Wydanie pierwsze

Tytuł oryginału: After Victory. Institutions, strategic restraint, and the rebuilding of order after major wars.

Copyright © 2001 by Princeton University Press

Preface to the new edition copyright © 2019 by Princeton University Press Published by Princeton University Press, 41 William Street, Princeton, New Jersey 08540 In the United Kingdom: Princeton University Press, 6 Oxford Street, Woodstock, Oxfordshire OX20 1TR press.princeton.edu

Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część niniejszej publikacji nie może być powielana, przechowywana w systemie wyszukiwania lub przekazywana, w jakiejkolwiek formie i w jakikolwiek sposób elektroniczny, mechaniczny, fotokopiujący, nagrywający lub inny, bez uprzedniej pisemnej zgody.

Tłumaczenie: Aleksander Janus, Hubert Maciejewicz
Redakcja: Aneta Miklas
Korekta: Grzegorz Maziarski
Skład: Anna Śleszyńska
Projekt składu i okładki: Michał Banaś
E-book: Robert Waszkiewicz

Fundacja Warsaw Enterprise Institute

Al. Jerozolimskie 30

00-024 Warszawa

ISBN: 978-83-67272-42-1

Lidii, Jacksonowi
i pamięci Tessy

SPIS TREŚCI

Przedmowa do wydania pierwszego

Przedmowa

Podziękowania

Rozdział 1
Problem porządku

Rozdział 2
Rodzaje porządków: równowagi sił, hegemoniczny i konstytucyjny

Rozdział 3
Instytucjonalna teoria tworzenia porządku

Rozdział 4
Rozstrzygnięcie z 1815 roku

Rozdział 5
Rozstrzygnięcie z 1919 roku

Rozdział 6
Rozstrzygnięcie z 1945 roku

Rozdział 7
Po zimnej wojnie

Rozdział 8
Podsumowanie

Załącznik Pierwszy

Załącznik Drugi

Indeks

Załóżmy, że podczas przechodzenia przez wrzosowisko uderzyłem stopą o kamień i zapytano mnie, jak ten kamień się tam znalazł. Mógłbym zapewne odpowiedzieć, że o ile mi wiadomo, było zupełnie inaczej, on leżał tam od zawsze; przy czym być może łatwo byłoby wykazać absurdalność tej odpowiedzi. Ale przypuśćmy, że znalazłem na ziemi zegarek…

Wielebny William Paley, Natural Theology, 1802

Przedmowa do wydania pierwszego

WSTĘP

Książka Po zwycięstwie została napisana pod koniec lat 90. i opublikowana wiosną 2001 roku, czyli w okresie, który obecnie wydaje się inną epoką historyczną. Pomysł na książkę pojawił się w pierwszych latach po zakończeniu zimnej wojny. Był to „moment powojenny”, który wykazywał cechy wspólne z wielkimi przełomami następującymi po wojnach w przeszłości, w tym: przełomami 1815, 1919 i 1945 roku. W Po zwycięstwie chciałem spojrzeć zarówno retrospektywnie, jak i perspektywicznie, zbadać te momenty, w których „stary porządek” został zmieciony, a świeżo wyłonione potężne państwa wkroczyły, by kształtować „nowy porządek”. Są to momenty zmiany władzy, kiedy państwa – zwycięzcy i pokonani – stają na gruzach wojny, by negocjować odbudowę fundamentalnych reguł i zasad polityki światowej. Wielkie wojny są jak potężne trzęsienia ziemi, które otwierają szczeliny w jej powierzchni, odsłaniając głębokie podstruktury władzy i interesów. Badanie czasów powojennych to wchodzenie w buty geopolitycznego archeologa i schodzenie do nowo odsłoniętych powłok struktur geopolitycznych.

Książka w założeniu miała być ingerencją w teorię porządku międzynarodowego i w debatę na jej temat. Studia nad historią i teorią ładu międzynarodowego są rozproszone po całym akademickim horyzoncie, ich elementy można znaleźć w pismach realistycznych, historii dyplomacji, szkole angielskiej oraz teoriach „systemów i struktury”. Prace w tym obszarze koncentrują się na podstawowym „problemie” porządku. Jak powstaje i zostaje zachowany porządek w świecie suwerennych państw? Kto wydaje rozkazy, a kto czerpie korzyści? Jakie zasady i instytucje składają się na strukturę zarządzania tym ładem? Władza państwowa, anarchia, poczucie braku bezpieczeństwa – te realistyczne cechy polityki światowej nigdy nie znajdują się poza centrum uwagi człowieka. Ale nacisk jest kładziony na to, jak państwa tworzą reguły i ustalenia dotyczące bieżących stosunków na polu konkurencji i współpracy. Polityka światowa to nie tylko państwa działające w anarchii – to żywy porządek polityczny charakteryzujący się obecnością reguł, instytucji oraz nagromadzonych przekonań i oczekiwań¹.

Moje zainteresowanie debatami na temat ładu międzynarodowego zostało zapoczątkowane w połowie lat 80., po tym, jak dołączyłem do grona wykładowców na Uniwersytecie Princeton. Było to w czasach, gdy Robert Gilpin i Paul Kennedy debatowali nad porządkiem hegemonicznym i upadkiem Ameryki. Moje zainteresowanie nie dotyczyło upadku, ale tego, jak tworzy się ład. Zadawałem pytania. Jak można ustanowić prawomocny, trwały porządek w kontekście wysoce asymetrycznych stosunków władzy? Albo, w ujęciu Weberowskim, jak władza oparta na sile przekształca się w prawnie usankcjonowaną dominację?

Książką, która towarzyszyła mi podczas mojej pracy, była War and Change in World Politics Gilpina, z jego rozbudowaną teorią globalnych przepływów potęgi. Dla Gilpina porządek międzynarodowy – jego powstanie, trwałość i upadek – ściśle wiąże się z dystrybucją władzy oraz rozkwitem i rozpadem wielkich państw. Była to strukturalna teoria realistyczna, której nie mogłem zignorować². Pociągało mnie jej proste teoretyczne ujęcie i cykliczna narracja światowo-historyczna, ale nie czułem się nią usatysfakcjonowany. Rzeczywiście, pisanie książki Po zwycięstwie stanowiło po części ćwiczenie, którego celem było wyjaśnienie sobie, dlaczego nie zadowalała mnie strukturalna teoria realistyczna dotycząca powstawania i upadku porządku międzynarodowego. Hegemoniczny realistyczny opis porządku według Gilpina wydawał się bardziej przekonujący niż jego główny realistyczny rywal teoretyczny: realizm równowagi sił Kennetha Waltza. Dla Gilpina ład międzynarodowy nie był jedynie stanem równowagi czy krystalizacją rozkładu sił. Wielkie państwa budowały porządek. Istniał on w zasadach organizacyjnych, relacjach władzy, rolach funkcjonalnych, wspólnych oczekiwaniach i ustalonych praktykach, dzięki którym państwa realizują swoje interesy. Gilpin nie zaproponował jednak żadnej teorii na temat tego, jak władza przekształcała się w autorytet, ani merytorycznego wyjaśnienia różnic w logice i charakterze porządku w cyklach rozkwitu i upadku.

Innym punktem odniesienia dla mojej książki była wielka różnorodność teorii liberalnego internacjonalizmu i demokratycznego pokoju. Pod koniec lat 90. wykładałem z Danielem Deudneyem na Uniwersytecie Pensylwanii przedmiot Logika Zachodu. Była to swojego rodzaju intelektualna podróż przez całą różnorodną literaturę, która jest luźno zgrupowana pod hasłem liberalnej teorii międzynarodowej, odwołująca się do takich terminów i pojęć jak: funkcjonalizm, teoria integracji regionalnej, teoria społeczeństwa przemysłowego, teoria modernizacji, złożona współzależność, multilateralizm, wspólnota bezpieczeństwa, wspólnota epistemiczna, demokratyczny pokój, zakorzeniony liberalizm i neoliberalny instytucjonalizm. Wszystkie te koncepcje i teorie były inspirowane tym, co uczeni postrzegali jako charakterystyczne cechy relacji między zachodnimi zaawansowanymi demokracjami przemysłowymi³. Powojenny Zachód nie był regionem, którego problematykę można było łatwo objaśnić za pomocą realizmu i kwestii związanych z anarchią. Był to bardziej hierarchiczny niż anarchiczny system państwowy, ale też stosunki w nim panujące były w większym stopniu oparte na konsensusie i współpracy. Teorie liberalne proponowały wyjaśnienia tych wzorców, ale często były one ujęte w kategoriach złożonych procesów i mechanizmów współzależności, które nie odnosiły się bezpośrednio do teorii porządku. Moim zdaniem realizm hegemoniczny zdawał się rozpoznawać wielkie problemy porządku, a internacjonalizm liberalny oferował wgląd w to, jak współczesne społeczeństwa na nie reagują.

Poniżej powracam do argumentacji przytoczonej w Po zwycięstwie i odnoszę się do różnych tematów, które poruszała ta pozycja i debat, które sprowokowała. Książka zaoferowała sposób patrzenia na długofalowe zmiany i ewolucję porządku międzynarodowego z perspektywy przepływów potęgi i wojen wielkomocarstwowych ery nowożytnej. Jak ta argumentacja została przyjęta? Prezentowała również teorię i obraz amerykańskiego procesu budowania porządku i tego, co stało się znane jako „hegemonia liberalna”. Wojna w Iraku i unilateralizm administracji Busha, a jeszcze bardziej widoczne odrzucenie przez administrację Trumpa powojennego liberalnego internacjonalizmu Ameryki mogą podważać podstawową logikę ograniczeń strategicznych i liberalnego porządku hegemonicznego. Wzrost znaczenia Chin rodzi kolejne pytania. Możemy przyjrzeć się tym różnym składnikom argumentacji – ograniczeniom strategicznym, powiązaniom instytucjonalnym, hegemonicznym targom, demokratycznym kompetencjom, uczeniu się – oraz szerszej literaturze i toczącym się debatom.

ARGUMENTACJA

Książka rozpoczyna się kilkoma spostrzeżeniami. Po pierwsze, w różnych epokach historycznych porządek międzynarodowy pojawiał się i znikał, powstawał i upadał. Potężne państwa budowały go na różne sposoby, tylko po to, by zobaczyć, jak się rozpada i załamuje. W istocie rzeczy uczeni często wyznaczają wielkie epoki polityki światowej w kategoriach zbudowania i załamania porządku. Po drugie, te wielkie momenty budowania porządku następowały zwykle po wielkich wojnach: po 1648, 1713, 1815, 1919, 1945 i 1989 roku. Po tych wojnach odbyły się konferencje pokojowe i powzięto ustalenia, które powołały do życia instytucje i układy porządkujące powojenny ład. Po trzecie, rzeczywisty charakter międzynarodowego ładu zmieniał się na przestrzeni tych epok i momentów jego budowania. Różnice przejawiały się w wielu wymiarach: zasięgu geograficznym, logice organizacyjnej, regułach i instytucjach, hierarchii i przywództwie oraz sposobie i stopniu, w jakim przymus i zgoda stanowiły podstawę powstałego porządku.

Ponieważ łady międzynarodowe różnią się charakterem w zależności od epoki i obszaru geograficznego, możliwe jest ich porównanie. Niektóre z nich były bardziej spójne, długotrwałe i oparte na zgodzie niż inne. Niektóre były zorganizowane i „prowadzone z centrum”, inne – w mniejszym stopniu. Niektóre miały charakter imperialny, a inne bardziej liberalny. Trwałość tych porządków również była zróżnicowana. Były takie porządki międzynarodowe – jak na przykład ten po 1815 roku – które przetrwały prawie sto lat, natomiast porządek po 1919 roku nigdy się w pełni nie ukształtował. Zbudowany po II wojnie światowej ład kierowany przez Amerykanów od początku zaś miał obszerny wachlarz funkcji – ekonomicznych, politycznych i tych związanych z bezpieczeństwem. Był on, bardziej niż poprzednie porządki międzynarodowe, globalnie ekspansywny, zorganizowany wokół wielu poziomów instytucji i partnerstw sojuszniczych – i przetrwał w warunkach dwubiegunowych i jednobiegunowych aż do obecnej ery.

Teoretycznym przedmiotem zainteresowania w tej książce jest logika budowania porządku przez państwo lub państwa wiodące, przejawiająca się w powojennych rozstrzygnięciach. Wojna wielkomocarstwowa niszczy stary porządek. Wyłaniają się zwycięzcy i przegrani. Zmienia się rozkład sił, często wręcz drastycznie. Jak państwa, które wygrywają wielkie wojny, radzą sobie z konstruowaniem porządku? Wyobrażam sobie państwo, które właśnie otrzymało przypływ „aktywów władzy”. Jak państwa w tej sytuacji wydatkują i inwestują te aktywa? Jak z nieporządku i dysproporcji sił kreują porządek? Moja odpowiedź brzmi: rodzaj porządku, który się wyłania, zależy od dostępności mechanizmów instytucjonalizacji i ograniczania władzy. Jeśli nie uda się wprowadzić instytucji, które ugruntują i ograniczą władzę – ustanowią zobowiązania i relacje między sobą zależne od obranej drogi – porządek będzie zmierzał w jednym z dwóch kierunków: w stronę równowagi sił lub w stronę dominacji imperialnej. W tych przypadkach władza nie jest ograniczana, a porządek jest ustanawiany albo przez równowagę sił, albo przez jej brak – czyli przez anarchię lub imperialność. Ale jeśli w zinstytucjonalizowanych relacjach można jednocześnie wprowadzić ograniczenia i zaangażowanie, otwierają się drzwi i możliwe są bardziej złożone i kooperatywne porządki. Ograniczenia strategiczne są „przepustką” do tych innych porządków świata.

Empiryczne uzasadnienie tego argumentu koncentruje się na kształtowaniu amerykańskiego porządku po II wojnie światowej: twierdzę, że – przynajmniej wśród przedstawicieli Ameryki Północnej, Europy i Japonii – wiążące umowy instytucjonalne zawarte między ugruntowanymi demokracjami zaowocowały porządkiem o „cechach konstytucyjnych”, wspieranym przez wielowarstwowy zestaw globalnych i regionalnych sojuszy oraz umów wielostronnych. Moja teoretyczna puenta jest taka, że zachodnie demokracje liberalne znalazły sposób na wykorzystanie instytucji do ustanowienia ograniczeń i zobowiązań, a czyniąc to, stworzyły porządek, który wykracza poza równowagę sił i logikę imperialną. Demokracje mają niezwykłą zdolność do demonstrowania ograniczeń i angażowania się we współpracę, czynią to za pomocą różnego rodzaju instytucji. W efekcie obecność demokracji i instytucji pozwoliła państwom zachodnim stłumić przejawy dwóch sił, które zwykle pojawiają się, by kształtować porządek międzynarodowy – anarchii i imperialności. Oczywiście anarchia i imperialność nigdy nie zniknęły całkowicie, a jedna z debat, które wywołało Po zwycięstwie, skupia się na tym właśnie pytaniu: Jak dalece tak naprawdę stłumiono wpływ anarchii i imperialności? Moja odpowiedź jest taka, że w różnym stopniu w różnych regionach i sferach, ale że w sposób wystarczający, by nadać całemu powojennemu porządkowi zachodniemu „liberalnie hegemoniczny” charakter. Jest to porządek hierarchiczny o cechach liberalnych.

Książka ta przyjmuje tę argumentację i spogląda wstecz na rozstrzygnięcia z lat 1815, 1918 i 1945, znajdując przebłyski logiki konstytucyjnej (szczególnie po 1945 roku), a następnie spogląda w przyszłość do 1989 roku i ponownie dostrzega dowody na instytucjonalne powiązania i ograniczanie władzy. Przyjmując długą perspektywę, można zauważyć, że w ciągu ostatnich dwóch stuleci nastąpił wzrost wyrafinowania i centralności instytucji jako narzędzi wykorzystywanych przez wielkie mocarstwa – zwłaszcza demokracje – do ograniczania władzy i zarządzania nią oraz kształtowania porządku międzynarodowego.

Na czym dokładnie polega teza o instytucjonalnych układach i powiązaniach? Nie jest wcale oczywiste, że potężne państwa same będą chciały się skrępować i ograniczać swoje wpływy poprzez zawieranie porozumień instytucjonalnych. Mogą mieć obiekcje dwojakiego rodzaju. Jedna jest taka, że instytucje nie mają „zdolności do ograniczania”, więc po co racjonalne państwo miałoby w ogóle podejmować takie wysiłki? Druga: właśnie dlatego, że instytucje mają pewną zdolność do ograniczania, państwo będzie się starało unikać wiązania i naruszania swojej autonomii politycznej. Twierdzę, że instytucje mają pewne właściwości, które pozwalają państwom – zwłaszcza demokracjom liberalnym – używać ich jako narzędzi służących ograniczeniu i zaangażowaniu. Jeśli posiadają one te właściwości – twierdzę dalej – państwa wiodące powinny mieć motywację do używania instytucji w celu zarówno „rozszerzenia”, jak i „ograniczenia” swojej władzy. Brzmi to paradoksalnie – ale instytucje mogą być użyteczne w obu aspektach jednocześnie. Po pierwsze, mogą być wykorzystane przez czołowe państwo do utrwalenia władzy, a tym samym rozszerzenia jej na przyszłość poprzez „zamknięcie” innych państw, podporządkowanie ich pożądanym kierunkom polityki. Na przykład MFW wzmacnia amerykańskie wpływy gospodarcze i przedłuża ich trwałość. Po drugie, instytucje mogą być tworzone w sposób ograniczający arbitralne i niekontrolowane sprawowanie władzy przez hegemona. To znaczy, instytucje mogą pomóc państwu ustanowić rzetelne ograniczenia i zobowiązania dotyczące jego władzy, co ułatwia współpracę i daje porządkowi większą legitymizację. Twierdzenie to sprowadza się do tego, że inne państwa są bardziej skłonne robić z tobą interesy – to znaczy, że raczej się do ciebie przyłączą, niż zwrócą przeciwko tobie – jeśli możesz w wiarygodny sposób zapewnić, że będziesz przestrzegać ustalonych zasad i norm.

Tak więc istnieją elementy powojennego układu instytucjonalnego.

Państwo wiodące zgadza się zaznaczyć swoją obecność w ramach porządku instytucjonalnego – który choć trochę ogranicza jego możliwości angażowania się w arbitralne i masowe sprawowanie władzy – w zamian za uzyskanie przyzwolenia i zgodnego współudziału państw słabszych
i drugorzędnych. Każdy dostaje coś za przyzwolenie na osadzenie swoich stosunków z innymi w ramach grupy instytucji nakładających pewne ograniczenia lub restrykcje na autonomię i zakres przyszłych działań. Instytucje te przejmują niejako „miękką” funkcję konstytucyjną. Państwo wiodące ma dwa powody, aby zgodzić się na działanie w ramach porządku instytucjonalnego. Po pierwsze, instytucje kreują większą chęć poparcia porządku przez państwa drugorzędne, a to zmniejsza „koszty jego egzekwowania” dla państwa hegemonicznego. „Amerykańska władza staje się bardziej akceptowalna dla innych państw, ponieważ jest zinstytucjonalizowana”, jak to ująłem w książce Po zwycięstwie⁴. Po drugie, instytucje te tworzą „strumień korzyści”, który może przetrwać poza władzą państwową, która je stworzyła. Instytucje te pozwalają państwu wiodącemu inwestować w swój przyszły dobrobyt.

Słabsze i drugorzędne państwa też coś zyskują na tym instytucjonalnym układzie. Po pierwsze, zyskują w swoim otoczeniu państwo wiodące, które, przynajmniej w pewnym stopniu, staje się łagodniejsze i bardziej chętne do kooperacji, niż miałoby to miejsce bez tych instytucji. Instytucje być może nie do końca są w stanie obezwładnić Guliwera. Pomagają jednak kształtować i ograniczać to, w jaki sposób działa władza hegemoniczna. Po drugie, instytucje te dają mniejszym państwom „możliwości zabrania głosu” w ramach ustalonego porządku. Zapewniają warunki do działania i kanały umożliwiające prowadzenie negocjacji z państwem wiodącym.

W kontekście powojennej ugody logika ta może być sensowna zarówno dla silnych, jak i dla słabych. Potężne państwo posiada nadmiar siły, przynajmniej przez jakiś czas, dopóki inne państwa nie zdołają odrodzić się po wojnie, więc ma motywację, by część tej „nadwyżki” zainwestować na poczet przyszłych korzyści. Instytucje zapewniają do tego odpowiednie warunki. Pomagają przedłużyć osiąganie „zwrotów z władzy” w przyszłość. Słabsze i drugorzędne państwa posiadają motywację do przyjęcia takiego układu, ponieważ chcą, aby ich „zwroty z władzy” nastąpiły raczej wcześniej niż później. Muszą się odbudować i stanąć na nogi, więc nie mają wyjścia i muszą też uwzględnić pewne dyskonto. Ale za to, zamykając się w instytucjach, zyskują pewną ochronę i prawa dostępu, a w przyszłości mogą być w stanie zmodyfikować instytucjonalne negocjacje, aby odzwierciedlały zmieniające się realia władzy.

Gdy patrzę wstecz na ten wywód, uderzają mnie dwie dodatkowe obserwacje. Po pierwsze, wydaje się, że dysproporcje władzy same w sobie stwarzają też czynniki zachęcające do zawierania porozumień instytucjonalnych – a nie tylko ograniczające je. Właśnie dlatego, że państwa zaangażowane w powojenne rozstrzygnięcia są sobie nierówne, mają zwiększoną motywację do zawarcia porozumienia. Państwo wiodące, ze względu na swoją przewagę wynikającą z siły, chce ją wykorzystać, aby utrzymać inne państwa w ramach istniejącego porządku, zmniejszyć koszty jego egzekwowania i zainwestować w przyszłość. Słabsze i drugorzędne państwa chcą wprowadzenia reguł i instytucji jako zabezpieczenia przed ewentualnością, że państwo wiodące stanie się despotycznym hegemonem. Po drugie, ciekawe jest to, że dla potężnego państwa oferowanie ograniczeń swojej władzy może stanowić źródło siły. Jest to zaniedbany wymiar władzy. Ale jest to również sprytny sposób na wykorzystanie owej władzy. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy celem państwa wiodącego jest stworzenie prawomocnego porządku powojennego. Sprawowanie władzy poprzez ograniczenia pozostawia mniej blizn – to znaczy budzi mniej gniewu i pretensji, które zwykle wynikają z faktu bezpośredniego użycia siły przymusu.

OGRANICZENIA STRATEGICZNE I AMERYKAŃSKA HEGEMONIA

Wiodącym przedmiotem debat wywołanych przez Po zwycięstwie, a także zdecydowanej większości opracowań krytycznych na temat książki, są jej główne twierdzenia teoretyczne i empiryczne dotyczące instytucji i ograniczeń strategicznych. Czy instytucje i inne mechanizmy ograniczania mogą uzyskać wystarczającą autonomię, by kształtować i hamować sposób sprawowania władzy hegemonicznej? Czy amerykańskie doświadczenia powojenne dostarczają przekonujących dowodów na istnienie tego zjawiska?⁵ „Silną odsłonę” wywodu książki oddaje termin „konstytucyjny”, użyty dla zobrazowania fundamentalnego charakteru powojennego rozstrzygnięcia instytucjonalnego. Używam słowa „konstytucyjny” w dwóch znaczeniach. Po pierwsze, rozstrzygnięcie ma charakter konstytucyjny w tym sensie, że jest momentem założycielskim. Jest to akt powołujący do życia nowy porządek polityczny, moment, w którym ustalane są „reguły gry”. Po drugie, jest ono również konstytucyjne w tym silniejszym znaczeniu, czyli charakteryzuje się tym, że podstawowe zasady i instytucje na rozmaite sposoby kształtują i ograniczają sposób sprawowania władzy. To jest moja droga prowadząca do zdefiniowania ograniczeń strategicznych.

Pytanie jest więc takie: Czy państwa rzeczywiście mogą tworzyć układy instytucjonalne nadające porządkowi charakter konstytucyjny w tym drugim znaczeniu i sytuować się w nich? W rozdziale trzecim tej książki zmagam się z tym problemem. W „silnej odsłonie” mojego wywodu twierdzę, że tak może się stać. Odwołuję się tutaj do teorii „rosnącego zwrotu” z instytucji i powolnego procesu, w którym państwa są stopniowo coraz bardziej „osadzane” w instytucjach powojennego porządku. Chodzi o to, że państwa – czyli demokracje liberalne – są coraz bardziej splecione ze swoimi partnerami, przez co wyłamanie się z tego porządku jest trudniejsze i bardziej kosztowne. Mamy tu do czynienia z wzajemnie wzmacniającymi się dynamikami. Jedna z nich to racjonalistyczna dynamika kosztów i korzyści, w której koszty „wyrwania się” rosną z czasem wraz ze wzrostem powiązań i współzależności. Druga to dynamika socjologiczna, w której mnożące się grupy wyborców i „żywotnych interesów” – wewnątrz i na zewnątrz państwa – tworzą koalicje ograniczające zdolność liderów do podjęcia działań w celu „wyłamania się”. Dynamiki te wywołują efekty „zależne od ścieżki”⁶.

Użyłem tych argumentów, aby nadać sens trwałości powojennego porządku kierowanego przez Amerykanów po zakończeniu zimnej wojny⁷. Podczas jej trwania amerykańska współpraca instytucjonalna i ograniczenia strategiczne w ramach zachodniego porządku powojennego prawdopodobnie były nadmiarowe⁸. Realiści mogli to tłumaczyć w kategoriach zimnowojennego balansu, a liberałowie mieli swoje różnorakie wyjaśnienia. Lata 90. doprowadziły jednak do powstania rozbieżnych prognoz – realiści twierdzili, że kierowany przez Amerykanów porządek powinien odczuć skutki zniknięcia zewnętrznego zagrożenia. Ale było zupełnie odwrotnie, koniec zimnej wojny w rzeczywistości doprowadził do rozszerzenia i pogłębienia tego zachodniego porządku. Rosła asymetria sił między Stanami Zjednoczonymi a ich zimnowojennymi partnerami, ale ich relacje pozostawały stabilne. Co więcej, państwa spoza zachodniego porządku – przede wszystkim Chiny i Rosja – nie reagowały jawnym działaniem równoważącym.

W następnej dekadzie administracja Busha prowadziła jednak politykę zagraniczną, która zdawała się zaprzeczać teorii instytucjonalnej przedstawionej w Po zwycięstwie. Po wrześniu 2001 roku Bush i Cheney wprowadzili do administracji urzędników – neokonserwatystów i sceptyków multilateralnych, takich jak John Bolton – którzy otwarcie zakwestionowali wartość instytucji i układów będących podstawą powojennego porządku. Rozkwitł „nowy unilateralizm”, a Bush rozpoczął wojnę w Iraku z udziałem „koalicji chętnych”. W przeciwieństwie do poprzednich rządów administracja Busha zdawała się postrzegać powojenny amerykański system instytucji i zobowiązań bardziej jako obciążenie niż jako system ułatwiający i legitymizujący ekspansję amerykańskiej potęgi. Instytucje te zaczęły być postrzegane raczej jako „broń słabych” niż „narzędzia potężnych”⁹. Decyzja administracji Busha o nieprzyjęciu oferty europejskich sojuszników, dotyczącej uruchomienia artykułu 5 Traktatu północnoatlantyckiego po atakach terrorystycznych z 11 września, była znamienna jako wyraz tego pozornego amerykańskiego odejścia od wielkich powojennych układów instytucjonalnych.

To, co ujawniły mi lata rządów Busha, przynajmniej na początku, to słabość instytucjonalnych ograniczeń amerykańskiej polityki zagranicznej. Stany Zjednoczone wydawały się chętne i zdolne do wyjścia z powojennego systemu zasad i instytucji, kiedy chciały – takie właśnie było dla mnie przesłanie wojny w Iraku¹⁰. Zacząłem więc rozróżniać „silną” i „słabą” wersję mojej argumentacji. Silna wersja była taka, że Stany Zjednoczone osadziły się w powojennym systemie, który naprawdę je związał, uniemożliwiając lub głęboko ograniczając drastyczne jednostronne odejścia. Wersja słaba wydawała się nieco bardziej wiarygodna: że Stany Zjednoczone mogą zerwać z dawno istniejącymi instytucjami i normami, ale zapłacą za to cenę. Pojawiłyby się koszty „legitymizacji” i „utraconej współpracy”. W istocie druga kadencja Busha może być odczytywana jako czas, w którym administracja próbowała wycofać się z tego całego unilateralizmu, właśnie ze względu na jego koszty¹¹.

Istniały inne sposoby szyfrowania i kadrowania zachowań administracji Busha. Niektórzy obserwatorzy zauważają, że Stany Zjednoczone zawsze miały silną skłonność do unilateralizmu, wzmocnioną długą tradycją amerykańskiego przekonania o własnej wyjątkowości. Stany Zjednoczone miały tendencję do przyłączania się do takich instytucji wielostronnych, które mogły zdominować, i do działania w ich ramach. W tym ujęciu Bush i wojna w Iraku nie stanowią aż takiego zerwania z przeszłością¹². Inni zauważyli, że moment jednobiegunowy sprawił, że Stany Zjednoczone stały się mniej wrażliwe na przyszłą utratę części władzy. W rzeczywistości niektórzy urzędnicy Busha uważali, że amerykańska dominacja może sama siebie napędzać. Jeśli uznać to za prawdę, partnerstwo i legitymacja międzynarodowa mogą wydawać się o wiele mniej cenne¹³.

Zaskakujący wybór Trumpa wygenerował jeszcze więcej – i bardziej wnikliwych – pytań o funkcjonowanie i żywotność powojennego liberalnego porządku hegemonicznego. Handel, sojusze, ONZ, multilateralna współpraca oraz demokracja i prawa człowieka – we wszystkich tych dziedzinach Trump groził odrzuceniem stanowisk od dawna zajmowanych przez Amerykanów. To pierwszy powojenny prezydent USA aktywnie wrogi liberalnemu internacjonalizmowi. Na pewnym poziomie Trump zakwestionował „umowy”, które leżą u podstaw powojennych relacji Ameryki z jej przyjaciółmi i sojusznikami. W dziedzinie handlu zakwestionował niezerowy charakter umów regionalnych i wielostronnych. Zakwestionował również warunki sojuszy łączących Amerykę z Europą i Azją Wschodnią. Ale na głębszym poziomie może się wydawać, że Trump kwestionuje całą ideę amerykańskiego porządku. Ten „rewizjonizm” można rozpatrywać z dwóch perspektyw. Jedna z możliwości jest taka, że Trump uważa, iż nadszedł czas na likwidację lub radykalne ograniczenie powojennego systemu partnerstw i układów. To stawiałoby go w gronie różnych wielkich strategów tak zwanego offshore balancing (balansowania zagranicznego) i retrenchment (oszańcowania). Ale też Trump może po prostu nie zauważać lub odrzucać fakt, że taki porządek – jakkolwiek wadliwy – w ogóle istnieje. Trump może widzieć „umowy”, „układy” i „transakcje”, ale nie widzieć głębszej struktury powojennego porządku. W obu przypadkach rewizjonizm Trumpa przedstawia pełen dramatyzmu spektakl państwa hegemonicznego, które aktywnie sabotuje stworzony przez siebie porządek międzynarodowy.

Paradoksalnie działania administracji Trumpa mogą nam powiedzieć dwie zupełnie różne rzeczy o logice funkcjonowania amerykańskiego powojennego systemu instytucji i ograniczeń strategicznych. Z jednej strony, z działań Trumpa dowiadujemy się, że hegemonia liberalna jest słabsza i bardziej warunkowa, niż sugeruje to silna wersja teorii. Idea „rosnących zwrotów z instytucji” i „zakorzenionego porządku” wygląda w tym momencie trochę jak fanaberia. Co więcej, teoria ta nie uwzględnia polityki wewnętrznej. Zakłada ona, że najpotężniejsze państwo w systemie będzie ulegało impulsom internacjonalistycznym i że takie państwo będzie dążyło do kształtowania własnego otoczenia strategicznego. Ale wybranie Trumpa na prezydenta mówi nam, że to założenie może okazać się złudne. Ponadto wydaje się, że teoria ta, podkreślając wyjątkowe zdolności do współpracy w zakresie zacierania różnic i budowania złożonych relacji opartych na współdziałaniu, ma zbyt optymistyczne spojrzenie na funkcjonowanie demokracji liberalnych. Z drugiej strony, działania Trumpa pokazują nam, że państwa i przywódcy w całym powojennym porządku naprawdę myśleli, że działają w ramach liberalnego porządku hegemonicznego. Widzą Stany Zjednoczone łamiące umowy, które były rozumiane jako część istniejącego ładu międzynarodowego. Role, obowiązki, oczekiwania, układy – to aspekty powojennego porządku, które zostały naświetlone właśnie dlatego, że Trump zdaje się je ignorować i podważać.

Z przykładu Trumpa możemy wyciągnąć także inne wnioski. Po pierwsze, stary liberalny porządek hegemoniczny mógł być wadliwy, niekompletny i tak dalej, ale miał zalety, które teraz wydają się klarowne, gdy spoglądamy w otchłań hegemonii postliberalnej. Amerykański porządek hegemoniczny, wraz ze swoimi instytucjami i mechanizmami ograniczania, sprawił, że Stany Zjednoczone – jako najpotężniejszy podmiot w systemie – miały możliwość zapewnienia stabilności. To, co widzimy dzisiaj, jest następujące: kiedy Stany Zjednoczone „wychodzą” ze swojej hegemonicznej roli, rezultatem jest większa niestabilność, mniej dóbr publicznych, mniejsza współpraca i osłabienie liberalno-demokratycznych podstaw globalnego porządku¹⁴. Z drugiej strony, działania Trumpa mogą nam też pokazać, że można mówić o odporności powojennego porządku. NATO nie rozpadło się. NAFTA nadal się trzyma. Większość powojennych instytucji wciąż działa z udziałem Amerykanów. Trump wycofał Stany Zjednoczone z TPP [Partnerstwa Transpacyficznego], ale ich wschodnioazjatyccy partnerzy handlowi nadal negocjują umowę z nadzieją, że Ameryka w końcu do niej ponownie dołączy. Widzimy, że w całym systemie międzynarodowym istnieją rozproszone grupy interesu, które chcą utrzymać jakąś wersję istniejącego porządku¹⁵.

POWIĄZANIA, UMOWY I MOŻLIWOŚCI ZWIĄZANE Z WYRAŻANIEM OPINII

Jednym z głównych argumentów w Po zwycięstwie jest użyteczność „wiązania” jako strategii bezpieczeństwa i budowania porządku. Chodzi o to, że państwa – przynajmniej demokracje liberalne – mogą znaleźć alternatywę dla zachowania równowagi jako sposobu radzenia sobie z asymetrią władzy. Zamiast utrzymywać równowagę pomiędzy tobą a potężniejszym i potencjalnie groźnym państwem, wiążesz się z nim, a ono z tobą. Chodzi o to, by „pokochać konkurencyjne państwo na śmierć”. Tak bardzo zbliżasz się do potężnego państwa, że trudno mu się „wyłamać” i zmobilizować swoją siłę, by ci zagrozić¹⁶. Najlepszym przykładem „instytucjonalnego wiązania” lub „wspólnego wiązania w zakresie bezpieczeństwa” może być Europejska Wspólnota Węgla i Stali. Francja chciała się zabezpieczyć przed odradzającymi się Niemcami poprzez wspólną własność i eksploatację branż przemysłu wojennego – węglowej i stalowej. Niemcy miały zostać wplecione w szerszy kompleks przemysłowo-ochronny, który utrudniałby im powrót do militaryzacji, a tym samym do agresji. Pytanie brzmi następująco: Na ile realne jest tworzenie wiązań jako strategii bezpieczeństwa w anarchicznym świecie polityki wielkich mocarstw i jak dokładnie ma to funkcjonować?

Tradycja realistyczna nie widzi wiązania jako strategicznej alternatywy dla równoważenia. Ale realiści zasugerowali się tą dynamiką. Zaintrygowała mnie na przykład próba wyjaśnienia integracji europejskiej z perspektywy realistycznej podjęta przez Josepha Grieco. W założeniu państwa europejskie popierały integrację gospodarczą i walutową po części jako narzędzie monitorowania i powstrzymywania Niemiec, które po zimnej wojnie stawały się największą europejską potęgą¹⁷. Byłem również zainspirowany klasycznym esejem Paula Schroedera o sojuszach jako „broni do zapewnienia bezpieczeństwa i instrumentach zarządzania”. W swoim badaniu europejskich sojuszy Schroeder stwierdza, że często były one zawierane bardziej jako sposób zarządzania relacjami władzy w ramach paktu na rzecz bezpieczeństwa niż jako mające na celu konfrontację z zagrożeniami zewnętrznymi. Sojusze są atrakcyjne dla państw ze względu na ich wzajemnie ograniczające efekty, „ograniczające lub kontrolujące działania poszczególnych partnerów w sojuszach”. Od czwórprzymierza w czasie wojen napoleońskich po dwudziestowieczne pakty obronne sojusze wielkich mocarstw spełniały zazwyczaj dwie funkcje: organizowały współpracę w celu zapewnienia wzajemnej obrony oraz dostarczały mechanizmów, dzięki którym członkowie sojuszu pilnowali się nawzajem, a czasami wpływali na siebie i hamowali swoje działania¹⁸. W ostatniej dekadzie pojawiła się bogata literatura na temat logiki wiązań i ograniczeń w sojuszach¹⁹.

W Po zwycięstwie instytucjonalne wiązania – zwłaszcza te, które przejawiają się w powojennych sojuszach o charakterze obronnym – odgrywają kluczową rolę w nadawaniu amerykańskiemu ładowi charakteru hegemonii liberalnej. Choć instytucje gospodarcze i polityczne również mają znaczenie, to jednak sojusze w dziedzinie obronności są polem, na którym dochodzi do zawierania najbardziej przejrzystych układów i wypełniania zobowiązań między Stanami Zjednoczonymi a ich europejskimi i wschodnioazjatyckimi partnerami. Francja i inne narody europejskie realizowały strategię wiązania z Niemcami Zachodnimi, co było możliwe dzięki zaangażowaniu Ameryki w bezpieczeństwo ogólnoeuropejskie. NATO, jak mówi stare powiedzenie, miało powstrzymać Rosjan, uspokoić Niemców, a Amerykanów zatrzymać w Europie. Większość tego instytucjonalnego wiązania, od Atlantyku po Pacyfik, miała miejsce w cieniu zimnej wojny, która podniosła poprzeczkę i ułatwiła tworzenie zobowiązań między demokracjami liberalnymi. Ale strategia wiązania nie była po prostu narzędziem dwustronnego równoważenia sił. Było to narzędzie budowania porządku, które pozwoliło zachodnim demokracjom kapitalistycznym na przeorientowanie i przekształcenie wzajemnych relacji. Takie jest twierdzenie: wiązanie – instytucjonalne lub wspólne wiązanie dotyczące bezpieczeństwa – jest niedostatecznie rozpoznawaną i niedocenianą organizacyjną regułą logiki we współczesnych stosunkach międzynarodowych.

Istnieją dwie płaszczyzny krytyki tej teorii. Jedna dotyczy ogólnej roli instytucji wiążących w objaśnianiu stabilności ładu kształtowanego przez Amerykanów. Podczas zimnej wojny, jak zauważono wcześniej, o to rozstrzygnięcie zadbano prawdopodobnie z nadmierną gorliwością. Ale po zimnej wojnie powstanie jednobiegunowości stworzyło pole do ciekawej debaty teoretycznej. Brak równowagi między Stanami Zjednoczonymi a innymi państwami, ujawniający się w miarę przechodzenia świata z systemu dwubiegunowego do jednobiegunowego, był ważnym dowodem dla mojej argumentacji. Rozpad Związku Radzieckiego dał początek radykalnej asymetrii władzy. Stany Zjednoczone zarządzały połową światowych wydatków na wojsko, ich gospodarka nie miała sobie równych, a potęga i wpływy sięgały każdego zakątka świata. Nie pojawiła się jednak dla nich przeciwwaga. Pytanie jest następujące: Jaka część tego braku równowagi wynikała z polityczno-instytucjonalnego charakteru Stanów Zjednoczonych i porządku, na czele którego stały? Kraje po prostu nie czuły się zagrożone, a było to rezultatem skomplikowanego systemu instytucji i układów. Innymi słowy, liczyło się to, że kierowany przez USA ład był „liberalną” hegemoniczną formacją polityczną. Gdyby Stany Zjednoczone nie były demokracją liberalną i gdyby nie związały się z innymi kluczowymi państwami na różne sposoby, pojawiłoby się więcej zachowań równoważących. Alternatywny pogląd – proponowany przez niektórych realistów – mówi, że inne czynniki światowo-historyczne przyczyniły się do wzmocnienia status quo: broń jądrowa, nacjonalizm i różne formy złożonych współzależności²⁰. Inni twierdzili, że to radykalny brak równowagi sił przejawiający się w samej jednobiegunowości – a nie liberalny charakter formacji politycznej kierowanej przez Amerykanów – czyni sprawę równoważenia zasadniczo niemożliwą, a na pewno nierozsądną²¹.

Drugi rodzaj krytyki pociąga za sobą pytania, które skupiają się bardziej na wewnętrznym funkcjonowaniu porządku hegemonicznego. W szczególności na tym, iż za szeregiem instytucji wiążących kryją się polityczne układy – uzgodnienia i porozumienia dotyczące ról i obowiązków. W książce Po zwycięstwie wplatam tę myśl w swoją teorię o rozstrzygnięciach instytucjonalnych. Hegemon zgadza się na budowanie instytucji i umieszcza w nich siebie, tworząc warunki do ustanowienia ograniczeń i zobowiązań. Inne państwa z kolei zgadzają się na to i wspierają państwo wiodące – i tak dalej. Jak jednak faktycznie funkcjonuje struktura i infrastruktura porządku hegemonicznego? Twierdzę, że u podstaw tego porządku leży zbiór układów, umów między hegemonem a innymi wiodącymi państwami. To, co jest mniej jasne w Po zwycięstwie, to charakter tych układów. Czy istnieją szczególne ich rodzaje, które funkcjonują jako „klamry” w systemie hegemonicznym, zawarte czy to z konkretnymi państwami (np. z Niemcami i Japonią), czy też w poszczególnych sektorach (gospodarczym, bezpieczeństwa itd.)? Wydaje się, że najbardziej znaczące układy są dwojakiego rodzaju: układy dotyczące bezpieczeństwa i układy polityczne. W pierwszych z nich Stany Zjednoczone zapewniają bezpieczeństwo w ramach rozbudowanego systemu sojuszy, a ich partnerzy na różne sposoby dostosowują się do amerykańskich interesów i programów, w tym akceptują „koszty przystosowawcze” w sferze handlowej i gospodarczej. Drugie to układy polityczne: Stany Zjednoczone zgadzają się związać ze swoimi partnerami, przez co stają się bardziej przewidywalne, przystępne i „przyjazne dla użytkownika”, a ich partnerzy oferują swoją solidarność i wsparcie dla ogólnego porządku hegemonicznego. Układy te są jednak tymczasowe; książka ta daje nam możliwość głębszego zbadania umów ramowych i układów zasadniczych, które wspierają porządek hegemoniczny²².

Ponadto: w jaki sposób ograniczenia strategiczne i powiązania instytucjonalne działają w praktyce w konkretnych warunkach? Jak wspomniano wcześniej, „silna” wersja teorii głosi, że porozumienia instytucjonalne zamykają państwa w formalnych regułach i zobowiązaniach, podobnie jak mogłoby to się dziać w demokracji konstytucyjnej. Ale nie ma dowodów na to, że tak to działa. W moim odczuciu, kiedy grupa państw zgadza się na zbiór wielostronnych reguł i zasad dotyczących ich relacji i ucieleśnia je w instytucjach, tworzy „proces polityczny”. Jest to luźniejsza i bardziej nieformalna wizja funkcjonowania powiązań i ograniczeń.

Kluczowy ruch następuje wtedy, gdy państwa zgadzają się na stworzenie instytucji – z regułami organizacyjnymi i zasadami – w której będą wspólnie zasiadać. Następnie w zainicjowanym procesie politycznym przejawiają się „wiązanie” i „ograniczenia” – które mogą przybierać różne formy. Jednym z mechanizmów może być po prostu polityczny proces „ciągnięcia tam i z powrotem”. Państwa wiodące i drugorzędne zgadzają się na wspólne zajmowanie tej samej przestrzeni instytucjonalnej, co tworzy platformę dla interakcji i wzajemnego oddziaływania. W ten sposób instytucjonalny charakter porządku hegemonicznego stwarza „możliwości zabierania głosu”²³. Tworząc powiązania ze słabszymi i drugorzędnymi państwami, hegemon zapewnia tym państwom kanały umożliwiające im współpracę i wywieranie potencjalnego wpływu na państwo wiodące. Jest to ograniczenie, które jest rozumiane jako zgoda na stworzenie procesu politycznego²⁴. Drugi mechanizm jest podobny, ale działa poprzez szersze systemy wewnętrzne państw w ramach ustalonego porządku. To właśnie miał na myśli Stanley Hoffmann, gdy twierdził, że prawo międzynarodowe tworzy „sieć praw i obowiązków” rozproszonych w całym systemie międzynarodowym²⁵. W tym przypadku instytucje – na przykład NATO – tworzą podmioty i zasoby, które działają w celu zmiany równowagi politycznej w zakresie polityki zagranicznej w państwach partnerskich. Instytucja ułatwia tworzenie grup wyborczych i „żywotnych interesów” wzmacniających zobowiązania i oczekiwania, które ona uosabia²⁶. Trzecim mechanizmem jest socjalizacja. Sam akt angażowania się w instytucjonalną działalność kooperacyjną ma wpływ na jej uczestników. Dochodzi do tego, że widzą ten proces – ciągnięcie tam i z powrotem oraz wzajemne wpływy – jako uprawniony. Powstają historyczne spuścizny i wielkie narracje na temat sensu i znaczenia ich współpracy²⁷. Od żadnego z tych mechanizmów nie oczekuje się, że automatycznie ożyje, ani że zawsze będzie w stanie pokonać siły przeciwstawne. Ale pokazują one, jak wiązanie i ograniczenia mogą działać w rzeczywistości.

Wreszcie, legitymizacja jako zjawisko polityczne snuje się w tle mechanizmów wiązania i ograniczania. Instytucje łączą państwa, ale nie wszystkie one są równe – zwłaszcza instytucje „wielostronne” zdają się uosabiać zbiór zasad organizacyjnych, które dają poczucie bezstronności i sprawiedliwości. Instytucje wielostronne oferują państwom – potężnym i słabym, wschodzącym i upadającym – pewną miarę ochrony i sprawiedliwego traktowania. Jak przekonuje John Ruggie, multilateralizm jest „formą instytucjonalną, która polega na koordynowaniu stosunków między trzema lub więcej państwami na podstawie uogólnionych zasad postępowania: to znaczy zasad, które określają odpowiednie postępowanie dla pewnej kategorii działań”²⁸. Multilateralizm nadaje stosunkom między państwami charakter luźno oparty na regułach. Im bardziej porządek oparty jest na regułach, tym mniej podlega prostej dominacji potężnych państw. Państwa nie tworzą powiązań i ograniczeń, ponieważ są do tego zobowiązane. Jeśli tak robią, to dlatego, że widzą w tym korzyści. W ten sposób Ian Hurd oddaje istotę tego, w jaki sposób prawo międzynarodowe „ma znaczenie” w polityce światowej. Prawo międzynarodowe jest w rzeczywistości w najlepszym ujęciu postrzegane jako narzędzie władzy państwowej; w mniejszym stopniu jako narzucony z zewnątrz przymus sprawowania władzy, a bardziej jako zasób, który rządy mogą wykorzystać do uprawomocnienia i legitymizacji swoich działań²⁹. Podobnie działanie w ramach struktur wielostronnych ma efekty legitymizacyjne, których nawet potężne państwa – zwłaszcza potężne państwa liberalne – nie będą chciały ignorować.

CZY AMERYKA TO IMPERIUM?

Realizm jest doskonałym tłem dla tej książki, a teoretycy realizmu, na czele z Johnem Mearsheimerem i Barrym Posenem, zaproponowali poważną krytykę amerykańskiej hegemonii liberalnej i liberalnego internacjonalizmu³⁰. Ale z lewicowo zorientowanymi teoretykami imperialności zawsze toczyła się inna debata. Krytyka imperialności jest następująca: pomimo wszystkich wielkich naukowych zabiegów w Po zwycięstwie wyjaśniających wzajemne powiązania, układy instytucjonalne i hegemonię liberalną, formacja polityczna kierowana przez Amerykanów to nadal w gruncie rzeczy imperium. Istnieje długa tradycja sporu na temat Stanów Zjednoczonych jako imperium, począwszy od wczesnych historyków rewizjonistycznych, takich jak Charles Beard, a później William Appleman Williams, Gabriel Kolko i Walter LaFeber. Wraz z powstaniem jednobiegunowości i inwazją rządu Busha na Irak pojawiła się nowa fala prac historycznych i teoretycznych naświetlających imperialną logikę kierowanego przez Amerykanów porządku światowego. Michael Mann, David Hendrickson, David Calleo, Andrew Bacevich, Jeanne Morefield, Chalmers Johnson i wielu innych wydało ważne oświadczenia w tej sprawie³¹. W ramach tej debaty Jack Snyder, Charles Maier i inni badacze przedstawili szczegółowe opracowania umieszczające Stany Zjednoczone „w towarzystwie” minionych imperiów i identyfikujące zarówno nawiązania, jak i rozbieżności³².

Pojawiła się też bardziej filozoficzna, lewicowa krytyka internacjonalizmu liberalnego i hegemonii liberalnej, prowadzona przez takich uczonych jak Perry Anderson, Samuel Moyn czy Pankaj Mishra. Linią krytyki jest tu zasadniczo zarzut, że „liberalni myśliciele” stojący za amerykańskim porządkiem powojennym nie przyznają się do własnego współudziału w utrwalaniu niesprawiedliwości społecznej i imperialnej dominacji³³.

W tej wielkiej debacie można by postawić następujące pytanie: Czy Stany Zjednoczone są „ostatnim imperium”, jak twierdził Michael Mann, czy też pierwszym postimperialnym wielkim mocarstwem?³⁴.

Mój argument jest taki, że Stany Zjednoczone bardziej przypominają postimperialne mocarstwo globalne. Z pewnością obszar świata, w którym panuje hegemonia liberalna, jest ograniczony. Chodzi o to, że wiązanie i ograniczenia najpełniej przejawiają się wśród rozwiniętych demokracji przemysłowych, a bardziej surowe i staromodne imperialne formy dominacji są rzeczywiście widoczne w wieloletniej wielkomocarstwowej obecności Stanów Zjednoczonych w Ameryce Łacińskiej i na Bliskim Wschodzie. Jestem jednak zdania, że hegemonia liberalna jest sensownie oddzielona od bardziej imperialnych form hierarchii i dominacji. Tak więc częścią mojej odpowiedzi jest uważne przyjrzenie się liberalnym relacjom hegemonicznym Ameryki z Europą Zachodnią i Japonią, i tutaj znajdujemy bardziej ugodowe i obustronne relacje, które staram się uchwycić w Po zwycięstwie. Poza tym, w przeciwieństwie do klasycznych imperiów, porządek kontrolowany przez Amerykanów został zbudowany i ograniczony przez dwa wielkie projekty budowania porządku w ostatnim stuleciu – globalizację systemu westfalskiego i powstanie liberalnego internacjonalizmu. Rozprzestrzenianie się systemu państw narodowych i powstawanie nowych form zinstytucjonalizowanej współpracy zasadniczo zmieniło warunki amerykańskiej globalnej dominacji – do tego stopnia, że sam termin „imperium” nie uwzględnia większej logiki, charakteru i dynamiki porządku międzynarodowego.

Zatem Stany Zjednoczone mogą rzeczywiście być postrzegane nie jako „ostatnie imperium”, ale jako pierwsza postimperialna potęga globalna. Z pewnością zdominowały one w XX wieku system globalny, narzucając światu siebie i swoje idee. Interweniowały w celu wspierania i obalania reżimów w Ameryce Południowej, na Bliskim Wschodzie i w Azji. Ale ogólnym efektem starań Ameryki o ustanowienie dominacji było podważenie imperialnych form porządku. Stany Zjednoczone wykorzystały swoją rosnącą potęgę do pokonania wielkich imperiów połowy XX wieku – Japonii, Niemiec i ZSRR. Wykorzystały również tę potęgę – finanse i handel – do osłabienia imperium brytyjskiego. W istocie, ze względu na swoje idee, interesy, położenie geopolityczne i moment historyczny, Stany Zjednoczone miały tendencję do budowania porządku międzynarodowego wokół ideałów i nurtów antyimperialnych. Jest to porządek, który stworzył instytucje i normy legitymizacji służące powstrzymaniu despotyzmu imperialnego w dawnym wydaniu oraz sprawowania nieograniczonej i arbitralnej władzy. Jest to porządek, który nie powstrzymał Stanów Zjednoczonych od interwencji w słabych państwach peryferyjnych, ale nałożył koszty na takie działania – jak to odkryła administracja Busha podczas wojny w Iraku. Jest to porządek hierarchiczny, ale taki, który chroni demokrację, prawa człowieka i rządy prawa. Jest to międzynarodowy porządek, w którym suwerenność, liberalizm i wielostronna współpraca współistnieją z władzą, nierównością i dominacją.

CHINY I GLOBALNY UKŁAD SIŁ

Argumenty zawarte w Po zwycięstwie trafiły do innej ważnej debaty dotyczącej stosunków międzynarodowych – na temat przepływów potęgi i wzrostu znaczenia Chin. Panuje powszechna zgoda co do tego, że świat przechodzi globalną transformację w zakresie układu sił, której przewodnim elementem jest wzrost znaczenia Chin, ale mniejsza jest zgoda co do tego, jak będzie ona przebiegać. Robert Gilpin, Abramo F.K. Organski, Edward H. Carr i inni realiści hegemoniczni prezentują klasyczne poglądy. W ich ujęciu porządek jest tworzony przez potężne państwo, a gdy to państwo traci na znaczeniu i władza ulega rozproszeniu, porządek międzypaństwowy słabnie i rozpada się. W toku tych zmieniających się okoliczności wyłania się państwo wschodzące jako nowe państwo dominujące, które stara się zreorganizować system międzynarodowy tak, aby odpowiadał jego celom. Narracja ta czerpie z doświadczeń Zachodu i najwyraźniej przejawia się w Pax Britannica i Pax Americana. Po zwycięstwie podziela tę narrację o cykliczności i przyjmuje ją jako punkt wyjścia – wielkie mocarstwa powstają i upadają, podejmują wysiłki, by uporządkować świat. Ale oferuje również bardziej ewolucyjną perspektywę, podkreślając powiązania i kontynuacje we współczesnym porządku międzynarodowym. W szczególności ukazany w książce obraz kierowanego przez Amerykanów liberalnego porządku hegemonicznego sugeruje, że współczesny przepływ potęgi może dokonać się zupełnie inaczej, niż przewidują to wielkie teorie realistyczne.

Czy wizja porządku międzynarodowego oparta na koncepcji przepływu potęgi rzeczywiście rzuca światło na toczące się dziś walki o ład międzynarodowy? Niektórzy mogą twierdzić, że nie, że Stany Zjednoczone, pomimo swoich kłopotów, nadal mogą odgrywać rolę hegemonicznego lidera. W tym miejscu można by zauważyć, że istnieje trwała infrastruktura – lub to, co Susan Strange nazwała „władzą strukturalną” – która stanowi podstawę istniejącego porządku kierowanego przez Amerykanów³⁵. Rozległe sojusze bezpieczeństwa, relacje rynkowe, liberalno-demokratyczna solidarność, głęboko zakorzenione sojusze geopolityczne – istnieje wiele możliwych źródeł amerykańskiej władzy hegemonicznej, które pozostają nienaruszone. Ale w istniejącym systemie mogą być jeszcze głębsze źródła tej ciągłości. Byłoby to prawdą, gdyby istnienie liberalnie zorientowanego porządku międzynarodowego nie wymagało w gruncie rzeczy aktywnej dominacji hegemonicznej. Być może teoria przepływu potęgi jest błędna: stabilność i trwałość istniejącego po wojnie porządku międzynarodowego nie zależy od koncentracji władzy, w tym przypadku od skoncentrowanej władzy amerykańskiej. Pisząc Po zwycięstwie, przedstawiłem argumenty za oboma tymi stanowiskami. Moim punktem wyjścia jest twierdzenie, że porządek międzynarodowy nie jest po prostu artefaktem skoncentrowanej władzy. Zasady i instytucje tworzące porządek międzynarodowy mają bardziej złożony i warunkowy związek ze wzrostem i upadkiem władzy państwowej. Jest to prawdą pod dwoma względami. Po pierwsze, sam porządek międzynarodowy jest złożony – wielowarstwowy, wielopłaszczyznowy, nie jest jedynie formacją polityczną narzuconą przez państwo wiodące. Porządek międzynarodowy nie jest „jedną rzeczą”, do której państwa albo się przyłączają, albo stawiają jej opór. Jest to kumulacja różnego rodzaju reguł i instytucji porządkujących. Istnieją dogłębne zasady i normy suwerenności. Istnieją instytucje zarządzające, począwszy od Organizacji Narodów Zjednoczonych. Istnieje cały szereg instytucji międzynarodowych, przepisów, traktatów, umów, protokołów itd. Te ustalenia dotyczące zarządzania odnoszą się do różnych dziedzin – bezpieczeństwa i kontroli zbrojeń, gospodarki światowej, środowiska naturalnego i wspólnoty globalnej, praw człowieka i stosunków politycznych. W niektórych z tych dziedzin sprawowania władzy mogą obowiązywać zasady i działać instytucje, które w wąskim zakresie odzwierciedlają interesy państwa hegemonicznego, ale większość z nich odzwierciedla wynegocjowane rozstrzygnięcia oparte na szerszym kręgu interesów.

W miarę jak Chiny i inne państwa wschodzące rozwijają się, nie konfrontują się po prostu z porządkiem kierowanym przez Amerykanów; stają w obliczu szerszego konglomeratu zasad, instytucji i ustaleń dotyczących porządku, z których wiele już dawno przyjęły. Oddzielając „amerykańską hegemonię” od „istniejącego porządku międzynarodowego”, możemy dostrzec bardziej złożony zbiór zależności. Stany Zjednoczone nie ucieleśniają porządku międzynarodowego; mają z nim związek, podobnie jak państwa wschodzące. Stany Zjednoczone przyjmują wiele podstawowych zasad i spełniają wymogi instytucji globalnych – ONZ, MFW, Banku Światowego, WTO i tym podobnych. Ale z drugiej strony oparły się ratyfikacji traktatu o prawie morza i różnych porozumień o kontroli broni i rozbrojeniu. Chiny respektują wiele z tych samych globalnych zasad i wymogów instytucji, a sprzeciwiają się ratyfikacji innych. Ogólnie rzecz biorąc, im bardziej fundamentalne lub kluczowe są normy i instytucje – począwszy od westfalskich norm suwerenności i systemu Narodów Zjednoczonych – tym większe jest porozumienie między Stanami Zjednoczonymi a Chinami.

Obserwacje te przekreślają realistyczną perspektywę hegemoniczną i cykliczne teorie przepływu potęgi. Porządek międzynarodowy, przed którym stoją Chiny, różni się od porządków, przed którymi stawały państwa wschodzące w przeszłości. Jest to prawda w trzech aspektach. Po pierwsze, porządek międzynarodowy oferuje wiele możliwości i wariantów wyboru. Mogą one obejmować swoim zakresem pewne zasady i instytucje, a innych nie. Porządek kierowany przez Brytyjczyków, przed którym stanęły Niemcy na przełomie XIX i XX wieku, różnił się od porządku międzynarodowego, przed którym stoją dziś Chiny. Współczesny porządek międzynarodowy jest znacznie bardziej złożony i cechuje go szerszy zasięg niż te z przeszłości. Po drugie, Chiny mierzą się nie tylko ze Stanami Zjednoczonymi; mierzą się z obszerniejszym i głębszym systemem. Jak argumentowałem wcześniej, Stany Zjednoczone nie tylko ustanowiły swoją dominację nad światem; one „zbudowały” porządek. To nie jest dwustronna batalia o kontrolę nad systemem. Chiny stawiają czoła porządkowi – do którego już się włączyły – będącemu czymś więcej niż amerykańskim protektoratem. Po trzecie, hegemonia liberalna nadaje temu porządkowi cechy, które czynią go niezwykle trwałym w obliczu zmian i przepływu potęgi. Posiada on zdolności integracyjne. Oferuje możliwości dzielenia się odpowiedzialnością za przywództwo w ramach wielu platform instytucjonalnych. Korzyści ekonomiczne z uczestnictwa w porządku są rozkładane w taki sposób, że obejmują swym zasięgiem szeroki obszar, nawet przy wzroście nierówności wewnątrz krajów. Porządek ten uwzględnia różnorodność ideologii i modeli rozwoju. To nie jest tylko angloamerykański system. Chiny i inne państwa wschodzące stoją w obliczu nie „imperialności”, jak twierdziłem wcześniej, ale szerszego i głębszego układu. Jest to układ, któremu przewodzą Stany Zjednoczone, ale wyłonił się on również z długofalowych procesów sięgających czasów Westfalii i dominacji liberalizmu.

Trudno zatem wyobrazić sobie epokowy moment, w którym porządek międzynarodowy przeżywa kryzys, a państwa wschodzące – albo same Chiny, albo państwa wschodzące jako blok – dokonują reorganizacji i kształtują na nowo jego zasady i instytucje. Amerykański porządek jest tak trwały, ponieważ nie jest to po prostu „amerykański porządek”. Jest to porządek, „do którego łatwo się przyłączyć i który trudno obalić”.

WNIOSKI

Kultowy dla realistów pogląd dotyczący władzy i jej sprawowania został sformułowany przez ateńskiego generała w 416 r. p.n.e. w odezwie do oblężonych mieszkańców Melos, co zrelacjonował Tukidydes: „Wyznacznikiem sprawiedliwości jest równość sił nacisku i dlatego w rzeczywistości silni robią to, co mogą zrobić, a słabi przyjmują to, co muszą przyjąć”. Mieszkańcy Melos pozostali neutralni w wojnie między Atenami a Spartą, ale Ateny, chcąc pozbawić Spartę dostępu do wyspy jako miejsca wypadowego, obległy Melos i zażądały jej kapitulacji oraz zapłacenia daniny. Alternatywą była zagłada. Ateński generał powiedział, że mógłby wysunąć argumenty: „mamy prawo do naszego imperium” lub „wystąpiliśmy teraz przeciwko wam z powodu krzywd, jakie nam wyrządziliście”, ale doszedł do wniosku, że byłby to „ogromny potok słów, w który nikt by nie uwierzył”. Więc przeszedł do sedna: jeśli chcecie uniknąć zagłady, musicie ugiąć się pod naszymi roszczeniami. Mieszkańcy Melos odmówili, uznawszy uległość w tej kwestii za de facto poddanie się niewolnictwu, a Ateńczycy spełnili swoje groźby i wylali swój gniew na miasto. Relacje między potężnymi i słabymi państwami rzadko bywają tak brutalne – przecież był to w zasadzie akt ludobójstwa – ale realiści widzą w tej starożytnej konfrontacji istotną prawdę. Ograniczenie władzy pochodzi nie z opartych na rozumie argumentów czy zasad moralnych, ale z działania siły przeciwnej.

Co ciekawe jednak, badacze stosunków międzynarodowych mniej uwagi poświęcili temu, co przerażeni mieszkańcy Melos odpowiedzieli Ateńczykom. Pomijając kwestie sprawiedliwości, odwołali się do ateńskiego interesu własnego. Oznajmili, że spełnienie przez Ateńczyków groźby „zniszczyłoby zasadę, która jest dobrem wszystkich ludzi – mianowicie, że wobec wszystkich, którzy znajdą się w niebezpieczeństwie, powinno się stosować reguły fair play i sprawiedliwego postępowania”. Ale ich zamysł wykraczał poza to. Argumentowali, że same Ateny mają interes w zachowaniu tej zasady, ponieważ one również pewnego dnia osłabną i sprowadzą na siebie, w przypadku braku jej obowiązywania, „najstraszliwszą zemstę”. Nawet jeśli mieszkańcy Melos myśleli tylko w kategoriach chwili obecnej, argumentowali, że atak na ich wyspę skłoni inne państwa do zwrócenia się przeciwko Atenom z obawy, że mogą być następne w kolejce. Ateńczycy, w obliczu oporu, oszacowali, że powstrzymanie się od ukarania Melos sprawi, iż w całym imperium będą postrzegani przez innych jako słabi. Z kolei mieszkańcy wyspy twierdzili, że imperium będzie osadzone na bardziej stabilnych podstawach – będzie miało większą legitymizację i poparcie – jeśli Ateny wykażą się umiarem i wyrozumiałością.

Nie przeciwstawiali się realistycznym kalkulacjom siły i interesów; po prostu twierdzili, że Ateńczycy nie wykazali się kluczowymi przemyśleniami na temat tego, jak powinno działać wielkie mocarstwo, aby zachować i rozwijać swoją pozycję. Zawsze uważałem argumenty ze strony Melos za bardziej przekonujące niż argumenty Aten. Dziś, 2500 lat później, często uważa się, że ateński generał wygłosił ponadczasową mądrość o realiach władzy. Sądzę jednak, że można postawić tezę, iż ludzie z Melos przedstawili spostrzeżenia cenne nie tylko dla słabych państw stojących na krawędzi katastrofy, ale także dla państw potężnych. Książka Po zwycięstwie jest moją próbą wyjaśnienia dlaczego.

G. John Ikenberry

16 maja 2018

1 Do innych opracowań, które przedstawiają „problem porządku” jako kwestię definiującą stosunki między-narodowe, należą pozycje autorstwa Bulla, Gilpina, Hurrella i Lake’a.

2 W latach 80., podczas moich studiów i we wczesnych latach pracy zawodowej, Waltz i Gilpin przedstawili dwie wielkie teorie realistyczne – jedną odwołującą się do anarchii i równowagi, a drugą – do hegemonii i przepływu potęgi. Zob. W. Wohlforth, “Gilpinian Realism and International Relations”, International Relations, t. 25, nr 4 (grudzień 2010), s. 499–511.

3 Ważne prace przybliżające tradycję liberalną w stosunkach międzynarodowych to m.in. M. Doyle, Ways of War and Peace: Realism, Liberalism, and Socialism (New York: Norton, 1997); J.M. Owen, Liberal Peace, Liberal War: American Politics and International Security (Ithaca: Cornell University Press, 1997).

4 S. 271.

5 Te pytania stawia Randy Schweller w swojej refleksyjnej krytyce książki. Zob. R. Schweller, “The Problem of International Order Revisited”, International Security, t. 26, nr 1 (lato 2001), s. 161–186.

6 W tym miejscu Po zwycięstwie dołącza do aparatu szerszej literatury i debaty na temat „instytucjonalizmu historycznego”. Zob. O. Fioretos, “Historical Institutionalism in International Relations”, International Organization, t. 65, nr 3 (kwiecień 2011), s. 367–399; O. Fioretos, red., International Politics and Institutions in Time (Oxford: Oxford University Press, 2017).

7 G.J. Ikenberry, “Institutions, Strategic Restraint, and the Persistence of American Postwar Order”, International Security, t. 23, nr 3 (zima 1989/90), s. 43–78.

8 Rozszyfrowując przyczyny i skutki, możemy sięgnąć pamięcią do 1950 r., w którym doszło do podpisania Karty Atlantyckiej, powstania Republiki Federalnej Niemiec, wkroczenia zwycięskich wojsk Mao Tse Tunga na granicę Indochin, przyjęcia planu Schumana i wybuchu wojny koreańskiej

9 Aby poczuć smak tej debaty, zob. R. Kagan, Of Paradise and Power: America and Europe in the New World Order (New York: Vintage, 2004); I.H. Daalder, J.M. Lindsay, America Unbound: The Bush Revolution in Foreign Policy (Washington, DC: The Brookings Institution, 2003); S. Hoffmann, F. Bozo, Gulliver Unbound: America 's Imperial Temptation and the War in Iraq (Oxford: Rowman & Littlefield, 2004).

10 Aby zapoznać się z moimi przewidywaniami na temat nadchodzącej amerykańskiej „wojny z terrorem”, które okazały się błędne, zob. G.J. Ikenberry, “American Grand Strategy in the Age of Terror”, Survival (zima 2001/02), str. 19–34.

11 Odnośnie do moich przemyśleń, zob. G.J. Ikenberry, “The End of the Neo-Conservative Moment”, Survival (wiosna 2004), s. 7–22.

12 W tym ujęciu Stany Zjednoczone w powojennym systemie zasad, ograniczeń i układów instytucjonalnych zawsze miały pewną swobodę działania w nadzwyczajnych sytuacjach. W efekcie Stany Zjednoczone są jak policja lub straż pożarna podczas nagłego zdarzenia, które mogą chwilowo łamać przepisy ruchu drogowe-go i ignorować zasady w reakcji na wypadki i pożary.

13 Inna wersja tej obserwacji mówi, że osoby stojące za zaplanowaniem wojny w Iraku – Cheney, Rumsfeld i Wolfowitz – realizowały program „hegemonicznego realizmu”, polegający na zabezpieczeniu amerykańskich interesów na Bliskim Wschodzie. W ich światopoglądzie i kalkulacji decyzyjnej brakowało po prostu liberalnego międzynarodowego aspektu amerykańskiej hegemonii. Zob. D. Deudney, G.J. Ikenberry, “Realism, Liberalism, and the Iraq War”, Survival, t. 59, wyd. 4 (sierpień–wrzesień 2017), s. 7–26.

14 Zwolennik Trumpa mógłby powiedzieć, że dzisiejsza niestabilność i rozchwianie porządku to konieczny koszt, który trzeba ponieść, gdy system przechodzi do nowej, postliberalnej hegemonicznej równowagi. Ale na ile ten argument jest przekonujący i czy warto ryzykować?

15 Dalsze rozważania na temat tego zjawiska można znaleźć w: D. Deudney, G.J. Ikenberry, “Liberal World: Why the Liberal International Order Will Endure”, Foreign Affairs, t. 97, nr 4 (lipiec–sierpień 2018); G.J. Ikenberry, “Why the Liberal World Order Will Survive”, Ethics and International Affairs, t. 32, nr 1 (wiosna 2018), s. 17–29.

16 Szeroko zakrojone teoretyczne podejście do koncepcji wiązania i wzajemnego wiązania można znaleźć w: D. Deudney, Bounding Power: Republican Security Theory from the Polis to the Global Village (Princeton: Princeton University Press, 2007). Deudney i ja rozwinęliśmy logikę wiązań w ogólnym opracowaniu te-go, co nazywamy „strukturalną teorią liberalną”. Zob. D. Deudney, G.J. Ikenberry, “The Nature and Sources of Liberal International Order”, Review of International Studies, t. 25 (1999), s. 179–196.

17 J. Grieco, “State Interests and International Rule Trajectories: A Neorealist Interpretation of the Maastricht Treaty and European Economic and Monetary Union”, Security Studies, t. 5, nr 3 (1997), s. 176–222.

18 P.W. Schroeder, “Alliances, 1815–1945: Weapons of Power and Tools of Management”, w: K. Knorr, red., Historical Dimensions of National Security Problems (Lawrence: University of Kansas Press, 1975), s. 227–263.

19 Zob. prace Pressmana, Weitsmana i Cha.

20 Różne stanowiska w tej debacie przedstawiono w: G.J. Ikenberry, red., America Unrivaled: The Future of the Balance of Power (Ithaca: Cornell University Press, 2002).

21 W. Wohlforth, “The Stability of a Unipolar World”, International Security, t. 24, nr 1 (lato 1999), s. 5–41.

22 Próbę zmierzenia się z tym tematem podjął: M. Mastanduno, “Partner Politics: U.S. Power and the Challenge of Globalizing Hegemony after the Cold War”, niepublikowana praca, 2018.

23 Klasycznym opracowaniem dotyczącym „głosu” jest praca: A. Hirschman, Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1970).

24 W bogatym studium empirycznym Thomas Risse naświetla sposoby, w jakie przestrzeń instytucjonalna stworzona przez NATO generuje możliwości zabrania głosu oraz dynamikę „ciągnięcia tam i z powrotem”, które zmniejszają wpływ asymetrii amerykańskiej siły na rezultaty polityki sojuszu. Zob. T. Risse-Kappen, Cooperation among Democracies: The European Influence on U.S. Foreign Policy (Princeton: Princeton University Press, 1997).

25 S. Hoffmann, “International Law and the Control of Force”, w: K. Deutsch, S. Hoffmann, red., The Relevance of International Law (Cambridge, MA: Anchor Books, 1971).

26 Tego typu mechanizm jest dokładnie wyjaśniony w twórczości Beth Simmons. Zob. B. Simmons, Mobilizing for Human Rights: International Law in Domestic Politics (New York: Cambridge University Press, 2009).

27 Aby zapoznać się z wcześniejszą dyskusją dotyczącą socjalizacji i hegemonii, zob. G.J. Ikenberry, Ch.A. Kupchan, “Socialization and Hegemony Power”, International Organization, t. 44, nr 3 (lato 1990), str. 283–315. Aby zapoznać się z przełomowymi odkryciami na ten temat, zob. A.I. Johnston, Social States: China and International Institutions, 1980–2000 (Princeton: Princeton University Press, 2008).

28 J.G. Ruggie, red., Multilateralism Matters: The Theory and Praxis of an Institutional Form (New York: Columbia University Press, 1993), s. 11.

29 I. Hurd, How to Do Things with International Law (Princeton: Princeton University Press, 2017).

30 Zob. J. Mearsheimer, Liberal Dreams and International Realities (New Haven: Yale University Press, 2018); B. Posen, Restraint: A New Foundation for American Grand Strategy (Ithaca: Cornell University Press, 2015).

31 Aby zapoznać się z badaniem, zob. L. Gardner, M.B. Young, red., The New American Empire (New York: New Press, 2005).

32 J. Snyder, “Imperial Temptations”, National Interest, t. 71 (wiosna 2003), s. 29–40; Ch.S. Maier, Among Empires: American Ascendence and Its Predecessors (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2006).

33 Zob. np. S. Moyn, “Beyond Liberal Internationalism”, Dissent (zima 2017).

34 M. Mann, The Incoherent Empire (London: Verso, 2005).

35 Zob. S. Strange, “The Persistent Myth of Lost Hegemony”, International Organization, t. 41, nr 4 (jesień 1987), s. 551–574; S. Strange, States and Markets: An Introduction to International Political Economy (London: Pinter Publishers, 1988).

Przedmowa

Zasadnicze pytanie postawione w tej książce jest następujące: Co robiły państwa, które właśnie zwyciężyły w wielkich wojnach, ze swoją nowo zdobytą potęgą? Odpowiadam, że w takiej sytuacji starały się utrzymać swoją władzę i uczynić ją trwałą, a to paradoksalnie doprowadzało do tego, że znajdowały sposoby na wyznaczenie granic swojej władzy i uczynienie jej możliwą do zaakceptowania przez inne państwa. We wszystkich wielkich powojennych układach państwa wiodące coraz częściej wykorzystywały instytucje, aby „ugruntować” korzystną pozycję po wojnie i ustanowić wystarczające „strategiczne ograniczenia” własnej potęgi, co miało na celu uzyskanie przychylności państw słabszych i drugorzędnych. Idealnym rozwiązaniem dla państw wiodących po zakończeniu wojny byłoby uzależnienie innych państw od stałych i przewidywalnych strategii politycznych i nieobciążanie siebie pod względem instytucjonalnym. Jednak starając się zaangażować w działalność instytucjonalną mniej potężne państwa – zamykając je w powojennym porządku – państwo wiodące musi zaoferować im coś w zamian: jakiś środek wiarygodnego i zorganizowanego ograniczania jego władzy. Rodzaj porządku, który wyłania się po wielkich wojnach, zależy od zdolności państw do instytucjonalnego ograniczenia swej władzy i związania siebie długoterminowymi zobowiązaniami.

Wicehrabia Castlereagh w 1815 roku, Woodrow Wilson w 1919 roku, Harry Truman w 1945 roku – każdy z nich starał się wykorzystać nowo zdobytą władzę państwową do stworzenia powojennego porozumienia, które wiązałoby inne państwa ze sobą i z ich państwami. Amerykańscy urzędnicy ponownie znaleźli się w tej sytuacji po 1989 roku. Jednak aby zamknąć inne państwa w pożądanym porządku, te wiodące nie tylko sprawowały władzę – szukały przyzwolenia innych, zgadzając się na ustalenie ograniczeń w korzystaniu z tej władzy. Budująca nowy porządek władza tych państw wiodących była częściowo zakorzeniona w ich zdolności do ograniczania jej z wykorzystaniem instytucji. Zmieniające się możliwości państw w tym zakresie miały głęboki wpływ na typ porządku międzynarodowego, który wyłaniał się po wielkich wojnach.

Moje zainteresowanie powojennymi powiązaniami i rozstrzygnięciami pokojowymi rozpoczęło się pod koniec lat 80. ubiegłego wieku, kiedy to debata na temat charakteru i znaczenia amerykańskiej hegemonii była na fali. Moje zainteresowanie nie dotyczyło upadku hegemonii, ale tego, jak w ogóle powstaje porządek hegemoniczny, a także tego, jak powstaje porządek polityczny w bardziej ogólnym ujęciu.

Koniec zimnej wojny sprawił, że moje pytanie stało się jeszcze bardziej zasadne. Podniósł on również rangę poruszonej przeze mnie wcześniej kwestii kształtowania się porządku w dwojaki sposób: po pierwsze, wraz z końcem zimnej wojny naukowcy i eksperci zaczęli twierdzić, że Stany Zjednoczone ponownie znalazły się w ważnym powojennym punkcie zwrotnym, historycznym przełomie porównywalnym z 1919 i 1945 rokiem. Od razu pojawiło się pytanie: Czego możemy się nauczyć od wcześniejszych powojennych rozstrzygnięć na temat tego, jak stworzyć stabilny i pożądany ład po zakończeniu wojny? Po drugie, stawkę podbijał fakt, że koniec zimnej wojny spowodował zaostrzenie niektórych debat teoretycznych. Można było wówczas ocenić, czy zagrożenia zewnętrzne były istotnym elementem spójności i współpracy między demokracjami przemysłowymi. W okresie zimnej wojny powody stabilnych i kooperacyjnych stosunków między tymi państwami można było precyzyjnie wyjaśnić. Zarówno neorealiści, jak i liberałowie dysponowali wiarygodnymi argumentami, ale nie udało się ustalić, które zmienne miały największe znaczenie. Kiedy zakończyła się zimna wojna, te dwie tradycje teoretyczne oczekiwały zasadniczo rozbieżnych rezultatów i zaistniała możliwość bardziej dokładnego rozstrzygnięcia ich poszczególnych twierdzeń.

Jesienią 1991 roku wyjechałem do Waszyngtonu, gdzie spędziłem rok, pracując w Departamencie Stanu w dziale planowania. Przebywanie w Waszyngtonie w tamtym czasie okazało się bardzo ciekawym doświadczeniem. Premier ZSRR Michaił Gorbaczow wyjechał w sierpniu na wakacje na południe Rosji, a w czasie jego nieobecności w Moskwie doszło do zamachu stanu. Dramat rozegrał się na oczach świata obserwującego to na żywo w telewizji. Rosnący w siłę polityk, zwolennik rosyjskich reform Borys Jelcyn, stanął na czołgu przed parlamentem i wyzywająco potrząsnął pięścią w powietrzu. Wojsko zostało zmobilizowane, a siły demokratyczne odzyskały władzę, ale w międzyczasie stare imperium sowieckie szybko się rozpadło. Zimna wojna się skończyła.

Oglądanie tego dramatu z Departamentu Stanu było pouczające. Amerykańscy dyplomaci panicznie bali się o przetrwanie cywilnego rządu pod władzą Jelcyna. Zima 1991/1992 była w Rosji surowa i istniały obawy, że dojdzie do zamieszek z powodu braku żywności, a ludzkie cierpienie zdusi zmagającą się z problemami demokrację w momencie jej narodzin. Największe zgromadzenie ministrów spraw zagranicznych, jakie kiedykolwiek zebrało się w Departamencie Stanu, spotkało się w styczniu 1992 roku, aby skoordynować pomoc żywnościową, medyczną, energetyczną i mieszkaniową dla Rosji.

Ale amerykańscy urzędnicy, poza szukaniem sposobów zażegnania bezpośredniego kryzysu, zastanawiali się w prywatnym gronie nad przyszłością. Zimna wojna się skończyła, więc co będzie dalej? Izolacja i strategiczna rywalizacja między Związkiem Radzieckim a Zachodem przez długi czas dominowały w stosunkach międzynarodowych. Świętowanie „zwycięstwa” w zimnej wojnie przeplatało się z niepokojem o strategie organizacyjne i cele amerykańskiej polityki zagranicznej po jej zakończeniu. Jednym z największych zmartwień w tamtym czasie była przyszła spójność demokracji przemysłowych, krajów tak zwanego wolnego świata, które właśnie wygrały zimną wojnę. Zagrożenie zewnętrzne, które sprzyjało współpracy, nagle zniknęło. Co teraz będzie trzymało rozwinięte potęgi przemysłowe razem? Jeden z moich kolegów w dziale planowania ciągle zadawał pytanie: Co jest „klejem”, który będzie trzymał system w spójności? To było kluczowe pytanie w tamtym czasie i pozostaje ono pytaniem o krytycznym znaczeniu w teoretycznych debatach o porządku międzynarodowym po zimnej wojnie.

To pytanie można też postawić w inny sposób: Jakie są źródła porządku w demokracjach przemysłowych? W tej książce twierdzę, że najlepszym polem do szukania odpowiedzi jest sytuacja po wojnach, kiedy państwa zmagają się z fundamentalnymi pytaniami dotyczącymi omawianego porządku. Wtedy on się kształtuje. Aby sformułować odpowiedź, czerpię zarówno z realistycznych, jak i z liberalnych tradycji teoretycznych. Realizm zadaje wiele słusznych pytań dotyczących władzy: Kto ją ma? Jak jest sprawowana? Jak inne państwa reagują na ogromne jej skupiska? Albo – takie pytanie stawiam w tej książce – jak władza zamienia się w porządek? Ale realiści, a przynajmniej współcześni neorealiści, nie znają wszystkich, nawet najważniejszych odpowiedzi na swoje własne pytania. Niektóre typy państw – dojrzałe demokracje liberalne – mają zdolność do tworzenia instytucji, które dzięki otwartości i dostępności samej demokracji pozwalają państwom po zakończeniu wojny przezwyciężyć problemy związane z oporem i podejrzliwością wobec władzy, które są charakterystyczne dla tych historycznych punktów zwrotnych. Państwa na przestrzeni wieków stawały przed podobnymi problemami związanymi z budowaniem powojennego ładu, ale „rozwiązania” się zmieniały. Dziś, przynajmniej jeśli chodzi o rozwiązania oferowane przez zachodnie demokracje, wyglądają one bardzo podobnie jak te, które te demokracje zastosowały wobec problemu porządku wewnątrz własnych państw.

Dla neorealistów pozostaje zagadką, dlaczego potężne państwa mogą zgodzić się na zamknięcie lub powiązanie z innymi w ramach instytucji międzynarodowych. Dlaczego nowo zjednoczone Niemcy, które w latach 90. stały się najpotężniejszą gospodarką w Europie, miałyby zgodzić się na włączenie do wiążącego je europejskiego porządku monetarnego? Czy też – zadając pytanie historyczne, o którym mowa w tej książce – dlaczego Stany Zjednoczone, wyłaniające się z chaosu II wojny światowej jako najpotężniejsze państwo, jakie widział świat, zgodziły się na stworzenie gęstej sieci instytucji międzynarodowych i umiejscowienie w niej samych siebie? Neorealiści na ogół nie przypisywali dużego znaczenia instytucjom i dlatego nie mają dobrej odpowiedzi na te pytania. Moja odpowiedź, jakiej udzielam w tej książce, brzmi: państwa te grają w bardziej wyrafinowaną grę o władzę, niż zostało to dostrzeżone w neorealizmie; argumentuję jednak również, że aby zrozumieć rolę instytucji w tych sytuacjach, należy wyjść poza racjonalistyczną i kontraktową teorię instytucji, jaką oferuje liberalizm. Takie podejście pozwala nam docenić sposób, w jaki demokratyczne państwa przemysłowe – nawet w realiach wysoce asymetrycznych stosunków władzy – mogą tworzyć stabilny i prawomocny porządek.

Między zaawansowanymi krajami przemysłowymi jest więcej „kleju”, niż przypuszczało wielu uczonych. To książka o tym, jak to się dzieje i dlaczego.

Podziękowania

Jeżeli są jakiekolwiek uchybienia w tej książce, to byłyby one znacznie większe, gdyby nie życzliwa pomoc przyjaciół i kolegów. To, że ta książka w niewielkim stopniu przypomina pierwszy artykuł, który napisałem na ten temat ponad dziesięć lat temu, jest hołdem dla bogactwa intelektualnych doświadczeń, jakie zdobyłem po drodze. Joe Barnes, Robert Gilpin, Peter Katzenstein, Andrew Moravcsik, Nicholas Onuf i Jack Synder przeczytali przedostatnią wersję rękopisu i podzielili się ze mną bezcennymi uwagami. Jestem szczególnie wdzięczny Davidowi Lake’owi i Michaelowi Mastanduno za ich przejrzyste komentarze do wielu szkiców rękopisu. Dziękuję również Tomowi Callaghy'emu, Judith Goldstein, Josephowi Grieco, Charlesowi Kupchanowi, Johnowi Hallowi, Josephowi Lepgoldowi, Danielowi Lindsayowi, Charlesowi Lipsonowi, Michaelowi O’Hanlonowi, Johnowi Rohrowi, Duncanowi Snidalowi i Robowi Sprinkle’owi za pomocne sugestie dotyczące wcześniejszych rozdziałów i prac. Jestem również wdzięczny Danielowi Deudneyowi za stymulowanie mojego myślenia poprzez wspólne pisanie i prowadzenie seminarium naukowego na Uniwersytecie Pensylwanii na temat „Logiki Zachodu”. Pomagali mi również utalentowani asystenci badawczy, w tym Thomas Sisk i Peter Funke.

Książka skorzystała również, jakże szczęśliwie, ze wsparcia instytucjonalnego. Woodrow Wilson International Center for Scholars w Waszyngtonie, gdzie byłem stypendystą w latach 1998–1999, zapewniało wsparcie badawcze i przyjazne otoczenie potrzebne w trakcie wprowadzania poprawek do manuskryptu. Miło mi również podziękować za pomoc finansową University Research Institute oraz Christopher H. Browne Center of International Politics na Uniwersytecie Pensylwanii. Jestem również wdzięczny Council on Foreign Relations i Hitachi Foundation za stypendium z zakresu spraw międzynarodowych w latach 1997–1998. Dziękuję Brookings Institution i jego dyrektorowi Richardowi Haassowi, szefowi Studiów nad Polityką Zagraniczną, za zaproszenie mnie w charakterze profesora wizytującego wiosną 1997 roku. Jestem również wdzięczny Malcolmowi Litchfieldowi i Chuckowi Myersowi z Princeton University Press za zainteresowanie moim projektem i doprowadzenie procesu wydania rękopisu do końca, a także Margaret Case za doskonałą korektę.

Moje największe podziękowania mają charakter osobisty. Tę książkę dedykuję mojej żonie Lidii i dwójce naszych dzieci. Praca nad manuskryptem rozpoczęła się na poważnie mniej więcej w czasie narodzin Tessy w 1995 roku i została ukończona w 1999 roku: w tygodniu będącym szczególnym splotem wydarzeń –– narodzin Jacksona i smutnej śmierci Tessy. Radość i udręka tych życiowych doświadczeń umieściły w pewnej perspektywie zmagania i przyjemności związane z pisaniem tej książki. Jestem więc bardzo wdzięczny Lidii, której niesłabnące wsparcie i mądre rady umożliwiły mi napisanie tej pracy.

Rozdział 1

Problem porządku

W szczególnych momentach historycznych państwa zmagają się z podstawowym problemem stosunków międzynarodowych: jak stworzyć i utrzymać porządek w świecie suwerennych państw. Te punkty zwrotne pojawiają się w dramatycznych momentach zawirowań i zmian w systemie międzynarodowym, kiedy stary porządek zostaje zniszczony przez wojnę, a świeżo wyłonione potężne państwa próbują na nowo ustanowić podstawowe zasady i porozumienia organizacyjne. Koniec zimnej wojny po 1989 roku jest przez wielu współczesnych obserwatorów postrzegany jako najnowszy z tych wielkich momentów historycznych. Wraz z dramatycznym załamaniem się dwubiegunowego porządku światowego na nowo postawiono pytanie niezadawane od lat 40. XX wieku: Jak państwa budują porządek międzynarodowy i zapewniają jego trwałość?

Wspaniałe momenty budowania ładu międzynarodowego następowały zazwyczaj po wielkich wojnach, gdy zwycięskie państwa podejmowały się rekonstrukcji powojennego świata. Niektóre daty wyróżniają się jako krytyczne punkty zwrotne: 1648, 1713, 1815, 1919 i 1945. W tych momentach nowe potężne państwa otrzymywały wyjątkowe możliwości kształtowania polityki światowej. W okresie powojennego chaosu przywódcy tych państw znajdowali się w niezwykle korzystnej sytuacji, by wprowadzić nowe reguły i zasady stosunków międzypaństwowych, a tym samym przebudować porządek międzynarodowy¹.

Książka ta stawia trzy podstawowe pytania dotyczące budowania porządku w owych wielkich momentach. Po pierwsze, jaka jest zasadnicza logika doboru państw w tych powojennych momentach, kiedy możliwość organizacji podstawowego porządku międzynarodowego jest na wyciągnięcie ręki? To znaczy, jakie są okoliczności strategiczne wspólne dla tych momentów porządkujących i przed jakimi wyborami stają państwa wiodące, mierząc się z odbudową powojennego ładu? Po drugie, dlaczego konkretne „rozwiązanie” problemu porządku zmieniało się lub ewoluowało z każdym kolejnym wielkim powojennym rozstrzygnięciem? A w szczególności, czym wytłumaczyć coraz częstsze uciekanie się do instytucjonalnych strategii budowania ładu, począwszy od ugody z 1815 roku aż po te najbardziej metodycznie realizowane po 1945 roku? Po trzecie, dlaczego powojenny porządek z 1945 roku ustanowiony wśród zaawansowanych państw przemysłowych był tak trwały? Jak przetrwał dramatyczne zmiany układu sił, które towarzyszyły zakończeniu zimnej wojny?

Wielkie momenty po wojnie mają wspólne cechy, które czynią je niezwykle ważnymi w stwarzaniu możliwości kształtowania porządku międzynarodowego przez państwa wiodące. Najważniejszą cechą stosunków międzypaństwowych po wielkiej wojnie jest to, że nagle pojawia się nowy rozkład sił, tworzący nowe asymetrie między silnymi i słabymi państwami. Te świeżo powstałe dysproporcje sił ujawniają się właśnie dlatego, że stary porządek został zniszczony i pojawiają się inne możliwości oraz bodźce sprzyjające konfrontacji państw w procesie ustanawiania nowych norm i zasad porządku. Kluczowe momenty następujące po wojnach to rzadkie chwile o znaczeniu strategicznym, w których państwa wiodące lub hegemoniczne stają przed wyborem sposobu wykorzystania nowo zdobytej władzy – wyborem, który ostatecznie kształtuje charakter powojennego porządku międzynarodowego.

Państwo, które wygrywa wojnę, zdobywa coś, co można uznać za swego rodzaju „nagły przypływ” aktywów władzy. Takie państwo staje się „nowopotężne” – w niektórych przypadkach jest to nowy hegemon, zdobywający przewagę w zakresie potencjału materialnego. Pytanie brzmi: co to państwo robi ze swoim nowym ogromnym napływem władzy? Ma trzy zasadnicze możliwości. Może dominować – wykorzystując swoją materialną przewagę, aby zwyciężyć w niekończących się konfliktach o podział zysków. Może porzucić inne państwa – umyć ręce od powojennych sporów i wrócić do swoich spraw. Albo może próbować przekształcić swoją korzystną powojenną pozycję mocarstwową w trwały ład, który nakazuje wierność innym państwom w jego obrębie. Aby osiągnąć ten wynik, musi przezwyciężyć obawy słabszych i pokonanych państw, że będzie dążyć do innych rozwiązań: dominacji lub porzucenia.

Historycznie rzecz biorąc, państwa wiodące w wielkich powojennych momentach miały motywację, by obrać trzeci kurs, ale środki i możliwości, by to zrobić, zmieniały się z czasem.

Ta książka zawiera trzy główne tezy. Po pierwsze, charakter porządku po wielkich wojnach zmieniał się wraz ze zmianą zdolności państw do ograniczania swojej władzy i z rozwojem służących do tego mechanizmów. Zdolność zwycięskich państw do angażowania się w to, co można nazwać „ograniczeniami strategicznymi”, ewoluowała na przestrzeni wieków, a to zmieniało sposób, w jaki państwa wiodące były w stanie stworzyć i utrzymać porządek międzynarodowy. Najwcześniejsze powojenne strategie mocarstwowe państw polegały przede wszystkim na podziale i rozproszeniu władzy państwowej, a następnie na jej równoważeniu. W późniejszych okresach państwa powojenne zmagały się z niepewnością i różnicami w zakresie wykonywania władzy państwowej za pomocą strategii instytucjonalnych, które – w różnym stopniu – spajają państwa i ograniczają to, jak i kiedy władza państwowa może być sprawowana.

Można rozpoznać pewien historyczny schemat. Począwszy od układu z 1815 roku przez rozstrzygnięcie z 1919 roku aż po przełom 1945 roku państwa wiodące coraz chętniej wykorzystywały strategie instytucjonalne jako mechanizmy mające na celu ustanowienie ograniczeń dla pozbawionej skrupułów, arbitralnej władzy państwowej oraz utrwalenie korzystnego i stabilnego porządku powojennego. Programy budowania porządku powojennego realizowane przez Wielką Brytanię po zakończeniu wojen napoleońskich i Stany Zjednoczone po obu wojnach światowych uwzględniały coraz silniejsze naciski na powołanie instytucji międzyrządowych, które związałyby ze sobą wielkie mocarstwa i zinstytucjonalizowały ich relacje po wojnie. Te powojenne instytucje nie tylko rozwiązywały problemy funkcjonalne czy ułatwiały współpracę; służyły również jako mechanizmy kontroli politycznej, które pozwalały państwu wiodącemu (przynajmniej do pewnego stopnia) na osadzenie innych państw w korzystnym układzie stosunków powojennych i ustanowienie pewnej miary ograniczeń w sprawowaniu władzy przez to państwo, łagodząc w ten sposób obawy przed dominacją lub porzuceniem.

Po drugie, motywacje i możliwości państw wiodących do wykorzystywania instytucji jako mechanizmów kontroli politycznej są kształtowane przez dwie zmienne: zakres dysproporcji sił po wojnie oraz typy państw będących stroną układu. Im bardziej niesymetryczny rozkład sił po wojnie, tym większa zdolność państwa wiodącego do wykorzystania instytucji w celu utrwalenia korzystnego porządku; dzięki swojej uprzywilejowanej pozycji państwo wiodące może za cenę ograniczeń swojej władzy „kupić” porozumienia instytucjonalne i dokonać w ten sposób wymiany krótkoterminowych korzyści na długoterminowe. Również im większe dysproporcje sił, tym większe motywacje państw słabszych i drugorzędnych do tworzenia porozumień instytucjonalnych, które zmniejszają ryzyko dominacji lub porzucenia. Podobnie państwa demokratyczne mają większe zdolności do przystąpienia do instytucji tworzących powiązania i tym samym uspokojenia innych państw w powojennym układzie niż państwa niedemokratyczne. Oznacza to, że „kleistość” instytucji wzajemnie powiązanych (interlocking institutions) jest większa między krajami demokratycznymi niż między niedemokratycznymi, co sprawia, że działają one sprawniej jako mechanizm łagodzący skutki asymetrii władzy.

Po trzecie, ta instytucjonalna logika jest pomocna w zrozumieniu, co doprowadziło do powstania niezwykle stabilnego porządku po 1945 roku wśród demokracji przemysłowych – porządku, który utrzymał się pomimo zakończenia zimnej wojny i ogromnej asymetrii władzy. Bardziej niż w latach 1815 i 1919 okoliczności w 1945 roku stwarzały możliwości, by państwo wiodące dążyło do zawarcia zinstytucjonalizowanej ugody. Raz ustanowiony demokratyczny charakter państw ułatwił dalszy rozwój instytucji i zobowiązań międzyrządowych, stworzył głębsze powiązania między tymi państwami i sprawił, że coraz trudniej było alternatywnym porządkom zająć miejsce już istniejącego.

Rzeczywiście, instytucjonalna logika porządku ustanowionego po 1945 roku jest przydatna w wyjaśnianiu zarówno sposobu, w jaki zakończyła się zimna wojna, jak i faktu przetrwania tego porządku mimo jej końca. Mówi nam, dlaczego Związek Radziecki poddał się, nie stawiając praktycznie żadnego oporu, i zgodził się na zjednoczone i silniejsze Niemcy w strukturach NATO. Sowieccy przywódcy cenili sobie fakt, że instytucjonalne aspekty porządku politycznego na Zachodzie zmniejszały prawdopodobieństwo, iż państwa te wykorzystają słabość ZSRR w trakcie przeprowadzania reform i integracji. Struktura instytucjonalna państw zachodnich łagodziła konsekwencje związane z bezpieczeństwem, wynikające z niekorzystnego przesunięcia dysproporcji sił i powstania zjednoczonych Niemiec, a to dawało ZSRR motywację do podjęcia brzemiennych w skutki decyzji wcześniej i na warunkach bardziej korzystnych dla Zachodu, niż miałoby to miejsce w innym przypadku. Logika instytucjonalna pomaga wyjaśnić, dlaczego główne instytucje zachodnie przetrwały pomimo załamania się dwubiegunowości, nawet jeśli (w przypadku NATO) nie było żadnej widocznej na pierwszy rzut oka funkcji, którą miałyby pełnić. Instytucje te trwają, ponieważ są częścią systemu wzajemnych zobowiązań i gwarancji, których logika poprzedzała zimną wojnę i była od niej przynajmniej częściowo niezależna.

Za tą argumentacją o zmieniającym się charakterze powojennych porządków kryje się teza o tym, jak demokracje – wykorzystując instytucje wzajemnie powiązane – mogą stworzyć porządek, który minimalizuje znaczenie asymetrii władzy w stosunkach międzynarodowych. W zakresie, w jakim instytucje odgrywają tę rolę, wynikający z tego porządek polityczny w coraz większym stopniu nabiera cech „konstytucyjnych”. Zasadniczo konstytucyjne porządki polityczne minimalizują implikacje „wygranej” w polityce. Instytucjonalne ograniczenia dotyczą tego, co może zrobić partia lub państwo, jeśli w danym momencie uzyska przewagę – na przykład wygra wybory lub zyska nieproporcjonalnie dużo na wymianie gospodarczej. Innymi słowy, porządki konstytucyjne „ograniczają zwroty z władzy”. Ustalone są ograniczenia tego, co podmioty mogą zrobić z tą chwilową przewagą. Przegrani zdają sobie sprawę, że ich straty są ograniczone i tymczasowe, a zaakceptowanie tych strat nie jest jednoznaczne z ryzykowaniem wszystkiego lub zapewnieniem zwycięzcom trwałej przewagi.

W ten sposób można twierdzić, że konstytucyjny charakter porządków politycznych – czy to krajowych, czy międzynarodowych – może być różny. Zakres, w jakim instytucje w ramach porządku ograniczają zwroty z władzy, jest różny, a zatem różny może być ogólny charakter konstytucyjny takiego porządku. Historycznie rzecz biorąc, porządki międzynarodowe charakteryzowały się bardzo niewielkimi instytucjonalnymi ograniczeniami zwrotów z władzy. Porządki zbudowane po prostu na równowadze sił lub przymusowej dominacji państwa hegemonicznego nie wykazują żadnych cech konstytucyjnych. Jeśli jednak instytucje – zarządzane przez państwa demokratyczne – odgrywają rolę ograniczającą, o której mowa w tej książce, można argumentować, że porządki międzynarodowe w szczególnych okolicznościach mogą rzeczywiście wykazywać cechy konstytucyjne.

Jest to twierdzenie o istotnym znaczeniu teoretycznym. Powszechnie wiadomo, że polityka wewnętrzna i polityka międzynarodowa są zakorzenione w bardzo różnych typach porządku. Wewnętrzna jest regulowana przez rządy prawa i wspólnie przyjęte instytucje, natomiast międzynarodowa realizuje się poprzez siłę państw. W polityce wewnętrznej władza jest „ujarzmiana” przez ramy instytucji i reguł, podczas gdy, jak się twierdzi, polityka międzynarodowa pozostaje nieokiełznanym światem polityki siłowej. W najbardziej popularnym ujęciu obie sfery mają zasadniczo różne struktury: jedna oparta jest na zasadzie hierarchii, a druga na anarchii². Może jednak trafniej będzie powiedzieć, że zarówno porządek wewnętrzny, jak i międzynarodowy może przybierać wiele różnych form. W niektórych krajach polityka może być wyjątkowo bezwzględna i nastawiona na przymus, natomiast pewne obszary polityki międzynarodowej mogą być nadzwyczaj kompromisowe i zinstytucjonalizowane. Podział na szczebel krajowy i międzynarodowy nie jest sztywny³.

Gdy w wyniku wojny lub przewrotu politycznego powstaje nowe potężne państwo lub grupa państw – czyli gdy istnieją wysoce asymetryczne stosunki sił w środowisku międzynarodowym, w którym podstawowy charakter porządku jest w fazie przejściowej – państwa wiodące stają przed wyborem zdominowania, porzucenia lub zinstytucjonalizowania porządku powojennego. Kiedy istnieją czynniki zachęcające i możliwości dla państw wiodących, aby podążać w kierunku zinstytucjonalizowanej ugody, która wiąże państwa ze sobą w taki sposób, aby ograniczać i hamować władzę państwową, w tym władzę państwa wiodącego lub hegemonicznego, porządek powojenny zaczyna nabierać cech konstytucyjnych.

W dalszej części tego rozdziału przyjrzymy się bliżej tajemnicom powojennego porządku, które wymykają się próbom wyjaśnienia, a także hipotezom i twierdzeniom na temat instytucjonalności rozwiniętym w tej książce oraz większym implikacjom teoretycznym, które są przedmiotem debaty nad tym, jak państwa tworzą i utrzymują porządek.

TAJEMNICE PORZĄDKU

Kształtowanie porządku w stosunkach międzynarodowych odbywało się zazwyczaj w dramatycznych i przełomowych momentach, zwykle po wielkich wojnach. Te przesunięcia w systemie są tym, co Robert Gilpin nazywa „zmianą systemową”, czyli momentami, w których zasady rządzenia i instytucje są przebudowywane tak, by odpowiadały interesom nowo wyłonionych potężnych państw lub hegemona⁴. Nieregularny i epizodyczny schemat kształtowania się porządku międzynarodowego jest sam w sobie ważną obserwacją dotyczącą natury przemian. Znaczenie wojny, upadku i odbudowy w stosunkach między państwami świadczy o tym, że są one centralnym aspektem zmian międzynarodowych: historia jest, jak twierdzi Peter Katzenstein, „sekwencją nieregularnych wielkich wybuchów”⁵. Polityka światowa jest naznaczona sporadycznymi przerwami w ciągłości, które zmieniają relacje między państwami.

Choć najbardziej brzemienne w skutki momenty ponownego porządkowania stosunków międzynarodowych miały miejsce po wielkich wojnach, to jednak charakter porządków, do których te rozstrzygnięcia prowadziły, zmieniał się na przestrzeni wieków. Układy miały coraz bardziej globalny zasięg. Rozstrzygnięcie westfalskie z 1648 roku było przede wszystkim rozstrzygnięciem kontynentalnym, natomiast rozstrzygnięcie utrechckie z 1712 roku stało się początkiem zaangażowania Wielkiej Brytanii w kształtowanie europejskiego systemu państwowego. Rozstrzygnięcie wiedeńskie z 1815 roku wprowadziło do negocjacji szerszy świat kolonialny i pozaeuropejski. W XX wieku ugody miały charakter prawdziwie globalny. Rozszerzono zakres przedmiotowy i zasięg terytorialny porozumień pokojowych. Dotyczyły one coraz szerszego spektrum kwestii bezpieczeństwa, terytorialnych, gospodarczych i funkcjonalnych, stawały się coraz bardziej inwazyjne, gdyż pociągały za sobą większe zaangażowanie w wewnętrzne struktury i administrację pokonanych państw; ich kulminacją była okupacja i odbudowa Niemiec i Japonii w 1945 roku⁶.

Co najważniejsze, w rozstrzygnięciach z lat 1815, 1919 i 1945 państwa wiodące podejmowały coraz bardziej rozbudowane wysiłki na rzecz zinstytucjonalizowania powojennych stosunków bezpieczeństwa między największymi mocarstwami. Zamiast polegać po prostu na strategiach równowagi sił lub przewagi liczebnej, starano się ograniczać władzę, uspokajać słabszych potencjalnych rywali i ustalać zobowiązania poprzez powoływanie różnego rodzaju instytucji, które tworzyłyby powiązania. Strategia ta polegała na wiązaniu potencjalnie rywalizujących i wzajemnie zagrażających sobie państw w sojusze i inne instytucje. Robert Jervis zauważa tę logikę w ugodzie wiedeńskiej: „Pojęcie interesu własnego rozszerzyło się, a mężowie stanu doszli do przekonania, że groźne państwa można najlepiej opanować, trzymając je w ścisłych ryzach”⁷.

W powojennych rozstrzygnięciach z lat 1919 i 1945 pojawiły się strategie budowania porządku, które w jeszcze większym stopniu wykorzystywały instytucje do powiązania i uspokojenia potencjalnych przeciwników. Wyjaśnienie, jak i dlaczego rozpoczęło się w 1815 roku to wykorzystywanie instytucji do łączenia państw – alternatywa dla prostego porządku równowagi sił – a potem powróciło w jeszcze bardziej rozbudowanej formie po dwóch wojnach światowych, stanowi poważną zagadkę historyczną i teoretyczną⁸.

Po 1945 roku Stany Zjednoczone realizowały strategię budowania powojennego porządku, która zakładała bezprecedensowe tworzenie nowych instytucji międzyrządowych. Po II wojnie światowej przedwojenny porządek legł w gruzach, europejskie wielkie mocarstwa zostały pokonane, a Stany Zjednoczone były gotowe, aby zdominować światową politykę. Z tej pozycji przywódczej, w latach 1944–1951, Stany Zjednoczone przewodziły w tworzeniu instytucji z Bretton Woods, Organizacji Narodów Zjednoczonych, Paktu Północnoatlantyckiego (NATO), amerykańsko-japońskiego traktatu bezpieczeństwa i innych sojuszy w Azji. Powojenne instytucje przybierały różne formy: regionalne, globalne, ekonomiczne, bezpieczeństwa, wielostronne i dwustronne.

Było dużo wielkich wojen i dużo momentów, kiedy nowe potęgi były w stanie zorganizować powojenny porządek. Nigdy jednak pojedyncze państwo nie wyłoniło się jako tak dominujące po tak brzemiennej w skutki wojnie; nigdy też nie było wielkiego mocarstwa, które starałoby się tak dokładnie zinstytucjonalizować powojenny porządek. Swoiste skontrastowanie może nastąpić pomiędzy amerykańskim i brytyjskim okresem hegemonicznym, bowiem Stany Zjednoczone w znacznie szerszym zakresie wykorzystywały instytucje niż Wielka Brytania w XIX wieku⁹.

Dlaczego Stany Zjednoczone, u szczytu swojej hegemonicznej potęgi po II wojnie światowej, zgodziły się na jej „zinstytucjonalizowanie”? Starały się one osadzić inne państwa w tych instytucjach, jednocześnie możliwie jak najmniej obciążając siebie. Ale powojenne instytucje w sposób nieunikniony wyznaczyły też pewne granice tego, jak Ameryka może sprawować swoją hegemoniczną władzę. Dlaczego zgodziła się ona wówczas na te ograniczenia instytucjonalne? Jest też tajemnicą, dlaczego słabsze i drugorzędne państwa zgodziły się silniej, a nie słabiej związać z tak potężnym hegemonem. Takie postępowanie to ryzyko poddania się dominacji, a jeśli słabsze państwa wierzą, że potęga hegemona ostatecznie zmaleje, mogą argumentować, że lepiej nie zamykać się w jej strukturach i czekać na lepsze czasy, kiedy uda im się wypracować korzystniejszy układ.

Zastanawiające jest również to, że porządek z 1945 roku jest tak trwały. Jedną z wielkich niespodzianek okresu pozimnowojennego jest niezwykła stabilność stosunków między Stanami Zjednoczonymi a innymi krajami zaawansowanymi przemysłowo. Pomimo upadku Związku Radzieckiego i końca epoki dwubiegunowego układu stosunki między Stanami Zjednoczonymi, Europą i Japonią są nadal dość otwarte, obustronne, prawomocne i zinstytucjonalizowane. Wielu obserwatorów spodziewało się, że koniec zimnej wojny wywoła poważne zmiany w relacjach między tymi państwami, takie jak rozpad instytucji wielostronnych, powstanie bloków regionalnych, powrót do zachowania strategicznej równowagi ze strony Japonii i Niemiec.

Koniec zimnej wojny nie tylko wyeliminował powód, dla którego demokracje przemysłowe trzymały się razem; doprowadził również do jednobiegunowego rozłożenia sił. Zarówno w sferze gospodarczej, jak i w sferze militarnej Stany Zjednoczone wyprzedzają swojego najbliższego rywala z większym rozmachem niż jakiekolwiek inne państwo wiodące w ciągu ostatnich trzech stuleci. Jednak pomimo tej koncentracji amerykańskiej potęgi bardzo niewiele wskazuje na to, żeby inne państwa aktywnie dążyły do jej zrównoważenia lub zorganizowania kontrhegemonicznej koalicji. Powtórzę: tajemnicą pozostaje dziś to, co się nie wydarzyło: Dlaczego w dekadzie ostrych przesunięć w podziale władzy wśród demokracji przemysłowych panowała tak duża stabilność i trwałość porządku?

DEBATA NA TEMAT PORZĄDKU

Debata na temat źródeł porządku międzynarodowego toczy się zazwyczaj między tymi, którzy podkreślają znaczenie siły, a tymi, którzy podkreślają znaczenie instytucji i idei¹⁰. Jest to fałszywa dychotomia. Siła państwa i jej nierówności determinują podstawowe dylematy, przed którymi stają państwa w procesie tworzenia i utrzymywania porządku, ale różnice w „rozwiązaniach”, jakie państwa znalazły wobec nich, wymagają
dodatkowego uściślenia. Charakter i stabilność porządku powojennego zależą od zdolności państw do wypracowania instytucjonalnych mechanizmów ograniczania władzy i podejmowania wiążących zobowiązań – zdolności, które wynikają z politycznego charakteru państw i dominującego myślenia strategicznego o źródłach porządku międzynarodowego. Ale dominujące teorie instytucji nie dostrzegają również sposobu, w jaki odgrywają one porządkującą rolę jako mechanizmy kontroli politycznej.

Tradycja realistyczna proponuje najbardziej jednoznaczne odpowiedzi na podstawowe pytanie, jak tworzy się porządek wśród państw¹¹. Fundamentalnym twierdzeniem realistów jest to, że porządek jest tworzony i utrzymywany przez siłę państw, a zmiany w porządku są ostatecznie napędzane przez zmiany w rozkładzie tej siły. Oparty na tym poglądzie realizm – i jego neorealistyczne odmiany – proponują dwa stosunkowo odrębne obrazy kształtowania się porządku w polityce światowej: równowagę sił i hegemonię.

Teoria równowagi sił charakteryzuje porządek – a także reguły i instytucje, które się z niego wyłaniają – jako produkt ciągłego procesu równoważenia i dostosowywania przeciwstawnych koncentracji sił lub zagrożeń wśród państw w warunkach anarchii¹². Równoważenie może być dokonywane zarówno wewnętrznie, jak i zewnętrznie: poprzez mobilizację wewnątrzpaństwową oraz poprzez tworzenie tymczasowych sojuszy między państwami w celu przeciwstawienia się zagrażającej im koncentracji władzy i zrównoważenia jej. W warunkach anarchii sojusze będą się pojawiać i znikać jako tymczasowe rozwiązania, państwa będą strzegły swojej autonomii, a uwikłane w to instytucje będą się temu opierać. Realiści zajmujący się równowagą sił różnią się znacznie poglądami na temat tego, jak jednoznaczne i „samoświadome” bywają reguły równowagi. Wyłaniający się porządek jest więc albo niezamierzonym wynikiem równoważących się nacisków, albo odzwierciedleniem przyswojonych i sformalizowanych reguł równowagi i balansu.

Druga teoria neorealistyczna głosi, że porządek jest tworzony i utrzymywany przez państwo hegemoniczne, które wykorzystuje potencjał siły do uporządkowania stosunków między państwami¹³. Dzięki przewadze sił państwo wiodące dostarcza pozostałym państwom motywacji, zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, aby zgodziły się na uczestnictwo w porządku hegemonicznym. Według Roberta Gilpina porządek międzynarodowy jest w każdym konkretnym momencie historycznym odzwierciedleniem leżącego u jego podstaw rozkładu sił państw w ramach określonego systemu. Z czasem ten rozkład sił ulega zmianom, co prowadzi do konfliktów i pęknięć w systemie, wojny hegemonicznej i ostatecznej reorganizacji porządku tak, by odzwierciedlał nowy rozkład potencjału sił. To właśnie nowy hegemon lub grupa państw, których pozycja mocarstwowa została potwierdzona przez wojnę, określa warunki powojennego rozstrzygnięcia i charakter nowego porządku.

Te neorealistyczne teorie są pomocne w identyfikacji dylematów strategicznych, które pojawiają się w powojennych momentach przełomowych: problemu tworzenia porządku w wysoce asymetrycznych stosunkach sił. Jednak żadna z wersji neorealizmu nie jest w stanie w pełni zrozumieć rosnącej roli instytucjonalnych strategii budowania porządku przez państwa wiodące ani sekwencji powojennych porządków, które się wyłoniły. Żadna z tych wersji nie pozwala instytucjom międzynarodowym odgrywać pierwszoplanowej roli w organizowaniu stosunków między państwami¹⁴. Zgodnie z prostym ujęciem neorealistycznym porządek hegemoniczny jest ustanawiany i utrzymywany poprzez ciągłe wykorzystywanie zachęt i gróźb, na co może sobie pozwolić dominujące państwo, które wykorzystuje swoje atuty o charakterze materialnym, takie jak siła militarna, kontrola nad surowcami, rynkami i kapitałem oraz konkurencyjna przewaga ekonomiczna i technologiczna¹⁵. Jak będę argumentował później, istnieją dowody, że państwa hegemoniczne – Wielka Brytania w XIX wieku i Stany Zjednoczone po wojnach światowych – działały zgodnie z bardziej wyrafinowanym rozumieniem władzy i porządku. Dążyły do ustanowienia wielostronnie obowiązujących reguł i zasad porządku i zdawały sobie sprawę, że wymaga to nie tylko dysponowania możliwościami materialnymi, ale także ograniczania się w używaniu tej władzy¹⁶.

Podobnie: utrzymująca się stabilność zachodniego porządku powojennego podważa większość neorealistycznych teorii równowagi i hegemonii. Teoria równowagi sił przewiduje, że wraz z końcem zagrożenia sowieckiego Zachód, a zwłaszcza organizacje bezpieczeństwa, takie jak NATO, osłabną i ostatecznie powrócą do schematu strategicznej rywalizacji¹⁷. Neorealistyczne teorie hegemonii mówią, że skrajna przewaga amerykańskiej potęgi wywoła przeciwstawne reakcje azjatyckich i europejskich sojuszników lub przynajmniej rozluźnienie więzi politycznych i więzi bezpieczeństwa, które charakteryzowały erę zimnej wojny¹⁸. Niektóre stanowiska neorealistyczne posłużyły do wyjaśnienia braku europejskich lub azjatyckich reakcji o charakterze równoważącym w obliczu odnowionej hegemonii amerykańskiej. Jedno z takich wyjaśnień dotyczy amerykańskiej „wielkiej strategii” po zimnej wojnie i jej widocznej zdolności do wykorzystywania zasobów materialnych w celu pozyskania i uspokojenia sojuszników, a tym samym do zapobiegania procesom równoważenia i oporu¹⁹. Zgodnie z inną opinią realistów współczesna potęga amerykańska jest tak duża w porównaniu z potęgą innych państw, że równoważenie nie byłoby w praktyce możliwe²⁰.

Niemniej jednak podstawową myślą tych neorealistycznych teorii jest to, że rozwinięte państwa przemysłowe będą musiały ponownie poradzić sobie z problemami anarchii po zimnej wojnie: rywalizacją ekonomiczną, dylematami związanymi z bezpieczeństwem, rozpadem instytucji i pojawianiem się sojuszy równoważących. Zewnętrzne zagrożenie zimnej wojny minęło i nawet jeśli Stany Zjednoczone nadal dominują, straciły krytyczne źródło spójności wśród sojuszników. Fakt, że pozimnowojenne relacje między zachodnimi państwami przemysłowymi pozostały stabilne i otwarte, a zinstytucjonalizowana współpraca w niektórych dziedzinach faktycznie się rozszerzyła, jest zagadką, którą można wyjaśnić jedynie poprzez wyjście poza neorealizm²¹.

Teorie liberalne są również istotne (mimo że niekompletne) dla zrozumienia polityki budowania porządku po wielkich wojnach²². Teorie te dostarczają obiecujących wskazówek szczególnie pomocnych w wyjaśnianiu aspektów powojennego porządku z 1945 roku, ale nie zapewniają pełnej eksplikacji jego cech lub źródeł jego stabilności²³. Teorie liberalne w mniejszym stopniu zajmują się asymetrią władzy między państwami i wynikającymi z niej ograniczeniami we współpracy. Pomijają powszechność praktyk wiązania instytucjonalnego stanowiących alternatywę dla tradycyjnego równoważenia oraz nie wyjaśniają sposobu, w jaki otwarta i demokratyczna polityka amerykańska połączyła się z instytucjami międzynarodowymi, aby złagodzić konsekwencje powojennej asymetrii sił.

Teorie liberalne dostrzegają szereg międzynarodowych funkcji instytucji i możliwości wywierania przez nie wpływu, które wielowymiarowo ułatwiają współpracę, modyfikują siłę państwa i zmieniają sposoby, w jakie państwa identyfikują i realizują swoje interesy²⁴. Teorie te również zidentyfikowały i podkreśliły znaczenie dla państw instytucji, które służą jako umowy założycielskie lub kontrakty konstytucyjne – Oran Young opisuje je jako „zestawy praw i zasad, które mają regulować ich późniejsze interakcje”²⁵. Mniej uwagi poświęcono jednak wykorzystywaniu instytucji w celach strategicznych, służącemu wiązaniu ze sobą państw, tak by złagodzić problemy związane z bezpieczeństwem i przełamać chęć zachowania równowagi. Teorie liberalne dostrzegają sposoby, w jakie instytucje mogą regulować i ograniczać działania państw, ale nie zbadały bardziej rozbudowanego poglądu, zgodnie z którym państwa wiodące wykorzystują instytucje międzyrządowe do ograniczania samych siebie i tym samym łagodzenia obaw przed dominacją lub porzuceniem u państw drugorzędnych.

Proponowane przeze mnie podejście do problematyki instytucji można przeciwstawić dwóm alternatywnym teoriom: teorii neoliberalnej (lub „niekleistej”) oraz teorii konstruktywistycznej (lub „nieucieleśnionej”). Teoria neoliberalna postrzega instytucje jako porozumienia lub umowy między podmiotami, mające na celu złagodzenie niepewności, obniżenie kosztów transakcyjnych i rozwiązanie problemów związanych z działaniem grupowym. Dostarczają one informacji, mechanizmów egzekwowania i innych narzędzi, które pozwalają państwom na realizację wspólnych celów²⁶. Instytucje są wykorzystywane jako strategie łagodzące szereg oportunistycznych motywacji, w przeciwnym razie państwa działające w warunkach anarchii będą na nie reagować²⁷. Instytucje są więc definiowane w kategoriach problemów, które rozwiązują; są konstruktami, których korzeni należy szukać w działaniach jednostek lub grup zorientowanych na własne interesy²⁸.

Teoria konstruktywistyczna postrzega instytucje jako rozproszone i społecznie ukształtowane światopoglądy, które wiążą i kształtują strategiczne zachowania jednostek i państw. Instytucje są postrzegane jako nadrzędne wzory relacji, które określają i powielają interesy oraz działania jednostek i grup. Dostarczają one normatywnych i poznawczych map umożliwiających interpretacje i działania, a także ostatecznie wpływają na tożsamości i cele społeczne podmiotów²⁹.

Za interesami i siłą państw stoją tożsamości tych państw – obowiązujące normy i idee dotyczące celów i orientacji danego kraju jako podmiotu i uczestnika szerszego systemu międzynarodowego. W tym ujęciu organizacja porządku powojennego, w każdym historycznym przypadku, odzwierciedla dominujące wśród stron rozstrzygnięcia myślenie o tym, jakie powinny być właściwe zasady i cele porządku międzynarodowego. To dominujące myślenie jest z kolei zakorzenione w zasadach i celach, które kształtują podstawowe tożsamości samych państw³⁰.

Trzecie stanowisko głosi, że instytucje są zarówno konstruktami, jak i ograniczeniami. Instytucje to formalne i nieformalne organizacje, zasady, rutyny i praktyki, które są osadzone w szerszym porządku politycznym i definiują „krajobraz”, w którym działają określone podmioty³¹. W związku z tym struktury instytucjonalne wpływają na sposób dystrybucji władzy pomiędzy jednostkami i grupami w ramach systemu politycznego, zapewniając korzyści i zasoby dla jednych i ograniczając możliwości innych. Podejście to skupia uwagę na sposobach, w jakie instytucje zmieniają lub utrwalają rozkład władzy w ramach porządku politycznego. Oferuje ono bardziej „kleistą” teorię instytucji niż rachunek racjonalistyczny, ale w przeciwieństwie do konstruktywizmu umiejscawia ową kleistość instytucji w praktycznej interakcji pomiędzy podmiotami a formalnymi i nieformalnymi organizacjami, regułami i procedurami. Ze względu na złożoną interakcję przyczynową pomiędzy podmiotami a instytucjami, aby docenić znaczenie ich oddziaływania i struktury, konieczne jest zwrócenie uwagi na czas i kolejność historyczną.

Głównym przedmiotem zainteresowania neoliberalnej teorii instytucjonalnej jest sposób, w jaki instytucje dostarczają państwom informacji i redukują motywację do popełniania oszustw³². Ale to pomija podstawową cechę porządku panującego w rozwiniętych krajach uprzemysłowionych: struktury relacji są obecnie tak głębokie i wszechobecne, że oszustwo danego rodzaju, którego obawiają się te teorie, albo nie może się zdarzyć, albo jeśli się zdarzy, nie będzie to miało znaczenia, ponieważ współpraca i instytucje nie są kruche, lecz niezwykle solidne. Co więcej, jest to pytanie nie tylko o to, jak bardzo instytucje są ważne, ale także o to, w jakich okolicznościach stają się ważne. Neoliberalny instytucjonalizm zakłada, że instytucje mają największe znaczenie w czasie upadania hegemonii; kiedy hegemonia słabnie, instytucje podtrzymują porządek i współpracę. Ale instytucje są również kluczowe u zarania hegemonii – albo „po zwycięstwie” – w procesie ustanawiania porządku i zapewniania współpracy między nierównorzędnymi państwami³³. Teoria instytucji przedstawiona w tej książce zawiera założenia dotyczące koncepcji „zależności od ścieżki” i „rosnących zwrotów” z instytucji, aby wyjaśnić ich potencjalne znaczenie w przezwyciężaniu lub łagodzeniu anarchii, równowagi i rywalizacji strategicznej.

ARGUMENTACJA

Książka ta przekonuje, że podstawowym problemem kształtowania się porządku jest problem radzenia sobie z nowo powstałymi asymetriami władzy. Jest to typowa łamigłówka porządku politycznego: Jak można stworzyć stabilny i akceptowalny dla wszystkich stron system relacji między silnymi i słabymi państwami? Max Weber potraktował ją jako centralny dylemat polityki – przekształcenie nagiej siły w prawomocną władzę. Wojny wyłaniają zwycięzców i przegranych, powiększają różnice między silnymi i słabymi, niszczą stare zasady i instytucje porządku. W tej sytuacji, jak już powiedziano, państwa wiodące lub hegemoniczne mogą wzmocnić swoją pozycję, inne mogą próbować szukać bezpieczeństwa w równowadze sił lub tworzyć bardziej zinstytucjonalizowane porządki polityczne. Wobec podobnych powojennych sytuacji strategicznych w latach 1648, 1713, 1815, 1919 i 1945 państwa wiodące stosowały różne strategie. Początkowe ugody rozwiązywały ten problem poprzez rozdzielenie i zrównoważenie władzy najważniejszych państw³⁴. Rozstrzygnięcia po 1815, 1919 i 1945 roku coraz częściej uciekały się do strategii instytucjonalnych, mających na celu ustanowienie ograniczeń strategicznych i przezwyciężenie obawy przed dominacją lub opuszczeniem. Głównym przedmiotem rozważań w tej książce jest logika i zmienność tych powojennych strategii oraz ich implikacji dla stabilności porządku powojennego z 1945 roku³⁵.

Wysuwany tu jest argument, że charakter powojennego porządku zmieniał się wraz ze zmianą zdolności państw do ograniczania władzy i podejmowania zobowiązań. Powstanie państw demokratycznych i nowych strategii instytucjonalnych pozwoliło państwom na wypracowanie nowych remediów na stary i wciąż powracający problem porządku.

Rozdział drugi precyzuje opisane w książce zmienne zależne: strategie budowania porządku przez państwa wiodące wyłonione po wojnie oraz zróżnicowanie charakteru powojennego porządku. Główny nacisk empiryczny położony jest na decyzje i strategie polityczne nowych potężnych państw, które wyłoniły się po wojnie, a w szczególności na różnice w zakresie, w jakim wykorzystywały one instytucje jako mechanizmy ustalania zobowiązań i ograniczeń³⁶. Drugim przedmiotem dociekań empirycznych jest rzeczywisty charakter ładu powojennego i w tym zakresie dokonuje się szczegółowego rozróżnienia trzech typów ładu: równowagi sił, hegemonicznego i konstytucyjnego. Te rodzaje porządku różnią się sposobem organizacji i ograniczania władzy państwowej. Książka ta nie ma na celu systematycznego wyjaśniania różnic między tymi trzema porządkami. Raczej poszukuje różnic w ich charakterze jako dowodu na stopień zaawansowania oraz skuteczność instytucjonalnych strategii budowania porządku realizowanych przez państwo wiodące, które wyłoniło się po wojnie.

Te argumenty dotyczące instytucjonalnej logiki budowania porządku i sposobów, w jakie się przejawia, zostały rozwinięte w rozdziale trzecim. Na wstępie przyjmuje się założenia dotyczące podstawowych „problemów”, przed którymi stają państwa wiodące podczas odbudowy porządku po wielkich wojnach: rozpadu starego porządku, powstania nowych asymetrii sił oraz podstawowych wyborów, przed którymi zostają postawione. Uproszczenia te dokonywane są po to, aby wyjaśnić podstawowe okoliczności i wybory o charakterze strategicznym. Eksplikacja różnic w wyborze strategii budowania porządku – i rosnącego zainteresowania strategiami instytucjonalnymi – jest tajemnicą, która wyłania się z takiego ujęcia problemu.

Z czasem powojenne rozstrzygnięcia zmierzały w kierunku zinstytucjonalizowanego porządku i zaczęły nabierać cech konstytucyjnych. Władza jest sprawowana – przynajmniej do pewnego stopnia – za pomocą uzgodnionych reguł i praktyk instytucjonalnych, ograniczających możliwości państw w zakresie korzystania z władzy w sposób arbitralny i masowy lub wykorzystywania przewagi siły do uzyskania trwałej dominacji nad słabszymi państwami. Ten model budowania instytucji powojennych jest typem idealnym. Żadne z większych powojennych rozstrzygnięć nie odpowiada w pełni jego idealnej logice. Model pozwala jednak określić logikę budowania porządku, która w mniejszym lub większym stopniu obecna jest w rozstrzygnięciach z 1815, 1919 i 1945 roku, a najpełniej uwidacznia się w tym z 1945 roku ustanowionym pomiędzy demokracjami przemysłowymi. Rozdziały czwarty, piąty i szósty analizują te najważniejsze współczesne przypadki powojennych rozstrzygnięć. Przełom 1815 roku zapewnił Wielkiej Brytanii pozycję lidera, ale ustanowienie instytucji wiążących było ograniczone przez niedemokratyczny charakter zaangażowanych w nie państw. Proponowana powszechna gwarancja bezpieczeństwa nie odniosła sukcesu przede wszystkim z powodu niezdolności zaangażowanych państw do podjęcia wiążących zobowiązań. Bardzo osobista i ekscentryczna polityka zagraniczna rosyjskiego cara Aleksandra była najbardziej widocznym wyrazem tego ograniczenia. Na przykładzie 1815 roku widać, jak państwo wiodące próbuje wykorzystać instytucje jako mechanizm ograniczania władzy, i można w tym dostrzec pewne ślady porządku konstytucyjnego, ale ten epizod w historii obnaża również granice, których państwa niedemokratyczne nie są w stanie przekroczyć, budując instytucje wiążące. W 1919 roku przewaga państw demokratycznych wśród powojennych mocarstw zachodnich stworzyła możliwości porozumienia instytucjonalnego, a Woodrow Wilson przedstawił ambitne propozycje o charakterze instytucjonalnym. Europejscy przywódcy obawiali się amerykańskiej dominacji lub porzucenia i starali się wciągnąć Stany Zjednoczone w zobowiązania w zakresie bezpieczeństwa. Układy instytucjonalne były na wyciągnięcie ręki, a powody ich niepowodzenia są bardziej idiosynkratyczne aniżeli głęboko zakorzenione w powojennych uwarunkowaniach określonych przez model. Twarde przekonania Wilsona o źródłach prawa i mechanizmach instytucjonalnych, słabe wykorzystanie amerykańskiej siły i niewykorzystane szanse wystarczyły, by skazać to rozstrzygnięcie na niepowodzenie, zwłaszcza w obliczu sprzecznych interesów sojuszników.

W 1945 roku pojawiły się najbardziej wyraźne impulsy i możliwości dla państw wiodących i drugorzędnych, by dążyć do zinstytucjonalizowanego rozstrzygnięcia. Stany Zjednoczone miały znacznie korzystniejszą pozycję, jeśli chodzi o władzę, niż po 1919 roku lub niż Wielka Brytania po 1815 roku. Miały one większe możliwości instytucjonalnego układania się z innymi państwami, a ostra asymetria władzy sprawiła, że rządy europejskie były szczególnie skore do zawierania porozumień, które ustanawiałyby zobowiązania i ograniczenia. Demokratyczny ustrój zaangażowanych państw sprawił, że zawarte porozumienia instytucjonalne – niezależnie od tego, że początkowo zawierano je niechętnie – były bardziej wiarygodne i skuteczniejsze w łagodzeniu najpoważniejszych konsekwencji wynikających z asymetrii władzy. Specyfika amerykańskiego systemu wewnętrznego – który zapewniał przejrzystość i „możliwość zabrania głosu” – oraz szerokie wykorzystanie instytucji wiążących służyły ograniczeniu zwrotów z władzy i dawały pewność państwom tworzącym porządek, że nie zostaną zdominowane lub porzucone. Powstały porządek wyraźnie się wyróżnia – jest wielostronny, wzajemny, prawomocny i wysoce zinstytucjonalizowany. Powojenny ład z Ameryką jako jego centrum znalazł nowatorski i skuteczny sposób na przezwyciężenie problemu porządku, jaki stwarzała wielka asymetria sił po 1945 roku.

Ponieważ zimna wojna wzmocniła współpracę między państwami demokracji przemysłowej, trudno jest w pełni ocenić znaczenie instytucjonalnych źródeł porządku w tym okresie. W rezultacie wzór relacji między tymi państwami po zimnej wojnie nabiera dodatkowego znaczenia teoretycznego. Jak pokazuje rozdział siódmy, trwałość relacji między rozwiniętymi krajami uprzemysłowionymi – mimo zniknięcia zagrożenia ze strony Związku Radzieckiego jako podstawy współpracy – jest zgodna z logiką porządku instytucjonalnego i stanowi problem dla alternatywnych teorii współczesnego ładu międzynarodowego.

W zakończeniu omówiono sugestie płynące z książki dla współczesnych twórców amerykańskiej polityki zagranicznej. Stany Zjednoczone wkroczyły w nowe stulecie jako samotne supermocarstwo świata. O tym, czy ta nadzwyczajna władza będzie mogła być dobrze wykorzystana w tworzeniu trwałego i prawomocnego porządku międzynarodowego, w niemałym stopniu zadecyduje sposób, w jaki amerykańscy urzędnicy skorzystają z instytucji międzynarodowych, i to, jak będą działać wewnątrz nich. Mogłoby się wydawać, że istnieje niewiele możliwych ograniczeń lub kar dla Stanów Zjednoczonych za korzystanie ze swojej władzy w sposób jednostronny i według własnego uznania. Ale teoria i doświadczenia historyczne analizowane w tych rozdziałach sugerują co innego. Najtrwalsze państwa to te, które działają ramię w ramię z instytucjami i korzystają z ich pośrednictwa.

1 Wykaz europejskich i światowych rozstrzygnięć powojennych znajduje się w Załączniku 1.

2 K. Waltz, Theory of International Politics (Reading, MA: Addison-Wesley, 1979).

3 Aby zapoznać się z in. argumentami zgodnymi z tą tezą, zob. H. Milner, “The Assumption of Anarchy in International Theory: A Critique”, Review of International Studies, t. 17 (styczeń 1991), s. 67–85; D.A. Lake, “Anarchy, Hierarchy and the Variety of International Relations”, International Organization, t. 50 (1997), s. 1–33; B. Buzan, R. Little, “Reconceptualizing Anarchy”, European Journal of International Relations, t. 2, nr 4 (1996), s. 403–439; H.V. Millner, “Rationalizing Politics: The Emerging Synthesis of International, American, and Comparative Politics”, w: P.J. Katzenstein, R.O. Keohane, S.D. Krasner, red., Explorations and Contestation in the Study of World Politics (Cambridge: MIT Press, 1999), s. 119–146. Aby zapoznać się z dyskusją, zob. G.J. Ikenberry, “Constitutional Politics in International Relations”, European Journal of International Relations, t. 4, nr 2 (czerwiec 1998), s. 147–177.

4 R. Gilpin, War and Change in World Politics (New York: Cambridge University Press, 1981), s. 41–44. Ten rodzaj zmiany jest przeciwstawiany „zmianie systemów”, która odnosi się do zmiany podstawowego charakteru podmiotów systemu globalnego; i jest przeciwstawiany „zmianie interakcyjnej”, która odnosi się do zmiany w procesach politycznych, ekonomicznych i in. pomiędzy podmiotami.

5 P.J. Katzenstein, “International Relations Theory and the Analysis of Change”, w: E.O. Czempiel, J.N. Rosenau, red., Global Changes and Theoretical Challenges (Lexington, MA: Lexington Books, 1989), s. 296. Aby zapoznać się z najnowszym przeglądem alternatywnych koncepcji zmiany w ramach teorii stosunków międzynarodowych, zob. M. Doyle, G.J. Ikenberry, red., New Thinking in International Relations Theory (Boulder, CO: Westview Press, 1997). Jeśli nie zaznaczono inaczej, wszystkie cytaty w tłumaczeniu A. Janusa.

6 Zob. R. Opie i in. The Search for Peace Settlements (Washington, DC: Brookings Institution, 1951), s. 2–5. Aby zapoznać się z badaniami dot. głównych powojennych układów, zob. R. Randle, The Origins of Peace: A Study of Peacemaking and the Structure of Peace Settlements (New York: Free Press, 1973); Ch.F. Doran, The Politics of Assimilation (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1971); K.J. Holsti, Peace and War: Armed Conflicts and International Order, 1648–1989 (New York: Cambridge University Press, 1991); Ch.W. Kegley Jr., G.A. Raymond, How Nations Make Peace (New York: St. Martin's Press, 1999).

7 R. Jervis, “A Political Science Perspective on the Balance of Power and the Concert”, American Historical Review, t. 97, nr 3 (czerwiec 1992), s. 723.

8 Robert Jervis przekonuje w swoim badaniu nad systemem koncertu mocarstw z 1815 r., że uczeni „nie wiedzą wystarczająco dużo o tym, dlaczego ta praktyka się pojawiła”. Tamże, s. 724.

9 Porównania hegemonii amerykańskiej i brytyjskiej można znaleźć w: R. Gilpin, U.S. Power and the Multinational Corporation: The Political Economy of Foreign Direct Investment (New York: Basic Books, 1975); D. Lake, “British and American Hegemony Compared: Lessons for the Current Era of Decline”, w: M. Fry, red., History, the White House, and the Kremlin: Statesmen as Historians (New York: Columbia University Press, 1991), s. 106–22; J.S. Nye Jr., Bound to Lead: The Changing Nature of American Power (New York: Basic Books, 1992).

10 Przydatne omówienie „optymistycznych” (Kantowskich) i „rozpaczliwych” (Roussowskich) tradycji intelektualnych w kwestii porządku międzynarodowego można znaleźć w: I. Clark, The Hierarchy of States: Reform and Resistance in the International Order (Cambridge: Cambridge University Press, 1989). Przegląd teorii porządku międzynarodowego zawiera: J.A. Hall, International Order (Cambridge: Polity Press, 1996), rozdział pierwszy.

11 Według Talcotta Parsonsa twórcą koncepcji „problemu porządku” był Hobbes, który twierdził, że jednostki funkcjonujące w stanie natury nie będą potrafiły stworzyć kolektywnego porządku, czyli ustanowić stabilnych, powtarzalnych i kooperacyjnych relacji społecznych. Znalezienie rozwiązania wymagałoby ostatecznie narzucenia przez suwerena porządku opartego na hierarchii. Zob. T. Parsons, The Structure of Social Action (New York: McGraw-Hill, 1937), s. 89–94. Albert Hirschman dowodzi, że nowożytna intelektualna odpowiedź na tezy Hobbesa, której efektem było Bogactwo Narodów Adama Smitha, polegała na podważeniu Hobbesowskiego problemu porządku poprzez zasugerowanie, że pewne ludzkie motywacje trzymają inne w ryzach, a co najważniejsze, że dążenie do realizacji politycznego i ekonomicznego interesu nie jest zwykle niekontrolowaną „namiętnością”, ale cywilizowanym, subtelnym postępowaniem. Zob. A. Hirschman, The Passions and the Interests (Princeton: Princeton University Press, 1977).

12 Zob. K. Waltz, Theory of International Politics, dz. cyt. Rozwinięcie teorii i debatę na jej temat można znaleźć w: R.O. Keohane, red., Neorealism and Its Critics (New York: Columbia University Press, 1986).

13 Zob. R. Gilpin, War and Change in World Politics, dz. cyt.

14 Klasyczne twierdzenie neorealizmu Waltza przypisuje niewielkie znaczenie roli instytucji międzynarodowych. Najnowszą dyskusję o instytucjach międzynarodowych w ujęciu tradycji realistycznej można znaleźć w: R.L. Schweller, D. Priess, “A Tale of Two Realisms: Expanding the Institutions Debate”, Mershon International Studies Review, t. 41, suplement (maj 1997), s. 1–32; R. Jervis, “Realism, Neoliberalism, and Cooperation: Understanding the Debate,”, International Security, t. 24, nr 1 (lato 1999), s. 42–63.

15 Niewielu badaczy satysfakcjonuje sposób pojmowania porządku hegemonicznego jako zbudowanego wyłącznie wokół korzystania z możliwości materialnych. Robert Keohane np. zauważa, że „teorie hegemonii powinny dążyć nie tylko do analizy decyzji dominujących mocarstw o zaangażowaniu się w tworzenie i wdrażanie reguł, ale także do zbadania, dlaczego państwa drugorzędne podporządkowują się przywództwu hegemona” i podkreśla, że teorie te „muszą wyjaśniać legitymizację reżimów hegemonicznych i współistnienie współpracy”. R. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy (Princeton: Princeton University Press, 1984), s. 39. Podobnie Robert Gilpin argumentuje, że „zarządzanie” systemem międzynarodowym jest po części podtrzymywane przez prestiż i moralne zwierzchnictwo mocarstwa hegemonicznego. Chociaż władza hegemona jest ostatecznie ustanowiona przez supremację militarną i ekonomiczną, „pozycja dominującego mocarstwa może być wspierana przez ideologiczne, religijne lub inne wartości wspólne dla określonego zbioru państw”. R. Gilpin, War and Change in World Politics, dz. cyt., s. 34.

16 Dlaczego wiodące państwa powojenne szukają zasadniczego porozumienia i jak można je zapewnić wśród nierównorzędnych państw – to ważne pytania, na które neorealistyczne teorie hegemoniczne nie potrafią odpowiedzieć. Zob. G.J. Ikenberry, Ch.A. Kupchan, “Socialization and Hegemonic Power”, International Organization, t. 44, nr 3 (lato 1990), s. 283–315.

17 J.J. Mearsheimer, “Back to the Future: Instability of Europe after the Cold War”, International Security, t. 15 (lato 1990), s. 5–57; J.J. Mearsheimer, “Why We Will Soon Miss the Cold War”, Atlantic, nr 266 (sierpień 1990), s. 35–50; C. Cruise O’Brien, “The Future of the West”, National Interest, nr 30 (zima 1992/93), s. 3–10; S.M. Walt, “The Ties That Fray: Why Europe and America Are Drifting Apart”, National Interest, nr 54 (zima 1998/99), s. 3–11.

18 Zob. np. Ch. Layne, “The Unipolar Illusion: Why New Great Powers Will Arise”, International Security, t. 17, nr 4 (wiosna 1993), s. 5–51; Ch. Layne, “From Preponderance to Offshore Balancing: America's Future Grand Strategy”, International Security, t. 22, nr 1 (lato 1997), s. 86-124; J. Joffe, “»Bismarck« or »Britain«? Toward an American Grand Strategy after Bipolarity”, International Security, t. 19, nr 4 (wiosna 1995), s. 94–117.

19 Zob. M. Mastanduno, “Preserving the Unipolar Moment: Realist Theories and U.S. Grand Strategy after the Cold War”, International Security, t. 21, nr 4 (wiosna 1997), s. 49-88; R.F. Lieber, polemika z S.M. Waltem, “The Ties That Fray”, National Interest, nr 55 (wiosna 1999), s. 114.

20 W.C. Wohlforth, “The Stability of a Unipolar World,” International Security, t. 24, nr 1 (lato 1999), s. 5–41.

21 Zob. D. Deudney, G.J. Ikenberry, “The Nature and Sources of Liberal International Order”, Review of International Studies, t. 25, nr 2 (wiosna 1999), s. 179–196.

22 Teorie demokratycznego pokoju, pluralistycznych wspólnot bezpieczeństwa, złożonych współzależności i reżimów międzynarodowych – wszystkie one identyfikują ważne cechy stosunków międzynarodowych i są szczególnie przydatne w wyjaśnianiu aspektów relacji między zachodnimi krajami przemysłowymi w okresie powojennym. Przegląd teorii liberalnych zawiera praca: M.W. Zacher, R.A. Mathew, “Liberal International Relations Theory: Common Threads, Divergent Strands”, w: Ch.W. Kegley, red., Controversies in International Relations Theory: Realism and the Neoliberal Challenge (New York: St. Martin's, 1995). Aby zapoznać się z ważnym syntetycznym ujęciem teorii liberalnej, zob. A. Moravcsik, “Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics”, International Organization, t. 51, nr 4 (jesień 1997), s. 513–553.

23 Żaden konkretny teoretyk nie reprezentuje tej złożonej orientacji liberalnej, ale różni teoretycy przedstawiają jej aspekty. O pokoju demokratycznym można przeczytać w: M. Doyle, “Kant, Liberal Legacies, and Foreign Affairs”, Philosophy and Public Affairs, t. 12 (1983), s. 205–235, 323–353. Aby zapoznać się z tematem wspólnot bezpieczeństwa, zob. E. Adler, M. Barnett, red., Security Communities (New York: Cambridge University Press, 1998); K. Deutsch, Political Community and the North Atlantic Area (Princeton: Princeton University Press, 1957). Więcej na temat wzajemnych powiązań polityki wewnętrznej i międzynarodowej w: J. Rosenau, red., Linkage Politics: Essays on the Convergence of National and International Systems (New York: Free Press, 1969). Więcej o teorii integracji funkcjonalnej w: E. Haas, Beyond the Nation-State: Functionalism and International Organization (Stanford: Stanford University Press, 1964). Szerzej na temat fragmentarycznej i złożonej natury władzy i współzależności w: R. Keohane, J. Nye, Power and Interdependence (Boston: Little, Brown, 1977). O teorii modernizacji leżącej u podstaw liberalnej tradycji pisał Edward Morse, zob. E. Morse, Modernization and the Transformation of International Relations (New York: Free Press, 1976); a także J. Rosenau, Turbulence in World Politics: A Theory of Change and Continuity (Princeton: Princeton University Press, 1991).

24 Literatura liberalna dotycząca instytucji i reżimów międzynarodowych jest obszerna. Aby zapoznać się z omówieniem, zob. S. Krasner, red., International Regimes (Ithaca: Cornell University Press, 1981); S. Haggard, B. Simmons, “Theories of International Regimes,” International Organization, t. 41, nr 3 (lato 1987), s. 491–517; V. Rittberger, red., Regime Theory and International Relations (Oxford: Oxford University Press, 1995); A. Hasenclever, P. Mayer, V. Rittberger, Theories of International Regimes (Cambridge: Cambridge University Press, 1997). Doskonały przegląd teorii instytucji i reżimów zawiera: L.L. Martin, B. Simmons, “Theories and Empirical Studies of International Institutions,” w: P.J. Katzenstein, R.O. Keohane, S.D. Krasner, red. Exploration and Contestation in the Study of World Politics, s. 89–117. Autorem istotnej treści na temat neoliberalnej teorii instytucjonalnej jest Keohane, zob. R.O. Keohane, After Hegemony, dz. cyt.

25 O. Young, “Political Leadership and Regime Formation: On the Development of Institutions in International Society”, International Organization, t. 45, nr 3 (lato 1991); zob. także O. Young, International Cooperation: Building Regimes for Natural Resources and the Environment (Ithaca: Cornell University Press, 1989). Pojęcie umowy konstytucyjnej omówiono w dziele: J.M. Buchanan, The Limits of Liberty (Chicago: University of Chicago Press, 1975), w rozdziale piątym.

26 Zob. R.O. Keohane, After Hegemony, dz. cyt. Ogólne stanowisko teoretyczne jest nakreślone w: R.O. Keohane, “International Institutions: Two Approaches”, International Studies Quarterly, t. 32 (grudzień 1988), s. 379–396; R.O. Keohane, L. Martin, “The Promise of Institutionalist Theory”, International Security, t. 20, nr 1 (lato 1995), s. 39–51. Zob. także L. Martin, Coercive Cooperation: Explaining Multilateral Economic Sanctions (Princeton: Princeton Univerity Press, 1992).

27 Zob. L. Martin, “An Institutionalist View: International Institutions and State Strategies”, w: T.V. Paul, J.A. Hall, red., International Order and the Future of World Politics (New York: Cambridge University Press, 1999).

28 W podejściu neoliberalnym przyjmuje się, że instytucje są zasadniczo funkcjonalnymi lub utylitarnymi „rozwiązaniami” problemów, z jakimi spotykają się podmioty racjonalne, dążące do zorganizowania swojego otoczenia w sposób sprzyjający ich interesom. Kenneth A. Shepsle opisuje instytucje jako „umowy o strukturze współpracy”, które zmniejszają koszty transakcji, oportunizm i in. formy „poślizgu”. Zob. K.A. Shepsle, “Institutional Equilibrium and Equilibrium Institutions”, w: H.F. Weisberg, red., Political Science: The Science of Politics (New York: Agathon, 1986), s. 74.

29 Jak twierdzi Alex Wendt: „Konstruktywiści są zainteresowani strukturą tożsamości i interesów, wobec czego przyjmują bardziej socjologiczne niż ekonomiczne podejście” do teorii. Zob. A. Wendt, “Collective Identity Formation and the International State”, American Political Science Review, t. 88, nr 2 (czerwiec 1994), s. 384–385. Przyjmując podobny pogląd, Peter J. Katzenstein twierdzi, że „zinstytucjonalizowana władza może kształtować tożsamość samych państw, a tym samym ich interesy”. Zob. P.J. Katzenstein, “United Germany in an Integrating Europe,” w: P.J. Katzenstein, red., Tamed Power: Germany in Europe (Ithaca: Cornell University Press, 1997), s. 5.

30 John Ruggie wysuwa tego rodzaju argument na temat relacji między państwem terytorialnym, suwerennością i instytucjami międzynarodowymi. Ruggie argumentuje, że multilateralizm stał się podstawową zasadą organizującą, która pozwoliła wyłaniającemu się systemowi międzypaństwowemu poradzić sobie z konsekwencjami suwerenności państwa. Multilateralizm – z zasadami niepodzielności, uogólnionymi regułami postępowania i rozproszoną wzajemnością – zapewnił formę instytucjonalną, która zdefiniowała i ustabilizowała międzynarodowe prawa własności państw oraz ułatwiła rozwiązywanie problemów związanych z koordynacją i współpracą. Zob. J.G. Ruggie, “The Anatomy of an Institution”, w: J.G. Ruggie, red., Multilateralism Matters: The Theory and Praxis of an Institution (New York: Columbia University Press, 1993), s. 3–47. Zob. także Ch. Reus-Smit, “The Constitutional Structure of International Society and the Nature of Fundamental Institutions”, International Organization, t. 51, nr 4 (jesień 1997), s. 555–589.

31 Ten teoretyczny pogląd – często nazywany „instytucjonalizmem historycznym” – jest podstawą kilku twierdzeń. Po pierwsze, polityka i strategie państwa są w decydujący sposób determinowane przez struktury polityczne – takie jak instytucjonalne struktury rządowe. Struktury polityczne kształtują i ograniczają cele, możliwości i działania grup i jednostek funkcjonujących w ramach danej polityki. Po drugie, aby zrozumieć, w jaki sposób owe instytucjonalne ograniczenia i możliwości się przejawiają, należy je umieścić w ramach procesu historycznego – obejmującego: czas i kolejność zdarzeń, niezamierzone konsekwencje i znaczenie informacji zwrotnych dla polityki. Po trzecie, instytucje mają charakter zależny od przebiegu zdarzeń – instytucje są ustanawiane i mają tendencję do utrzymywania się do czasu, gdy późniejszy wstrząs lub przewrót stworzy nowy impuls do zmiany instytucjonalnej. Wreszcie, struktury instytucjonalne mają zdolność wywierania wpływu, ponieważ ułatwiają lub ograniczają działania grup i jednostek – co oznacza, że instytucje nigdy nie są przedstawiane jako podmioty całkowicie wyjaśniające powstawanie określonych rezultatów. Wpływ instytucji jest więc zwykle oceniany w zależności od ich interakcji z in. czynnikami, takimi jak: interesy społeczne, kultura, ideologia i nowe pomysły polityczne. Przegląd teoretycznych twierdzeń tej koncepcji można znaleźć w: P.A. Hall, R.C.R. Taylor, “Political Science and the Three New Institutionalisms”, Political Studies, t. 44, nr 5 (grudzień 1996), s. 936–937; K. Thelen, “Historical Institutionalism in Comparative Politics”, Annual Review of Political Science (Palo Alto: Annual Reviews, 1999), s. 369–404; S. Steinmo i in., Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis (New York: Cambridge University Press, 1992).

32 Bardziej ogólne twierdzenie koncepcji neoliberalnej, zawarte w przełomowej pracy Keohane’a, stanowi, że państwa – w racjonalnym dążeniu do realizacji własnego interesu – często znajdują motywacje i okazje do tworzenia instytucji, które redukują koszty transakcyjne i pomagają pokonać inne przeszkody w podjęciu współpracy. Przedstawione tu argumenty opierają się na tym kluczowym spostrzeżeniu i próbują rozszerzyć je w dwóch kierunkach – na obszary, na które instytucje wywierają wpływ, i na sposoby, w jakie przejawiają się ograniczenia instytucjonalne.

33 Zob. R.O. Keohane, After Hegemony, dz. cyt. Na temat użyteczności neoliberalnej teorii instytucjonalnej w wyjaśnianiu konfliktów dystrybucyjnych i rywalizacji między nierównymi państwami w ramach sojuszy bezpieczeństwa można przeczytać w: R.O. Keohane, “Institutionalist Theory and the Realist Challenge After the Cold War”, w:
D.A. Baldwin, red., Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate (New York: Columbia University Press, 1993), s. 269–300; R.O. Keohane, L.L. Martin, “The Promise of Institutional Theory”, International Security, t. 20, nr 1 (lato 1995), s. 39–51.

34 Nie można przy tym twierdzić, że rozstrzygnięcia powojenne sprzed 1815 r. nie wiązały się również z tworzeniem norm, reguł i instytucji. W istocie tak było. Hedley Bull, dla przykładu, przedstawia powstanie suwerenności i równowagi sił wśród państw europejskich, a później większego porządku międzynarodowego, jako proces budowy instytucji w ramach wspólnoty państw. Zob. H. Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics (London: Macmillan Press, 1977). Jednak strategie instytucjonalne w stosowanym tu węższym znaczeniu – wiążących instytucji międzyrządowych, takich jak sojusze bezpieczeństwa, wymyślonych jako mechanizmy ustanawiające zobowiązania i ograniczenia wśród wielkich mocarstw – nie były widoczne.

35 Staram się wyjaśnić, w jakim zakresie państwa wiodące stosowały instytucjonalne strategie budowania porządku oraz w jakim stopniu powstały w ten sposób ład powojenny miał cechy instytucjonalne lub konstytucyjne. Nie dążę do wyjaśnienia bardziej ogólnych różnic między rodzajami porządku – równowagi sił, hegemonicznym i konstytucyjnym – we wszystkich głównych powojennych rozstrzygnięciach. Gdyby celem było wyjaśnienie prostego faktu istnienia lub nie strategii instytucjonalnych lub cech konstytucyjnych, z konieczności skupiono by się na kontraście pomiędzy rozstrzygnięciami sprzed 1815 r. i po nim. Skupiamy się tu jednak na różnicach między rozstrzygnięciami, które wiążą się z wykorzystaniem strategii instytucjonalnych i wykazują znamiona porządku konstytucyjnego. Operatywną zmienną zależną jest strategia budowania porządku przez państwo wiodące, widoczna w jego polityce i działaniach podczas wojny i po niej, oraz charakterystyka porządku, który z tego wynika. Stąd też w centrum uwagi historycznej znajdują się warianty rozstrzygnięć z lat 1815, 1919 i 1945, a nie szerszy zbiór powojennych rozstrzygnięć.

36 Strategie te różnią się pod względem mechanizmów ograniczających władzę. Strategie wiązania instytucjonalnego i supranacjonalizmu to specyficzne sposoby wprowadzania przez państwa cech konstytucyjnych do porządku powojennego.