentualnie prowadzić do sytuacji, w której Polska pozostałaby sama między Niemcami i ZSRR. Stanowiłoby to dla kraju ogromne zagrożenie, mając na uwadze niepewną przyszłość zmian w ZSRR i niewyjaśnioną sytuację ze statusem granicy z Niemcami. Premier T. Mazowiecki zaproponował stworzenie systemu trwałych konsultacji w celu rozwiązywania spraw trudnych i drażliwych. Jak zaznacza Maciej Herman: partnerzy Polski nie byli jednak gotowi do opracowania fundamentów pod wielopłaszczyznową współpracę⁴⁵.

Węgry nie odnosiły się wówczas zbyt entuzjastycznie do projektów bliższej współpracy zarówno politycznej, jak i gospodarczej. Obawy części ekonomistów węgierskich budziła zwłaszcza współpraca z niestabilną gospodarczo Polską. Zdaniem Jerzego Roberta Nowaka, najważniejszym jednak powodem zastrzeżeń co do bliższej współpracy regionalnej z Polską były obawy, że współpraca ta wpłynie na pogorszenie stosunków Węgier zarówno z Niemcami, jak i ZSRR⁴⁶. Poważniejsze nadzieje, zresztą tak jak w przypadku Czechosłowacji, budziła wówczas współpraca włosko-austriacko-czechosłowacko-węgiersko-jugosłowiańska, w której ramach raczej rysowałyby się szanse na modernizację trzech mniej rozwiniętych gospodarczo partnerów.

Na początku 1990 roku, kiedy miało miejsce spotkanie w Bratysławie, nie było odpowiedniego wewnętrznego ciągnięcia, jak również zewnętrznego pchnięcia. Kraje wyszehradzkie miały jeszcze wówczas odmienne wizje zapewnienia gwarancji bezpieczeństwa. Na realizację koncepcji bliższej współpracy między Polską, Czechosłowacją i Węgrami wpłynęły z jednej strony wydarzenia na arenie międzynarodowej stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa i konieczność reakcji na nie, z drugiej natomiast pogłębiająca się wspominana wcześniej dezidologizacjia polityki zagranicznej poszczególnych państw.